ZÁVĚREČNÁ ZPRÁVA Z HODNOCENÍ DOPADŮ REGULACE SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA 1. Základní identifikační údaje Název návrhu: Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 91/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 201/2012 Sb. Zpracovatel / zástupce předkladatele:
Předpokládaný termín nabytí účinnosti, v případě dělené účinnosti rozveďte
Ministerstvo průmyslu a obchodu
patnáctým dnem po vyhlášení zákona 1. ledna 2018
Implementace práva EU: Ano; (pokud zvolíte Ano): - uveďte termín stanovený pro implementaci: 18. listopadu 2016 - uveďte, zda jde návrh nad rámec požadavků stanovených předpisem EU?: Ano 2. Cíl návrhu zákona Částečná transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/94/EU ze dne 22. října 2014 o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva. Jedná se o transpozici těch ustanovení, která spadají do věcné působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Záměrem směrnice, a tedy i její transpozice do národní legislativy, je podpora vzniku čerpacích a dobíjecích stanic, ze kterých budou dostupná ve směrnici vyjmenovaná alternativní paliva. Cílem transpozice je tedy zharmonizovat rozvoj infrastruktury pro alternativní paliva v celé Evropské Unii a tím dosáhnout snížení závislosti dopravy v EU na ropě a současně dále snižovat negativní dopady dopravy na životní prostředí. Snižování emisí z dopravy je již zakotveno v zákoně č. 201/2012 Sb., ve znění pozdějších předpisů a požaduje v § 20 odst. 1 do roku 2020 snížit emise v dopravě o 6%. Bez vyššího uplatnění alternativních paliv není tento závazek splnitelný. Vyššímu uplatnění alternativních paliv pak brání nedostatečně rozvinutá infrastruktura jejich prodejních sítí. Uvedená novela nad rámec transpozice nově zavádí výjimku z distribuce pohonných hmot pro vydavatele palivových karet, které se využívají pro bezhotovostní obchodní transakce při prodeji pohonných hmot na čerpacích stanicích. Tito vydavatelé palivových karet budou nově vyjmuti
1
z definice distributora pohonných hmot, jelikož při obchodních transakcích prostřednictvím palivových karet nehrozí daňové úniky. 3. Agregované dopady návrhu zákona 3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ne V případě přijetí nové legislativy nehrozí ČR infringementové řízení ze strany EU– úspora případné pokuty. Česká obchodní inspekce – navržená varianta rozšiřuje okruh působnosti ČOI o kontrolu dobíjecích stanic, které jsou v novele zařazeny po bok ostatních míst pro prodej či výdej pohonných hmot. Není předpokládán nárůst nákladů na činnost ČOI, ale optimalizace rozložení povinně kontrolovaných subjektů a odebraných vzorků pohonných hmot v rámci novely vyhlášky č. 133/2010 Sb. o jakosti a evidenci pohonných hmot. Tento počet je ustaven ve vyhlášce č. 133/2010 Sb., což je prováděcí předpis k zákonu č. 311/2006 Sb. Tato vyhláška bude rovněž novelizována v souladu s obsahem novely zákona, neboť stanovuje kvalitativní parametry zde vyjmenovaných pohonných hmot, nově rozšířený z titulu transpozice o zkapalněný zemní plyn a vodík.
3.2 Dopady na mezinárodní konkurenceschopnost ČR: Ne
3.3 Dopady na podnikatelské prostředí: Ano a)
-
-
Hlavním cílem novely je transpozice směrnice, která s sebou přináší Rozšíření povinností pro provozovatele čerpacích stanic. Jedná se o rozšíření informačních povinností pro provozovatele čerpacích stanic, kdy tito budou povinni spotřebitele informovat o kompatibilitě jimi prodávaných pohonných hmot s vozidlem spotřebitele. Náklady na tuto novou povinnost nejsou předpokládány, neboť potřebné informace jsou na čerpacích stanicích běžně dostupné již nyní. Toto očekávání je plně v souladu se stanoviskem profesních sdružení, získaných během konzultační činnosti před vznikem návrhu novely. Dále budou muset, jak požaduje směrnice i transpoziční ustanovení, provozovatelé poskytnout, ve vhodných případech, spotřebitelům informace o porovnání jednotkových cen zemního plynu a vodíku s fosilními palivy. Náklady na tuto činnost není možné stanovit, neboť pro výpočet srovnání ještě Evropská komise nevydala potřebnou metodiku, ke které se ve směrnici zavázala. Lze očekávat, že metodika bude zveřejněna formou matematického vzorce srovnávajícího na vhodné platformě jednotkové ceny dotčených paliv. Vzorec výpočtu pak bude dostupný pro provozovatele čerpacích stanic. Obdobně budou muset nově informovat o kompatibilitě elektrického zařízení dobíjecí stanice s dobíjeným elektrickým vozidlem i provozovatelé dobíjecích stanic; Tato povinnost vychází z potřeby informovat o typu dobíjecí zásuvky instalované na dobíjecí stanici. Výrobci elektromobilů totiž využívají různé typy, navzájem nekompatibilních, přípojek pro jimi vyráběné modely. 2
-
-
-
b)
c)
d)
e)
Rozšíření povinností pro vlastníky čerpacích stanic a dobíjecích stanic týkajících se hlášení údajů do evidence čerpacích a dobíjecích stanic, která je vedena podle ustanovení zákona na Ministerstvu průmyslu a obchodu; Povinnost registrace je obsažena již v současném znění zákona. Nově se rozšiřuje pro majitele dobíjecích stanic, které jsou tímto zákonem poprvé zavedeny do národní legislativy. Doposud ani elektřina pro provoz vozidel ani dobíjecí stanice v české legislativě nebyly zakotveny. Sdělování nových či aktualizovaných údajů se odvíjí od činnosti podnikajícího subjektu, spojené zejména se změnou prodávaného sortimentu či zařazení do kategorie veřejně dostupných prodejních míst. Náklady na taková sdělení, která jsou uskutečňována elektronicky lze považovat za zanedbatelné. nově bude i prodej a výdej stlačeného zemního plynu povolen pouze z čerpací stanice, která bude podléhat stejnému schvalovacímu procesu jako ostatní čerpací stanice; Jedná se o vytvoření rovného konkurenčního prostředí bez zvýhodnění některých subjektů; zezávaznění technických požadavků na běžné a vysoce výkonné dobíjecí stanice vychází z požadavků směrnice a cílem je dosažení shodné technické platformy pro vozidla poháněná elektřinou a tedy zajištění jejich pan-evropské mobility, což je podmínka pro širší uplatnění tohoto způsobu pohonu; Všechny čerpací stanice (stavby i tzv. „nestavby“) budou muset nově splňovat stejné požadavky (požadavky stanovené zvláštními právními předpisy a ČSN), kdy budou vyžadovat a užívání stanic schvalovat příslušné stavební úřady Přesto nelze očekávat zásadní nárůst nákladů s tím spojených, neboť protistranou podnikatelského subjektu bude stále jen příslušný stavební úřad. Čerpací a dobíjecí stanice, které vznikly před nabytím účinnosti tohoto zákona, budou automaticky považovány za stanice podle tohoto zákona, takže nebude potřeba žádných administrativních kroků ze strany současných vlastníků, ani státní správy. Není tedy navýšena administrativní zátěž podnikatelské veřejnosti. nově se stanovuje výjimka pro vydavatele palivových karet, na které nebude pohlíženo jako na distributory pohonných hmot dle zákona o pohonných hmotách. V tomto případě půjde o úspory vydavatelů palivových karet spojené s povinnou registrací distributora. Ta se pohybuje, v závislosti na objemu jeho činnosti mezi 10 – 20 miliony korun jednorázově, případně v rozsahu cca 300 tisíc korun ročně, pokud kauci nahrazuje bankovní garancí. V rámci ČR lze očekávat, že se tato situace bude dotýkat přibližně jen 10 -20 subjektů, neboť aktivita vydavatele palivových karet je velmi specializovaná činnost. Zpřesňují se některé definice, čímž by mělo dojít k odstranění nejasností ve výkladu zákona (např. z čerpací stanice bude možný pouze prodej, nebo prodej a výdej, nikoli pouze výdej). Výdej pohonných hmot jakožto bezúplatné přemístění pohonných hmot ze skladovací nádrže bude možný i do jiných nádrží než jen do palivových nádrží vozidla. Současné ustanovení v podstatě vylučovalo výdej například do přenosných nádob (kanystrů), což nadbytečně omezovalo vlastníka pohonných hmot při s nakládání s nimi. Navrhuje se jednoznačně definovat, že nejenom v zákoně stanovené subjekty mohou prodávat pohonné hmoty, ale je zakázáno pohonné hmoty i kupovat od jiných než stanovených subjektů. Tato úprava rovněž nepředstavuje omezení podnikatelské veřejnosti 3
a konečných spotřebitelů, avšak zajišťuje kontrolním orgánům státní správy prostor pro odhalování případných deliktů, zejména daňových. Očekávané náklady ze všech výše uvedených nových povinností, s vyloučením úspor vydavatelů palivových karet, pro provozovatele čerpacích stanic se pohybují jednorázově okolo 1 000 Kč – 3 000 Kč na jednu čerpací stanici. Tento údaj vychází z konzultací se zástupci svazů a asociací dotčených subjektů. Zejména České asociace petrolejářského průmyslu a obchodu a Českého plynárenského svazu. 3.4 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje) Ne
3.5 Sociální dopady: Ne
3.6 Dopady na spotřebitele: Ano Lepší dostupnost alternativních pohonných hmot a lepší informovanost spotřebitelů týkající se používání alternativních pohonných hmot. Vzhledem k tomu, že se jedná o transpozici evropské legislativy, která se promítne do všech zemí EU, bude spotřebitelům, kteří užívají, nebo budou v budoucnu užívat alternativní pohonné hmoty, zajištěna vyšší míra mobility, a to i přeshraniční. 3.7 Dopady na životní prostředí: Ano Podporou a zaváděním infrastruktury alternativních pohonných hmot, k čemuž má mimo jiné přispět i uvedená novela zákona, dojde k většímu rozšíření alternativních pohonných hmot. Ty mají, podle současného názoru, pozitivní dopad na vznik a složení emisí z dopravy a tedy ochraně životního prostředí nižší zátěží skleníkovými plyny a prachovými částicemi vznikajícími při spalovacích procesech v motorech vozidel. 3.8 Dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů: Ne
3.9 Dopady na výkon státní statistické služby: Ne
3.10 Korupční rizika: Ne
3.11 Dopady na bezpečnost nebo obranu státu: Ne
4
1.
Důvod předložení a cíle
1.1
Název
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 91/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 201/2012 Sb. Návrh zákona je předkládán v rámci plnění Plánu legislativních prací vlády na rok 2016 a současně na základě povinnosti transpozice některých ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/94/EU ze dne 22. října 2014 o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva do právního řádu České republiky. 1.2
Definice problému
1.2.1 Transpozice části směrnice Evropské unie – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/94/EU o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva Politika Evropské unie se zaměřuje na podporu udržitelného růstu spočívajícího ve zvyšování konkurenceschopnosti a energetické bezpečnosti účinnějším využíváním různých zdrojů energie. Tato politika je obsažena v Bílé knize Komise, která vyzvala ke snížení závislosti na ropě. Fosilní paliva pro dopravu jsou alespoň částečně nahrazována tzv. alternativními palivy, která přispívají k dekarbonizaci dopravy a zvyšují environmentální výkonnost odvětví dopravy. Za hlavní alternativní paliva, která nahrazují ropu, jsou považovány elektřina, vodík, biopaliva, zemní plyn a zkapalněný ropný plyn. Aby bylo zamezeno tříštění vnitřního trhu Unie plynoucího z nekoordinovaného zavádění alternativních paliv, je potřeba, aby členské státy zřídily vnitrostátní rámce politiky uvádějící jejich vnitrostátní obecné a specifické cíle a podporující akce pro rozvoj trhu s alternativními palivy, včetně zavedení nezbytné infrastruktury, která má být vybudována. Vše by pak mělo být v úzké spolupráci s regionálními a místními orgány a s dotčeným průmyslovým odvětvím, při zohlednění potřeb malých a středních podniků. Členské státy by rovněž měly v případě potřeby spolupracovat na regionální nebo makroregionální úrovni s dalšími sousedními členskými státy prostřednictvím konzultací nebo společných rámců politiky, zejména tam, kde je nutné kontinuální pokrytí infrastrukturou pro alternativní paliva přes státní hranice nebo při výstavbě nové infrastruktury v blízkosti hranic, což zahrnuje i různé možností nediskriminačního přístupu pro spotřebitele. Koordinace těchto vnitrostátních rámců politiky a jejich soudržnost na úrovni Unie by měla být podpořena spoluprací mezi členskými státy a posuzováním a podáváním zpráv Komisí. 5
V současné době již byla přijata a do českého právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES, o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES a to zejména do zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. Tato směrnice je východiskem i pro nově transponovanou směrnici 2014/94/EU a stanovuje cíl dosažení 10 % podílu energie z obnovitelných zdrojů v dopravě na konečné spotřebě energie v odvětví dopravy do roku 2020. Tohoto závazného cíle má být dosaženo právě prostřednictvím energie z obnovitelných zdrojů, mezi které se započítávají i biopaliva. Pojem biopaliva i další paliva, která transponovaná směrnice řadí mezi alternativní paliva je sice v současné době již zahrnut do české legislativy, konkrétně jsou tyto pohonné hmoty definovány v zákoně č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pohonných hmotách“), a jeho prováděcí vyhlášce č. 133/2010 Sb., o požadavcích na pohonné hmoty, o způsobu sledování a monitorování složení a jakosti pohonných hmot a o jejich evidenci (vyhláška o jakosti a evidenci pohonných hmot), ve znění pozdějších předpisů, avšak na tyto pohonné hmoty nebylo dosud nahlíženo jako na zvláštní skupinu alternativních paliv, jejíž úkolem je náhrada fosilních pohonných hmot a ke kterým se váže jejich podpora a podpora infrastruktury alternativních paliv, jak vyžaduje směrnice. V zákoně č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách, ale ani jinde v národní legislativě, rovněž nebyla dosud mezi pohonné hmoty zařazena elektřina pro pohon elektrických vozidel. Z tohoto důvodu, pro přesné naplnění požadavku směrnice, bylo nutné přistoupit k úpravě definic obsažených v zákoně č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách, přičemž nově byla do definice alternativní pohonné hmoty zařazena elektřina, jakožto nový zdroj energie pro dopravu. S tím je spojena i potřeba definice dobíjecích stanic, ze kterých elektromobily dobíjejí akumulátory pro pohon. Obecně je problematika nakládání s elektrickou energií řešena v zákoně č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „energetický zákon“). V současné době nedostatečně harmonizovaný rozvoj infrastruktury pro alternativní paliva v celé Evropské Unii brání vzniku benefitů z rozsahu na straně nabídky i mobilitě v celé Unii na straně poptávky. Z tohoto důvodu je třeba vybudovat nové sítě infrastruktury, například pro elektřinu, zkapalněný a stlačený zemní plyn a případně vodík. Tato infrastruktura by pak měla vycházet se společných technických specifikací, aby uživatelé v rámci celé Unie mohli do motorových vozidel tankovat alternativní paliva v rovnocenné kvalitě. Současně je nutné spotřebitelům zpřístupnit informace o tom, kde se nacházejí čerpací stanice na alternativní pohonné hmoty a dobíjecí stanice, aby si mohli na otevřeném a nediskriminačním základě načerpat do svých vozidel tyto pohonné hmoty či si dobít elektromobil. Dále je třeba zajistit spotřebitelům dostupnost jasných a přehledných informací o alternativním palivech, které jim budou poskytovat provozovatelé čerpacích a dobíjecích stanic, což by rovněž mělo podpořit zájem o alternativní paliva. 6
Předložená novela zákona netransponuje plně výše uvedenou směrnici. Do zákona o pohonných hmotách jsou, v souladu se směrnicí, implementována pouze ta ustanovení, která souvisí s předmětem úpravy zákona o pohonných hmotách, nově rozšířeného o elektřinu pro pohon elektrických vozidel a o dobíjecí stanice se základními povinnostmi pro provozovatele dobíjecích stanic. Technické specifikace pro vodíkové čerpací stanice a pro čerpací stanice se stlačeným a zkapalněným zemním plynem budou předmětem změny prováděcí vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj (novela vyhlášky 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby). Požadavky na uvádění informací týkajících se kompatibility alternativních pohonných hmot s vozidly, které se uvádějí v příručkách pro motorová vozidla, na motorových vozidlech a u prodejců motorových vozidel pak transponuje do národní legislativy Ministerstvo dopravy v návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění pozdějších předpisů. Co se týká širšího kontextu podpory alternativních paliv spočívající i v podpoře zavádění infrastruktury pro alternativní paliva, zabývá se uvedenou problematikou NAP Čistá mobilita (dále jen „NAP CM“). Tento akční plán se zabývá elektromobilitou, CNG, LNG a v omezené míře rovněž vodíkovou technologií (resp. technologií palivových článků). Z důvodu přímé vazby na směrnici 2014/94/EU se tento dokument vztahuje primárně na ta alternativní paliva, u nichž uvedená směrnice požaduje po členských státech, aby v rámci výše uvedeného vnitrostátního rámce definovaly národní cíle pro rozvoj příslušné infrastruktury dobíjecích a plnicích stanic, případně, kde toto považuje za žádoucí (viz oblast vodíkových plnících stanic). NAP CM současně představuje naplnění požadavků článku 3 Směrnice. Bude pro informaci podle článku 3 odst. 7 zaslán Evropské komisi jako „Vnitrostátní rámec politiky pro rozvoj trhu, pokud se týká alternativních paliv v odvětví dopravy a zavádění příslušné infrastruktury“. Z tohoto důvodu a v návaznosti na tuto směrnici (čl. 10 odst. 1 Směrnice) bude NAP Čistá mobilita každé tři roky aktualizován. Povinnost transponovat uvedenou směrnici je do 18. listopadu 2016. Česká republika ctí a plně respektuje závazky, které pro ni vyplývají z unijního práva. Jedním z těchto závazků je i povinnost uvést český právní řád do souladu s výše uvedenou směrnicí. Navrhovaná novelizace zákona o pohonných hmotách tak realizuje část povinnosti transpozice výše uvedené směrnice a zavádí do národní právní úpravy nové definice týkající se pohonných hmot, zavádí nové povinnosti pro provozovatele čerpacích a dobíjecích stanic vyplývající z této evropské směrnice a ukládá povinnost Ministerstvu průmyslu a obchodu zveřejňovat adresy čerpacích stanic prodávajících alternativní paliva a adresy dobíjecích stanic, kde je možné si na otevřeném a nediskriminačním základě načerpat alternativní pohonné hmoty, nebo dobít vozidlo elektřinou. 7
1.2.2 Změna stávajícího znění zákona o pohonných hmotách Aplikace zákona v praxi, za dobu účinnosti zákona o pohonných hmotách, naznačila potřebu úprav stávajícího znění zákona. Z tohoto důvodu se navrhuje zpřesnění příslušných ustanovení zákona tak, aby nedocházelo k nejasnostem ve výkladu, bylo zajištěno rovné podnikatelské prostředí a aby byly odstraněny potíže při další aplikaci tohoto zákona v praxi. V současné době existují dva přístupy k povolování provozu čerpacích stanic pohonných hmot. Pokud se jedná o čerpací stanici, která je stavbou, probíhá zde standardní schvalovací řízení dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, tzn. musí být vydáno kolaudační rozhodnutí a stavba mimo jiné musí splňovat české technické normy (např. ČSN 73 6060 – Čerpací stanice pohonných hmot). Pokud jde o čerpací stanici, která není stavbou, není ze zákona o pohonných hmotách povinna splňovat uvedenou ČSN 73 6060 a neprobíhá zde standardní kolaudační řízení dle stavebního zákona, ale stavební úřad pouze vydá tzv. povolení k provozu, pokud čerpací stanice splňuje zákonem o pohonných hmotách stanovené podmínky. Vzhledem k tomu, že vydávání povolení provozu u čerpacích stanic, které nejsou stavbou, bylo ze strany stavebních úřadů často nejednotné, mohou některé takto vzniklé čerpací stanice pak přinášet vyšší environmentální zátěž pro své okolí, vyšší požárně bezpečnostní rizika a jejich konkurenční výhoda oproti stavbám, jelikož nemusí splňovat zdaleka tolik zákonných podmínek jako čerpací stanice – stavby, je neporovnatelně vyšší (jednodušší povolovací proces). Změna stavebního zákona umožňuje od 1. ledna 2013 přistupovat i k výrobkům, které plní funkci stavby jako ke stavbě. Toto umožnuje posuzovat oba typy čerpacích stanic rovnocenným způsobem, čímž dojde k odstranění neopodstatněných konkurenčních výhod čerpacích stanic, které nejsou stavbou. Čerpací stanice, které nejsou stavbou, budou muset nově splňovat stejné právní předpisy a české technické normy jako čerpací stanice, které jsou stavbou. Je však třeba upozornit na skutečnost, že čerpací stanice musí splňovat i další požadavky vyplývající z jiných právních předpisů (např. podle zákona o ochraně ovzduší aj.). Tyto jiné právní předpisy (např. zákon o ochraně ovzduší aj.) musí rovněž splňovat ostatní subjekty, které nakládají s pohonnými hmotami, a na které se ustanovení § 5 odst. 1 přímo nevztahuje. Navrhovanou úpravou dojde ke snížení environmentálních a požárně bezpečnostních rizik čerpacích stanic, které nejsou stavbou, díky jejich přísnějšímu a komplexnějšímu posuzování. Vzhledem k nejasnostem, zda je taková stavba či zařízení čerpací stanicí, pokud se z ní pohonné hmoty pouze vydávají, byla také navržena změna definice čerpací stanice, která přesně stanovuje, že z čerpací stanice je možný prodej, nebo prodej a výdej, nikoli samotný výdej pohonných hmot. Další změna se v souvislosti s výše uvedeným týká upřesnění definice provozovatele čerpací stanice. Nově je provozovatel definován pouze jako osoba, která vlastní pohonné hmoty, které prodává nebo prodává a vydává na čerpací stanici. Podle aktuálního znění zákona je provozovateli čerpací stanice uložena povinnost označovat výdejní stojany 8
pohonných hmot obchodním názvem prodávaných nebo vydávaných pohonných hmot a číslem příslušné české technické normy, která stanovuje složení a jakost pohonné hmoty. Toto však v praxi znamená, že prodejce může jím prodávané hmoty označit jakýmkoli svým obchodním názvem, což by se mohlo stát pro konečného zákazníka zavádějící a vede to ke zhoršení srozumitelnosti informací podávaných na čerpací stanici. Navrhovanou změnou označení prodávané pohonné hmoty dle příslušné normy bude zákazníkovi podána jednoznačná informace o použití dané pohonné hmoty. Zákon o pohonných hmotách nově rozšiřuje výjimky z distribuce pohonných hmot pro vydavatele palivových karet. Také se zavádí výjimka pro čerpací stanice, na kterých se prodávají pohonné hmoty výlučně pro vozidla základní složky integrovaného záchranného systému. Tyto čerpací stanice nemusí předávat každoročně na Ministerstvo průmyslu a obchodu souhrnné hlášení o pohonných hmotách dle § 4 odst. 1 zákona o pohonných hmotách. Nově se stanovuje a rozšiřuje okruh subjektů, od kterým může distributor pohonných hmot a provozovatel čerpací stanice nakupovat pohonné hmoty a to o osobu, která je držitelem platné licence na obchod s plynem podle energetického zákona v případě, že bude distributor pohonných hmot nebo provozovatel čerpací stanice nakupovat stlačený zemní plyn (CNG). Tímto by mělo dojít k odstranění problémů v současném znění zákona, kdy nebyl umožněn nákup CNG od držitelů licencí na obchod s plynem, jelikož tyto osoby nebyly dle zákona o pohonných hmotách distributory pohonných hmot (měli udělenou výjimku z distribuce pohonných hmot), což však bylo v rozporu se smyslem udělení této výjimky. Výjimka z distribuce byla udělena z toho důvodu, že uvedené osoby musí Energetickému regulačnímu úřadu prokázat splnění obdobných podmínek, jako prokazují distributoři pohonných hmot v rámci své registrace. Novým ustanovením vloženým do zákona se pro všechny subjekty stanovuje zákaz nakupovat pohonné hmoty, s výjimkou elektřiny a plynu, od osoby jiné než osoby registrované jako distributor pohonných hmot nebo z čerpací stanice zapsané v evidenci čerpacích stanic. Uvedené opatření se týká zejména sektoru, užívajícího provozní nádrže umístěné v provozu, které však zákon o pohonných hmotách neřeší. Jelikož je tato oblast provozních nádrží problematická (daňové úniky, nejasná právní jistota pro kontrolní orgány), bylo navrženo vložit do zákona obecné ustanovení o zákazu. Z hlediska celní správy jsou provozní nádrže dlouholetým problémem, který není potenciální, nýbrž reálný. Provozní nádrže využívají jednak zemědělské subjekty, ale také stavební společnosti a dopravní společnosti (nákladní i osobní doprava). Do těchto nádrží je dodáváno nezanedbatelné množství pohonných hmot, zejména motorové nafty. Doposud těmto subjektům není stanovena povinnost odebírat pohonné hmoty jen od registrovaných distributorů, resp. provozovatelů čerpacích stanic pohonných hmot. Tím je umožněno, aby v těchto nádržích skončily i nelegálně dopravené pohonné hmoty nebo speciálně připravené základové oleje 9
z tuzemska i ze zahraničí. Tyto základové oleje jsou dopravovány přes naše území jako tranzitující vybrané výrobky, ale vzhledem ke zjištěným trasám, po kterých jsou tyto vybrané výrobky dopravovány, je důvodné podezření, že tyto oleje končí v ČR, a to zejména v provozních nádržích, protože jejich provozovatelé nemají povinnost nákupu od registrovaného distributora pohonných hmot. Návrh zákona tento nedostatek odstraňuje a zakládá povinnost, která nastoluje rovné podnikatelské prostředí pro všechny subjekty spotřebovávající pohonné hmoty pro svou činnost. Přestože rozsah tohoto problému je obtížné exaktně kvantifikovat, neboť daňové úniky prováděné prostřednictvím těchto technologií spočívají zejména v míchání zdaněných pohonných hmot s nezdaněnými minerálními oleji (zejména základové oleje limitně blízké motorové naftě a podobné produkty účelově "vytvářené" tak, aby vypadly z definice předmětu spotřební daně z minerálních olejů), celní úřad ze svých podkladů odhaduje, že se daňové úniky pohybují v řádech stovek milionů až jednotek miliard korun ročně. Ač byla "podnikatelům" v oblasti zvláštních minerálních olejů situace významně ztížena zavedením povinnosti registrace a oznamování, nemá toto opatření stoprocentní dopad, neboť motivace k nezákonné činnosti je stále dostatečná. Dalšími rizikovými komoditami jsou rostlinné oleje, které jsou předmětem spotřební daně pouze někdy, což je obtížně prokazatelné, některé odpadní oleje (při nižším znečištění postačuje mechanická filtrace), popřípadě některé produkty z řady "organických rozpouštědel" (které jsou účelově zatřiďovány do kódů KN mimo číslo 27). Rizikové produkty jsou často přepravovány jinými způsoby než v běžných cisternách (IBC kontejnery, cisterny na mléko, cement či jiné produkty). Riziko provozních nádrží spočívá právě v tom, že umožňují skryté smísení zdaněných a nezdaněných produktů a jejich následné "běžné" použití. S ohledem na to, že provozovatelé provozních nádrží nemají povinnost odebírat pohonné hmoty pouze od registrovaných subjektů, je obtížné nejen kvantifikovat objem pohonných hmot, které v provozních nádržích končí, nýbrž i identifikovat jejich provozovatele. Provozovatel provozní nádrže tak má otevřenu možnost tvrdit, že pohonné hmoty odebral od zahraničního distributora mimo území České republiky (v takových případech může nastat minimálně problém minimálně v oblasti DPH), popřípadě jakožto osoba, která není plátcem spotřební daně, nemusí vůbec správci daně odpovídat. Mimo to již jen identifikace těchto potenciálně rizikových subjektů je obtížná. Při stanovení povinnosti odebírat pohonné hmoty pouze od registrovaných distributorů nebo na evidovaných čerpacích stanicích pohonných hmot by bylo z hlediska správce daně oprávněné předpokládat, že odběr od jiného subjektu je odběrem nelegálním a z hlediska správy daně rizikovým. Bez této povinnosti je důkazní břemeno plně na straně správce daně. Pokud bude možné uložit provozovatelům provozních nádrží pokutu za to, že nenakoupili pohonné hmoty od registrované osoby nebo z čerpací stanice, pak tato vysoká sankce bude dostatečně odrazující k tomu, aby pohonné hmoty od jiných než zákonem stanovených subjektů nenakupovali. Dalším hlediskem je oprávněný zájem subjektů podnikajících v distribuci pohonných hmot na 10
tom, aby všechny subjekty měly rovné podmínky pro podnikání (není za současného platného právního stavu zřejmé, proč provozovatel čerpací stanice je povinen odebrat pohonné hmoty od distributora, zatímco provozovatel provozní nádrže, který je schopen odebrat stejné množství pohonných hmot, nikoli). Tento stav zakládá zjevnou nerovnost mezi podnikatelskými subjekty, ač daňové riziko jejich činnosti je obdobné. Uvedeným opatřením dojde ke zrovnoprávnění obou typů subjektů. Co se týká hospodářské soutěže, neměl by uvedený zákaz nákupu od neregistrovaných (včetně zahraničních) distributorů vést k jejímu omezení. Pokud chce na území ČR zahraniční osoba fungovat jako distributor pohonných hmot, tedy vykonávat soustavnou podnikatelskou činnost, pak musí splňovat stejné podmínky jako tuzemský subjekt. Naopak se jedná o nastavení stejných podmínek pro všechny subjekty, které chtějí v tomto segmentu podnikání působit. Není důvod, aby zahraniční subjekt měl splňovat jiné podmínky než subjekt tuzemský (např. skládat kauci, být bezdlužný). Pokud zahraniční subjekt vykonává soustavnou činnost, má povinnost se registrovat k příslušným daním, tudíž má povinnost se registrovat k dané činnosti, pokud to zákon vyžaduje. Na druhou stranu tuzemský subjekt může sám pro sebe dopravovat pohonné hmoty jako oprávněný příjemce nebo příjemce z jiného členského státu a sám je užívat pro vlastní spotřebu, aniž by musel být distributorem pohonných hmot. Budou se ale na tuto osobu vztahovat všechny povinnosti stanovené v zákoně o spotřebních daních, jako je povolení oprávněného příjemce, přiznávání a placení spotřební daně. Celní správa v jednotkách případů zjistila, že provozní nádrže byly cílem nezdaněných minerálních olejů, kvantifikovat celkový daňový dopad však není možné, neboť již tím, že tato zařízení nejsou evidována. V evidenci čerpacích stanic jsou pouze některá, nejsou prověřována ČOI a celní správa nemá v rámci šíře svěřených kompetencí personální kapacity na kontrolu relevantních zařízení. Často skrytým či přímo konspirativním způsobem dopravy a běžným "uplatněním" těchto minerálních olejů v rámci firemních flotil (běžně provozní nádrže provozují dopravní společnosti, stavební firmy, podniky v zemědělství), je kvantifikace nemožná. Podíl nezdaněných minerálních olejů na pohonných hmotách lze pouze odhadovat. V současné době lze tento podíl odhadnout v řádech stovek milionů korun ročně. Zde lze také podotknout, že před zavedením nové právní úpravy distributorů pohonných hmot nebylo možné exaktně odhadnout ani škody způsobené "podnikáním" pseudodistributorů. Dle dnešních dat byly tyto škody na DPH a spotřební dani až v řádech jednotek miliard Kč ročně. Ponechávat otevřený prostor pro páchání daňových úniků, který ač nelze exaktně kvantifikovat není právě zanedbatelný, není vhodné.
11
Přímá kvantifikace daňových úniků v této oblasti je možná pouze vyhledáním všech provozních nádrží, porovnáním legálních odběrů jejich provozovatelů, uplatněných nákladů na pohonných hmotách, vykázaných ujetých km a dalších relevantních faktorů.
1.3
Popis existujícího právního stavu v dané oblasti a) zákon o pohonných hmotách
Pohonné hmoty (kromě elektrické energie pro pohon) jsou legislativně řešeny v zákoně o pohonných hmotách a v jeho prováděcí vyhlášce č. 133/2010 Sb., o požadavcích na pohonné hmoty, o způsobu sledování a monitorování složení a jakosti pohonných hmot a o jejich evidenci (vyhláška o jakosti a evidenci pohonných hmot). Jsou zde stanoveny požadavky na složení a jakost pohonných hmot, jejich prodej a výdej, stejně jako je zde obsažena registrace distributorů pohonných hmot a evidence čerpacích stanic spolu s požadavky na čerpací stanice a povinnosti pro provozovatele čerpacích stanic. Technické požadavky na čerpací stanice jsou pak podrobněji stanoveny ve vyhlášce č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, a v ČSN 73 6060 – Čerpací stanice pohonných hmot. Zákon o pohonných hmotách v současné době sice mezi pohonné hmoty řadí i paliva z obnovitelných zdrojů a zkapalněný a stlačený zemní plyn, není zde však jmenovitě vydefinován vodík jako pohonná hmota (tato pohonná hmota je uvedena pouze v prováděcí vyhlášce k zákonu) a rovněž pro další použití a povinnosti nejsou tyto alternativní pohonné hmoty vydefinovány jako celek. Současná legislativa stanovuje technické požadavky pro čerpací stanice, které jsou stavbami, i pro ty, které stavbami nejsou, avšak toto se v současné legislativě nevztahuje na čerpací stanice na prodej a výdej stlačeného zemního plynu. Novela zákona o pohonných hmotách by pak měla v souladu se směrnicí zavést tyto povinnosti obecně pro všechny čerpací stanice pohonných hmot. Rovněž je v současné legislativě zaveden dvojí přístup k čerpacím stanicím. Čerpací stanice, které jsou stavbou, procházejí kolaudačním řízením dle stavebního zákona, ale provoz čerpacích stanic, které nejsou stavbou, je povolován pouze rozhodnutím stavebního úřadu a to při splnění předem definovaných podmínek. V současné právní úpravě rovněž nejsou dosud obsaženy některé povinnosti pro provozovatele čerpacích stanic, které nově vyžaduje evropská směrnice. Stejně tak není dosud stanovena i povinnost provozovatele čerpací stanice poskytnout uživateli informace o kompatibilitě jím prodávaných pohonných hmot s příslušným vozidlem spotřebitele. Rovněž provozovatelé čerpacích stanic nejsou povinni v současné době informovat spotřebitele o cenové výhodnosti alternativních pohonných hmot vzhledem k fosilním pohonným hmotám. V současném znění zákona o pohonných hmotách není vůbec uvedena a tedy ani řešena elektřina pro pohon elektrických vozidel jako speciální druh pohonné hmoty, která patří do
12
skupiny alternativních paliv. Elektřina je v současné době upravena pouze v energetickém zákoně, který elektromobilitu neřeší.
b) energetický zákon Záležitosti spojené s obchodováním s elektřinou, podmínkami připojení k elektrizační soustavě, oprávněním zvolit si svého dodavatele elektřiny a podmínky pro povolení podnikání v energetických odvětvích jsou již v národní legislativě zakotveny v zákoně č. 458/2000 Sb. o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, a proto nebylo nutné je zařadit do předkládané novely zákona o pohonných hmotách. 1.4
Identifikace dotčených subjektů
Provozovatelé čerpacích stanic – navrhované změny v souvislosti s transpozicí směrnice 2014/94/EU rozšíří stávající povinnosti provozovatelů čerpací stanic, kdy tito budou povinni poskytovat spotřebitelům nové informace: Provozovatelé čerpacích stanic budou povinni poskytnout spotřebitelům informace o kompatibilitě jimi prodávaných pohonných hmot s vozidlem spotřebitele.
Provozovatelé čerpacích stanic budou, v relevantních případech, informovat spotřebitele nově o ceně prodávaného stlačeného nebo zkapalněného zemního plynu nebo vodíku, která bude přepočtená na ekvivalent jednoho litru motorového benzinu.
Název prodávaných pohonných hmot na čerpací stanici bude muset být zcela v souladu s příslušnou českou technickou normou, což však samozřejmě nevylučuje navíc i použití obchodního názvu prodávané pohonné hmoty. Pokud bude příslušná česká technická norma odkazovat na grafické označení, bude provozovatel čerpací stanice povinen označit výdejní stojany i tímto grafickým označením.
Provozovatelé dobíjecích stanic - navrhované povinnosti jsou v souvislosti s transpozicí směrnice 2014/94/EU, kdy tito provozovatelé budou muset poskytovat spotřebitelům informace o kompatibilitě elektrického vozidla s jimi provozovanou dobíjecí stanicí. Provozovatelé běžných dobíjecích a vysoce výkonných dobíjecích stanic – budou povinni zajistit splnění stanovených technických požadavků na tyto dobíjecí stanice uvedené v normě ČSN EN 62196 -2 resp. ČSN EN-62196-3. Vlastníci čerpacích stanic – v souvislosti s transpozicí směrnice budou povinni poskytovat další údaje do evidence čerpacích a veřejně přístupných dobíjecích stanic vedené Ministerstvem průmyslu a obchodu; některé údaje jsou již ve stávající evidenci čerpacích stanic.
13
Vlastníci dobíjecích stanic – v souvislosti s transpozicí směrnice budou muset poskytovat údaje do evidence čerpacích a dobíjecích stanic vedené Ministerstvem průmyslu a obchodu. Provozovatelé veřejně přístupných dobíjecích stanic - budou povinni zpřístupnit na dobíjecí stanici informace o ceně prodávané elektřiny. Distributoři pohonných hmot a provozovatelé čerpacích stanic – upřesňuje se, že budou moci pohonné hmoty nakupovat z čerpací stanice (tedy přes stanovené měřidlo a pistoli výdejního stojanu dané čerpací stanice a přes pokladní systém čerpací stanice) zapsané v evidenci čerpacích stanic a od osoby, která je držitelem platné licence na obchod s plynem podle energetického zákona v případě nákupu stlačeného zemního plynu. Zákazníci čerpacích a dobíjecích stanic – bude zajištěna jejich lepší informovanost v oblasti alternativních paliv (kde je možno nakoupit alternativní pohonné hmoty, informace o srovnání cen alternativních pohonných hmot vzhledem k cenám k benzinu atd.) Vydavatelé palivových karet – nově budou mít výjimku z definice distributora pohonných hmot Všichni uživatelé pohonných hmot – budou mít nově stanoven zákaz nákupu pohonných hmot od jiných subjektů, než těch, které jsou v zákoně o pohonných hmotách taxativně vyjmenovány. Ministerstvo průmyslu a obchodu – nově rozšíří zveřejňované informace z evidence čerpacích stanic, rozšíří stávající evidenci čerpacích stanic o evidenci dobíjecích stanic a bude zveřejňovat v aktuálním stavu údaje o veřejně přístupných čerpacích a veřejně přístupných dobíjecích stanic. Stavební úřady – nebudou již vydávat povolení k provozu čerpacích stanic ve zvláštním řízení podle zákona o pohonných hmotách, což jim činilo v praxi mnohdy značné problémy. Česká obchodní inspekce – bude kontrolovat nové informační povinnosti provozovatelů čerpacích stanic a bude ve spolupráci s orgány správního dozoru podle zvláštních předpisů kontrolovat, zda běžné dobíjecí stanice a vysoce výkonné dobíjecí stanice splňují stanovené technické požadavky.
1.5
Popis cílového stavu
a) Transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/94/EU Stanoveným cílem je včasné a úplné zavedení povinností vyplývajících ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/94/EU ze dne 22. října 2014 o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva do právního řádu České republiky, a to nejpozději do 18. listopadu 2016.
14
Jedním z cílů této směrnice je zamezit tříštění vnitřního trhu s pohonnými hmotami plynoucímu z nekoordinovaného zavádění různých druhů alternativních paliv na trh. Proto je snaha vytvořit koordinovaný přístup všech členských států v dané oblasti, čímž by měla být poskytnuta dlouhodobá jistota nezbytná pro soukromé i veřejné investice do technologií, které umožní rozšíření alternativních paliv v EU. Cílem je snížit závislost dopravy na ropě a omezit dopady dopravy na životní prostředí. Transpozicí směrnice do národní legislativy dojde k jednoznačnému vymezení celé skupiny alternativních paliv a k dalšímu rozšíření této skupiny o zcela nové médium pro pohon vozidel (v tomto případě elektrických vozidel) – elektrickou energii. Dále budou stanoveny nové požadavky pro provozovatele čerpacích stanic, kterým bude uložena povinnost poskytovat uživatelům jasné a snadno srozumitelné informace o palivech dostupných na čerpacích stanicích a o kompatibilitě jejich vozidla s různými pohonnými hmotami prodávanými či vydávanými na příslušné čerpací stanici nebo o kompatibilitě elektrického vozidla spotřebitele s příslušnou dobíjecí stanicí. Mezi dalšími informacemi, které nově bude povinen poskytovat provozovatel čerpací stanice spotřebitelům, je informace o ceně prodávaného stlačeného nebo zkapalněného zemního plynu nebo vodíku přepočtené na ekvivalent jednoho litru motorového benzinu. Rovněž by měla být zajištěna informovanost uživatelů o dostupnosti alternativních paliv na trhu zveřejněním prodejních míst. V konečném důsledku by měl být zajištěn koordinovaný rozvoj vnitřního trhu EU v oblasti infrastruktury pro alternativní paliva při zajištění harmonizace této infrastruktury v rámci celé EU, což povede k vyšší jistotě spotřebitelů při používání vozidel na alternativní pohon. Naplněním těchto kroků dojde k významné podpoře uvádění alternativních paliv na trh. Tímto by měla být prolomena jedna ze zásadních překážek bránících širšímu tržnímu zavedení vozidel využívajících alternativní paliva, díky čemuž jejich přínosy pro životní prostředí nebyly dosud tak významné.
b) Změna dalších ustanovení zákona o pohonných hmotách ve vybraných problematických oblastech Mezi hlavní cíle „netranspoziční“ změny zákona o pohonných hmotách patří: I.
Změna úpravy posuzování čerpacích stanic, které nejsou stavbou
Novelou zákona by mělo být zajištěno odstranění problémů stavebních úřadů při povolování čerpacích stanic pohonných hmot, které nejsou stavbou. Tím by měl být zajištěn i rovný přístup k oběma typům čerpacích stanic (tj. k stavbám i k „nestavbám“). Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, definuje v § 2 odst. 3 pojem „stavba“: „Stavbou se rozumí veškerá stavební díla, která vznikají stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání. Dočasná stavba je stavba, u které stavební úřad 15
předem omezí dobu jejího trvání. Za stavbu se považuje také výrobek plnící funkci stavby. Stavba, která slouží reklamním účelům, je stavba pro reklamu.“ a v § 3 odst. 2 stavebního zákona je definován pojem „zařízení“: „Zařízením se pro účely tohoto zákona rozumí informační a reklamní panel, tabule, deska či jiná konstrukce a technické zařízení, pokud nejde o stavbu podle § 2 odst. 3. V pochybnostech, zda se jedná o stavbu nebo zařízení, je určující stanovisko stavebního úřadu. Zařízení o celkové ploše větší než 8 m2 se považuje za stavbu pro reklamu.“ Je tedy na správním uvážení stavebního úřadu, zda je konkrétní stavební záměr stavbou nebo zařízením ve smyslu stavebního zákona. Forma povolovacího procesu se pak odvíjí od konkrétních parametrů stavby (rozměry, podlažnost, účel užívání stavby, vliv na životní prostředí atd.). Obecně platí, že všechny stavební záměry vyžadují územní rozhodnutí nebo územní souhlas, nestanoví-li stavební zákon jinak (§ 76 odst. 1 stavebního zákona) a stavební povolení, nestanoví-li stavební zákon jinak (§ 108 odst. 1 stavebního zákona). Stavební záměry, které vyžadují „kolaudaci“ – povolení k užívání jsou vymezeny v § 119 odst. 1 stavebního zákona. Vzhledem k množství různých forem povolení stavby nebo zařízení, není vhodné uvádět konkrétní druh rozhodnutí nebo opatření stavebního úřadu, na základě kterého může být stavba provedena a užívána. Užití obecného označení splnění povinnosti vyžadované stavebním zákonem je vhodnější i s ohledem na právě projednávanou novelu stavebního zákona, které zavádí nový povolovací institut, tzv. koordinované povolení.
Vysvětlení k pojmu „výrobek plnící funkci stavby“: Podle výše uvedené definice (§ 2 odst. 3 stavebního zákona) je za stavbu považován také „výrobek plnící funkci stavby“. Výrobek plnící funkci stavby vzniká rovněž stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na stavebně technické provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání. Zásadním rozdílem je však místo vzniku. Stavba vzniká přímo na staveništi, zatímco výrobek plnící funkci stavby vzniká u výrobce, který vlastnosti výrobku - stavby dokládá příslušnými doklady včetně dokumentace. Z tohoto důvodu je povolovací proces výrobku plnícího funkci stavby jednodušší, neboť se pouze umisťuje. Podle § 103 odst. 1 písm. e) bod 16 stavebního zákona nevyžadují výrobky plnící funkci stavby, včetně základových konstrukcí pro ně, stavební povolení ani ohlášení, a následně se ani nekolaudují – nepovoluje se jejich užívání (viz § 119 odst. 1 stavebního zákona).
II.
Odstranění případných nejasností ve výkladu stávajícího znění zákona o pohonných hmotách zpřesněním příslušných zákonných ustanovení
a) Jedná se o upřesnění definice prodeje a nákupu pohonných hmot. 16
b) Navrhuje se upřesnění definice čerpací stanice, kdy z této stanice bude možný pouze prodej nebo prodej a výdej, tedy nikoli samotný výdej. V návaznosti na tuto změnu je navržena změna i provozovatele čerpací stanice. c) Navrhuje se upřesnění výdeje pohonných hmot, kdy bude nově výdej možný nejen do palivové nádrže vozidla, ale i do různých přepravních nádrží (např. pro použití při zemědělských a lesnických nebo stavebních pracích). III.
Zavedení výjimky z distribuce pohonných hmot pro vydavatele palivových karet.
Nově se navrhuje výjimka z distribuce pohonných hmot pro vydavatele palivových karet, pokud tito prodávají pohonné hmoty, které byly nakoupeny z čerpací stanice prostřednictvím jimi vydaných palivových karet. Palivová karta, někdy též nazývané tankovací karta slouží k bezhotovostnímu čerpání pohonných hmot s následným svodným, nejčastěji měsíčním vyúčtováním vydavatelem karty jejímu uživateli. IV.
Zavedení zákazu nákupu pohonných hmot, s výjimkou elektřiny a plynu, od osoby jiné než osoby registrované jako distributor pohonných hmot nebo z čerpací stanice zapsané v evidenci čerpacích stanic. c) Změna zákona č. 91/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 201/2012 Sb.
Obsahem zákonem č. 91/2011 Sb. byla transpozice směrnice 2009/30/ES. Tato směrnice stanovovala povinnost, jejímž účelem bylo zajištění dodávek motorového benzinu s nižším obsahem biopaliva do konce roku 2013, ale zároveň byla touto směrnicí dána členským státům možnost za podmínky, pokud to státy považovaly za nutné, aby tuto povinnost po příslušných subjektech vyžadovaly i po delší časové období (přechodné období). Česká republika tuto možnost využila a stanovila toto období až do 31. prosince 2018, a to s ohledem na počet a stáří českého autoparku vozidel se zážehovými motory a předpokládanou rychlostí jejich obměny. Z tohoto důvodu byly do zákona o pohonných hmotách vloženy příslušné povinnosti včetně stanovení správních deliktů za jejich neplnění a určení příslušných kontrolních orgánů. Ale vzhledem ke skutečnosti, že daná ustanovení obsahující tuto úpravu měla platit pouze po uvedenou přechodnou dobu, byly rovněž zákonem č. 91/2011 Sb. do zákona o pohonných hmotách vloženy příslušné novelizační body, jež zavedenou přechodnou právní úpravu zrušují (u těchto novelizačních bodů byla stanovena odložená účinnost, a to ode dne 1. ledna 2019). Navrhovaná změna zákona o pohonných hmotách mění ustanovení, které jsou právě obsahem platných a dosud neúčinných novelizačních bodů, ale zároveň mění i původně stanovené přechodné období (toto období zkracuje z 31. prosince 2018 na 31. prosince 2017). Z tohoto důvodu a dále z důvodu právní jistoty příslušných adresátů dané právní normy dochází 17
v zákoně č. 91/2011 Sb. ke zrušení všech předmětných novelizačních bodů, u nichž byla stanovena odložená účinnost od 1. ledna 2019. Právní úpravu obsaženou v těchto rušených novelizačních bodech pak přebírá tato novela do příslušných novelizačních bodů, u nichž je navrhována také odložená účinnost, a to nově již ode dne 1. ledna 2018. Důvodem původně stanoveného přechodného období do 31. prosince 2018, bylo stáří vozového parku v České republice, což mělo umožnit, aby po přechodné období byl na území ČR prodáván také benzin s nižším obsahem biopaliv. Toto přechodné období tak mělo umožnit všem osobám používat starší typy vozidel, která nebyla uzpůsobena k používání motorového benzinu s vysokým obsahem biopaliva. Přestože vozový park v ČR je stále zastaralý, jedná se již o novější typy vozidel a toto zkrácení přechodného období o 1 rok by již nemělo činit žádné problémy. Důvodem, proč bylo přistoupeno ke zkrácení tohoto přechodného období, je skutečnost, že je potřeba, aby Česká republika plnila své závazky spočívající v povinnosti dodavatelů pohonných hmot do roku 2017 snížit emise skleníkových plynů v úplném životním cyklu pohonné hmoty o 4%, což by se velmi těžko naplňovalo při současném nízkém odbytu vysokoprocentních biopaliv. 1.6 a)
Zhodnocení rizika Transpozice směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2014/94/EU
Každý členský stát je odpovědný za včasné provedení transpozice směrnice Evropské Unie do svého vnitrostátního právního řádu. Transpozice legislativního předpisu EU má být provedena nejen ve stanovené lhůtě, ale implementace má být i v souladu s legislativním předpisem EU. Na správné uplatňování práva EU dohlíží v souladu se Smlouvami (Smlouva o Evropské Unii a Smlouva o fungování Evropské Unie) Evropská komise. Při nedodržení práva Unie, např. pokud nebude včas a řádně transponovaná směrnice, má komise pravomoc zahájit řízení pro nesplnění povinností dle článku 258 Smlouvy o fungování Evropské unie. V případě potřeby se obrací na Soudní dvůr Evropské unie. Česká republika, pokud by netransponovala uvedenou směrnici řádně a včas (transpoziční lhůta je do 18. listopadu 2016), mohla být v konečném důsledku odsouzena, a to i k finanční pokutě (viz čl. 260 odst. 3 Smlouvy). Z tohoto důvodu je zapotřebí včas upravit a doplnit stávající zákon o pohonných hmotách o požadavky dané touto směrnicí. b) Změna dalších ustanovení zákona o pohonných hmotách ve vybraných problematických oblastech Co se týká dalších změn zákona, které s transpozicí nesouvisejí, je možné spatřovat riziko neprovedení novely zákona v tom, že stavební úřady nadále nebudou schopny řádně posuzovat čerpací stanice, které nejsou stavby, a proto tento typ čerpacích stanic nebude povolován. Nově budou čerpací stanice, které nejsou stavbou, ale půjde o výrobky plnicí funkci stavby, posuzovány dle stavebního zákona. Tyto čerpací stanice budou muset splňovat stejné požadavky stanovené zvláštními právními předpisy a českými technickými normami jako jsou 18
kladeny již v současné době na čerpací stanice, které jsou stavbou. Všechny čerpací stanice budou nově procházet standardním stavebním řízením jako stavby podle stavebního zákona. Tímto opatřením dojde ke snížení bezpečnostních a environmentálních rizik a k zajištění rovného postavení subjektů podnikajícím ve stejném oboru. Nově bude upravena definice provozovatele čerpací stanice a to tak, aby byla v souladu s definicí čerpací stanice, kde je možné pohonné hmoty nejen prodávat, ale prodávat a vydávat. V souladu s tím bude upravena definice provozovatele čerpací stanice, který je vlastníkem pohonných hmot nejen prodávaných, ale i prodávaných a vydávaných na čerpací stanici. Změna této definice nemá žádné další dopady a vede pouze ke sjednocení jednotlivých definic. Nově se navrhuje definovat výdej pohonných hmot, kdy tyto bude možné bezúplatně vydat nejen do palivové nádrže vozidla. Tímto dochází ke zpřesnění vlastní potřeby vlastníka pohonných hmot. Ten si bude moci vydávat pohonné hmoty např. do různých přepravních nádrží, kterými si doplňuje palivové nádrže svých vozidel pracujících např. v těžko přístupném terénu (např. zemědělské a lesnické nebo stavební práce). Riziko nezpřesnění této definice spočívá v potenciálním omezení dodávek pohonných hmot do výše zmíněných strojů. Riziko nezavedení výjimky pro vydavatele palivových karet, kteří nově nebudou považováni za distributory pohonných hmot, lze spatřovat v setrvání závadového stavu, kdy je zatím na vydavatele palivových karet pohlíženo jako na distributora pohonných hmot ačkoli vydavatel palivových karet pouze zprostředkovává bezhotovostní převod vlastnictví k prodávaným pohonným hmotám mezi prodejcem, tedy čerpací stanicí a konečným zákazníkem, držitelem palivové karty. Při transakci asistované palivovou kartou nemůže fakticky dojít k daňovému deliktu spáchaného vydavatelem karty, a tedy není nutné na něj pohlížet jako na distributora, který je dle zákona zatížen dalšími povinnostmi při výkonu své činnosti. Doplňující podmínky výkonu činnosti distributora byly ustaveny přijetím zákona č. 234/2013 Sb., novelizujícího zákon č. 311/2006 Sb., a měly za cíl, a také fakticky v praxi posloužily, k významnému snížení daňových deliktů při obchodování s pohonnými hmotami. Součástí těchto podmínek je, m.j. také kauce, ve výši 20 milionů (resp. 10 milionů) Kč, skládaná distributorem u příslušného celního úřadu či jemu v adekvátní výši poskytnutá bankovní garance. Pro vydavatele palivových karet je tato podmínka nadbytečná, neboť obchodní transakce prováděné palivovou kartou probíhají bez možnosti vydavatele karty transakci jakkoli ovlivnit a tedy spáchat daňový delikt. Rovněž je definičně upravena i povinnost distributora pohonných hmot, který může nakupovat pohonné hmoty pouze z čerpací stanice a nikoli na čerpací stanici. Tímto je jednoznačně stanoveno, že prodej musí proběhnout přes stanovené měřidlo a pistoli výdejního stojanu dané čerpací stanice. Nepřijetí této úpravy zákona by mohlo vést k obcházení zákona nesprávným výkladem, že prodej pohonných hmot se může uskutečnit jakýmkoli jiným způsobem, pokud se tak stane kdekoliv v prostoru čerpací stanice.
19
c) Změna zákona č. 91/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 201/2012 Sb. Navrhovaná změna zákona o pohonných hmotách mění ustanovení, která jsou právě obsahem platných a dosud neúčinných novelizačních bodů, ale zároveň mění i původně stanovené přechodné období (toto období zkracuje z 31. prosince 2018 na 31. prosince 2017). Z tohoto důvodu a dále z důvodu právní jistoty příslušných adresátů dané právní normy dochází v zákoně č. 91/2011 Sb. ke zrušení všech předmětných novelizačních bodů, u nichž byla stanovena odložená účinnost od 1. ledna 2019. Právní úpravu obsaženou v těchto rušených novelizačních bodech pak přebírá tato novela do příslušných novelizačních bodů, u nichž je navrhována také odložená účinnost, a to nově již ode dne 1. ledna 2018.
2.
Návrh variant řešení a) „Varianta 0“ – neprovedení transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/94/EU
Vzhledem k povinnosti transponovat směrnice EU do národní legislativy, což vyplývá ze Smluv Evropské unie, a v případě nesplnění této povinnosti, hrozí České republice při nesplnění této povinnosti, resp. při provedení neúplné transpozice směrnice do českého právního řádu, zahájení řízení dle čl. 258 Smlouvy o fungování EU. Z tohoto důvodu tato „nulová“ varianta nepřichází v úvahu.
b) „Varianta 1“ - Transpozice části směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/94/EU Tato varianta představuje zajištění implementace části směrnice EP a Rady 2014/94/EU do právního řádu České republiky. Do zákona o pohonných hmotách jsou transponována ta ustanovení ze směrnice, která se dotýkají nových povinností v působnosti tohoto zákona. Ze směrnice bude transponována povinnost pro provozovatele čerpacích a dobíjecích stanic poskytovat uživatelům snadné a srozumitelné informace o jimi prodávaných pohonných hmotách a pro provozovatele čerpacích stanic navíc ještě povinnost poskytovat informace umožňující srovnání cenové výhodnosti alternativních pohonných hmot vůči fosilním pohonným hmotám. Rovněž bude rozšířena povinnost pro vlastníky čerpacích stanic, aby do evidence čerpacích oznamovali nově údaje o prodávaných pohonných hmotách a o tom, zda je jimi vlastněná čerpací stanice veřejně přístupná. Pro vlastníky veřejně přístupných dobíjecích stanic bude zcela nově zavedena povinnost se nahlásit do evidence dobíjecích stanic. Tyto údaje 20
z evidence čerpacích a veřejně přístupných dobíjecích stanic pak budou sloužit ke splnění povinnosti vyplývající ze směrnice, aby členské státy EU poskytovaly informace o tom, kde se na jejich území nachází čerpací stanice prodávající alternativní pohonné hmoty a dobíjecí stanice. Jelikož v České republice byly již informace o dostupných čerpacích stanicích na webových stránkách Ministerstva průmyslu a obchodu poskytovány, bude nově tato databáze rozšířena i o druh prodávané pohonné hmoty na čerpací stanici a o adresu veřejně přístupné dobíjecí stanice, čímž bude povinnost vyplývající ze Směrnice splněna. Navrhovanými úpravami jsou do české legislativy implementovány ty požadavky vyplývající ze Směrnice, které jsou v působnosti zákona o pohonných hmotách. c) „Varianta 2“ – transpozice části směrnice a úprava dalších ustanovení zákona o pohonných hmotách ve vybraných problematických oblastech transpozice části směrnice Tato varianta předpokládá zejména úpravu povolování čerpacích stanic, kdy byly dříve rozlišovány čerpací stanice – stavby, které podléhaly schvalování dle stavebního zákona (tedy kolaudační rozhodnutí) a čerpací stanice – „nestavby“, na které vydával stavební úřad zvláštní povolení. Vzhledem k tomu, že v praxi se projevovaly problémy při uplatňování tohoto § 5 odst. 2 (tedy povolování čerpacích stanic, které nejsou stavbami a to na základě splnění požadavků uvedených v § 5 odst. 2 písm. a) až l) dosavadního zákona), což vedlo k tomu, že danou povinnost nebyly tyto úřady prakticky schopny plnit. Důsledkem pak bylo, že procesy schvalování provozování mobilních čerpacích stanic byly ve velké většině případů stavebními úřady zastaveny. Nová navrhovaná právní úprava má odstranit obtíže při aplikaci tohoto ustanovení. Přestože i nadále zůstanou oba typy čerpacích stanic zachovány, budou oba typy čerpacích stanic muset splňovat stejné požadavky stanovené zvláštními právními předpisy (např. dané vyhláškou o technických požadavcích na stavby aj.) a českými technickými normami. Nově se zavádí výjimka z distribuce pohonných hmot, kdy za distributory pohonných hmot nebudou nadále již považováni vydavatelé palivových karet, pokud pohonné hmoty byly nakoupeny z čerpací stanice prostřednictvím jimi vydané palivové karty. Česká obchodní inspekce kontroluje dle stávajícího znění zákona o pohonných hmotách čerpací stanice, které jsou stavbou, zda splňují požadavky stanovené zvláštními právními předpisy a českými technickými normami a dále kontrolují čerpací stanice, které stavbami nejsou (jejich provoz je povolen rozhodnutím stavebního úřadu), zda při jejich provozu nedochází k ohrožení života nebo zdraví osob, jejich majetku nebo životního prostředí. Čerpací stanice tak jsou nejen přísně schvalovány a evidovány, ale je i kontrolovány, zda se v rámci svého provozu nemohou stát příčinou ohrožení životů, zdraví a majetku osob a nemají negativní dopad na životní prostředí.
21
S ohledem na skutečnost, že „varianta 0“ je nepřípustná, neboť v případě nezajištění implementace Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/94/EU do národního právního řádu, by České republice hrozilo riziko, že s ní bude zahájeno řízení dle čl. 258 Smlouvy o fungování EU, byly dále posuzovány pouze zbylé dvě varianty. 3. 3.1
Vyhodnocení nákladů a přínosů Identifikace nákladů a přínosů
„Varianta 1“ Varianta 1 nemá, oproti současnému stavu, žádný dopad na státní rozpočet, nicméně neimplementace části směrnice o infrastruktuře alternativních paliv by znamenala zahájení řízení Evropské komise s Českou republikou. Neimplementací dané směrnice, by nedošlo k zavedení legislativních opatření, které mají vést ke sladění infrastruktury alternativních pohonných hmot a tím k jejich podpoře a rozšiřování. a. Tato varianta nese s sebou další povinnosti pro provozovatele čerpacích stanic Při této variantě, která obsahuje transpozici části směrnice a je tudíž povinná, budou rozšířeny povinnosti pro provozovatele čerpacích a dobíjecích stanic. Provozovatelé čerpacích stanic budou povinni nově poskytovat informace o kompatibilitě jimi prodávaných pohonných hmot s příslušnými vozidly zákazníků. Vzhledem k tomu, že obdobné informace jsou zaměstnanci čerpacích schopni již nyní svým spotřebitelům poskytovat, nepředpokládá se další navyšování nákladů pro provozovatele čerpacích stanic. Lze předpokládat, že stávající personální zabezpečení čerpacích stanic je dostatečně odborně erudované v oblasti pohonných hmot. Co se týká poskytování informací o kompatibilitě dobíjecích stanic s elektrickým vozidlem, lze konstatovat, že tuto kompatibilitu definuje to, nakolik je kompatibilní konektor ve vozidle s konektorem na dobíjecí stanici Jelikož dobíjecí stanice musí splňovat požadavky na použité standardy konektorů, půjde tedy o uvedení informace o dostupných rozhraních (konektorech), které z pohledu uživatele kompatibilitu zcela jednoznačně vymezí. Lze konstatovat, že určení typu konektoru je pro uživatele zcela jednoznačné. Další poskytovanou informací na čerpací stanici je uvádění porovnání cen prodávaných alternativních pohonných hmot vzhledem k fosilním pohonným hmotám (zvolena transpoziční varianta porovnání k ekvivalentu 1 l benzinu). Vzhledem k tomu, že Evropská komise ještě nestanovila oficiální metodiku tohoto výpočtu, bude přijata národní metodika výpočtu tohoto srovnání alternativních pohonných hmot k fosilním pohonným hmotám. Ministerstvo průmyslu a obchodu zveřejní na svých webových stránkách tabulku obsahující koeficienty na přepočty energetických obsahů jednotlivých pohonných hmot, což bude sloužit jako podklad pro provozovatele při výpočtu srovnání cen prodávaných alternativních pohonných hmot vzhledem k fosilním pohonným hmotám. Dle oslovených odborných Svazů a Asociací by se odhadované náklady provozovatelů čerpacích stanic na zajištění informačních povinností měly 22
pohybovat jednorázově v rozmezí 1000 Kč – 3000 Kč/ 1 čerpací stanici. Vyšší náklad by se dal očekávat jen v případě, kdy by provozovatelé čerpacích stanic měli zveřejňovat požadované údaje pro spotřebitele i na totemech čerpacích stanic, což se nepředpokládá. Přehled o celkovém počtu evidovaných čerpacích stanic v rozdělení na veřejné, neveřejné, s vymezeným přístupem a prodejem v členění na stavby a zařízení k 31. 12. 2015 je uveden v následující tabulce: počet ČS % podílu celkem
počet ČS % stavby stavby
% zařízení
ČS celkem
7 010
—
5 972
85,2
14,8
v tom: veřejné
3 844
54,8
3 805
99,0
1,0
637
9,1
549
86,2
13,8
2 529
36,1
1 618
64,0
36,0
s vymezeným přístupem neveřejné
Uvedené povinnosti by měly přispět k lepšímu informování motoristické veřejnosti. b. Tato varianta nese s sebou povinnost pro Ministerstvo průmyslu a obchodu na rozšíření stávající evidence čerpacích stanic o evidenci dobíjecích stanic a stávající evidence čerpacích stanic bude rozšířena o některé zpřesňující údaje. Tato povinnost je v rámci standardní činnosti MPO tj. bez jakýchkoliv dalších nákladů. Přínosem je rozšíření informací motoristické veřejnosti zejména o možnostech dobíjení elektrického vozidla, což přispěje i k propagaci elektromobility.
-
-
c. Tato varianta s sebou nese povinnosti pro provozovatele dobíjecích stanic, veřejně přístupných dobíjecích stanic, běžných dobíjecích stanic a vysoce výkonných dobíjecích stanic Povinnosti týkající se poskytování informací do evidence čerpacích a veřejně přístupných dobíjecích stanic. Uvedené povinnosti jsou administrativního charakteru, většinou jednorázové a nepřinesou provozovatelům uvedených stanic žádné nové finanční náklady. Povinnosti provozovatelů poskytovat informace o kompatibilitě dobíjecí stanice s elektrickým vozidlem (obdoba u povinností provozovatelů čerpacích stanic). Vzhledem k tomu, že se jedná o školené zaměstnance čerpacích a dobíjecích stanic, kteří již nyní jsou schopni obdobné informace poskytovat, nepředpokládá se další navyšování nákladů pro provozovatele dobíjecí stanice.
23
-
Povinnosti provozovatelů běžných dobíjecích stanic a vysoce výkonných dobíjecích stanic zajistit, aby tyto dobíjecí stanice splňovaly technické parametry stanovené českou technickou normou.
Rovněž v tomto případě budou nově zavedené povinnosti znamenat současně přínos v podobě lepšího informování motoristické veřejnosti a propagace alternativních pohonů vozidel. d. Tato varianta s sebou nese rozšíření kontrolních povinností pro ČOI – na kontrolu běžných dobíjejících stanic a vysoce výkonných dobíjecích stanic a na plnění povinností provozovatelů dobíjecích stanic a kontrolu nových povinností provozovatelů čerpacích stanic. U nových povinností provozovatelů čerpacích stanic dojde pouze ke zvýšení administrativní náročnosti stávající kontroly, ale nikoliv novým finančním nákladům. Povinnosti kontroly dobíjecích stanic a vysoce dobíjecích stanic sice navýšení nákladů ČOI přinesou (nejpravděpodobněji cestovních), ale vzhledem k jejich současnému počtu okolo 100 dobíjecích stanic v rámci celé České republiky, nepůjde o náklady zásadně vysoké. ČOI budou tyto náklady kompenzovány optimalizací struktury a počtu povinně odebraných vzorků pohonných hmot v rámci novely vyhlášky č. 133/2010 Sb. o jakosti a evidenci pohonných hmot. „Varianta 2“ Oproti variantě č. 1 dochází k rozšíření navržených změn o a) Změnu pro stavební úřady, a to při jejich posuzování tzv. „nestaveb“ jako výrobků plnicích funkci stavby. Povinnost vydávat povolení k provozování čerpací stanice, která není stavbou, mají danou stavební úřady již v současné legislativě. Proto uvedeným opatřením nedojde k navýšení časové náročnosti pro stavební úřady, ale naopak dojde pro stavební úřady ke zjednodušení celého procesu, který bude nově probíhat standardně a zcela v režii stavebního zákona, a nikoli mimo jeho rámec, jak je tomu doposud. Vzhledem ke skutečnosti, že povinnost posuzovat výrobky plnící funkci stavby, je již v současné době uložena stavebním úřadům v rámci zákona č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění, nevyvolává změna způsobu povolování čerpacích stanic, které nejsou stavbou, ani žádné nové náklady. Naopak zrušením současného § 5 odst. 2 dojde k souladu postupů daných zákonem č. 183/2006 Sb. a zákonem o pohonných hmotách, což je možné kvalifikovat jako přínos navrženého řešení. b) Tato varianta bude mít pozitivní dopady na skupinu vydavatelů palivových karet, kteří již nebudou považováni za distributory pohonných hmot dle zákona o pohonných hmotách, pokud pohonné hmoty byly nakoupeny z čerpací stanice prostřednictvím jimi vydané palivové karty, a nebudou muset tedy skládat 20 mil. Kč (resp. 10 mil. Kč) kauci, případně bankovní garanci povinnou pro distributora pohonných hmot.
24
c) Dochází k rozšíření pravomocí pro celní správu a ČOI ke kontrole subjektů nakupujících pohonné hmoty (je možné je nakupovat jen od zákonem taxativně vyjmenovaných subjektů)
3.2
Vyhodnocení nákladů a přínosů variant
Pokud nebereme v úvahu variantu „0“, která by sice neznamenala žádné finanční a administrativní náklady, ale zároveň by bylo proti České republice zahájeno řízení dle čl. 258 Smlouvy o fungování EU, je u zbylých dvou variant možné konstatovat, že budou znamenat zejména mírné zvýšení administrativní zátěže jak pro provozovatele čerpacích a dobíjecích stanic, tak i ČOI. Finanční náklady pro provozovatele stanic budou minimální (odborný odhad oslovených asociací a svazů se pohybuje jednorázově okolo 1000 Kč – 3000 Kč/ jednu čerpací či dobíjecí stanici), pro ČOI dojde sice na jedné straně k určitým finančním nákladům ohledně nové povinnosti kontroly dobíjecích stanic, ale vzhledem k jejich nepříliš vysokému počtu nebudou tyto náklady příliš vysoké a budou kompenzovány optimalizací struktury a počtu povinně odebraných vzorků pohonných hmot v rámci novely vyhlášky č. 133/2010 Sb. o jakosti a evidenci pohonných hmot. Lze očekávat, že pro stavební úřady změna posuzování čerpacích stanic, které nejsou stavbou, nepřinese žádné navýšení nákladů. 4.
Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení
Vzhledem ke skutečnosti, že „Varianta 1“ se od „Varianty 2“ neliší z hlediska finanční náročnosti a „Varianta 2“ znamená, při pouze mírném zvýšení administrativní náročnosti pro ČOI, přínos ve sjednocování posuzování čerpacích stanic dle stavebního zákona a větší prevenci rizika ohrožení životů nebo zdraví osob, jejich majetku nebo životního prostředí, které by praxi mohly způsobit výrazné škody, které by vznikly v případě havárií provozních nádrží, byla jako nejvýhodnější vyhodnocena „Varianta 2“ 5.
Implementace doporučené varianty a vynucování
Gestorem podle informačního systému pro aproximaci práva (ISAP), zodpovědným za implementaci směrnice EP a Rady č. 2014/94/ES, o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva, je Ministerstvo průmyslu a obchodu (spolugestorem za části směrnice, které se týkají lodní dopravy a povinností pro výrobce a prodejce motorových vozidel je Ministerstvo dopravy). Dále se na implementaci směrnice spolupodílí Ministerstvo pro místní rozvoj, které implementuje do svých předpisů požadavky na technické specifikace pro čerpací a dobíjecí stanice.
25
a) rozšíření povinností pro provozovatele čerpacích a dobíjecích stanic – transpoziční ustanovení Provozovatelé čerpacích stanic budou muset nově zpřístupnit na jimi provozovaných čerpacích stanicích další informace pro spotřebitele. Konkrétně se bude jednat o informace o ceně prodávaného stlačeného nebo zkapalněného zemního plynu nebo vodíku přepočtené na ekvivalent jednoho litru motorového benzinu a informace o kompatibilitě prodávaných nebo vydávaných pohonných hmot s vozidlem nebo zvláštním vozidlem. Jedná se o informace, jejichž zpřístupnění vychází z požadavků implementované směrnice. Vzhledem k tomu, že doposud nebyla stanovena Komisí EU metodika na srovnání jednotkových cen alternativních paliv, zveřejní Ministerstvo průmyslu a obchodu na svých webových stránkách pro provozovatele čerpacích stanic tabulku obsahující koeficienty na přepočty energetických obsahů jednotlivých pohonných hmot. Povinnost provozovatelů zpřístupnit na čerpací stanici zákonem stanovené informace kontroluje Česká obchodní inspekce (dále jen ČOI). ČOI bude kontrolovat i plnění rozšířených informačních povinností na čerpacích stanicích. Tato kontrola je spojena i s obecnou kontrolou ČOI kvality pohonných hmot na čerpacích stanicích. Kontrola nově vzniklé informační povinnosti pro provozovatele dobíjecích stanic (tj. povinnost zpřístupnit informace o kompatibilitě elektrického vozidla s provozovanou dobíjecí stanicí) a dále povinnosti pro provozovatele veřejně přístupné dobíjecí stanice zpřístupnit na dobíjecí stanici informace o ceně prodávané elektřiny bude rovněž v kompetenci ČOI. Vynucování zákonem stanovených povinností prostřednictvím zákonných nástrojů, např. pokut, zajišťuje ČOI v rámci prováděných kontrol čerpacích a dobíjecích stanic. Pro zajišťování dodržování navržené právní úpravy ze strany povinných subjektů budou využívány stávající mechanismy, které spočívají v možnosti sankcionovat povinné subjekty v případech nedodržování stanovených zákonných povinností, a to na základě skutkových podstat správních deliktů (resp. přestupků - od 1. července 2017).
b) rozšíření povinností pro vlastníky čerpacích stanic a veřejně přístupných dobíjecích stanic – transpoziční ustanovení Vlastníci čerpacích stanic budou muset nově poskytovat do databáze evidence čerpacích stanic vedené na Ministerstvu průmyslu a obchodu další informace nezbytné pro zajištění směrnicí vyžadované povinnosti pro členské země EU. Ta spočívá ve zveřejňování aktuálního seznamu čerpacích a veřejně přístupných dobíjecích stanic, na kterých jsou zákazníkům k dispozici alternativní pohonné hmoty. Tuto povinnost zveřejňování seznamu čerpacích a veřejně přístupných dobíjecích stanic zajistí Ministerstvo průmyslu a obchodu, které již nyní vede a zveřejňuje evidenci čerpacích stanic, na kterých se prodávají pohonné hmoty tím, že tuto evidenci rozšíří o uvedení druhu prodávaných pohonných hmot resp. počtu dobíjecích bodů (rozhraní) na dobíjecích stanicích. 26
Pro provozovatele veřejně přístupných dobíjecích stanic bude tato povinnost zcela nová, jelikož se doposud dobíjecí stanice neevidovaly, jelikož elektřina nebyla považovaná za pohonnou hmotu dle zákona o pohonných hmotách. Pro zajišťování dodržování navržené právní úpravy ze strany povinných subjektů budou využívány stávající mechanismy, které spočívají v možnosti sankcionovat povinné subjekty v případech nedodržování stanovených zákonných povinností (nahlašování údajů do evidence čerpacích a veřejně přístupných dobíjecích stanic), a to na základě skutkových podstat správních deliktů (resp. přestupků - od 1. července 2017). Toto řeší Ministerstvo průmyslu a obchodu v rámci své pravomoci.
c) zavedení povinností pro provozovatele dobíjecích stanic, aby jimi provozované dobíjecí (běžné a vysoce výkonné) stanice splňovaly stanovené technické specifikace Provozovatelé výše zmíněných dobíjecích stanic budou povinni nově zajistit, aby jimi provozované běžné a vysoce výkonné dobíjecí stanice splňovaly technické specifikace dle příslušné české technické normy. Kontrolu dodržování těchto povinností bude provádět Česká obchodní inspekce ve spolupráci s orgány správního dozoru.
6.
Přezkum účinnosti regulace
Navržená novela zákona o pohonných hmotách bude přezkoumávána, zda odpovídá požadavkům aplikační praxe a v případě nutnosti budou navrženy změny. Informační zpětná vazba o účinnosti regulace bude realizována především prostřednictvím
poznatků, podkladů a informací Ministerstva průmyslu a obchodu a jiných orgánů veřejné správy, jejichž činnost se dotýká dané oblasti (zejména Česká obchodní inspekce a Generální ředitelství cel a stavebních úřadů) informací od profesních sdružení a asociací, poznatků, stížností a námětů dotčených subjektů monitoringů medií,
Přezkoumávat účinnost a efektivitu této právní regulace budou zejména orgány, které s ní budou přicházet přímo do styku v rámci běžné aplikace (zejména Česká obchodní inspekce a příslušné celní úřady které kontrolují distributory pohonných hmot). Jako období, které je vhodné pro přezkum účinnosti implementovaných opatření a pro zhodnocení novelizace, se doporučuje doba minimálně 3 let. Tato doba by měla být dostatečně dlouhá pro shromáždění dat potřebných pro zhodnocení účinnosti přijaté úpravy a případných podnětů od dotčených subjektů. 7.
Konzultace a zdroje dat
Uvedené změny byly konzultovány s následujícími organizacemi a společnostmi: 27
Státní orgány: Ministerstvo dopravy Ministerstvo pro místní rozvoj Česká obchodní inspekce Profesní svazy a asociace: Česká asociace petrolejářského průmyslu a obchodu (ČAPPO) Unie nezávislých petrolejářů ČR Český plynárenský svaz Konzultace s profesními svazy předcházela návrh textu novely zákona a byly diskutovány oblasti, které považovaly profesní svazy za vhodné se jim v rámci přípravy věnovat. Zejména po předchozí novele zákonem 234/2013 Sb., kterým byl zaveden institut distributora pohonných hmot a následnou novelou 157/2015 Sb., kterou byly některé podmínky pro výkon činnosti distributora změněny nálezem Ústavního soudu, část podnikatelské veřejnosti vyvíjela snahu institut distributora zcela odstranit. Tento záměr je v naprostém rozporu se snahou státní správy o omezení daňových úniků na spotřební dani a DPH, které před přijetím novel dosahovaly výše 5 – 8 miliard Kč za rok. Aktuální vývoj výběru daní zcela potvrzuje oprávněnost předchozí úpravy. Z tohoto pohledu nebylo v rámci konzultací, které probíhaly již od července 2015 možné vyhovět podobným žádostem. Jedinou připomínku, kterou bylo lze akceptovat, bylo vynětí z definice distributora podnikatelský subjekt, jehož činnost je založena na vydávání palivových karet, které jsou v procesu prodeje pohonných hmot z čerpacích stanic využívány jako bezhotovostní platební prostředek. Z podstaty není možné jejich činností spáchat daňový delikt, a proto bylo návrhu na vynětí takových subjektů z definice distributora vyhověno. Vyjednávání s profesními svazy také přineslo několik návrhů na rozšíření působnosti zákona v oblasti technického vybavení pro nakládání s pohonnými hmotami, zejména nádrží na čerpacích stanicích. Tyto požadavky nad rámec zákona byly odmítnuty a jsou řešeny aktualizací normy ČSN EN 73 60 60 o čerpacích stanicích. Do návrhu novely zákona byly pouze zapracovány transpoziční požadavky na technické specifikace plnících stanic na LNG, stanic na vodík a dále dobíjecích stanic. S ohledem na skutečnost, že jde o technické požadavky na stavby, bude transpozice provedena zapracováním do legislativy Ministerstva pro místní rozvoj. Konzultace s profesními svazy a seskupeními probíhaly až do samotného konce přípravy textu novely před vložením do elektronické knihovny vlády ČR. Současně byly profesní svazy vyzvány k předložení připomínek k materiálu v eKLEP, jakkoli se jedná o opominutelná připomínková místa. Po uplynutí termínu meziresortního připomínkového řízení bylo zorganizováno kolektivní jednání předkladatele novely se zástupci svazů a profesních sdružení. Toto jednání proběhlo dne 8. 4. 2016 v prostorách ministerstva. Účastníci byli seznámeni s tím, 28
jak bylo naloženo s jejich případnými připomínkami. Navíc byli ubezpečeni, že mnohé jejich náměty a připomínky (často doslovně identické) byly zaregistrovány také z neopominutelných připomínkových míst a budou řádně vypořádány v termínu. Přesto největší pozornost při přípravě novely zákona byla věnována co nejpřesnější a nejúplnější transpozici směrnice 2014/94/EU, resp. těm ustanovením, která jsou v kompetenci ministerstva. Důvodem je dodržení transpoziční lhůty, kterou by nebylo zcela jistě možné splnit, pokud by dále pokračovala jednání s profesními svazy a sdruženími, neboť v mnoha případech jsou jejich stanoviska k identické záležitosti naprosto odlišná, protože stojí vůči sobě v konkurenčním až antagonistickém postavení a jejich sladění by si vyžádalo čas a prostor, který není k dispozici. Je předpoklad, dále pokračovat průběžně v konzultacích se svazy a profesními sdruženími, aby bylo možné v budoucnu dále vést odbornou diskusi o problematikách tohoto odvětví.
29