Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva a veřejné správy
Ústavní vývoj v Československu v letech 1918 – 1992 Bakalářská práce
Autor:
Jana Krejčová Právní administrativa v podnikatelské sféře
Vedoucí práce:
Praha
doc. JUDr. Bělovský Petr
Duben, 2012
Prohlášení: Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a v seznamu uvedla veškerou použitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, že odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, že se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.
V Strakonicích dne
19. dubna 2012
Jana Krejčová
Poděkování Touto cestou bych ráda poděkovala všem, kteří mně pomáhali při vzniku bakalářské práce. Zejména doc. JUDr Petrovi Bělovskému, vedoucímu bakalářské práce, za pomoc a cenné rady při zpracování této práce.
Anotace práce Cílem práce je vysvětlit smysl ústav v problematice ústavního vývoje v Československu v letech 1918 – 1992. Práce je rozdělena do šesti hlavních kapitol, v nichž se věnuji jednotlivým ústavám z různých hledisek. V závěrečné části práce jsou uvedeny postřehy vyplývající ze studovaného tématu.
Klíčová slova: ústavní, vývoj, československý, listina, zákon, právní, řád
Annotation The goal of this thesis is to explain the sense of constitutions in the problematic of the constitutional development in Czechoslovakia in 1918 – 1992. The thesis is divided into six main chapters where I deal with the particular constitutions. In the final part of the thesis there are stated reflections followed from the studied topic.
Key words: constitutional, development, Czechoslovak, declaration, law, legal, code
Obsah: Úvod ........................................................................................................................................................ 7 1. Druhy ústav – podle formy, původu, podle způsobu přijetí, podle jejího dodržování, podle způsobu změny.................................................................................................................................... 9 1.1.
Ústavy podle formy ............................................................................................................. 9
1.2.
Ústavy podle jejího dodržování, podle původu................................................................. 10
1.3.
Ústavy podle způsobu přijetí ............................................................................................. 11
1.4.
Ústavy podle způsobu změny ............................................................................................ 13
2.
Prozatímní ústava r. 1918 ......................................................................................................... 20
3.
Ústava r. 1920 ........................................................................................................................... 23 3.1
Vzory ústavy ...................................................................................................................... 23
3.2
Národnostní otázka ........................................................................................................... 24
4.
Ústava 9. května ........................................................................................................................ 28 4.1
Příprava ústavy .................................................................................................................. 32
4.2
Hodnocení ústavy .............................................................................................................. 33
5.
Ústava r. 1960 a její změny v souvislosti se zákonem z r. 1968 ................................................ 35 5.1
Ústava r. 1960 ................................................................................................................... 35
5.2
Hodnocení Ústavy dle učebnice ........................................................................................ 36
5.3
Federální uspořádání......................................................................................................... 37
5.4
Dva tisíce slov .................................................................................................................... 38
5.5
Obsazení Československa armádami Varšavské smlouvy ................................................. 39
5.6
Změny v ústavních zákonech a federace ........................................................................... 41
5.7
Federativní stát ................................................................................................................. 41
5.8
Revoluční změny mezi lety 1969 – 1989 ........................................................................... 45
6.
Ústava r. 1992 ........................................................................................................................... 53 6.1
Vlivy na vznik ústavy .......................................................................................................... 53
6.2
Listina základních práv a svobod ....................................................................................... 54
6.3
Pojem ústava ..................................................................................................................... 58
Závěr ...................................................................................................................................................... 62 a)
Srovnání ústav ....................................................................................................................... 62
b)
Smysl ústav ............................................................................................................................ 65
Seznam použité literatury: .................................................................................................................... 67 Použité zkratky: ..................................................................................................................................... 71
6
Úvod V bakalářské práci budu řešit téma Ústavního vývoje v Československu v letech 1918 – 1992, přičemž se zaměřím především na hlavní cíl práce a to jaký je vlastně smysl ústav. Charakterizuji ústavy naší republiky v souvislosti s dějinným vývojem. Toto téma mě zaujalo hlavně z hlediska důležitosti ústavy, a jak vlastně naše ústavy vznikaly a vyvíjely se. Nejdříve tedy něco o ústavě obecně. Ústava je projevem moderní státnosti. Tím, že ústava fixuje strukturu státu, má i schopnost 1
samoregulace daných společenských poměrů. Stát, jehož právní základ je vyjádřen v ústavě,
je státem ústavním. Ústavou se upravuje (deklaruje), že pouze instituce v ní obsažené nebo z ní odvozené (odvoditelné) tvoří strukturu státního mechanismu. Rozvojem moderní státnosti se ústavy postupně (zejména v kontinentální právní kultuře) utvrzují jako normy nejvyšší právní síly – základní zákony. Myšlenka základního zákona znamená, že ústava je jádrem právního řádu, tedy jednotlivá právní oddělení z ní vycházejí. Samotný text ústavy však není schopen obsáhnout základy norem pro všechna odvětví a je tudíž mnohdy konkretizován běžným zákonodárstvím. Praxe ústavního soudnictví dokazuje, že obsah mnohých ústavních norem je třeba vyjádřit dikcí ústavního soudu (přestože normativní funkce ústavního soudu není všeobecně vědou přijímána). Státní moc regulovaná ústavou je součástí širší koncepce nazývanou právním státem. Koncepce právního státu je teoretickým učením, které vývojově ovlivnilo středoevropskou právní kulturu a tudíž i státnost těchto zemí. Východiskem pro klasifikaci významů ústavy je pojem ústavní materie, tj. mocenských vztahů v rámci 2 státně organizované společnosti, které jsou pro její existenci a fungování podstatné jak objektivně, tak subjektivně (jsou takto chápány). To vysvětluje, proč je ústavní materie v různých státech odlišná. Plyne to z podmínek daného státu, jeho národnostní, náboženské, etnické struktury, historických zkušeností atd. Ve faktickém či sociologickém smyslu má ústavu každý stát, nejen moderní, i kdyby byl založen jen na obyčejovém právu. Vždy v něm existuje nějaké reálné mocenské uspořádání, vzorec výkonu moci, i kdyby bylo koncentrováno v samovládci. Ústavy např. často neznají roli monopolů, sdělovacích prostředků, zahraničních protektorů apod., ačkoli na fungování a tvorbu státní vůle to má 1
KAREL, Klíma. Úvod do státovědy: Publikace 612. 1994. vyd. Plzeň: ZČU Plzeň, 1994, s. 57. 55-058-94. FILIP, Jan. Ústavní právo: učební text pro bakalářské studium na PrF MU. 2., opr. a dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 20. Edice učebnic Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, č. 443. ISBN 978-80-210-5153-9. 2
7
zásadní vliv. To platí i pro naši Ústavu (v 90. letech 20. století např. výkon moci zákonodárné ovlivňovala Evropská unie, ačkoli o ní nebyla v Ústavě zmínka, zahraniční politiku zase snaha stát se členem NATO).
Pod právní ústavou chápeme formálně upravené ústavní
zřízení. Jde o zachycení žádoucího modelu společenských mocenských vztahů v různých pramenech práva. Jelikož se zabýváme ústavním vývojem v Československu v letech 1918 – 1992 a cílem je zjistit smysl ústav, bylo žádoucí nejdříve shromáždit potřebné informace. Poté byla provedena komparace jednotlivých ústav. Na konec studijním postupem byl zjištěn i smysl ústav, který je popsán v závěru této práce.
8
1. Druhy ústav – podle formy, původu, podle způsobu přijetí, podle jejího dodržování, podle způsobu změny 1.1.
Ústavy podle formy
Za ústavu v materiálním smyslu lze považovat všechna právní pravidla, která tyto otázky upravují bez 3ohledu na to, zda se nachází v právním aktu nazvaném ústava nebo obyčejovém zákoně, smlouvě, nálezu Ústavního soudu. Ústava ve formálním smyslu vzniká až v 17. století a hlavně v 18. století jako právní dokument, který upravuje tyto otázky, avšak navíc se vyznačuje zvýšenou právní silou. Vzniká tak ústava jako základní zákon, odlišný od zákonů obyčejných. Liší se od nich formou, která zahrnuje zejména psanou formu, proceduru změny, název, systematiku atd. Na rozdíl od ústavy v materiálním smyslu zde spory o to, co ústavu tvoří, podle názorů vědy nevznikají.
Rozhoduje forma, daná celou řadou pozitivně
zakotvených znaků. Sporné však je, zda takto označený právní předpis je skutečnou ústavou (ideální ústavou).
Rozdíl mezi těmito typy ústavy může být velký. Ideální by z tohoto
hlediska jistě bylo, aby ústavodárce vtělil materiální ústavu do ústavy ve formálním smyslu. Často se však stává, že ve formální ústavě jsou věci, které tam opinio communis doctorum nepatří, nebo tam naopak základní věci chybí. Materiální ústava se často mění, aniž se to projeví v ústavě formální. Důkazem toho je náš ústavní vývoj po listopadu 1989. To je pochopitelné. Některé složky materiální ústavy kromě toho prostě zvýšenou ochranu nevyžadují (např. nejsou sporné – cum grano salis svobodný trh), nebo by ani jejich umístění v ústavě nebylo praktické. Ústava v ideálním smyslu – tento pojem je zaveden z toho důvodu, že často vznikají spory o to, zda právní materie upravená ústavním nebo jiným způsobem je skutečně hodna označení ústava. V dějinách práva můžeme najít řadu právních aktů označených jako ústava (constitucio), které se s naším dnešním pojetím zdaleka nekryjí. Ve vědě zpravidla převažuje názor, že za ústavu možno označit jen takový právní akt, který splňuje určité požadavky. Klasicky to vyjádřilo francouzské Prohlášení práv člověka a občana z roku 1789 v čl. 16, kde se stanovilo, že „společnost, ve které není zajištěna záruka práv ani vytýčena dělba moci, nemá vůbec ústavu“. Toto ustanovení je často považováno za klasické 3
FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. 4. opr. a dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003, 82-96, 105. ISBN 80-7239-151-8.
9
vyjádření ideálního pojmu ústavy. Poté si můžeme např. položit i otázku, zda lze za takovou považovat např. Ústavu USA, která až do ratifikace XIII. dodatku v roce 1865 umožňovala otroctví. Ve vědě však existují i názory jiné, které se snaží se zřetelem na pluralitu názorů prokázat, že stejně jako existují různé politické názory a přesvědčení, tak existují různé pojmy ústavy. Na formu ústavy reaguje další klasifikace.
1.2.
Ústavy podle jejího dodržování, podle původu
Ústavy, které lze měnit jen složitějším postupem než u obyčejných zákonů, se začaly na konci 19. století označovat jako rigidní. U nás je tradičně ústava rigidní. Pojem rigidní ústavy závisí na poměru sil ve společnosti a parlamentu, nejen na typu ústavodárné procedury. Pokud je ústava obsažena v jednom nebo více psaných zákonech, je psaná. Pokud je tvořena i jinými formami práva (precedenty, historické dokumenty, ústavní konvence a obyčeje), hovoříme o nepsané ústavě. Psaná ústava tak vzniká z mnoha zdrojů. Psané ústavy mohou být tvořeny jedním dokumentem, problém nepsané ústavy je současně významnou otázkou povahy systému práva. I ve státech s psanou ústavou se totiž uznává existence nepsané ústavy a její význam. Pokud se právní a faktická ústava přibližně ve státě kryjí, hovoříme o ústavě reálné, když se rozcházejí – o ústavě fiktivní. Jde o shodu litery ústavy se skutečností. Vlastně každá ústava je původní, jelikož nelze brát v úvahu jen její znění, ale také zakotvení ve společenských poměrech, ve kterých působí. Ty její význam a funkci různě modifikují. Jinak se o původních ústavách hovoří ve smyslu ústav, ze kterých se opisuje. Takovými vzory byly ústavy USA (1787), Belgie (1831), Francie (1875), Výmarská ústava (1919), ústavy RSFSR (1918), SSSR (1936), SRN (1949), Indie (1949). Přenesené ústavy vznikají tehdy, když se platnost nějaké ústavy přenese na nové území.
U nás byl v roce 1992 učiněn
neúspěšný pokus znovu přijmout Ústavní listinu z roku 1920. Nebylo by to nic až tak neobvyklého. Po 2. Světové válce byla v Polsku místo ústavy z roku 1935 obnovena platnost ústavy z roku 1921.
10
1.3.
Ústavy podle způsobu přijetí
Podle jejich vzniku rozlišujeme ústavy revoluční, které prosadila vítězná třída pro celou společnost. Např. Ústava Francie 1793, Ústava RSFSR 1918. Zpravidla nemají dlouhou trvanlivost, i když se třeba prohlásí za neměnné (Španělsko 1812). Ústavy-pakty jsou výsledkem kompromisu jako např. i Ústava ČR. Při tvorbě většiny západních ústav to byl kompromis šlechty a třetího stavu, později pravice a levice, v USA zase severních (průmyslových) a jižních (otrokářských) států. V postsocialistických státech šlo zpravidla o dohodu bývalé vládnoucí strany s opozicí. Trvanlivost takových ústav je delší než ústav revolučního typu. Vzorem těchto ústav je francouzská Charte constitucionelle z roku 1830 a Ústava Belgie z roku 1831. Otkrojované
ústavy, tzv. ústavy-charty podle Charte
constitutionelle 1814 Ludvíka XVIII. se odvozuje od slova autoritas, kdy panovnická nebo jiná autorita daruje lidu ústavu. Ústavy z hlediska státního zřízení a formy vlády: toto členění se opírá o původní význam slova ústava jako ustavení zřízení něčeho (něm. Verfassung). Zde již jde více o jejich obsah. Může se jednat o ústavy federativní a unitární, monarchistické a republikánské, demokratické atd. Základní funkcí ústavy je v právním a ústavním státě funkce regulace fundamentálních společenských vztahů, které vyjadřují povahu daného státu a společnosti a pomáhají regulovat konflikty, které tuto povahu trvale narušují (snaha získat stát pro sebe). Na rozdíl od ústav jiných států (Švýcarsko, některé státy USA, bývalá SFRJ) nenajdeme v Ústavě ČR odchylky od toho, co je communis opinio doctorum považováno za ústavní materii. Pokud jde o odchylky ve směru zúžení obsahu ústavy, možno připustit, že Ústava ČR neupravuje výslovně výjimečné a mimořádné stavy ohrožení státu a na úpravu vztahu jedince a státní moci pouze odkazuje v čl. 3. Rovněž v ní až na výjimky nenalézáme prakticky úpravu základních povinností občanů. Pokud jde o odchylky ve směru rozšíření obsahu ústavy, nic takého v Ústavě ČR nenalézáme. V některých ústavách můžeme najít úpravu výroby a prodeje alkoholických nápojů, pravidel boxerských zápasů, přidělování bytů, odměny za nález pramene ropy atd. V souvislosti s posuzováním tzv. ústavních modelů představuje zvláštní problém ústavního práva4 srovnávacího problematika způsobů přijetí ústav a zejména pak subjektů, které toto činí, neboli pojetí ústavodárné moci. Ústavní systémy vznikají, mění se a mohou i spolu se státy zaniknout. V tom smyslu je tedy závažnou otázka, kdo by měl mít, resp. kdo má právo
4
KLÍMA, Karel. Ústavní právo. Praha: Bohemia luris kapitál, 1999, s. 112-117. 2. vydání. Inv. č. 2589/2000.
11
přijmout ústavu. Klasická věda ústavního práva předkládá teorii ústavodárné moci. Pod ústavodárnou mocí se rozumí „orgán, který za využití zvláštní politické autority, má právo přijmout ústavu”. Přitom tuto ústavodárnou moc můžeme chápat ve dvou formách, a to jako ústavodárnou moc originární a moc odvozenou (nebo také “institucionalizovanou”). Pod originární (původní) ústavodárnou mocí se chápe subjekt tvořící ústavu v situaci, kdy vznikají nové státy, probíhají revoluce, zásadně se mění politický režim, stará ústava je zcela suspendována, nový systém je ve stádiu zrodu, neexistuje ústava. Tato moc tedy není založena textem ústavy. Touto mocí může být jednotlivec, skupina obyvatelstva, nebo lid, národ. Teorie ústavniho práva posuzuje, kdo by měl být tímto subjektem, a tudíž která ústavodárná moc je obvyklá, legitimní. Ústavodárná moc odvozená je předvídána ústavou jak co do organizace tak co do činnosti. Tato moc také stanoví způsoby eventuelních změn ústavy samé. Tedy odvozená ústavodárná moc je také pojímána jako moc „kompetentní ke změnám ústavy”. Ústavodárná moc je v klasickém pojetí autoritou nezávislou na jiných autoritách (mocech) státu, zákonodárné, výkonné a soudní. Klasická teorie ústavního práva považuje navíc tuto moc za nadřazenou nad ostatními, neboť představuje suverenitu státu. Zákonodárná moc např. nesmí vydat zákon v rozporu s ústavou, jinak je protiústavní. To však neznamená, že v konkrétních ústavních systémech nemůže chybět subjekt ústavodárné a zákonodárné moci totožný (zejména v případě tzv. moci odvozené). Nositelem ústavodárné moci je ten subjekt, který disponuje suverenitou. Pojetí suverenity procházelo mnoha etapami až k ideálům, kdy lid je skutečným nositelem této suverenity. Ústavu vyhlašuje pak lid přímo nebo referendem nebo vytváří ústavodárné shromáždění v systémech demokratických. V systémech nedemokratických ústavodárnou moc usurpuje reálně vládnoucí objekt (monarcha, diktátor, monopolní politická strana, apod). Zvláštnost ústav se projevuje taktéž ve způsobech jejich přijetí. V současnosti je všeobecně akceptováno, že neexistuje univerzálně platný model přijímání ústavy. Způsob přijímání ústav je zvláštní v každé zemi a je podmíněn zejména: typem a úrovní právní kultury, tradicemi politického života, stupněm společenského vývoje, dominující ideologií při přijetí ústavy, charakterem demokracie, apod. Obecně lze způsob přijímání ústav dělit podle toho, zdali se občané účastní ústavodárného procesu na nedemokratický (ústava otkrojovaná, vnucená) a demokratický. Za demokratický způsob se všeobecně považuje přijímání ústav parlamentem, zvláštní demokratickou procedurou či referendem, a to ve formě souhlasu lidu (referendum či plebiscit), paktu, konvence, či konsensu politických stran. K přijetí ústavy se může vytvářet zvláštní parlament – tzv. konstituanta, ústavodárné shromáždění. Cílem ústavodárného shromáždění pak je pouze připravit a přijmout ústavu a tím založit fungující ústavní režim (ústavodárné shromáždění ad 12
hoc) anebo být současně i zákonodárcem (tedy jako konstituanta a poté regulérní zákonodárce). V souvislosti s pojetím ústavodárné moci odvozené je dále zkoumána otázka, která instituce je jejím nositelem. Řada ústav tuto pravomoc svěřuje parlamentu, včetně zvláštních podmínek pro přijetí změn, nebo se ke změnám může utvořit zvláštní shromáždění, podle jiných ústav může být záležitost svěřena lidu. V tomto případě parlamentu nebo jiný subjekt vypracuje změnu a předloží ji obyvatelstvu k projednání a schválení.
1.4.
Ústavy podle způsobu změny
Z hlediska změny ústavy je důležité posoudit otázku, kdo má iniciativu ke změně ústavy a kdo má právo ji měnit. Ústavy v zásadě upravují explicitně politický či státní organismus iniciující změny ústav. Konstrukce může být dvojí: změnu ústavy provádí tentýž subjekt, který ji přijal, nebo změnu ústavy provádí jiný subjekt než ten, který ji přijímal. V tom smyslu může změnu iniciovat parlament nebo moc výkonná (nebo oba typy moci), nebo přímo lid. Samotnou změnu ústavy obvykle má v pravomoci parlament. Pro přijímání nové ústavy parlamentem může být ústavou dána zvláštní procedura, která je odlišná od stanovené procedury přijímání a změn „obyčejných zákonů“. Na tomto základě se obvykle v teorii rozdělují ústavy na ústavy rigidní (tuhé) a ústavy flexibilní (pružné). Rigiditou ústav se sleduje snaha po stabilitě (i konzervaci) ústavních poměrů. Ústavodárce může taktéž vyloučit změnu určitých částí ústavy nebo některých ústavních principů (slov). Ústava České republiky (1993) nebo vyloučit změny v určité lhůtě (Ústava řecká) nebo v určitých situacích života státu (Ústava Francie 1946 v případě okupace země). Ústava jako určitý typ, model se projevuje i zvláštnostmi jejího obsahu. Obsah ústavy je dán souvislostmi historickými, teoretickými, politickými, mezinárodními, filosofií tvůrců ústavy, aj. A v tom smyslu se i obsah ústav odlišuje. Nicméně při srovnání textů ústav v kontextu s jejich historickou analýzou lze odvodit typický obsah ústavy, resp. vztahy, jež by při různosti textů ústava měla obvykle obsahovat. Tak např. Loewenstein za minimum úpravy každého formálního ústavního řádu považuje „odlišení různých státních funkcí a jejich svěření různým státním orgánům, zakotvení brzd a rovnováhy nositelů moci s cílem zamezit její autokratické ovládnutí jednou z nich, racionální metodu ústavní změny, uznání a ochranu indivudálních práv a základních svobod „tímto také charakterizuje nejen obvyklý předmět ústavní úpravy, jímž jsou určité skupiny společenských vztahů – charakter státu, forma státu a vlády, úprava 13
základních práv a svobod člověka a občana – ale zdůrazňuje též i klasický teoretický charakter těchto vztahů (zásada dělby moci, ochrana plurality, svoboda individuality, včetně „pojistky” proti snadné suspenzi ústavy”). V historii ústavnosti a teorii konstucionalismu zvláštní význam náleží tzv. ústavním zvyklostem – obyčejům. Většinou jsou považovány za součást ústavního práva, resp. za prameny ústavy. Jde o nepsaná pravidla, která se vžila ve společenském (politickém) životě a jsou tak obecně uznávána a dodržována. Přestože jsou ústavní obyčeje obvyklé ve všech ústavních systémech, jejich existence je vázána spíše na systém nepsané ústavy. Soudobá ústava představuje určitý uznávaný systém pravidel ve společnosti.
V
tom
smyslu
je
zárukou
stability
společnosti,
proto
soudobý
konstitucionalismus analyzuje též otázku tzv. ochrany ústavy. Ochrana ústavy se posuzuje jako ochrana politická a ochrana právní. Smyslem politické ochrany ústavy je snaha politických sil, veřejného mínění, obyvatelstva o respektování textu ústavy, a tudíž i zachování soustavy daných institucí, jakož i ochrana soutěže politických sil. Právní ochrana ústavy je vlastní některým ústavním systémům, je realizována paralelně s ochranou politickou. Je podmíněna psanou a rigidní ústavou, jenž tvoří vrchol soustavy právních předpisů. V tomto ústavním systému je též zřízen zvláštní orgán pověřený výkonem tzv. kontroly ústavnosti, čili posuzování a rozhodování nesouladu nižších právních předpisů s ústavou nebo také chování orgánů veřejné moci v rozporu s ústavními normami. K tomu je také vytvořen systém právních prostředků k zajištění souladu pravidel práva s ústavou. Přitom lze posuzovat materiální stránku ústavnosti (zachování textu ústavy) nebo formální stránku ústavnosti (zachování postupu při aplikaci ústavy). Z hlediska možnosti občanů na realizaci kontroly ústavnosti se rozeznávají ústavní systémy „otevřené každému občanovi“ a systémy, jež nepřipouštějí přímou možnost občana namítnout protiústavnost předpisu (např. francouzský). V prvním případě systém umožňuje občanovi návrhem konstatovat, že zákon je v rozporu s ústavou. Uplatňují se dvě varianty – a to buď cestou žaloby (voie daction), kdy je anulován ve vztahu ke všem (erga omnes – příklad SRN, Španělska, Švýcarska, Rakouska) nebo cestou výjimky (voie dexcepton – USA), kdy soud odmítne aplikace zákona z důvodu protiústavnosti ve vztahu ke konkrétní osobě. Ústavní právo obsahuje pravidla pro tvorbu, organizaci a fungování státní moci, ale i pro její omezení
5
(vytyčuje meze zásahů do ostatních součástí společnosti, včetně vymezení
svobodných prostorů pro jedince). Stává se tak řádem společnosti, i když reguluje hlavně stát
5
PEŠKA, Pavel. Úvod do ústavního práva: 49 stručných úvah k české ústavě na pozadí ústav stabilních demokracií. Dotisk. Praha: Karolinum, 1996, s. 9-12. ISBN 80-7066-896-2.
14
(vznik, chod i vztahy jeho orgánů). Může působit jen v pluralitní demokratické společnosti. Po našich zkušenostech s nacistickou a komunistickou totalitou lze dojít k jedinému závěru, že v autokratickém systému či režimu ústava buď existuje, nebo má nominální charakter. Ústavní právo se rodilo a trvá ve smyslu omezení absolutní moci, ať už je v rukou panovníka, vůdce, exekutivy, anebo v rukou parlamentu konventního ražení, či ve snahách o soudcovský stát. Jestliže bývalo či bývá nazýváno vedoucím oborem právním, není to přesné, protože tento dominující rys získává nejvyší právní silou ústavy a řadou ji prováděcích zákonů (ústavních i běžných). Z valné části mají státověda i nauka ústavního práva za předmět tytéž instituce, tytéž vztahy. Nicméně státověda je samostatnou vědní disciplinou, která zároveň plní úlohu obecnějšího úvodu do ústavního práva. Uvedené disciplíny se liší zejména v trojím směru: a) Státověda se nezabývá juristickou úpravou daných institucí, zatímco nauka ústavního práva je součástí právní vědy a používá jejích metod, aniž by chtěla podcenit úvahy o ústavě faktické i úvahy de lege ferenda. b) Míra odlišnosti tkví též v stupni obecnosti; státověda se nezabývá institucemi a vztahy mezi nimi v jednotlivé zemi, leč jako s příkladem. Nauka ústavního práva naproti tomu směřuje k domácí zemi; její ústavní právo zkoumá však na pozadí ústav jiných západních demokratických zemí, zvláště zemí evropského kontinentu, respektive světových ústavních modelů. c) V nauce ústavniho práva není větší pozornost věnována mimoústavnímu ústrojí, např. politickým stranám, i když jejich existence a smysl stvrzuje, vztahům mezi státem a církvemi a jiným otázkám politologickým. Co se týče vhodnosti termínu ústavní právo, či státní právo, pro státní právo mluví to, že reguluje organizaci a činnosti státu: jeho nevýhodou je, že nechává stranou jednu ze dvou hlavních složek ústavního práva, tj. základní práva a svobody. Navíc vzbuzuje nejasnosti, protože do práva regulujícího stát patří nepochybně správní právo, finanční právo aj. Výhodou názvu „ústavní právo“ je, že poukazuje na ústavu, která představuje vrcholek právního řádu, včetně základních práv a svobod. Nevýhodou je, že ústavní právo zahrnuje celou řadu dalších významných zákonů, a to zákonů běžných (volební zákony, jednací řády sněmoven, zákon o ústavním soudu, zákon o nejvyšším kontrolním úřadu, významná část zákona o obcích, zákon o státním občanství atd.). Navíc patří do ústavního práva další v Ústavě předpokládané ústavní zákony, a to tři (zjednodušeně řečeno přímá demokracie, 15
Prozatímní Senát, vyšší územní samospávné celky), jakož i řada budoucích ústavních zákonů, jimiž se mění a doplňuje ústava a jimiž se vyslovuje souhlas se změnou státní hranice. Název ústavní právo najdeme pod různými názvy, jelikož i tento termín měl svůj vývoj. V italské a francouzské literatuře najdeme název „ústavní právo”. V Německu se používá nejen název ústavní právo, ale i státní právo, také „nauka o ústavě“, „všeobecná nauka o státu” apod. Ve Španělsku je to „politické právo”, protože řeší regulaci politiky státu. V komunistických státech byl zaveden termín „státní právo”. Za pramen práva (včetně ústavního) lze považovat soubor norem, který má určitou formální, oficiální 6podobu a je vydán podle ústavy příslušným orgánem. Tato forma tkví u nás předně v označení předpisu (ústavní zákon, zákonné opatření Senátu, normativní akty Prezidenta, nařízení, vyhláška správního úřadu či orgánu územní samosprávy, či sdělení a opatření ve smyslu zákona o Sbírce), a jeho publikace v oficiální Sbírce zákonů České republiky, pokud nejde o předpisy územní samosprávy, které se vyhlašují jednodušeji a pro určité území. To je předpoklad pro zkoumání jeho ústavnosti (zákonnosti), obsahu norem, a u zákonů dodržení předpisů procesních (např. náležité kvórum a většina). Prameny ústavního práva bylo možno dělit na: a) Uvedené právní předpisy b) Parlamentem schválené a Prezidentem ratifikované mezinárodní smlouvy c) Nálezy Ústavního soudu rušící nižší předpisy či jejich části d) Precedent zejména v činnosti Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu e) Ústavní obyčeje f) Ústavněprávní smlouvy Z pramenů uvedených sub a) jsou to především ústavní zákony, vybavené nejvyšší právní silou, pak běžné zákony (např, volební zákony, jednací řády komor Parlamentu, zákony týkající se podstatných prvků státu, jako je státní občanství, území státu, zákon o Ústavním soudu atd.). Oblast ústavních i běžných zákonů je dosti přesně vymezena tím, že ústavní text či znění zákona je třeba měnit či doplňovat opět ústavním, resp. běžným zákonem. Samozřejmě nejsou právním pramenem interní směrnice, pokyny, instrukce, metodická opatření apod. Ty spadají do oblasti vnitřních předpisů správních a nemají působit navenek, i
6
PEŠKA, Pavel. Úvod do ústavního práva: 49 stručných úvah k české ústavě na pozadí ústav stabilních demokracií. Dotisk. Praha: Karolinum, 1996, s. 16- 18. ISBN 80-7066-896-2
16
když tak činí; jsou interpretací právního předpisu v rovině faktické a jsou nejednou contra legem. Pokud jde o precedenty, jistě je svůdné jich používat pro zjednodušení úvah soudce či úředníka v příbuzných případech. Nicméně v našem právním řádu nejsou pramenem práva, i když jejich setrvačnost nemusí být fakticky zanedbatelná. Pokud jde o obyčeje, nemají v českém ústavním řádu místa, scházejí jim v počátku samostatné předpoklady, jako je usus longaevus a opinio necessitatis. Rovněž by musela být expressis verbis vyslovena v ústavě takováto možnost použít obyčeje. Jiná je věc zvyklostí, které nemají charakter právní, ale usnadňují např. chod Parlamentu, styk Prezidenta apod., tedy jde o věci rázu „technického”, které při personálních změnách nebo vůbec při změněné faktické situaci mohou být lehce změněny. Právní význam mají však ústavněprávní smlouvy, jak jsme se s nimi setkali v letech 1945 – 1946, jež schvalovaly rozdělení kompetencí mezi československými orgány a orgány slovenskými, rovněž hluboké důsledky měl ústavní zákon o čs. Federaci (č. 143/1968 Sb.), jehož základy tvořila dohoda (snad to lze tak pojmout) mezi Českou národní radou a Slovenskou národní radou. Bez souhlasu Parlamentu by se však právním předpisem nestaly. Obdobně tomu bylo se zánikem federace r. 1992, která byla oděna do federálního zákona o zrušení společného státu (úst. z. č. 542/1992 Sb.), i když vážným nedostatkem se stala absence referenda v obou státech; disjunkce byla řešena přijetím suverénní slovenské ústavy. Podřízeny právně jsou ústavním zákonům i zákonům běžným dále nařízení vlády i vyhlášky exekutivy, jako i orgánů místní samosprávy (obcí), ale i vyšších územních celků (krajů či zemí), jimiž se dostává dokonce zákonodárné iniciativy, jejíž množství by mohlo zahltit zákonodárné iniciativy. V systému českého práva je pak určité dobré specifikum, že je vymezena sféra zákonů, protože nelze stanovit, či měnit a rušit práva a povinnosti občanů a nestátních organizací a vůbec vztahy vně státu, leč zákonem (to je rozdíl proti směrnicím, pokynům, metodickým pravidlům atd.), které zavazují jen podřízené správní úřady. I nové oblasti života společnosti je třeba upravit vždy zákonem. (O významu interních předpisů si nelze dělat ovšem iluzivní dojem, že by neměly svůj vliv na praktickou podobu ústavy; úředník zná spíše instrukce, než konstituci). Aby byla ústava uvedena v život, musí být řádně pochopena a poté aplikována. Normy ústavy je tudíž7 třeba určitým způsobem interpretovat, vyložit. Výklad ústavy je tak zvláštní metodou související s realizací ústavy v průběhu její aplikace. Výklad ústavy je navíc zvlášť důležitým jako metoda v systému kontroly ústavnosti. Intepretace ústavy je úkolem každého subjektu, jenž ústavu užívá. Autentický výklad ústavy bývá úkolem především dvou druhů státních orgánů – ústavodárného resp. zákonodárného
7
KLÍMA, Karel. Ústavní právo. Praha: Bohemia luris kapitál, 1999, s. 28-32. 2. vydání. ISBN Inv. č. 2589/2000.
17
sboru a orgánu kontroly ústavnosti (ústavního soudu). Parlament přijímající zákony je nesporně sám vázán do ústavy zakotvenou ústavodárnou uvůlí. Při tvorbě zákonů nutně musí interpretovat text ústavy tak, aby zákon nebyl s ústavou v rozporu. „Zákon není v rozporu s ústavou, jestliže je možný pouze takový jeho výklad, který je v souladu se základním zákonem a zákon si při tomto výkladu zachovává svůj smysl“. Ústavní soud, jehož posláním je kontrola ústavnosti a řešení ústavních konfliktů, nutně používá interpretaci jako základní metodu a prostředek při naplňování své ústavní funkce. Interpretace ústavy ústavním soudem má některé rysy (metody) obdobné jako interpretace jiných právních norem (obecné metody, interpretace). Současně však ze zvláštností předmětu činnosti ústavního soudu (viz pojednání o ústavním právu procesním) vyplývají některé zvláštnosti výkladu ústavních norem. Ústavní soudnictví (a soudci ústavních soudů) užívají především interpretaci ústavních norem obdobnou jako při výkladu norem zákonů. Jedná se tedy o zjištění a vyjádření objektivní vůle ústavodárce. V té souvislosti se užívá např. výkladu slovního (gramatického), systémového (souvislostního), teleologického či historicko genetického. Zvláštní metodou interpretace ústavních norem je výklad prostřednictvím konkretizace ústavních ustanovení. Tato metoda se zakládá právě na skutečnosti, že ústava je vrcholem právního řádu, že upravuje zpravidla základy vztahů a že konkretizaci vyloženě vyžaduje. Ústavní soudce za použití obvyklých obecných metod právní interpretace, zejména pak teleologické, zjišťuje obsah a význam ústavní normy. Šířeji používanou metodou interpretace ústavnich norem je též nalézání jejich aktuálního významu orgánem kontroly ústavnosti – aktualizace. Názorů na skutečnou úlohu ústavních soudů při výkladu ústavy je mnoho. Shodují se v tom, že ústavní soudy svoji rozhodovací a interpretační činností v zásadě přispívají k rozvoji ústavnosti. Spory jsou o to, do jaké míry tím ústavní soud může, nebo zda vůbec může prakticky nahrazovat zákonodárce. Zvlášní úlohu při interpretaci ústavy má výklad doktrinární, tedy výklad podávaný zejména teorií ústavního práva. Doktrinární výklad je do značné míry výkladem, který mnohdy předjímá pojetí institutů ústavy, jejich vzájemné vztahy a systém. Doktrinární výklad je schopen i následně zhodnocovat vývoj ústavnosti ať už používá metody historicko analytické, komparační, výklad interdisciplinární, normativní a jiný. Nepochybným stěžejním zdrojem interpretace ústavních norem je přitom učebnicová litratura ústavního práva, jak je na ni průběžně zde upozorňováno. Ústavní normy upravují postavení subjektů podle ústavy a vztahy mezi těmito subjekty (ústavněprávní vztahy). Ústavní normy jsou přitom naplňovány (realizovány) jednáním subjektů podle ústavy.
18
Ústava se realizuje především: a) Vydáním právního předpisu (ústavního zákona), zákona, zákonného opatření Senátu, obecně závazné vyhlášky, apod. b) Rozhodnutím orgánu – aktem aplikace práva /srov. např. 62 Ústavy ČR o pravomocech prezidenta republiky. c) Kontrolní činností (srov. čl. 97 Ústavy ČR o činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu). d) Rozhodováním sporů podle ústavy (srov. pravomoci Ústavního soudu ČR podle čl. 87 Ústavy). e) Činností fyzických, právnických osob a dalších nestátních subjektů podle práva /srov. např. čl. 11 Listiny zakládající některá oprávnění související s právem vlastnickým. f) Jednáním ústavních orgánů navenek státu (článek 63 odst. 1 písm. a Ústavy ČR o pravomoci prezidenta republiky zastupovat stát navenek). Ústavní normy počítají i s nečinností subjektu jako způsobem realizace ústavy (srov. čl. 75 Ústavy ČR). Realizace ústavních norem může vést ke konfliktům (sporům). Za ústavněprávní spor lze považovat situaci, kdy ústavní orgán poruší ústavu, poruší základní právo fyzické či právnické osoby, rozhodnutím omezí působnost samosprávného celku. Typickým ústavněprávním konfliktem je spor o pravomoc či působnost státního orgánu (např. ministerstva), nebo kdy orgán veřejné správy nepovolí činnost politické strany, obecní orgán zakáže demonstraci, apod. Následkem ústavněprávních sporů může být naplnění odpovědnosti podle ústavního práva, včetně sankce. Nicméně ústavněprávní spory netřeba řadit k obecně patologickým jevům, neboť jejich povaha z větší části vyplývá z uznané plurality názorů, interesů a institucí v demokratických podmínkách, a tudíž tento ústavní systém má dostatek institucionálních možností k jejich řešení (např. ústavní soudnictví).
19
2. Prozatímní ústava r. 1918 Zákon č. 11/1918 Sb.z. a n. je pozoruhodný z několika hledisek: především už tím, že jako tzv. „recepční zákon“ vycházel ze snahy, aby nevzniklo v zemi mocenské a právní vakuum, a v tomto smyslu sledoval materiálně právní kontinuitu: rakouské zákony a nařízení zůstaly v platnosti, Národní výbor převzal a (podřídil si) orgány veřejné správy. Autorem výše uvedeného zákona byl Dr. Rašín. „Tzv. „recepční zákon“ byl ovšem revolučním diskontinuitním aktem. Nešlo o deklarativní akt, ale o akt konstitutivní, o první ústavní provizorium nového státu, jehož diskontinuita s Rakousko – Uherskem byla též diskontinuitou ideovou.“8 „ 9 První světová válka vyostřila rozpory uvnitř habsburské monarchie. V jejím průběhu se postupně krystalizovaly představy o zásadních přeměnách postavení českého státu uvnitř habsburské monarchie, které posléze vyústily v požadavek samostatného československého státu. Nositelem této myšlenky se stala v zahraničí (v roce 1916) ustavená Československá národní rada v čele s T. G. Masarykem a koncem téhož roku Národní výbor vytvořený jako reprezentativní orgán domácí politické reprezentace. Národní výbor byl revoluční orgán vytvořený představiteli českých politických stran. Slováci v něm nebyli zastoupeni. Jednotlivé politické strany v něm byly účastny podle výsledků voleb do říšské rady z roku 1911. V květnu 1918 na jednání v Pittsburgu došlo za účasti T. G. Masaryka k dohodě mezi představiteli české a slovenské emigrace, v níž byl vysloven souhlas s politickým programem Čs. Národní rady v Paříži, usilující o vytvoření samostatného československého státu. Bylo dohodnuto, že nově vzniklý stát bude mít republikánskou a demokratickou ústavu. V dohodě se nemluvilo o československém národě, ale jen o Češích a Slovácích, českých zemích a
8
, . . Vyd. 1. Praha: Univerzita Karlova, 2005-2007, s. 40. ISBN 80-246-1027-2 9 GERLOCH, Aleš. Ústavní systém České republiky: Základy českého ústavního práva. 2. dopl. vyd. Praha: PROSPEKTRUM, 1994, s. 13-15. ISBN 80-7175-041-7.
20
Slovensku. Podle Pittsburské dohody byla Slovensku přislíbena vlastní administrativa, sněm a soudy; slovenština měla být úředním jazykem ve školách i ve veřejném životě. Pod vlivem generální stávky 14. října 1918 doručil 17. října 1918 T. G. Masaryk prezidentu USA W. Wilsonovi tzv. Washingtonskou deklaraci obsahující vyhlášení československé nezávislosti. V návaznosti na tento akt oznámil 24. října 1918 E. Beneš vládám Dohody, že se ustavila první vláda československého státu, kterou stvořili Masaryk, Beneš a Štefánik. K vlastnímu vyhlášení československého státu došlo 28. října 1918 na schůzi Národního výboru v Praze. Jako první zákon československého státu byl přijat tzv. „recepční zákon“ č. 11/1918 Sb.z. a n., připravený narychlo A. Rašínem. Tímto zákonem došlo k plné formálněprávní kontinuitě nově vytvořeného státu s dosavadní habsburskou monarchií, tj. k převzetí rakouského a uherského právního řádu a rakouské a uherské veřejné správy. Známé je hodnocení významu tohoto zákona jeho autorem: „ Základním tímto zákonem mělo být zamezeno, aby nenastal bezprávní stav, aby se celá státní správa nezastavila a aby se 29. října pracovalo dále, jako by revoluce vůbec nebyla.“ Vzhledem ke značné diferenciaci ve vývoji rakouského a uherského právního systému a správního uspořádání byl do československého státu převzat právní dualismus. Původně se mělo jednat o dočasný stav, který se však zcela nepodařilo, zejména v oblasti soukromého práva, překonat za celé období předmnichovské první republiky. Zákon č. 11/1918 Sb.z. a n. současně stanovil, že se všechny orgány mají podřídit Národnímu výboru. Ten řídil stát do 13. listopadu 1918, kdy dovršil svoji činnost přijetím Prozatímní ústavy jako zákona č. 37/1918 Sb.z. a n. Národní výbor i v tomto období působil výlučně ve složení z představitelů české politické reprezentace; jediným Slovákem v něm byl dr. Vavro Šrobár. Představitelé Slovenska se přihlásili ke společnému československému státu na ustavujícím shromáždění Slovenské národní rady v Martině 30. října 1918. Zde přijatá Deklarace na rozdíl od Pittsburgské dohody vychází z ideje čechoslovakismu, podle níž jsou Slováci jazykově i kulturně historicky součástí jednotného česko - slovenského národa. Čechoslovakistická koncepce, chápaná částí účastníků tohoto shromáždění jen účelově, která se však v dalším vývoji stala oficiální doktrínou, negovala pittsburský program, což se stalo zdrojem opakujícího se napětí v československých vztazích. 21
V prvé polovině roku 1919 byly provedeny dvě změny Prozatímní ústavy. Nejdříve byl rozšířen počet
10
členů Národního shromáždění na 270 zástupců. Návrh zákona o této
novelizaci prozatímní ústavy podali slovenští poslanci, sdružení v parlamentě do společného klubu, už 20. listopadu 1918. Projednán a schválen byl ve sněmovně dne 11. března 1919, (publikován pod č. 138/1919 Sb.z. a n.) Čtrnáct nových poslaneckých mandátů bylo přiděleno Slovákům a obsazeno jmenováním. Návrh byl zdůvodňován praktickými potřebami a obtížemi v práci slovenských poslanců. Podstatou druhé změny prozatímní ústavy bylo omezení kompetence parlamentu a posílení výkonných orgánů státu. Návrh na úpravu vztahů prezidenta vůči parlamentu a vládě předložili sociálně demokratičtí poslanci a vláda k němu připojila svůj doplněk.
10
, Karel. 275. ISBN 80-7201-045-X.
1945. Praha: Linde Praha a.s., 1997, s. 274-
22
3. Ústava r. 1920 3.1 Vzory ústavy Československá ústava, vyhlášená ústavním zákonem 121/1920, kterým se uvozuje Ústavní listina Československé republiky, reflektovala řadu moderních ústavních principů ze zahraničních ústav. Převzala důležité ústavní instituty z francouzské ústavy tzv. třetí republiky z roku 1875, z rakouské prosincové ústavy z roku 1867, americké ústavy z roku 1787, jakož i ze švýcarské ústavy z roku 1848. Základní zákon ČSR vycházel tedy ideově z klasických státoprávních doktrín a tradic evropského parlamentarismu konce 19. a počátku 20. století. Ústava vytvořila parlamentní systém rozdělující státní moc na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní a vymezující hranice mezi nimi.11I když zákonodárce je vždy anonymní, je možné za politického duchovního otce ústavy považovat Antonína Švehlu; legislativním původcem byl pak prof. Jiří Hoetzel. 12 Vlastní text tohoto ústavního dokumentu se skládá z preambule, deseti článků uvozovacího zákona a vlastní ústavní listiny, která je členěna do šesti hlav s celkem 134 paragrafy. Termín ústavní listina je možné považovat za termín totožný s termínem ústava. Preambule proklamovala jednotu československého národa a snahu po pokojném rozvoji státu. Odvolávala se na historii národa i na moderní zásady – sebeurčení, vzdělanost, mírumilovnost, demokracii a pokrokovost. Články uvozovacího zákona by svým obsahem spíše patřily mezi ustanovení přechodná a závěrečná, která však ústavní listina neměla, a proto byla záležitost řešena takto (přechod některých institutů a lhůt z předchozí do nové právní úpravy, účinnost, změny ústavní listiny apod.). Jedním ze stěžejních problémů efektivity každé ústavy je vztah mezi ústavou de iure (psanou) a de
13
facto (realizovanou). Text ústavní listiny z roku 1920 byl vcelku vyváženým a
uceleným dokumentem, který plnil úlohu základního zákona země, a to v podstatě beze změn.
11
, Karel a Ladislav CABADA. : l, 2007, s. 23. ISBN 978-80-7367-337-6. 12 GERLOCH, Aleš. Ústavní systém České republiky: Základy českého ústavního práva. 2. dopl. vyd. Praha: PROSPEKTRUM, 1994, s. 17. ISBN 80-7175-041-7. 13 GERLOCH, Aleš. Ústavní systém České republiky. 2. dopl. vyd. Praha: PROSPEKTRUM, 1994, s. 21. ISBN 807175-041-7.
23
Bylo by však velmi nepřesné se domnívat, že ústavní mechanismus první republiky fungoval bezproblémově a bez poruch (např. třikrát – v roce 1920, 1926 a v září 1938 musela být jmenována úřednická vláda, o neexistenci ústavního soudu v letech 1931 – 1938 byla již zmínka, stejně tak jako o malé efektivitě Nejvyššího správního soudu, celý mechanismus měl sklony k partiokracii apod.).
3.2 Národnostní otázka Přes obecně kladné hodnocení obsahu ústavy z roku 1920, která byla výrazem československé 14
demokratičnosti, obsahoval v sobě ústavní text některé minimálně sporné, nebo přímo
negativní prvky, které se postupně, v dobových politických souvislostech, staly pro Československo osudnými. Hned v úvodu – v preambuli – se odrazila oficiální linie k národnostní otázce v Československu, idea čechoslovakismu. Jednalo se o konstrukci jednotného, československého národa, takže hlavní problém národnostní otázky v celé historii Československa, vztah českého a slovenského národa, nebyl řešen, ale ani jako problém nebyl připuštěn. Fakticky tuto zásadu sdílely a prosazovaly české vládnoucí strany. Na druhé straně nelze zakrýt fakt, že ve dvacátých a třicátých letech žilo v Československé republice více Němců než Slováků a byl zde i nezanedbatelný podíl Maďarů. Neřešené národnostní vztahy se vyhrotily koncem třicátých let a vedly nakonec k úplnému zhroucení koncepcí v národnostní problematice a staly se záminkou pro postup Německa, vrcholící Mnichovskou „dohodou“, což vedlo ke kolapsu, resp. rozpadu celé Československé republiky. Pouze v textu ústavy, v praxi provedeno nebylo, zůstalo ústavní ustanovení o autonomii Podkarpatské Rusi, která byla jednou ze čtyř zemí Československé republiky let 1920 – 1938. Faktický konec ústavy z roku 1920 znamenala tzv. Mnichovská „dohoda“ a události, které ji bezprostředně následovaly a které vedly ke zborcení ústavní konstrukce a posléze k likvidaci Československa (formálně však ústava s podstatnými změnami platila až do března 1939). V období do 29. 9. 1938 nebyl ústavní text přímo novelizován. Byl pouze doplněn ústavním zákonem č. 293/1920 Sb. z. a n., o ochraně svobody osobní, domovní a tajemství listovního a ústavním zákonem č. 294/1920 Sb.z. a n., o podpisování zákonů a nařízení. K provedení ústavy však byla přijata celá řada zákonů, bez nichž by ústavní text nemohl být naplněn. 14
GERLOCH, Aleš. Ústavní systém České republiky: Základy českého ústavního práva. 2. dopl. vyd. Praha: PROSPEKTRUM, 1994, s. 21-22. ISBN 80-7175-041-7..
24
Byly to zejména: zákon o zákonné ochraně Československé republiky (č. 449/1919 Sb.z. a n.) zákon o stálých seznamech voličských (č. 663/1919 Sb.z. a n.) zákon, jímž se stanoví zásady jazykového práva v republice Československé (č. 122/1920 Sb.z. a n.) zákon – řád volební do poslanecké sněmovny (č. 123/1920 Sb.z. a n.) zákon o složení a pravomoci senátu (č. 124/1920 Sb.z. a n.) zákon o volebním soudě (č. 125/1920 Sb.z. a n.) zákon o zřízení okresních a župních úřadů v republice Československé (č. 126/1920 Sb.z. a n.) zákon o volbě prezidenta republiky (č. 161/1920 Sb.z. a n.) zákon o ústavním soudě (č. 162/1920 Sb.z. a n.) zákon na ochranu republiky (č. 50/1923 Sb.z. a n.) Mrtvý obsah Ústavy z roku 1920 spočíval například v instituci ústavního soudu, který měl desetileté 15funkční období; byl ustaven až koncem roku 1921 a poté až začátkem roku 1938. Autonomie Podkarpatské Rusi zakotvená v ústavě nebyla provedena a toto území se stalo jednou ze čtyř zemí republiky. Ústava výslovně zakazovala imperativní mandát, poslanci však byli plně závislí na příkazech svých politických stran. Popření ústavy však také přímo vycházelo z některých zákonů, které dávaly různým demoktratickým ustanovením ústavy silně restriktní (zužující) smysl. Ústava z roku 1920 měla neblahý konec. Přijetí mnichovského diktátu bylo její negací: souhlas parlamentu se změnou hranic byl opomenut, ačkoliv ústava vyžadovala souhlas se změnou území jedině formou ústavního zákona. Československá republika a Mnichovská dohoda – to je velice citlivá kauza nejen v právních dějinách naší republiky. Československá republika považuje mnichovský diktát za neplatný. Mnichovská dohoda byla v naprostém rozporu nejen s československým, nýbrž i s právem mezinárodním. Dohoda se ve skutečnosti stala diktátem ze strany nacistického Německa. Jakýkoliv právní akt je ovšem neplatný od samého počátku, pokud byl důsledkem nátlaku, hrozby, diktátu či jakékoliv jiné činnosti, která jednu z dotčených stran zbavila možnosti
15
ZDOBINSKÝ, Stanislav. Československá ústava: historie a současnost. Vyd. 1. Praha: Svoboda, 1989, s. 9-10. ISBN 80-205-0006-5.
25
svobodného projevu vůle. To se ovšem stalo, když konečné vymezení československoněmeckých hranic měl podle Mnichovské dohody určit mezinárodní výbor (složený ze zástupců signatářů dohody), avšak západní mocnosti ponechaly tyto otázky k řešení dvoustrannému československému jednání, což ve skutečnosti znamenalo diktát ze strany Německa. Navíc se československá vláda od dohody výslovně distancovala, své povolení a souhlas se změnou hranic označila za čin „z donucení“ a „pod podmínkou, že změny hranic musí být s československou vládou prokonzultovány” a československé hranice musí být garantovány”, což vyplývalo z Mnichovské dohody. Hranice garantovány nebyly. Konečně, i kdyby československá vláda a prezident s dohodou souhlasili, nebyli k tomu ústavně oprávněni. § 3 odst. 1 Ústavní listiny z roku 1920 totiž jednoznačně stanovil, že „Území Československé republiky tvoří jednotný a nedílný celek, jehož hranice mohou být měněny jen ústavním zákonem”. Všechny čtyři státy, jejichž představitelé tzv. Mnichovskou dohodu podepsali, své podpisy odvolaly: Velká Británie 5. 8.1942, Francouzský národní výbor, reprezentující bojující Francii v zahraničí, 29. 9.1942. Itálie prohlásila Mnichovskou dohodu za neplatnou od samého začátku v roce 1944, bývalá NDR v r. 1950. Její neplatnost byla vládou SRN uznána v r. 1973 a dále Smlouvou mezi ČSFR a SRN o dobrém sousedství a spolupráci z 27. 2. 1992 (č.52/1992 Sb.). Spolkové Německo však z důvodů vnitrostátních nepřistoupilo na koncepci neplatnosti mnichovského diktátu od samého počátku.16 Po Dohodě abdikoval na svůj úřad prezidenta republiky Dr. Edvard Beneš. Nastala vláda autoritativní demokracie. Byla vydána vládní nařízení, která nebyla širokou veřejností přijata s nadšením, ale spíše s odporem. Byly to zásahy do občanských práv a svobod. Opouštěla se tím právní jistota a ústavnost. V listopadu 1938 byly vyhlášeny autonomie Slovenska a Podkarpatské Rusi. Tak došlo i ke změně názvu republiky a to na Česko-Slovensko. Už jsme tedy nebyli unitárním státem, ale federací a to asymetrickou. Byl přijat ústavní zákon č. 330/Sb.z a n., který zmocňoval ke změnám ústavy a ústavních zákonů. Pak byl vyhlášen Slovenský stát a Protektorát Čechy a Morava. Již v této době začaly práce na nové ústavě. V čele vlády v této době se nachází Dr. Emil Hácha. V březnu 1939 je vyhlášen samostatný slovenský stát. Maďarsko obsazuje Podkarpatskou Rus. Pod hrubým nátlakem podepisuje prezident Hácha v Berlíně protokol. Svěřuje v něm osud naší republiky do rukou vůdce Německa. Zároveň podpisuje podmínky pro bezpodmínečnou kapitaluci.
16
. Karlova, 2005-2007, s. 265. ISBN 80-246-1027-2.
. Vyd. 1. Praha: Univerzita
26
Zřízení „protektorátu“ v evropském prostoru je v politických a ústavních dějinách 20. Století naprosto výjimečným a přechodným jevem (ačkoliv po první světové válce extistovalo několik protektorátů – např. Andora, San Marino, Island a Gdaňsk). Šlo však o situaci naprosto odlišnou než v případě Čech a Moravy, které byl jednoznačně okupovány.17 „Výnos vůdce” nás neochraňoval, ale spíše ovládal. Byla tím nastoupena cesta ke germanizaci národa. Za protektorátu se rozlišovali němečtí státní příslušníci a říšští občané, byly zřizovány německé soudy, řešila se židovská otázka. V červnu 1939 byla ukončena činnost Ústavního soudu, ale pokračovala v omezené míře činnost Nejvyššího správního soudu. Bezpečnostní aparát, o kterém pojednávala druhá část nařízení z 1. 9. 1939, tvořil obrovský aparát různých bezpečnostních složek, kterému navíc podléhaly i protektorátní „autonomní” bezpečnostní sbory (policie, četnictvo). Byly to především Sicherheitsdienst – SD (bezpečností služba), Gestapo (státní tajná policie), Kripo (kriminální policie), Abwehr (vojenská kontrarozvědka), německé četnictvo atd., které se svými postupy zcela vymykaly z jakýchkoliv právem stanovených procesních pravidel. Pokud jde o soudnictví, působily sice nadále soudy převzaté z druhé republiky, ale vedle nich byla zřízena i samostatná trojinstanční soustava pro německé státní příslušníky: 12 úředních soudů (Amtsgerichte), 3 zemské soudy (Landesgerichte) a vrchní zemský soud (Oberlandesgericht). U prvních dvou působili úřední zástupci (Amtsanwalt) a státní zástupci (Staatsanwalt). Kromě toho působilo ještě 5 zvláštních soudů (Sondergerichte) a mimo území Protektorátu zvláštní soudy (Volksgerichtshof např. v Lipsku, který soudil i protektorátní příslušníky zejména za velezradu). Civilní výjimečný stav byl vyhlášen 27. 9. 1941 v Protektorátě. Do funkce zastupujícího říšského protektora pro Čechy a Moravu byl jmenován Heydrich. Ten tu začal vládnout formou policejní zvůle, reorganizoval vládu, obsadil všechny klíčové posty v administrativě Němci. Druhé nařízení o členění úřadu říšského protektora z 25. 11. 1942 rozčlenilo úřad na 9 oddělení 18(resortů), čímž vznikl fakticky výkonnou moc v Protektorátu vykonávající nejvyšší orgán protektorátní správy. Stále významnější pozici zaujímal K. H. Frank., který byl Hitlerem v srpnu 1943 jmenován státním ministrem pro Čechy a Moravu, a tím fakticky převzal veškeré pravomoci v Protektorátu. 17
. Karlova, 2005-2007, s. 341, 373. ISBN 80-246-1027-2. 18 . Karlova, 2005-2007, s. 373, 402. ISBN 80-246-1027-2.
. Vyd. 1. Praha: Univerzita . Vyd. 1. Praha: Univerzita
27
Po skončení druhé světové války se vláda naší republiky vrátila z exilu. Pokračovaly práce na nové ústavě. Nakonec byla přijata Ústava 9. května 1948.
4. Ústava 9. května Ústava 9. května – ústavní zákon č. 150/1948 Sb. Na rozdíl od předcházejících dvou pražských dohod uzavřených mezi vládou a předsednictvem 19 Slovenské národní rady (1. dohoda), resp. Slovenskou národní radou (2. dohoda), uzavřeli třetí pražskou dohodu představitelé politických stran, sdružených v Národní frontě Čechů a Slováků. Podobně jako u předcházejících pražských dohod, šlo o dohodu s dalekosáhlým ústavněprávním dosahem, podstatným způsobem ovlivňujícím veškerý další vývoj státoprávního řešení vztahu Čechů a Slováků v Československu. Na uzavření dohody trvali především komunisté. Šlo jim zejména o to, aby byl po volebním úspěchu Demoktratické strany na Slovensku maximálně posílen vliv ústředních státních orgánů (zvláště vlády a ministerstev) na řízení státních záležitostí na Slovensku, a zabránit tak Demoktratické straně zúročit své volební vítězství. Snahou komunistů bylo upevnit centralismus, státní jednotu a prosadit na Slovensku vládní moc na úkor slovenských národních orgánů, a to i opuštěním zásad, slavnostně vyhlášených v Košickém vládním programu a utvrzených nejen v předcházejících pražských dohodách, ale i v ústavním zákoně č. 65/1946 Sb. a dalších právních předpisech, zejména též v nařízeních SNR. Prosazení třetí pražské dohody bylo přímo spojeno se zpochybňováním státní spolehlivosti DS. Na společné schůzi české a slovenské Národní fronty 14. 6. 1946 však zástupci DS odmítli předložený návrh dohody s tím, že odporuje Košickému vládnímu programu. Současně si však uvědomovali, že odmítnutím dohody by se strana vyřazovala z Národní fronty i z vlády, a tak s dohodou jako s opatřením „přechodným, nikoliv normativním” nakonec souhlasili. Slovenská národní rada projednala obsah dohody na svém plenárním zasedání 16. 7. 1946. Dne 27. 6. 1946 byla dohoda schválena celostátní Národní frontou a den poté se na ní usnesla vláda. Stala se (podobně jako dvě předcházející pražské dohody) specifickým pramenem ústavního práva. Z hlediska postavení a provomoci slovenských národních orgánů šlo o
19
GRONSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2006, s. 211, 216 - 229. ISBN 80-246-1210-0.
28
zásadní obrat v budování asymetrického modelu státoprávního uspořádání vztahů Čechů a Slováků, který později dostal definitivní ústavní podobu v Ústavě 9. května. V širších historických souvislostech šlo o další případ porušení slibů a zásad uspořádání těchto vztahů – tentokrát v zájmu komunistů a jejich mocenských ambicí. Dne 18. června 1946 se sešlo Ústavodárné národní shromáždění (oficiálně nazývané „ústavodárné Národní shromáždění”) na své ustavující schůzi. Dne 19. června 1946 zvolilo ÚNS jednomyslně Dr. Edvarda Beneše opět prezidentem republiky. Téhož dne – po oficiální demisi Fierlingerovy vlády – pověřil president v souladu s československými ústavními zvyklostmi sestavením nové vlády předsedu nejsilnější politické strany, Klementa Gottwalda. Bylo to poprvé v dějinách Československa, kdy byl tímto úkolem pověřen komunista.
KL. Gottwlad však začal s
jednáním o sestavení vlády až poté, co byla 27. 6. podepsána třetí pražská dohoda. Šlo přitom nejen o zastoupení DS ve vládě, ale i o to, že se nekomunistické strany snažily získat některá klíčová ministerstva, která v prvních dvou vládách NF zaujímali komunisté – zejména však ministerstvo vnitra. Na rozdíl od vytváření prvních dvou vlád se v jednáních, která trvala déle než měsíc, výrazně začala projevovat vzájemná nedůvěra uvnitř Národní fronty. Vedení ministerstva vnitra sice nakonec KSČ uhájila, ale – jak ukázal vývoj v dalších měsících – střety kolem činnosti ministerstva (a zejména bezpečnostních složek) nejen že neustaly, ale staly se nakonec i impulsem k zahájení únorové krize v roce 1948. Nová vláda byla nakonec prezidentem jmenována 2. 7. 1946. Vláda měla 26 členů, z toho 19 Čechů a 7 Slováků. Program vlády navazoval do značné míry na závěry VIII. sjezdu KSČ, který chápe i aktuální období vývoje republiky jako období kvalitativně ekonomických přeměn, které vyústí v socialismus v jeho marxisticko – leninském pojetí. Program byl projednán 4. 7. 1946 a v podstatě nenarazil na významnější námitky. Dne 11. července 1946 byl na 6. schůzi ÚNS program vlády schválen a vláda získala důvěru Ústavodárného národního shromáždění. Československá národní a sociální revoluce byla ve své době nazývána revolucí národní a demokratickou. V konkrétních výchozích podmínkách šlo sice především o revoluci protifašistickou (protiokupantskou, a tudíž i národní a demokratickou), ale – jak ukázal další vývoj nejen v Československu – mezinárodním komunistickým hnutím byla od počátku chápána jako proces socialistické revoluce, která (na rozdíl od do té doby tradované marxisticko – leninské teorie o tom, že socialistická revoluce začíná uchopením moci) nezačala uchopením moci (tj. zmocněním se všech rozhodujících složek státního aparátu), ale již před uchopením moci. I s přihlédnutím k mezinárodním souvislostem se však komunistické strany střední a jihovýchodní Evropy v té době vystříhaly mluvit o diktatuře proletariátu, o kopírování sovětské zkušenosti, ba dokonce většinou i o socialismu. Mluvilo se 29
o „lidově demokratické revoluci”, o lidové demokracii (doslova vlastně o „lidové vládě lidu”). V KSČ se začalo mluvit o „specifické cestě k socialismu”, odlišné od cesty sovětské, bez diktatury proletariátu, bez rušení politického pluralismu, bez „kolchozů” atd. KSČ začala označovat lidovou demokracii za „specifickou formu přístupu k socialismu”, či dokonce „specifickou československou cestu k socialismu”. Gottwald se v této souvislosti dokonce dovolával Stalina, který při návštěvě britských labouristů mluvil o „různých cestách k socialismu” a obdobně se prý vyjádřil i v osobním rozhovoru s Gottwaldem. V druhé polovině roku 1947 a počátkem roku 1948 se definitivně rozpadla spojenecká koalice velmocí. Svět se rozdělil na dva tábory a v komunistickém hnutí se stala koncepce specifické cesty k socialismu nežádoucí. Odmítnutí Marshallova plánu, založení informačního byra komunistických stran, narůstající roztržka SSSR s Jugoslávií a zejména nepřekonatelné rozpory bývalých spojenců při řešení německé otázky vedly k tomu, že myšlenka specifičnosti cest k socialismu byla označena za revizionistickou, ba nepřátelskou. Její hlasatelé byli z komunistických stran vylučováni, později i vězněni a dokonce popravováni. V červenci 1946 se vláda usnesla zřídit pod předsednictvím ministra vnitra komisi, která měla vypracovat návrh nové ústavy, jenž by byl potom předložen k dalšímu projednávání. Později došlo ke změně v tom smyslu, že byly zřízeny komise dvě – politická a právní, v nichž měly být zastoupeny všechny složky Národní fronty a významní političtí a ústavněprávní představitelé. Začátkem podzimu však vznikly v řadách nekomunistických politických stran pochybnosti o kompetenci vlády v přípravě ústavy. Byl vysloven názor, že iniciativní právo vlády při přípravě vlády porušuje práva ÚNS, které bylo ustaveno právě proto, aby dalo republice novou ústavu. Komunisté, kteří chtěli při přípravě ústavy využít své silné pozice ve vládě, naopak argumentovali, že vypracování ústavy a její základní principy už byly obsaženy ve vládním programu, na jehož základě se vláda, ucházela o důvěru ÚNS, a proto má být zákonodárná iniciativa zachována vládě. Když však nakonec vystoupili sociální demokraté s návrhem vytvořit na půdě ÚNS ústavní komisi a svěřit vypracování nové ústavy, zůstali komunisté osamoceni a s vytvořením ústavního výboru jim nezbylo než souhlasit. Ústavní výbor pak po delších diskusích ještě vytvořil jako svůj poradní orgán sbor expertů, profesorů práva. Byli to např. profesoři Bušek, Hobza, Hoetzel, Kubeš, Neubauer, Zd. Peška, Tureček, Weyer a další renomovaní právníci (např. Dr. Meissner), většinou osobnosti, které se významně podílely už na formování ústavního řádu předmnichovského Československa. Členové sboru expertů se pravidelně scházeli a postupně předkládali ústavní komisi různé alternativní návrhy k jednotlivým kapitolám ústavy. Za slovenskou stranu se na práci velmi 30
aktivně podílel Dr. Dérer; k projednávání kapitoly o slovenských národních orgánech se však ústavní komise až do února 1948 nedostala. Sám Dr. Dérer ovšem ve svém znaleckém posudku ke zprávě generálního zpravodaje Dr. Procházky z 19. 1. 1947 o národostní otázce a poměru Čechů a Slováků napsal: „Ako svoje politické a vedecké presvedčenie zastávám názor, že sú Česi a Slováci po stránke etnickej jediným národom československým”. Ústavní výbor též vytvořil subkomisi pro zpracování dílčích návrhů k ústavě. Tato subkomise byla složena paritně ze zástupců všech politických stran. V zostřujícím se politickém střetu o koncepci dalšího vývoje republiky však jednání ústavního výboru stále více vázla. Zatímco nekomunistické strany chtěly za základ všeho jednání vzít především Ústavní listinu z roku 1920 a pokračovat v ústavních tradicích první republiky, komunisté naopak prosazovali koncepci výraznější diskontinuity, odpovídající proběhnuvším revolučním změnám v zemi a socialistickým cílům, které sledovali. Šlo tak zejména o rozpory v pojetí státoprávního řešení vztahu Čechů a Slováků, o ústavní koncepci národních výborů, o ústavní zakotvení znárodnění a ústavní garance soukromého vlastnictví, o pojetí občanských práv i o koncepci struktury a vzájemných vztahů nejvyšších ústavních orgánů. Koncentrovaně se tyto koncepční rozdíly projevují nejvýrazněji ve srovnání ústavního projektu vypracovaného na půdě KSČ (významnou úlohu zde sehrál prof. Dr. Vladimír Procházka) a na druhé straně projektu předloženého prof. Dr. Vladimírem Kubešem z Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, za jehož návrh ústavy (který ovšem jako celek nebyl nikdy komisí expert předložen) se postavila národně socialistická strana. Proces, který byl později nazván „bojem o ústavu”, byl ve své podstatě střetem, který koncentrovaně v ústavních institucích a institutech odrážel společensko – politický pohyb v zemi. V zásadě šlo tedy o další osud začaté revoluce. Vyústění tohoto střetu ve formě institucionalizovaného a v ústavního dokumentu utvrzeného projevu demokratického střetu koncepcí (a případného kompromisu) v demokratické pluralistické společnosti však už Československu nebylo dopřáno. „Boj o ústavu“ byl s konečnou platností vyřešen v únoru roku 1948. Jediným základem dalšího jednání a i konečným návrhem nové ústavy se stal projekt prosazovaný vedením KSČ (generálním zpravodajem, který vedl práce na nové ústavě až do jejího přijetí, byl prof. Dr. Vladimír Procházka).
31
4.1 Příprava ústavy O přípravě nové ústavy bylo rozhodnuto již v roce 1946 a také Národní shromáždění v květnu t. r. bylo 20zvoleno jako ústavodárné. Začátkem roku 1948 byly k dispozici tři návrhy nové ústavy: národně socialistický, lidovecký a komunistický. Poslední z nich byl pak přijat (jednomyslně 246 hlasy z 300 členů Ústavodárného národního shromáždění; nepřítomní poslanci byli již převážně zbavení poslaneckých mandátů a nacházeli se v emigraci nebo ve vazbě). Přizvání expertů, mezi kterými byli hlavní autoři ústavní listiny z r. 1920 – tehdejší předseda ústavního
21
výboru dr. Meissner, místopředseda prof. dr. Weyer a předkladatel návrhu
ministerstva vnitra prof. Hoetzel, umožňovalo také zkonfrontovat tehdejší představy a jejich pozdější realizaci se současnou dobou a jejími potřebami. Významné je i publikované zjištění, že žádná ze stran nepředložila svůj návrh ústavy a základem se proto stala zpráva generálního zpravodaje a poslance KSČ prof. dr. V. Procházky. Spory při diskusích mezi politickými stranami se týkaly i problému, v jaké míře převzít ustanovení ústavní listiny z r. 1920 a co změnit. Některé ústavní instituty první republiky nesehrály v praxi očekávanou úlohu – senát nebo ústavní soud. Zejména koncepce posléze uvedeného orgánu ochrany ústavnosti se nevžila a její obhajoba v nových podmínkách se stala předmětem ostrých konfliktů, neboť mohla ohrozit rozhodování politické většiny v parlamentu. Spory se vedly i o decentralizaci veřejné správy a zavedení krajského zřízení. Kraje však byly nepřijatelné, pokud jde o Slovensko, pro slovenskou Demoktratickou stranu. Dalším sporným problémem bylo zda, a v jaké podobě má být v ústavě obsaženo ustanovení o politických stranách. Většina politických stran včetně komunistů doporučovala, aby ústava takové ustanovení obsahovala. Nebylo však jednoty v jakém rozsahu a v jaké podobě. Kromě sociální demokracie podporovali tuto myšlenku představitelé existujících politických stran také proto, aby se zabránilo nekontrolovanému vzniku dalších politických stran (zejména mluvčí národních socialistů a strany svobody). Další střet se odehrával kolem postavení Národního shromáždění. Komunisté prosazovali posílení jeho role a stavěli se ostře proti obnově ústavního soudu. Právě tak se polemizovalo o kontrole správy Nejvyšším správním soudem resp. o zakotvení funkce správního soudnictví v ústavě obecně. Jak z diskusí vyplynulo, šlo 20
GERLOCH, Aleš. Ústavní systém České republiky: Základy českého ústavního práva. 2. dopl. vyd. Praha: PROSPEKTRUM, 1994, s. 34-37. ISBN 80-7175-041-7. 21 . : . Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2002-, s. 285-288. ISBN 80246-0489-2.
32
nejen o nechuť podřídit parlament soudní kontrole, ale o záruky menšin. Spory probíhaly i o kapitolu o hospodářství a o vztahu Čechů a Slováků, o niž se však dlouho předpokládalo, že ji navrhnout představitelé Slovenska. Již tehdy se velmi přesně formuloval i vztah práva vnitrostátního a mezinárodního. Nejen znalec mezinárodního práva prof. Hobza, ale i další experti požadovali, aby mezinárodní smlouvy zavazující československý stát měly po dobu své mezinárodní účinnosti i účinnost vnitrostátní a to s právní silou zákona, nebo zákona ústavního. I když lze sotva věřit, že zařazením těchto principů do ústavy by se něco změnilo na jejím dalším osudu, nepochybně by to založilo alespoň ústavní inspiraci. Ve skutečnosti právě proto, že zachovala řadu demokratických principů, stala se mrtvě narozeným dítětem a nebylo jí vůbec dbáno. Správní soudnictví bylo sice zachováno do r. 1952, kdy bylo definitivně zrušeno, ale již předtím byla jeho činnost „usměrňována“ a tak žádnou roli nehrálo. Nepochybně byly výrazně oslabeny kontrolní mechanismy, zejména ochrana práv občanů. Ostatně každá moc, která chce získat absolutní vládu, likviduje nejprve kontrolní mechanismy, jež by mohly být nezávislé a pro ni nepohodlné. Problém Ústavy 9. května netkvěl v tom, že utvrzovala diktaturu proletariátu, neboť byla srovnatelná s jinými ústavami v západní Evropě, které byly přijímány v té době, ale že neměla větší cenu, než popsaného papíru. Spíše byla reliktem minulosti, než základním předpisem pro budoucnost a tak se s ní i zacházelo, zejména pokud jde o osobní svobody, práva politická a svobodu majetkovou.
4.2 Hodnocení ústavy I v nové mocensko – politické situaci si ústava zachovala některé formální demokratické rysy. 22 Bylo to např. zachování některých rysů formální parlamentní demokracie s dělbou moci, ústavní utvrzení práv a svobod občanů a koncepce nezávislého soudnictví. Svým charakterem Ústava 9. května spíše utvrzovala poměry předúnorové než poúnorové. Tím se výrazně odlišovala od tehdejší sovětské („stalinské“) ústavy z roku 1936 i od ústav jiných „lidově demokratických států“, kopírujících v té době v podstatě sovětskou ústavu. V nastávajícím období vrcholícího stalinismu byla proto ústava přebíráním sovětských ústavních vzorů opakovaně měněna a doplňována a ještě více v masovém měřítku porušována, obcházena a široce i svévolně interpretována, a to především omezováním a hrubým zasahováním do základních občanských práv a svobod, mimosoudními represemi, odbouráním demokratických pravidel občanského života, degradací parlamentu v bezmocnou 22
. Karlova, 2005-2007, s. 329. ISBN 80-246-1028-0.
. Vyd. 1. Praha: Univerzita
33
hlasovací mašinerii a faktickým odstraněním nezávislé justice, což všechno bylo typické pro padesátá léta minulého století v Československu. Ústavní zásady měly sloužit při výkladu konkrétních ustanovení. Vzhledem k tomu, že ústava neznala instituci ústavního soudu, pověřila výkladem ústavy předsednictvo Národního shromáždění. Fakticky však tento tzv. legální výklad nebyl tímto orgánem prováděn. Ústava 9. května byla z hlediska úrovně textu poměrně demokratická a i formálněprávně byla na slušné úrovni. Lze tedy shrnout, že Ústava 9. května je příkladem přímo flagrantního rozporu mezi ústavním textem, zákony a právní praxí. Právě v letech účinnosti této ústavy (zvláště v období 1949 – 1953) se vytvořilo vědomí, dodnes ovlivňující negativně nejen širší veřejnosti, ale i nejednoho z politických představitelů, že ústavní text a sociální a politická realita jsou zcela dvě odlišné kategorie. Význam ústavy a ústavnosti prudce poklesl. Ústava 9. května byla novelizována zvláště ústavním zákonem č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře, ústavním zákonem č. 12/1954 Sb., o národních výborech, ústavním zákonem č. 26/1954 Sb., o volbách do Národního shromáždění a Slovenské národní rady a ústavním zákonem č. 33/1956 Sb., o slovenských národních orgánech.23
23
GERLOCH, Aleš. Ústavní systém České republiky: Základy českého ústavního práva. 2. dopl. vyd. Praha: PROSPEKTRUM, 1994, s. 35-37. ISBN 80–7175–041–7.
34
5. Ústava r. 1960 a její změny v souvislosti se zákonem z r. 1968 5.1 Ústava r. 1960 -
ústavní zákon č. 100/1960 Sb.
Juristická hodnota ústavy z roku 1960 byla nesporně pod úrovní Ústavy 9. května. Právě tato 24
skutečnost - včetně předimenzování Ústavy ideologickými floskulemi a pro dobu typickou
právnickou a politickou novořečí umožňující značnou svévoli ve výkladu i aplikaci Ústavy – však vytvořila svým způsobem paradoxní situaci, tj. že Ústava z roku 1960 se podstatně více shodovala s ústavní skutečností, s faktickým chodem ústavních procesů (pokud je lze vůbec tak nazvat), než ústava 9. května, za jejíž platnosti byl v Československu plně etablován totalitní režim v jeho nejzrádnější podobě. Jinak řečeno – Ústava z roku 1960 svým otevřeným třídním pojetím, odmítáním klasických zásad konstitucionalismu (především pak tradičního pojetí lidských a občanských práv, dělby moci a politické plurality) byla méně fiktivní než Ústava 9. května. Dubnové zasedání ÚV KSČ zvolilo mj. 84 členů komise (mezi nimi i 7 profesorů a docentů právnických
25
fakult v Praze a Bratislavě) pro řízení tzv. „všenárodní diskuse“ k návrhu
ústavy, která pak probíhala v květnu a červnu 1960. Do návrhu bylo zapracováno několik nepodstatných změn (nejdůležitější byla změna státu na „Československá socialistická republika“). Konečný text byl schválen na celostátní konferenci KSČ ve dnech 5. – 7. 7. 1960. Čtyři dny po této konferenci byla nová ústava jednomyslně schválena Národním shromážděním. V období let 1960 – 1989 schválilo Národní (resp. Federální) shromáždění – nepočítaje v to ústavní zákony, kterými se podle § 107 odst. 2 měnily státní hranice – řadu ústavních zákonů bylo přijato v období let 1960 – 1968 do přijetí ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, 56 bylo přijato v období federálního uspořádání státu – z toho 20 do listopadového zvratu v roce 1989 a dalších 36 od listopadu 1989 do zániku československé federace. Ústava z roku 1960 byla tedy v období let 1960 – 1992 64x přímo i nepřímo měněna a doplňována. 24
. Karlova, 2005-2007, s. 20. ISBN 80-246-1028-0. 25 . Karlova, 2005-2007,s. 16, 20,21. ISBN 80-246-1028-0.
. Vyd. 1. Praha: Univerzita . Vyd. 1. Praha: Univerzita
35
5.2 Hodnocení Ústavy dle učebnice Zajímavé je pojetí této ústavy v učebnici Československé státní právo z roku 1988: „Východiskem celé československé ústavy, které nejhlouběji vyjadřuje její podstatu a zabezpečuje jednotný postup všech institucí k jednotnému cíli, je vedoucí úloha Komunistické strany Československa“, kterou Ústava v čl. 4 označuje za „předvoj dělnické třídy …, dobrovolný bojový svazek nejaktivnějších a nejuvědomělejších občanů z řad dělníků, rolníků a inteligence”. Za „příznačné vlastnosti československé ústavy” navazující na socialistickou podstatu ústavy označuje v učebnici prof. Peška následující vlastnosti: 1) „Československá ústava je spjata s revoluční přestavbou celé společnosti ve směru socialistickém. 2) Je ústavou, která má podstatné společné rysy s ústavami jiných socialistických zemí, zároveň má však některé zvláštnosti, které odpovídají podmínkám etnickým, hospodářským, politickým a které jsou namnoze tradiční. K takovým zvláštnostem patří kupříkladu individuální hlava státu, řešení otázky vztahů dvou národů aj. 3) Ústava ČSSR je ústavou nikoli jen státu, ale ústavou celé společnosti. Vyjadřuje ekonomickou a sociální strukturu naší společnosti, třídní ráz státní moci, vedoucí úlohu KSČ, úlohu dobrovolných společenských organizací Národní fronty. 4) Československá ústava je ústavou v zásadě reálnou …; vyrostla z potřeb upevnění moci dělnické třídy a budování vyspělé socialistické společnosti a usiluje o vystižení stavu a potřeb dalšího vývoje. Je ovšem třeba vidět Ústavu ČSSR ve světle XIV. sjezdu KSČ, který konstatoval, že v roce 1960 zvítězily socialistické výrobní vztahy … 5) Československá ústava je bilancí cesty, kterou prošel pracující lid pod vedením KSČ od nastolení své moci…”. Dále autor uvádí čtyři následující „zásady československé ústavy a její cíl”, „oddělující svět socialismu a kapitalismu”: a) svrchovanost pracujícího lidu a socialistické demokracie, b) demokratický centralismus a s ním spojená zásada, c) ústavnosti a zákonnosti vůbec.
36
V této souvislosti učebnice příslušnou pasáž uzavírá konstatováním, že „vytvoření mezinárodního společenství socialistických zemí, jehož hlavní silou je Sovětský svaz, je stěžejní zárukou mezinárodní bezpečnosti a vývoje naší země k rozvinuté socialistické společnosti” (Pavel Peška in Stanislav Zdobinský, Pavel Peška a kol., Československé státní právo, Ústav státní správy, Praha 1988, str. 22 – 26).
5.3 Federální uspořádání Koncepce federálního uspořádání státu se stala na Slovensku jádrem polednového politického vývoje.26 Dogmatická představa o tom, že dosavadní asymetrické uspořádání je jediné vhodné pro ústavní řešení vztahu Čechů a Slováků, se stala – a to i vzhledem k opakujícím se politickým nedůslednostem a omylům – nejen nevhodnou, ale ztratila i důvěru slovenského národa. Proto též Akční program KSČ konstatoval, že je nutné, aby byla „respektována výhoda socialistického federativního uspořádání jako uznávané a osvědčené státoprávní formy soužití rovnoprávných národů ve společném socialistickém státě”. Je sice nesporné, že sovětská koncepce „socialistické federace” neměla se skutečnou federací moc společného a že se jednalo o přísně centralizovaný totalitní systém, v němž ústavní forma federace byla jen kamufláží skutečných vztahů panujících mezi svazem a svazovými republikami. Za daných okolností však nebylo možné zdůvodňovat federalizaci Československa jinými vzory a v tomto duchu též byla vytvořena komise, vedená tehdejším místopředsedou vlády dr. Husákem a vládní výbor pro přípravu nového státoprávního uspořádání, vedený předsedou vlády ing. Černíkem. Ústavní zákon, kterým by bylo federativní uspořádání Československa utvrzeno, měl mít proto charakter dohody (smlouvy) politických reprezentací obou národů. Aby se tak mohlo stát, bylo nutno vytvořit nejdříve Českou národní radu jako pendanta Slovenské národní rady a obnovit – pokud jde o hlasování o federativním uspořádání česko – slovenského – v Národním shromáždění institut zákazu majorizace. Právě tyto úkoly měl splnit ústavní zákon č. 77/1968 Sb. Česká národní rada, která měla být na základě tohoto ústavního zákona zvolena, nebyla ještě tímto ústavním zákonem koncipována jako český národní zákonodárný orgán, ale toliko jako dočasný (prozatímní) ústavní orgán české národní reprezentace. Odkládáním voleb do ČNR (které se pak konaly až v roce 1971) však vznikla situace, v níž i tato „prozatímní” ČNR musela běžně plnit úkol českého zákonodárného orgánu. Zákon č. 82/1968 Sb. ze dne 25. června 1968, o soudní rehabilitaci – rehabilitační 26
GRONSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2007, s. 102,106,123,128,129,143,163,167,169. ISBN 978-80-246-1285-0.
37
zákon lze považovat za jeden z nejpozoruhodnějších právních dokumentů „pražského jara“. Plénum ÚV KSČ schválilo současně komisi k dokončení a prověrce stranické rehabilitace osob postižených v letech 1949 – 1954. Nechuť k důslednému zúčtování s justičním i mimosoudním terorem padesátých let se projevila i v osudu zákona č. 82/1968 Sb., o rehabilitaci. Rehabilitační řízení sice pokračovala, ale jen velmi selektivně, nedůsledně a jednostranně, takže množství rehabilitačních řízení nebylo ani zahájeno, resp. vedla jen k částečným a neúplným rehabilitacím.
5.4 Dva tisíce slov Pak přišel 27. červen 1968 a s ním prohlášení Dva tisíce slov. Autorem prohlášení „Dva tisíce slov” byl spisovatel Ludvík Vaculík. Text prohlášení uveřejnily 27. června 1968 čtyři největší celostátní deníky s podpisem umělců, vědců, sportovců a dalších významných osobností, mezi kterými byli např. Věra Čáslavská, Jiří Hanzelka, Rudolf Hrušínský, Jiří Menzel, Yvonne Přenosilová, Jiří Raška, Jaroslav Seifert, a další. Předsednictvo ÚV KSČ prohlásilo, že „nezávisle na tom, jaké záměry sledovali autoři prohlášení a ti, kteří se svými podpisy k němu připojili – a nemáme důvodu pochybovat o jejich dobrých úmyslech – je zveřejnění tohoto textu aktem, který by ve svých objektivních důsledcích mohl neobyčejně ztížit, ba dokonce ohrozit další rozvoj Akčního programu KSČ, politiky Národní fronty i vlády naší republiky”. Vláda se k dokumentu „Dva tisíce slov” vyjádřila v prohlášení, ve kterém odmítla stanoviska „obou skupin extrémních sil”, protože by mohly „vážným způsobem narušit konstruktivní rozvoj socialistického obrodného procesu”. Tisíce dopisů jednotliců a kolektivů adresovaných sdělovacím prostředkům, státním, stranickým a společenským organizacím a orgánům svědčily o tom, že veřejnost prohlášení „Dva tisíce slov” v naprosté většině podporovala. Potvrdily to i následně probíhající mimořádné okresní konference KSČ. Po vojenské intervenci a potlačení obrodného procesu v srpnu 1968 bylo pak prohlášení „Dva tisíce slov“ vydáváno za prototyp kontrarevolučního dokumentu a jeho signatáři (z nichž mnozí byli nuceni emigrovat) za antisocialistické pravicové ztroskotance. Počínaje březnem 1968 – zejména po schůzce vedoucích představitelů komunistických stran a vlád zemí Varšavského paktu v Drážďanech 23. 3. 1968 – se dostávalo československé stranické a státní vedení pod stále silnější tlak zemí „reálného socialismu“, především pak Sovětského svazu. V polovině července se ve Varšavě konala další schůze pěti komunistických (dělnických) stran (SSSR, NDR, PLR, MLR, a BLR), které poslaly ústřednímu výboru KSČ ultimativní dopis. Odesilatelé v něm „s plnou vahou” zdůraznili „nutnost semknutí všech socialistických zemí a 38
všech protiimperialistických sil proti imperialistické agresi” a v „duchu proletářského internacionalismu” žádali „drahé soudruhy“ v Československu, aby rázně zastavili „protisocialistické síly” a „legalizaci platformy kontrarevoluce”. V souvislosti s tím prohlásili, že v Československu vznikla situace, která je „absolutně nepřijatelná pro socialistické země”. Současně obsahoval dopis konstrukci tzv. „Brežněvovy doktríny“: To není už pouze vaše věc…, ale společná věc našich zemí.” Věc socialismu je totiž podle nich záležitostí společnou a „uhájení socialismu” v každé zemi je společným úkolem zemí „vzájemně spojených smlouvami a dohodami”. Předsednictvo ÚV KSČ a následující zasedání ÚV KSČ zaujaly k „Dopisu pěti” stanovisko umírněné, takticky vyvážené, avšak jednoznačně – a to Předsednictvo ÚV KSČ a po něm i plénum ÚV KSČ – ultimativní varšavskou výzvu a varování odmítly. Dopis narazil rovněž na rozhořčený odpor československé veřejnosti. Začaly rozsáhlé podpisové akce – mj. schvalující rovněž prohlášení „2000 slov”, podporující polednovou politiku KSČ a vše, co československé stranické a státní orgány podnikaly v zájmu zachování a upevňování obnovující se suverenity ČSSR. Sovětské vedení však bylo rozhodnuto vývoj v Československu všemi možnými prostředky zvrátit. Zastíracím náznakem politického řešení měla být setkání politického byra ÚV KSSS a předsednictva ÚV KSČ v Čierné nad Tisou ve dne 29. 7. – 1. 8. 1968 a dále v Bratislavě 3. 8. 1968 na poradě komunistických (dělnických) stran SSSR, Bulharska, Maďarska, NDR, Polska a Československa.
5.5 Obsazení Československa armádami Varšavské smlouvy Tato setkání se ovšem konala v době, kdy byla zejména politická vedení SSSR, NDR a Polska už rozhodnuta zasáhnout v Československu vojenskou silou. V průběhu července byly dokončeny vojenské přípravy (viz nepřehledná a táhnoucí se „štábní cvičení” sovětských vojsk na československém území) a uvnitř státu zformována „pátá kolona“. V noci z 20. na 21. srpna 1968 překročily stotisícové armády Sovětského svazu a jeho spojenců ve Varšavském paktu (s výjimkou Rumunska) československé státní hranice. Ihned po vojenské invazi vojsk Varšavské smlouvy svolal prezident republiky generál Svoboda dopisem ze dne 21. 8. 1968 Národní shromáždění k jeho 15. zasedání. Dne 13. 9. 1968 – poprvé od okupace – se sešlo Národní shromáždění na II. části 26. schůze, a to za přítomnosti prezidenta Ludvíka 39
Svobody a prvního tajemníka ÚV KSČ Alexandra Dubčeka ve zcela změněné atmosféře rezignace a oportunního přizpůsobení se posrpnové situaci. Byla to schůze, která na půdě Národního shromáždění zahájila proces tzv. „normalizace“. Prvním bodem schůze bylo „Prohlášení vlády ke vzniklé situaci a k nezbytně naléhavým opatřením“. Zákon č. 126/1968 Sb. byl prvním „normalizačním” legislativním aktem období, jež neznamenalo jen návrat k politické situaci před lednem 1968, ale které v mnohém (i když bez politických justičních vražd) obnovilo systém, jenž existoval v Československu v padesátých letech. Byla fakticky zrušena svoboda shromažďování a sdružování;
řečeno slovy
„normalizátorů” – byly
vytvořeny „účinné prostředky pro případ, že by se nezodpovědní jednotlivci pokusili zneužít práva občanů dobrovolně se sdružovat nebo zneužívat ústavní svobody shromažďovací, popřípadě jinak zvýšenou měrou ohrozit veřejný pořádek“. Bylo ovšem zdůrazněno, že „jde o opatření přechodná, omezená pouze na dobu nezbytné potřeby”. Tato „přechodná opatření” však trvala až do roku 1990. Ústavní zákon č. 143/1968 Sb. ze dne 27. října 1968, o československé federaci – návrh ústavního zákona o československé federaci byl předložen na 28. schůzi Národního shromáždění jako společný návrh České národní rady a Slovenské národní rady na základě společné zprávy výborů Národního shromáždění 27. 10. 1968. Za přítomnosti prezidenta republiky generála L. Svobody, předsedů obou národních rad a vlády v čele s předsedou vlády měla schůze především slavnostní ráz, znásobený i tím, že se konala v předvečer 50. výročí vzniku Československa. Podle § 1 ústavního zákona č. 77/1968 Sb., o přípravě federativního uspořádání státu, byl poprvé po více jak dvaceti letech uplatněn v Národním shromáždění princip zákazu majorizace, tj. ke schválení ústavního zákona o československé federaci byl nutný souhlas nejméně 3/5 všech poslanců Národního shromáždění zvolených v českých zemích a 3/5 všech poslanců Národního shromáždění zvolených na Slovensku, tj. minimálně 123 poslanů v české části NS a 56 ve slovenské části NS. Návrh ústavního zákona byl přijat jednomyslně všemi přítomnými poslanci v obou částech NS (nikdo nehlasoval proti a nikdo se nezdržel hlasování). Pro ústavní zákon bylo 184 poslanců z českých zemí a 83 poslanců zvolených na Slovensku. Schválený ústavní zákon byl příslušnými ústavními činiteli podepsán v Bratislavě 30. 10. 1968 (k 50. výročí vzniku samostatného československého státu a k 50. výročí podepsání Martinské deklarace). Současně se konalo slavnostní zasedání, na němž promluvili prezident republiky L. Svoboda, první tajemník ÚV KSČ Alexander Dubček, předseda NS Josef Smrkovský, předseda vlády Oldřich Černík a nový první tajemník ÚV KSS Gustáv Husák.
40
5.6 Změny v ústavních zákonech a federace Ústavní zákon o československé federaci byl do listopadu 1989 třikrát přímo novelizován. Kromě toho byl novelizován a doplňován i nepřímo. Přímé novelizace obsahovaly následující ústavní zákony: ústavní zákon č. 125/1970 Sb. ze dne 20. 12. 1970, účinný od 22. 12. 1970; ústavní zákon č. 43/1971 Sb. ze dne 6. 7. 1971, účinný od 1. 8. 1971; ústavní zákon č. 50/1975 Sb. ze dne 28. 5. 1975, účinný od 28. 5. 1975. Změna čl. 4 ústavního zákona o československé federaci představovala zásadní zásah do celé konstrukce federace. Z ústavního zákona zcela vypadla zmínka o „integraci dvou národních ekonomik”, o „ekonomické svébytnosti“ českého a slovenského národa, o „volném phybu pracovních sil” a „volném pohybu peněžních fondů”. Spolu s přesunem v rozdělení působnosti mezi federaci a republiky šlo o kvalitativní centralistický zásah, který v mnoha směrech změnil československou federaci v pseudofederaci. V Československu se opět vládlo z Prahy. Paradoxem situace ovšem bylo, že mezi nejvýznamnější představitele tohoto vládnutí patřili Slováci Gustáv Husák a Vasil Biľak (a první tajemník KSS Jozef Lenárt).
5.7 Federativní stát Stát federativní je typem složeného státu vzniklého na základě procesu (hnutí) nazvaného 27
federalizací. Federativní stát se skládá ze subjektů nazvaných státy (USA, Brazílie, Mexiko,
Venezuela, Indie, Malajsie), nebo zeměmi (SRN, Rakousko), republikami (Česká, resp. Slovenská), kantony (Švýcarsko), provinciemi (Argentina, Kanada). Důvody vzniku federace byly rozdílné – politické, národostní, historicko regionální, účelově intergrační. Co do způsobu vzniku federace vznikaly zpravidla jako spojení do té doby samostatných států, resp. jiných konstitutivních jednotek (USA, SFRJ). Tzv. socialistická federace (v ústavní historii Zakavkazská federace ve 20. letech, RSFSR po celou dobu trvání, SSSR, SFRJ, ČSSR) byly založeny na předpokladu integrace národněstátních celků jako výrazu práva národů na sebeurčení. Princip demokratického centralismu a princip vedoucí úlohy komunistické strany v praxi zaznamenaly faktickou politickou centralizaci socialistických federací (kromě SFRJ po r. 1953) a tím i nejen faktickou anulaci byť omezené svrchovanosti členských republik, ale 27
KLÍMA, Karel. Ústavní systémy. PLzeň: ZČU, 1994, s. 25-27. 1. Vydání EV. č. 55-064-94.
41
i určitý způsob hegemonie jednoho národa ve vztahu k jiným (RSFSR, Republika Srbsko, vyjadřované pocity slovenského národa v čs. federaci). Mohly představovat též způsob realizace politickomocenských zájmů (viz připojení Pobaltských republik k SSSR na začátku II. světové války). Československá federace představovala za svoji existence (1968 až 1992) dvoustátní federaci, která vznikla disociací unitárního státu. Svým vznikem znamenala jistý způsob emancipace slovenského národa. Způsob rozhodování dvoukomorového Federálního shromáždění byl v určitém okruhu věcí založen na tzv. Zákazu majorizace (zákaz přehlasování), čímž se v pluralitním politickém systému ČSFR (1990 – 1992) hlasování v parlamentu projevovalo jako veto – systém umožňující jedné části poslanců ve Sněmovně národů Federálního shromáždění kdykoli odmítnout závažné rozhodnutí. Vzhledem ke dvoustátní federaci se v ústavním systému uplatňovaly též principy parity (stejné početní zastoupení obou států v určitém orgánu) a tzv. alternace ve funkcích (zásada, je-li předsedou občan jedné republiky, je jeho náměstkem, místopředsedou, zástupcem občan druhé republiky). Tato alternace měla podobu jednak ústavně psanou (např. funkcionáři Fedrálního shromáždění) a jednak ústavní nepsané zvyklosti (ministr fedrálního ministerstva a první náměstek ministra). Federativní stát je charakterizován nadřazeností státu společného státům, jež tvoří jeho součásti. Federace má svoji ústavu, jež zakládá stát federativní, soustavu jeho nejvyšších ústavních orgánů, vlastní právní řád, vlastní občanství. Členské státy federace mají taktéž svoji ústavu (kromě Indie), svoji soustavu nejvyšších státních orgánů, svoje občanství (kromě Indie, Kanady, Venezuely). V soustavě nejvyšších ústavních orgánů existuje dvoukomorový federální parlament, v němž jedna komora reprezentuje všechny občany a druhá zastupuje zpravidla paritně členy federace. Přitom postavení této komory může být vyšší než první (USA), stejné (Švýcarsko) nebo nižší (Spolková rada SRN). Členské státy jsou formálně státy s obvyklými atributy státnosti. Část své kompetence převedly na stát společný – federální. Pro fungování takového složeného státu je podstatné, že funkce státu se dělí mezi federální a členské státy – existuje rozdělení působnosti a to v několika variantách: 1) na 2 sféry (výlučná federace a výlučná subjektů) – USA, Švýcarsko, Kanada, Brazílie, Argentina, Venezuela, Mexiko a ČSFR v posledním stádiu před zánikem. 2) na 3 sféry, včetně konkurující – SRN, Indie, Malajsie, bývalá Jugoslávie. 3) na 4 sféry – Rakousko (též dělení působnosti v oblastech, např. v kompetenci federace zákonodárství, v kompetenci země výkonná činnost ve stejné oblasti). Způsob úpravy rozdělení působnosti může být taktéž rozdílný, a to jak pozitivní (vyjmenování věcí patřících do kompetence útvaru), zbytkový (podle zásady, co není vyjmenováno pro 42
jeden subjekt, náleží druhému subjektu) nebo negativní (ústava stanoví, co nesmí být v kompetenci, je zakázáno). Ústavní zákon o postavení národností v ČSSR byl jedním z mála legislativních aktů, které přesto, že
28
měly svůj původ v období tzv. „pražského jara” zůstaly platnou součástí
českolovenského ústavního řádu i po vojenské intervenci pěti zemí Varšavské smlouvy v srpnu 1968. Významné bylo především, že zákon zakotvoval práva: právo občanů svobodně rozhodovat o své národnosti. Na rozdíl od čl. 25 ústavy z roku 1960, který stanovil, že stát „zabezpečuje… všechny možnosti a prostředky ke vzdělání v mateřském jazyce a kulturnímu rozvoji” jen občanům „maďarské, ukrajinské a polské národnosti” jmenoval ústavní zákon o postavení národností (poprvé od skončení druhé světové války) i občany německé národnosti a zmiňoval se též o rusínské národnosti. Navíc vymezoval národnostní práva občanů zmíněných národností podstaně šířeji než čl. 25 ústavy, který byl ústavním zákonem č. 144/1968 Sb. zrušen. Nutno ovšem dodat, že prováděcí zákony, o nichž se zmiňoval ústavní zákon č. 144/1968 Sb. v čl. 3 odst. 2, nebyly v dalších letech v plném rozsahu vydány. Zákon sice (jaksi „privilegovaně“) uváděl výslovně jen občany německé, maďarské, polské a ukrajinské (rusínské) národnosti, vztahoval se však v mnoha směrech i na příslušníky jiných národností, což vyplývalo z již ústavní zásady „rovných práv a rovných povinností”, zejména však čl. 4 ústavního zákona, podle kterého občan „svobodně rozhoduje o své národnosti” a příslušnost „ke kterékoliv národnosti nemůže být na újmu při jeho uplatnění v politickém, hospodářském a společenském životě”. Zákonnému opatření předsednictva Federálního shromáždění č. 99/1969 Sb. – byť jeho účinnost byla časově limitována do konce roku 1969 – byla přisouzena úloha jakoby právního základu faktického zrušení jakýchkoliv (byť i jen zbytků) právních jistot v Československu. Stalo se nástrojem hromadné perzekuce (trestního stíhání, existenčního postihu, diskriminace a psychického nátlaku). Svým dosahem se fakticky rovnalo vyhlášení výjimečného stavu. K jeho realizaci byli dokonce např. do Prahy povoláváni „spolehliví” soudci z jiných krajů. Zákonné opatření č. 99/1969 Sb. bylo ve Sněmovně lidu i v obou částech Sněmovny národů schváleno jednomyslně na kapitulantské 3. společné schůzi obou komor 15. 10. 1969, která vstoupila do československých ústavních dějin jako kontesence zbabělého oportunismu. Nenašel se jediný poslanec, který by se i jen zdržel při hlasování.
28
GRONSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2007, s. 215, 269, 271-273. ISBN 978-80-246-1285-0.
43
V souvislosti se zákonným opatřením předsednictva FS č. 99/1969 Sb. (tj. kvalifikací činů, u kterých byl politický zájem na tom, aby byly posuzovány nikoliv jen jako přestupky, ale jako trestné činy) přijalo předsednictvo ČNR zákonné opatření č. 107/1969 Sb. ze dne 27. 8. 1969, kterým se ministr spravedlnosti (České socialistické republiky) zmocnil „v zájmu řádného plnění úkolů soudnictví” a v „nezbytných případech“ nejdéle na dobu šesti měsíců pověřit soudce z povolání okresních a krajských soudů výkonem soudcovské funkce v obvodu jiného okresního, resp. krajského soudu, tj. přemisťováním soudců. Bylo tak zajištěno, aby o takto kvalifikovaných „trestných činech“ rozhodovali příslušným způsobem prověření soudci. Nejen na společné schůzi obou komor, ale i v předsednictvu FS bylo zákonné opatření schváleno jednomyslně. Pro hlasoval i Alexander Dubček. Byl to zřejmě okamžik, kdy tento zosobněný symbol „pražského jara” překročil hranice v politice ještě přípustné volby menšího zla a zvolil – ať už z jakýchkoliv momentálních důvodů. Jak vyplývá z jeho pozdějších vyjádření, svého hlasování v předsednictvu FS a svého podpisu pod tímto zákonným opatřením později trpce litoval. Vládní nařízení č. 114/1969 Sb. ze dne 8. října 1969, jímž se stanoví, v kterých případech může být vydání cestovního dokladu odepřeno a Vyhláška č. 115/1969 Sb. ze dne 9. října 1969, kterou se upravuje platnost výjezdních doložek – znamenalo ukončení krátkého období liberálnějšího postupu státních orgánů k žádostem občanů o cestovní doklady. Omezování základních občanských práv a svobod druhotnými právními akty (vládními nařízeními,
29
nařízením ministrů či ministerskými vyhláškami), a dokonce i interními
(občanům v podstatě utajenými) směrnicemi (o politických rozhodnutích rgánů KSČ ani nemluvě) se po srpnu 1968 a zejména po dubnu 1969 stalo opět běžnou praxí v československé normotvorbě a prosazování totalitních forem vlády ve všech oblastech života společnosti. Ústavní zákon č. 125/1970 Sb. byl nejrozsáhlejším a nejzávažnějším přímým novelizačním zásahem do 30ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci. Zásadně změnil celou koncepci federace, základní strukturu vztahu mezi federálními a národními (republikovými) státními orgány způsobem, který v podstatě negoval původní koncepci struktury federace a vytvořil vysoce centralizovanou pseudoferaci, jejíž subjekty – obě 29
GRONSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2007, s. 273. ISBN 978-80-246-1285-0. 30 GRONSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2007, s. 284. ISBN 978-80-246-1285-0.
44
národní republiky – pozbyly podstanou část svých kompetencí. Zejména se to projevilo v novém pojetí státní správy, která – na rozdíl od původní koncepce ústavního zákona o československé federaci – se rozhodující měrou přesunula z působnosti republikových do působnosti federálních orgánů. Součástí tohoto přesunu se stalo i zrušení federálních výborů působících v oblasti společné působnosti federace a republik a jejich nahrazení a počátkem druhé poloviny osmdesátých let, kdy se v Sovětském svazu Michail Gorbačov snažil 31
prosadit svou „perestrojku” se v politice KSČ stále tvrdošíjně prosazoval zkostnatělý sytém
centralistického řízení společnosti podrobným stanovením množství většinou subjektivně vytvářených a rozepisovaných ukazatelů, rozdělování a přerozdělování všeho, („přídělového systému”, zahrnujícího vše – od informací, povolování cest do zahraničí a míst na vysokých školách, až po auta a banány), dílčích pokynů, směrnic, instrukcí, povolení a zákazů. Na scéně se opět objevil rozpor známý ze šedesátých let: nutnost zásadní změny hospodářského mechanismu na jedné straně a nerealizovatelnost této změny bez zásadní změny politického mechanismu, který vedení strany chtělo naopak zakonzervovat.
5.8 Revoluční změny mezi lety 1969 – 1989 Výchozím legislativním krokem se měl stát ústavní zákon č. 42/1988Sb. Ústavní zákon nabyl účinnosti dne 19. 4. 1988, tj. dnem schválení. Totožnost dne schválení, platnosti (dne vyhlášení) a účinnosti zákona je důkazem v té době běžného vydávání antedatovaných částek Sbírky zákonů, což nejednou vytvářelo absurdní situace: zákon byl účinný dříve, než byl fakticky publikován. Bylo to období, kdy v okolních zemích sovětského bloku už docházelo k výrazné erozi stávajícího systému vlády jedné strany a kdy i v samotném Československu byla KSČ a státní moc stále častěji konfrontována s veřejnými projevy odporu proti režimu. Projevu tohoto odporu, ale i jisté „bezmocnosti mocných” se staly masové demonstrace 28. října 1988, manifestace disidentů na Škroupově náměstí v Praze ke dni lidských práv 10. prosince 1988 či následující několikadenní masové demonstrace v centru Prahy v tzv. „Palachově týdnu” ve dnech 15. až 21. ledna 1989, kterých se zúčastnily tisíce lidí. Katolickou podpisovou akci v roce 1989, kterou podpořil i kardinál Tomášek, podepsalo přes 700 tisíc občanů a záhy vznikla další podpisová akce „Několik vět”, která se rovněž setkala s masovým ohlasem. V srpnu a 28. října 1989 následovaly další demonstrace a pak listopad 1989. 31
GRONSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. Vyd. 1. Praha: Karolinum, 2007, s. 327-331. ISBN 978-80-246-1285-0.
45
Ústavní situace v přechodový ústavní
Československu představovala v období let 1989 až 1992 složitý 32
systém. V těchto letech přijaly parlamenty (Federální shromáždění,
Česká národní rada a Slovenská národní rada) řadu ústavních zákonů, které znamenaly postupné a obsahově podstatné změny ústavy. Tyto změny řešily uceleně řadu institucí ústavního práva. Vývoj ústavního systému v Československu po roce 1989 znamenal i akceleraci vztahu Čechů a Slováků a vývoj úvah o ústavněprávní podobě tohoto vztahu, např. v podobě tzv. autentické či jinak obnovené federace, konfederace či v jiném volném smluvním spojení. Tento politický, demografický a ústavněprávní problém gradoval okamžikem zřejmých výsledků voleb do všech parlamentů v červnu 1992. Volební výsledky ukázaly, že v obou republikách zvítězila politická seskupení, která mají odlišné ekonomické, sociální a zahraniční zájmy. Přestože to nebylo žádnou z těchto koalic (stran) před volbami proklamováno, oba vítězné politické subjekty zahájily praktický postup k rozdělení federace, a to ještě před ustavením nově zvoleného federálního parlamentu v červenci 1992. Situace po volbách 1992 ukázala, že obvyklá federace je nepřekonatelnou bariérou pro další ústavní vývoj. Veřejné mínění však ve většinovém názoru myšlenku rozpadu Československa nepřijímalo a trvalo na referendu jako autentické formě potvrzení či vyvrácení tohoto názoru. Tehdy platný ústavní zákon o referendu přímo předpokládal své použití k problematice formy federativního úspořádání. Lze tedy říci, že připravovaný zánik Československa byl výsledkem objektivní situace vzniklé výsledky voleb a gradující na nekompromisních ambicích vítězných volebních subjektů v obou zemích. Pro vnější vzhled tohoto procesu, tedy navenek ČSFR, byla přitom viditelná snaha po jeho kulturnosti, tedy klidném, „sametovém“, průběhu tohoto dělení, což svět traumatizovaný válkou provázející dělení Jugoslávie a dílčími válečnými konflikty (občanskými válkami) v bývalém SSSR hodnotil pozitivně. Přes dominaci politických jednání o způsobu tohoto rozdělení mimoparlamentní cestou byla zřejmá snaha po ústavnosti postupu. Smyslem této snahy bylo vytvořit ústavní prostor pro ústavní rozhodnutí o rozdělení Československa. Toto rozhodnutí mělo vzniknout hlasováním parlamentní většiny vzniklé po konzultačních jednáních politických stran. Veřejně proklamované záměry politických stran rovněž nevylučovaly postup mimoústavní, tedy mimo dohodnuté ústavní regule. Vývoj tohoto rozdělení byl tedy podřízen myšlence účelovosti směřující ke vzniku úplně samostatných subjektů. V Československu byl učiněn originální pokus o rozdělení dosud dvoustátní federace ústavní cestou. Tento pokus spočíval v transformaci platného ústavního systému tak, aby umožňoval výběr způsobu rozdělení
32
, Karel.
. 1. vyd. Praha: Victoria Pub., 1995, s. 114-116. ISBN 80-85865-63-7.
46
federace. To se zprvu nepodařilo v důsledku nepřijetí takto připravené první varianty ústavního zákona o způsobu zániku ČSFR. Současně však probíhala postupná decentralizace federace ústavním přenosem kompetencí z federace na republiky. Byly však současně, a to v podstatě od počátku září 1992 připravovány smlouvy mezi Českou a Slovenskou republikou jako způsob řešení vztahů mezi oběma nástupnickými subjekty v jednotlivých oblastech společenského života (ekonomické, politické, občanské a mezinárodně-právní). Současně byla připravena obecná smlouva o dobrém sousedství, přátelských vztazích a spolupráci, upravující vzájemné vztahy nástupnických subjektů po rozdělení Československa. Ústavním základem o rozdělení Československa jsou ústavní zákony ze dne 13. 11. 1992 o dělení majetku mezi ČSFR mezi Českou republiku a Slovenskou republiku, a poté ze dne 25. 11. 1992 o zániku ČSFR. Tyto ústavní zákony byly přijaty těsnou parlamentní většinou, čili rozhodnutím federálního parlamentu po soustředěném politickém nátlaku ve volbách vítězných politických stran. Z historického hlediska je pozoruhodné, že parlament volený jako parlament čs. federace rozhodl o zániku této fedrace i o zániku sebe samého. Z politického hlediska překročil legitimitu volebních programů stran, na jejichž základě byly volby v roce 1992 uskutečněny a v nichž se až na jednu výjimku o zániku Československa nehovořilo. Ústavně veřejným základem pro rozdělení Československa se nestalo referendum, přestože bylo ústavní možností. Veřejné mínění bylo postupně ovlivňováno faktem nezadržitelnosti dělení ČSFR, takže užití referenda bylo prakticky vyloučeno. Ústavněprávní zvláštní situace v ČSFR v době od 1. 10. 1992 do 31. 12. 1992 byla odlišná výchozí ústavní pozice obou subjektů. Slovenská republika přijala svou ústavu s účinností již od 1. 10. 1992. Podle jejího textu šlo o ústavu nefederovaného, tedy samostatného státu. Došlo tak ke zvláštní a ústavně rozporné situaci, kdy československá federace de iure stále ještě existovala, ale Slovenská ústava platná od září 1992 de facto konstatovala samostatnost Slovenska. Realitou tohoto období byl tedy v Československu rozpor mezi ústavními systémy federálním a slovenským, kdy se každý z těchto ústavních systémů považoval za prioritní. Ve své podstatě to byl stav konkurujícího „ústavního dvojvládí”. Česká ústava jako ústava nového a samostatného českého státu byla přijata s účinností od 1. 1. 1993. Ústavní zákon o zániku federace konstatoval ke dni 31. 12. 1992 zánik Československého státu, včetně jeho orgánů, armády, bezpečnosti a státních organizací. Zvláštností obsahu tohoto zákona bylo, že stanovil určité závazky pro nástupnické státy, týkající se předpokládaného přechodu poslanců federálního parlamentu i do republikových parlamentů nebo zákazu užívání symbolů bývalé ČSFR nástupnickými subjekty. Realizace těchto ustanovení se již při schvalování zániku federace 47
dosti zpochybňovala, o čemž svědčí i skutečnost, že Česká republika brzy poté za svoji vlajku přijala vlajku bývalé ČSFR. Zvláštností postupu dělení Československa je, že ústavní zákon o dělení majetku předcházel rozhodnutí o samotném rozdělení a reálné dělení majetku prakticky začalo také před tímto datem (např. v oblastech armády, dopravy). Ústavně stanoveným princpem dělení majetku byl princip územní, podle něhož přechází majetek na ten nástupnický stát, na jehož území se nachází. U nemovitých věcí to platilo absolutně, u movitých věcí tehdy, když tyto tvořily příslušenství nemovitosti. Nešlo-li uplatnit řečenou zásadu, platila zásada dělení podle počtu obyvatel, podle níž se majetek dělí podle poměru dvě ku jedné (Česká republika versus Slovenská republika). Stejná zásada platila i pro hrazení finančních závazků bývalé ČSFR vůči cizině. První polistopadový ústavní zákon – znamenající kvalitativní zásah do československého ústavního 33systému – byl přijat na 16. společné schůzi obou komor Federálního shromáždění. Jde o Ústavní zákon č. 135/1989 Sb. ze dne 29. listopadu 1989, kterým se mění ústavní zákon č. 100/1960Sb., Ústava Československé socialistické republiky. Proces přechodu od autoritativního režimu vlády jedné strany ke klasické parlamentní demokracii byl 34od počátku Občanským fórem a Veřejností proti násilí chápán jako proces, který se měl uskutečnit ústavní cestou. Ústavní kontinuita ovšem neznamenala zakonzervování ústavního systému, jehož základem byly ústavní zákony č. 100/1960 Sb. (Ústava ČSSR) a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci (oba ve znění pozdějších novelizací). Konečně už ústavní zákon č. 135/1989 Sb. byl kvalitativním diskontinuitním zásahem do československého ústavního řádu. Občanské fórum si ovšem bylo vědomo toho, že ústavní systém období tzv. „reálného socialismu” nemůže být základem postupné kvalitativní změny celého právního řádu, a počítalo s tím, že po svobodných volbách ustanovené Federální shromáždění přijme novou ústavu. Z návrhu je zřejmé, že Občanské fórum kladlo především důraz na zcela nové ústavní utvrzení podstatných náležitostí demokratického, sociálně spravedlivého právního státu, respektování principů demokratické federace a základních lidských a občanských práv a svobod, zatímco v zakotvení struktury státu, vzájemných vztahů federace a subjektů federace, jakož i struktury a vzájemných vztahů státních (zejména ústavních) orgánů do značné míry navazovalo na 33
. Karlova, 2005-2007, s. 38. ISBN 978-80-246-1389-5. 34 . Karlova, 2007, s. 45-46. ISBN 978-80-246-1389-5.
. Vyd. 1. Praha: Univerzita . Vyd. 1. Praha: Univerzita
48
původní koncepci ústavního zákona o československé federaci (viz mj. převzetí koncepce dělby kompetencí v hlavě III., struktury Federálního shromáždění, postavení prezidenta včetně jeho odpovědnosti Federálnímu shromáždění či zachování úlohy národních výborů). Jako všechny v prosinci 1989 vydávané materiály Občanského fóra postrádá publikovaný text návrhu bližší údaje o autorství. Je však známo, že základy návrhu začaly vznikat už před listopadem 1989. Jeho hlavním autorem byl dr. Pavel Rychetský po konzultacích s řadou právních expertů. P. Rychetský v návrhu navázal tak na diskuse o koncepci nové ústavy, jež vedla skupina vysokoškolských učitelů, kteří po roce 1969 museli opustit Právnickou fakultu Univerzity Karlovy. Byli to Zdeněk Jičínský, František Šamalík, Václav Pavlíček, Vladimír Mikule a Petr Pithart. Návrh nové československé ústavy předložený veřejnosti Občanským fórem se nikdy nestal předmětem projednávání československými ústavními orgány. Ústavní zákon č. 183/1989 Sb. ze dne 28. prosince 1989, o volbě nových poslanců zákonodárných
35
sborů – návrh ústavního zákona umožňujícího doplňování nejvyšších
zastupitelských sborů předložilo Občanské fórum na základě pracovní varianty, kterou připravili Zd. Jičínský, J. Lžičař, Vl. Mikule a P. Pithart. Po jednání u „kulatého stolu”, kterého se zůčastnily všechny ve Federálním shormáždění zastoupené strany, byl zákon jako iniciativní poslanecký návrh projednán na 19. společné schůzi obou komor FS. V situaci, kdy v nových polistopadových podmínkách Federální shromáždění, Česká národní rada a Slovenská národní rada vzešlé z voleb v roce 1986 nemohly být zárukou kvalitativní změny československého právního řádu a formování pluralistické politické demokracie a nebylo možné ani bezprostředně provést svobodné volby, bylo řešení zvolené ústavním zákonem č. 183/1989 Sb. optimálním řešením – prvním stupněm procesu rekonstrukce parlamentu, i když svou povahou ne nepodobným ústavnímu zákonu č. 117/1969 Sb., na základě něhož se v roce 1969 provedla rozsáhlá rekonstrukce zastupitelských sborů. Za dané situace to však byla jediná schůdná cesta, kterou bylo možno z Federálního shromáždění a obou národních rad učinit orgány legální revoluce. Šlo svou podstatou o revoluční akt, součást procesu postupného prolamování prosté právní kontinuity, charakteristický pro celé období činnosti Federálního shromáždění po listopadu 1989. Ústavní zákon č. 183/1989 Sb. nabyl účinnosti dne 28. 12. 1989. Stejný den byl kooptován Alexandr Dubček do funkce poslance a zároveň zvolen předsedou Federálního shromáždění. I tahle skutečnost svědčí o projevu revoluční účelnosti při provádění ústavních změn. 35
. Karlova, 2005-2007, s. 78-79. ISBN 978-80-246-1389-5.
49
. Vyd. 1. Praha: Univerzita
Ústavní zákon č. 45/1990 Sb. ze dne 27. února 1990, o zkrácení volebního období zákonodárných
36
sborů – realizace snad nejfrekventovanějšího listopadového hesla
„Svobodné volby!” vycházela zejména z přihlédnutí ke dvěma skutečnostem: 1) se svobodnými volbami nebylo možno čekat až do roku 1991, kdy mělo uplynout řádné pětileté volební období Federálního shromáždění zvoleného v roce 1986; 2) volby nebylo možno uskutečnit překotně, ale na druhé straně jejich konání ještě v první polovině roku 1990 se stalo základním cílem Občanského fóra a Verejnosti proti násiliu.
Stanovení délky volebního období prvního svobodně zvoleného Federálního shromáždění bylo předmětem diskusí v Občanském fóru, ve Verejnosti proti násiliu i u „kulatého stolu”. Nový stranickopolitický systém byl ještě ve stádiu zrodu a v konkrétní politické situaci bylo třeba počítat s tím, že první svobodné volby budou spíše plebiscitem vyjadřujícím odpor ke starému a podporu novému režimu, než střetem politických stran. Námitky, že dvouleté volební období je v konkrétní situaci přece jen příliš krátké, nenašly dostatečný ohlas. To nesporně přispělo k tomu, že Federální shromáždění, nacházející se pod časovým tlakem, nebylo schopno svou ústavodárnou úlohu splnit, při stanovení dvouletého volebního období FS se též vycházelo ze zkušeností prvních poválečných voleb do Ústavodárného shromáždění podle ústavního zákona č. 65/1946 Sb., jež bylo též voleno jen na dva roky. Tato paralela byla podepřena i tím, že základním úkolem nového Federálního shromáždění mělo rovněž být přijetí nové ústavy československé federace, že se tedy mělo jednat o ústavodárné shromáždění – byť tak oficiálně nebylo nazváno. Avšak ani ÚNS zvolenému v roce 1946 se nepodařilo svůj ústavodárný úkol řádně splnit: přijetí Ústavy 9. května „v termínu” bylo totiž především důsledkem „vítězného Února”. Na 6. společné schůzi obou komor Federálního shromáždění dne 18. 9. 1990 byla projednána Zpráva
37
o přípravě nové ústavy ČSFR, schválen návrh na ustavení komise poslanců
(předsedou byl Alexander Dubček) a komise expertů pro přípravu nové ústavy, jakož i harmonogram prací na nové ústavě. Do prací na nové ústavě se na požádání prezidenta
36
. Karlova, 2005-2007. ISBN 978-80-246-1389-5. 37 . Karlova, 2005-2007, s. 312. ISBN 978-80-2461389-5.
. Vyd. 1. Praha: Univerzita . Vyd. 1. Praha: Univerzita
50
Václava Havla zapojila i skupina amerických a západoevropských konstitucionalistů. Přípravě ústavy byla věnována rovněž mezinárodní konference. Klíčovou úlohu v přípravě nové ústavy sehrála komise expertů, která předkládala návrhy textu dílčích částí ústavy poslanecké komisi. Výsledkem diskusí, doporučení a návrhů na formulační upřesnění byl pracovní návrh federální ústavy, který expertní komise vypracovala. Po složitých jednáních bylo dohodnuto, že formou iniciativního návrhu ústavního zákona bude provedena alespoň částečná změna ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci – konkrétně tří hlav ústavního zákona o československé federaci (nejvyšší státní orgány federace). Následovalo dohadování, které však nevedlo k pozitivnímu výsledku. Nepřekonatelnou překážkou se ukázala být problematika smlouvy mezi republikami (res.národními radami) a problém ratifikace federálních ústavních změn národními radami. Práce komisí (poslanecké a expertní) pro přípravu federální ústavy však přesto nepřišla zcela vniveč. Především z ní vzešla Listina základních práv a svobod. Měla však též výrazný vliv na obsah a formu tří dalších ústavních zákonů: ústavního zákona č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu ČSFR, ústavního zákona č. 326Sb., kterým se podstatně změnila ústavní úprava soudnictví a ústavního zákona č. 327/1991 Sb., o referendu. Tento pracovní návrh ústavy zůstal jen návrhem… Ústavním zákonem č. 542/1992Sb., ze dne 25. listopadu 1992, o zániku České a Slovenské Federativní Republiky zanikla československá federace. Ústavní zákon ČNR č. 4/1993 Sb. ze dne 15. prosince 1992 o opatřeních souvisejících se zánikem 38České a Slovenské Federativní Republiky: ústavní zákon – tzv. „recepční zákon”, který se pak podle Ústavy České republiky (čl. 112 odst. 1)stal součástí ústavního pořádku České republiky, byl schválen den před přijetím Ústavy České republiky též jako jistý druh ústavní pojistky pro případ, že by česká ústava nebyla schválena. Měl zajistit právní, institucionální a mezinárodní kontinuitu České republiky, dočasně přejímal v podstatě veškerý ústavní a právní řád ČSFR a federálních kompetencí na odpovídající české státní orgány. Datum účinnosti dnem 31. 12. 1992 (tj. datem vyhlášení) bylo stanoveno o den dříve než přepokládané datum 1. 1. 1993, tj. účinnosti ústavy. Tento časový posun se týkal též těch federálních ústavních zákonů, které se po 24 hodinách podle Ústavy České republiky nestaly
38
. Karlova, 2005-2007, s. 565. ISBN 978-80-246-1389-5.
. Vyd. 1. Praha: Univerzita
51
součástí ústavního pořádku ČR (čl. 112 odst. 1 Ústavy ČR) a byly buď zrušeny (odst. 2), nebo získaly nadále jen právní sílu běžného zákona (odst.. 3).
52
6. Ústava r. 1992 Ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb. ze dne 16. prosince 1992:
6.1 Vlivy na vznik ústavy Po prvních pokusech o zahájení prací na ústavě Československé republiky v letech 1990-1991 původně 39 jako ústavě jednoho ze dvou subjektů České a Slovenské Federativní Republiky – začaly efektivní (a časovým tlakem značně ovlivněné) práce na ústavě České republiky (nyní už jako samostatného svrchovaného státu) až už po volbách v létě roku 1992, kdy se vítězové voleb – ODS a HZDS – dohodly na rozdělení federace. Byly vytvořeny dvě komise předsednictva ČNR a vlády ČR. Komise předsednictva ČNR složená podle poměrného zastoupení parlamentních stran se dílčími usneseními a doporučeními sice na formování vládního návrhu podílela, avšak hlavní váha v procesu přípravy spočívala na komisi vlády, která vypracovala již v průběhu léta 1992 ucelenou koncepci ústavy, tj. nejen zásad a konstrukce ústavy, ale i její rozvržení do jednotlivých článků. Výsledek je určitým kompromisem, v němž některé sporné otázky byly vyřešeny (např. spor o 3/5 ústavní většinu), jiné skončili jistou „remízou” (vyhlášení Listiny základních práv a svobod za součást ústavního pořádku, nikoliv za integrální součást vlastní Ústavy, čímž hodnota ústavy nesporně utrpěla) a některé zůstaly otevřené (spor o referendum, o vyšší územní samosprávné celky a Senát – čl. 2 odst. 2, čl. 103 a čl. 106 odst. 2 Ústavy ČR. Politické vlivy (rozhodující pozice ODS-KDS, KDU-ČSL a ODA), osobní ambice a animozity, ale i ohledy a kalkuly (např. výjimečné pozice V. Havla jako „vyhlédnutého” prezidenta a V. Klause jako předsedy vlády) nesporně výrazně formovaly koncepci ústavy, její strukturu a hodnotové principy. Mimořádný vliv měla i československá ústavní listina z roku 1920 (menší, i když ne zanedbatelné byly i vlivy zahraniční). Svou úlohu sehrál i spěch, v němž ústava vznikala. Ústava se tak rodila se značnými nedostatky už v samotné koncepci. Jde především o důraz na formu vlády, technologii vládnutí a způsob, jakým bylo naloženo s Listinou základních práv a svobod. Diskutabilní je i pojem „ústavní pořádek”, který je nejen málo srozumitelný, ale též opouštějící v Československu (Česku) ustálenou konstitucionalistickou terminologii, mluvící o ústavním řádu”.
39
. Karlova, 2005-2007, s. 569. ISBN 978-80-246-1389-5.
. Vyd. 1. Praha: Univerzita
53
Ústava České republiky neboli ústavní zákon č. 1/1993 Sb., vnáší do českého právního řádu pojem 40 „ústavní pořádek České republiky” (srov. čl. 3 a 112 Ústavy ČR). Ústava České republiky nepodává definici tohoto pojmu, avšak z čl. 112 lze odvodit, že tento pojem je míněn jako souhrn určitých ústavních zákonů a dalších Ústavou výslovně jmenovaných pramenů ústavního práva v úrovni nejvyšší právní síly. Článek 3 Ústavy jakoby před závorkou za součást ústavního pořádku jmenuje Listinu základních práv a svobod. Ústavu České republiky tak netvoří jediný tradiční ústavní materii upravující dokument, ale tvoří ji hned od jejího právního začátku nejméně tyto dva prameny ústavního práva (tedy Ústava a Listina). V čl. 112 odst. 1 Ústavy ČR se tedy vyjmenovává, co tvoří společně s novou Ústavou ústavní pořádek České republiky z dosavadních ústavních předpisů a vytváří se otevřený ústavní prostor pro další ústavodárnou aktivitu Parlamentu České republiky. Ústavní pořádek České republiky tedy tvoří: Ústava České republiky; Listina základních práv a svobod; ústavní zákony České národní rady přijaté po 6. červnu 1992; ústavní zákony přijaté podle nové Ústavy; ústavní zákony Národního shromáždění Československé republiky, Federálního shromáždění ČSSR a České národní rady upravující státní hranice České republiky.
6.2 Listina základních práv a svobod Listina základních práv a svobod nemá pojmenovanou právní formu a jako součást ústavního pořádku a pramen ústavního práva figuruje jako „Listina”. Listina tedy nemá definovánu právní sílu, ale ze skutečnosti, že ji Ústava zařazuje do ústavního pořádku (čl. 3, resp. čl. 112, odst. 1) nepochybně vyplývá, že je třeba ji posuzovat jako normu téže úrovně, jakou má ústavní zákon. Ostatně to potvrzuje i průběžná judikatura Ústavního soudu ČR, která především v judikování o ústavních stížnostech Listinu pojímá jako normu ekvivalentní právní síly jako je sama Ústava (jakýsi ústavní zákon „de facto”). I její změna se tudíž musí uskutečňovat ústavním zákonem (viz čl. 9, odst. 1 Ústavy) a nikoliv pouze zákonem běžným. Ústava přepokládá, že nezůstane ani dvojjediným dokumentem (tedy složeným ze dvou dokumentů), ale že na ni mohou navazovat další samostatně „horizontálně“ vedle ní stojící 40
, Karel. , 2009, s. 14-15. ISBN 978-80-7380-173-1.
54
ústavní zákony (srov. text čl. 112, odst. 1: „ústavní zákony přijaté podle této ústavy”). Součástí ústavního pořádku České republiky dále jsou nepřímo v označené ústavní zákony den před Ústavou přijatý a pořadově až po ní publikovaný ústavní zákon ČNR o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR č. 4/1993 Sb., jakož i ústavní zákon ČNR č. 29/1993 Sb., o některých dalších opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR. Ústava již svým vznikem v podobě nejméně dvou hmotněprávních dokumentů založila svoji „pololegalitu“, tedy formu vícera právních norem. Pojetím čl. 112, odst. 1 jako možnosti přijímat další ústavní zákony „podle této Ústavy“ svoji polylegalitu zvýraznila a ústavní pořádek ještě otevřela. Co se zřejmě myslí pod dalšími možnými ústavními zákony přijatými „podle” Ústavy ČR: 1) Ústavní zákony jako právní forma pro určité instituty Ústavy ČR povinné (srov. čl. 2 o přímém výkonu státní moci, čl. 11 o změně státní hranice, čl. 100, odst. 3 o vytvoření nebo zrušení vyššího územního samosprávného celku). 2) Ústavní zákony jakkoli měnící nebo doplňující Ústavu ČR (za typické doplnění Ústavy ČR lze považovat ústavní zákon č. 110/Sb., o bezpečnosti České republiky, který upravuje materii předtím v ústavním předmětu neobsaženou) podle čl. 9 odst. 1 Ústavy ČR. 3) Za zvláštní co do předmětu i doby účinnosti lze považovat ústavní zákon č. 69/1998 Sb., o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny, který jednorázově mění volební periodu konkrétního v souladu s Ústavou zvoleného sboru Ústavní pořádek České republiky tak k současnému datu tvoří soustava ústavních zákonů, které na bázi Ústavy ČR a Listiny základních práv a svobod tvoří ústavní materii poměrně stejnorodou co do změn či rozvoje institutů (či institucí) samotné Ústavy ČR, přičemž některé Ústavu novelizující ústavní zákony byly již samy novelizovány. Oproti tomu relativně „neměnný“ zůstal text Listiny. Vztah Listiny základních práv a svobod k Ústavě České republiky byl od počátku prací na ústavě41 jedním z neuralgických bodů, v němž se střetávaly různé koncepce, což nakonec vedlo k nezvyklé formě zařazení Listiny základních práv a svobod do „ústavního pořádku“ usnesením předsednictva ČNR a nikoliv přímo do Ústavy ČR jako její integrální části. To, že Ústava nakonec neobsahuje hlavu, která zakotvuje základní práva a svobody, tak nesporně snižuje její právní i společenský dosah. Ve srovnání s ústavním zákonem č.
41
. Komentov Karlova, 2005-2007, s. 591. ISBN 978-80-246-1389-5.
. Vyd. 1. Praha: Univerzita
55
23/1991Sb., uvozujícím Listinu základních práv a svobod jako „ústavní zákon” (navíc s nadústavní silou), jde nesporně o krok zpět. Kompromisní řešení bylo nakonec nalezeno v pojmu „ústavní pořádek”, do něhož byla Listina základních práv a svobod spolu s jinými ústavními zákony zařazena, tj. Ústavnímu pojmu dosud v československé a české ústavní historii neznámém a vlastně svou zbytečností matoucím, neboť to, co Ústava ČR označuje za „ústavní pořádek”, je v podstatě „ústavní řád”, tradiční to a historicky zafixovaný pojem. Navíc Ústava ČR na dvou místech (čl. 3 a čl. 112 odst. 1) jasně stanoví, že Listina základních práv a svobod je součástí ústavního pořádku České republiky. Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb. je proto z formálního hlediska zbytečné. Listina by byla součástí ústavního pořádku ČR (tvořila by s dalšími ústavními zákony ústavní přádek) i bez usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb. Určité racionální jádro zvoleného řešení by leda bylo možno hledat v čl. 9 odst. 2 Ústavy, v tom, že změnu podstatných náležitostí Listiny můžeme označit za nepřípustnou. Jako u každého právního předpisu je nadpis i u ústavy. Jeho součástí je určení formy právního aktu 42(zde ústavní zákon), orgánu, kterým byl přijat (ze dne ČNR), evidenční číslo v publikačním orgánu (č. 1/1993 Sb.) a název Ústava ČR). Jde o jakousi zvláštní adresu, na které ústavu najdeme v obrovském množství složek právního řádu. Obdobně to platí pro ostatní složky ústavního pořádku s výjimkou LPS, která výslovně formu právního aktu uvedenu nemá. Vnitřní struktura ústavy charakterizuje ústavu jako systém norem a institutů tvořících základ systému práva v určitém státě. Systematika je se strukturou těsně spjata, ale není s ní totožná, tak jako nelze ztotožnit např. článek ústavy a ústavní normu. Obvykle článek ústavy obsahuje ústavní normu, může jich obsahovat více nebo naopak teprve z více článků sestavíme určité ústavní pravidlo chování. Ústavy se v tomto směru i pomocí obecné systematiky snaží vyjádřit teoretickou či ideologickou koncepci, na které jsou bodovány. Kromě toho známe zvláštní systematiku, která se projevuje v úpravě jednotlivých článků ústavy, kdy důležitější a obecnější věci jsou upraveny na čele ustanovení, kdežto oprávnění zvlášní a v době mimořádných situací až na závěr (srov. čl. 62 a čl. 63). Vyšší právní síla je typickým znakem rigidní ústavy, kterou je i naše Ústava. Pojem „právní síly” je spjat s právním řádem, který je hierarchicky uspořádán. Vyjadřuje tu skutečnost, že právní předpisy se nenacházejí vždy na stejné úrovni. V takovém případě předpis nižší úrovně nesmí odporovat předpisu 42
FILIP, Jan. Ústavní právo: učební text pro bakalářské studium na PrF MU. 2., opr. a dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 24-28. Edice učebnic Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, č. 443. ISBN 978-80-210-5153-9.,
56
úrovně vyšší (typicky primární akty), předpis nižší úrovně musí být v souladu s předpisem vyšší úrovně (vztah primárních a sekundárních právních předpisů – čl. 79 odst. 3 Úst). V těchto případech se jedná o tzv. vztahovou hierarchii. Dále též máme aplikační hierarchii, která určuje, kterého pramene práva se použije přednostně. Nejvýznamnějším příkladem je čl. 10 Ústavy (přednostní použití mezinárodních smluv) nebo č. 2 úst. Zak. ČNR č. 4/1993 Sb. (přednostní použití práva právního předpisu ČR před právním předpisem ČSFR téže právní síly). Vyšší právní síla ústavních předpisů tak značí, že podústavní právní předpisy, které upravují tutéž věc jiným způsobem, nemohou být aplikovány, popř. se považují za neplatné.
Zvláštností zde však je, že se jedná o
veřejnoprávní akty, u kterých platí domněnka správnosti do doby, než kompetentní orgán (především Ústavní soud) vysloví něco jiného. V našem ústavním pořádku nacházíme východiska pro určité odstupňování vlastnosti měnitelnosti jednotlivých ústavních ustanovení. Složitou povahu má především ustanovení č. 9 odst. 2 Ústavy. Toto ustanovení nepřipouští „změnu podstatných náležitostí právního státu”. Jistě nejde o zákaz jiné formulace nebo jejich rozšíření, nýbrž o změnu v podobě jejich odstranění. Ústavodárce je tak podle našeho ústavního pořádku v demokratickém právním státě omezen. Některá ústavní ustanovení nejsou plně v jeho dispozici, problém je, jak přesto zabránit jejich změně. Čl. 9 ost. 2 o takových návrzích zakazuje Parlamentu jednat, ukazuje se to ale (úst. zák. č. 195/2009 Sb.) jako nedostatečná zábrana. K tomu, aby nedošlo, je střetu mezi obsahem ústavy a ostatních právních předpisů, slouží kromě vyšší právní síly také zvláštní postup při přijímání ústavních zákonů. Zvláštnosti ústavodárného procesu se oproti běžnému zákonodárnému procesu mohou projevit ve výčtu subjeků (navrhovatelů), v orgánu, který může návrh schválit, ve způsobu jeho jednání, v požadované přítomnosti a většině. V tomto směru v ČR známe pouze odlišnosti: a) ve způsobu projednání ústavodárné iniciativy – v ČR není ve způsobu projednání návrhu ústavního zákona podstatný rozdíl s výjimkou nutnosti, aby návrh rovněž projednal Senát (čl. 39 odst. 4 Ústavy), což u ostatních zákonů není třeba (mimo jednací řády a volební zákon – čl. 40). Návrh ústavního zákona nemůže být projednán ve zkráceném jednání po dobu stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. Stejně tak nemůže být projednán zkrácenou procedurou v jednom čtení (§ 90 odst. 3 JŘPS);
57
b) požadované většině pro schválení – v ČR to na rozdíl od jiných států je kvalifikovaná 3/5 většina poslanců a 3/5 většina přítomných senátorů (čl. 39 odst. 4 Ústavy); c) nemožnosti prezidenta vrátit přijatý zákon. To však ústavodárný proces neztěžuje, právě naopak. Ústavy jsou politicky vzato zápisem dosaženého konsensu ve společnosti mezi hlavními 43
silami reprezentovanými při její tvorbě a současně programem, na jehož základě bude
veden jejich boj o moc v takto dohodnutém rámci. Příprava ústavy je současně hledáním řešení předvídaných budoucích problémů a sporů. Její úspěch nespočívá v tom, že nalezené řešení bude originální, nýbrž v tom, že bude v praxi úspěšné. Koncepce nejlepší ústavy proto hledejme na stránkách odborné literatury, ve Sbírce zákonů si přejme ústavu respektovanou hlavními politickými silami, která zaručí trvale obnovitelný rozvoj demokracie a šetření zásad právního státu. Naše Ústava je odrazem vývoje let 1989 – 1992, a všeho, co se tehdy odehrálo. Je reakcí na rozpad československé federace, ke kterému došlo sice spořádáně ale velmi rychle, takže na řadu jinak běžných studií a rozborů nebylo příliš mnoho času. Autoři ústavních předloh na celém světě vědí již dávno, že na ústavní řešení neexistuje patent. A to nejen proto, že autorské zákony po celém světě stanoví, že zákonodárná díla nejsou autorsky chráněna (kdo je vlastně autorem), ale též proto, že nikde není záruka, že řešení fungující v jednom státě bude se stejným výsledkem uplatněno i v jiné zemi s ohledem na její historickou zkušenost, politické poměry, hospodářskou situaci, stranickopolitický systém, úroveň politické a právní kultury, náboženství, strategickou polohu atd.
6.3 Pojem ústava Pro vývoj ústavnosti má bezprostřední význam, že základní ústavní pojmy jsou založeny na
44
teoretických koncepcích učení o státu a tím jsou jako takové interpretačním
základem pro pozitivní právo. Ústava je projevem moderní státnosti. Tím, že ústava fixuje strukturu státu, má i schopnost samoregulace daných společenských poměrů. Stát, jehož právní základ je vyjádřen v ústavě, je státem ústavním. Ústavou se upravuje (deklaruje), 43
Pocta prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70. narozeninám. Editor Věra Jirásková. Praha: Linde, 2004, s. 304. ISBN 80-720-1487-0. 44 KLÍMA, Karel. Úvod do státovědy. I. vydání. Plzeň: ZČU, 1994, s. 55-60. 612. ISBN 55-058-94.
58
že pouze instituce v ní obsažené nebo z ní odvozené (odvoditelné) tvoří strukturu státního mechanismu. Rozvojem moderní státnosti se ústavy postupně (zejména v kontinentální právní kultuře) utvrzují jako normy nejvyšší právní síly – základní zákony. Myšlenka základního zákona znamená, že ústava je jádrem právního řádu, tedy že jednotlivá právní odvětví z ní vycházejí. Samotný text ústavy však není schopen obsáhnout základy norem pro všechna odvětví a je tudíž mnohdy konkretizován běžným zákonodárstvím. Praxe ústavního soudnictví dokazuje, že obsah mnohých ústavních norem je třeba vyjádřit dikcí ústavního soudu (přestože normativní funkce ústavního soudu není všeobecně vědou přijímána). Státní moc regulovaná ústavou je součástí širší koncepce nazývanou pravním státem. Koncepce právního státu je teoretickým učením, které vývojově ovlivnilo středoevropskou právní kulturu a tudíž i státnost těchto zemí. V obecném pojetí je tato koncepce založena na několika teoretických postulátech: 1) Stát má své právo a tímto právem se musí řídit. Stát je vázán zákony. K tomu srov. čl. 2 odst. Listiny základních práv a svobod, jenž konstatuje, že „státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem a způsobem, který zákon stanoví” resp. čl. 4, odst. 1 téže Listiny fixuje, že „povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“. Ve své činnosti může vykonávat jen to, co mu ústava, zákon, jiný právní předpis dovolují. Tato premise nikterak nezužuje širší možnou aktivitu státu organizačního charakteru. Právní řád současně upravuje ty oblasti veřejného zájmu, v nichž je stát v zásadě nezastupitelný (jde o ty činnosti, kde autorita prosazuje poznaný veřejný zájem – obrana, veřejný pořádek, kontrola zbraní). 2) Právní stát vyžaduje kvalitní právní systém, tedy systém, jenž odpovídá současným podmínkám. Právní stát uznává regulativní funkci práva. Právo v tomto systému reguluje – vytváří meze na základě principu, že „dovoleno je vše, co není zakázáno”. V systému právního státu politika nesmí potlačovat právo. 3) Koncepce právního státu se vzájemně podmiňuje s ideou dělby moci, zajišťující pluralitu mocenského rozhodování a tudíž i určitou rovnováhu druhů státní moci. To se také projevuje v odlišných úlohách jednotlivých mocí vzhledem k právnímu řádu („vytvářet, vykonávat, zajišťovat dodržování”). 4) V právním státu se v systému právních norem různého druhu upřednostňují ústava a zákony jako normy obsahující rozhodující vůli státního suveréna – parlamentu. Ve vertikální soustavě moci mají pak tyto normy prioritu. 59
5) Idea právního státu dále znamená, že ve státě existuje mechanismus, jenž zabezpečí realizaci právně zakotvených práv a svobod subjektů, obecnou spravedlnost i chování státu samého v souladu s ústavou a právem. V daném systému tedy existují soudy všeho druhu, veřejná žaloba, policie, vězeňská služba. Veřejným zájmem obsaženým v pojetí právní státnosti je taktéž široká možnost nezávislé právní moci (např. advokacie, notářství). 6) Koncepce právního státu obsahuje systém odpovědnosti. Tento systém je diferencovaný v závislosti na postavení subjektů v právních vztazích (fyzické a právnické osoby, stát). Stát má zvláštní odpovědnost spočívající v tom, že porušil povinnosti (úkoly) dané mu ze zákona, nebo tyto povinnosti překročil, nebo překročil pravomoc vyplývající pro něho ze zákona. Stát je v podmínkách právního státu jediným subjektem, který může konat jen to, co mu právní předpisy určují, stanoví či umožňují. To vyplývá ze skutečnosti, že stát je jediným subjektem disponujícím systémem donucovacích (mocenských) prostředků. Odpovědnost státu (resp. ústavních činitelů, státních orgánů, úředních osob) je: a) morální, jako závazek založený na představě, že demokratický stát plní úkoly ve vetřejném zájmu, v zájmu občanů, v zájmu demokracie, b) politická, jako odpovědnost v systému reprezentativní demokracie, v níž zvolený parlament složený ze zástupců určitého vítězného volebního uskupení zastupuje obecné zájmy občanů a v souladu se svým politickým programem tyto zájmy realizuje, c) právní, jako odpovědnost stanovená zákony a jinými právními předpisy za výkon úkolů státních orgánů, nositelem této odpovědnosti je představitel státního orgánu, resp. ústavní činitel (ústavněprávní odpovědnosti), d) disciplinární, jako zvláštní druh odpovědnosti zaměstnance veřejné správy, založená na dodržení pravidel výkonu státní správy a etiky tohoto výkonu. Součástí odpovědnosti je též možné stanovení sankcí za nesplnění uložených povinností. V systému odpovědnosti státu je sankciována ústavněprávní a disciplinární odpovědnost. Jako důsledek první z nich se uplatňují různé způsoby uvolnění z funkce (odvolání, rozpuštění), jako důsledek druhé z nich pak odvolání, přeložení, finanční postih, pozastření postupu, finanční sankce. Odpovědnost představitele státního orgánu jako jednotlivé osoby nevylučuje uplatnění trestněprávní sankce a to za porušení práva obvyklé
60
jako u neúředních osob (např. podvodným jednáním) nebo porušením práva vázaným na zastávané místo (např. zneužitím pravomoci).
61
Závěr a) Srovnání ústav V této části se pokusím porovnat jednotlivé ústavy mezi sebou. Chtěla bych tím upozornit jen na určité odlišnosti, které mezi sebou mají: Prozatímní ústava r. 1918 – je rozsahem nejkratší ze všech našich ústav. Není v ní uvedena moc soudcovská, jen je zmíněn způsob vyhlašování rozsudků a nálezů soudů. Národní výbor se rozšiřuje na 256 členů – sbor se nazývá Národní shromáždění. Najdeme zde nejen pravomoce Národního shromáždění, ale i pravomoce prezidenta republiky. Tato Ústava obsahuje totiž pouze nejdůležitější a nejnutnější ustanovení pro fungování státu v době před přijetím nové ústavy. Ústava r. 1920 – tady najdeme ustanovení, že stát Československý je demokratická republika. -
rozšířeny pravomoce prezidenta republiky
-
lid je jediný zdroj veškeré státní moci v republice Československé
-
řešena otázka Podkarpatské Rusi
-
rozpracováno složení a působnost Národního shromáždění a jeho dvou sněmoven: sněmovny poslanecké (300 členů) a senátu (150 členů)
-
rozšířena moc vládní a výkonná: o ministerstva a nižší správní úřady
-
je zde zmíněna soudní ochrana proti správním úřadům
-
moc soudcovská je řešena v samostatné hlavě ústavy
-
nově se objevují svobody a povinnosti občanů
-
najdeme též řešenou otázku menšin
-
vládní návrhy zákona rozpočtového a branného se nejdříve předkládají sněmovně poslanecké
-
v článcích o vládě je uvedeno, že žádný člen vlády nesmí být členem představenstva nebo dozorčí rady, ani zástupcem akciových společností a společností s ručením omezením
-
svoboda svědomí a vyznání je zaručena
-
byla uvedena i branná povinnost 62
Ústava r. 1948: -
Ústava začíná Prohlášením
-
československý stát je lidově demokratická republika
-
je to jednotný stát dvou rovnoprávných národů Čechů a Slováků
-
řeší se otázka slovenských národních orgánů
-
najdeme tu i na čem je založena hospodářská soustava Československé republiky
-
přibyla práva a povinnosti občanů, základní povinnosti občana ke státu a ke společnosti
-
Národní shromáždění se skládá pouze z jedné sněmovny: má 300 členů
-
Národní shromáždění se usnáší na rozpočtovém zákoně a zkoumá státní závěrečné účty
-
změněny pravomoce prezidenta republiky a uveden přesný text prezidentského slibu
-
uvedeno přesné znění slibu vlády
-
národní výbory
-
kapitola o Slovenských národních orgánech
-
změna, o čem rozhoduje vláda ve sboru
-
hospodářské zřízení
-
najdeme tu i jednotný hospodářský plán
-
je tu i zmínka o státním znaku: upravují jej zákony, nikoliv ústava
Ústava r. 1960 -
začíná prohlášením
-
je tu změna názvu státu: Československá socialistická republika
-
změna zřízení: Československá socialistická republika je socialistickým státem
-
práce v socialistické společnosti je prací ve prospěch celku a zároveň ve prospěch samotného pracovnika
-
nejvyšším orgánem státní moci je Národní shromáždění: má 300 poslanců
-
práva a povinnosti občanů: součástí občanských povinností je úcta k právům spoluobčanů i dodržování pravidel socialistického soužití
-
Slovenské národní radě: určeno co patří do působnosti Slovenské národní rady, dále pak Slovenská národní rada zřizuje pro jednotlivé úseky své činnosti komise – jsou to její iniciativní, kontrolní a výkonné orgány
-
národní výbory – změna znění slibu, změna ve struktuře národních výborů 63
-
nově soudy a prokuratura: vymezeno jaké typy soudů jsou, dále soudy volí ve sborech
-
v obecných ustanoveních je popsán státní znak
Ústava r. 1968 -
Československá socialistická republika je federativní stát dvou rovnoprávných národů Čechů a Slováků
-
řeší postavení obou republik
-
je ustanoveno Federální shromáždění, Česká národní rada, Slovenská rada a národní výbory
-
rozdělení působnosti mezi federaci a republiky
-
Federální shromáždění
- má dvě sněmovny: Sněmovnu lidu (200 poslanců) a
Sněmovnu národů (75 poslanců z Čech a 75 poslanců ze Slovenska) a vymezena působnost -
rozšířeny pravomoce prezidenta republiky
-
vláda Československé socialistické republiky: funkce člena vlády je neslučitelná s funkcí člena předsednictva Federálního shromáždění s funkcí člena Ústavního soudu
-
je zde uveden Ústavní soud Československé socialistické republiky
-
najdeme tu Českou národní radu a Slovenskou národní radu
Ústava r. 1992 -
začíná Preambulí
-
zjistíme, že Česká republika je demokratický stát
-
součástí ústavniho pořádku je Listina základních práv a svobod
-
Parlament je tvořen: Poslaneckou sněmovnou (200 poslanců) a Senátem (81 senátorů, každé dva roky se volí třetina senátorů)
-
změna slibu prezidenta republiky, změněné pravomoce prezidenta
-
změna kompetencí vlády
-
soudní moc – vykonávají nezávislé soudy
-
Ústavní soud – změna kompetencí
-
uveden Nejvyšší kontrolní úřad
-
jde i o Českou národní banku
-
řešení územní samosprávy
64
Na těchto odlišnostech je patrný ústavní vývoj v Československu v praxi. Naše ústavy prošly svým vývojem, abychom dospěli k nejmodernější ústavě, tedy Ústavě z roku 1992.
b) Smysl ústav Závěrem bych chtěla uvést, že ústava je nejdůležitějším zákonem státu. Mezi širokou veřejností v dnešní době ústava nemá takou vážnost a úctu, jakou si zasluhuje. A to i přesto, že se bez ní neobejdeme. Chceme-li změnit např. státní hranice, potřebujeme ústavu. Otázkou je jak často a z jakých důvodů měnit či neměnit ústavu? Naše ústavy se měnily v průběhu času. Největší inspirací jim byla Ústava z roku 1920, tedy z doby začátku Československé republiky. Vše již bylo řečeno v předchozích kapitolách. Nejen široká veřejnost, ale i politici, my všichni, bychom si měli vážit ústav naší republiky. I díky nim užíváme demokracii. Přesto se ptám a smysl ústav? I ten byl nalezen. Jako odpověď si dovolím použít tyto věty:
Smysl ústav je dvojjediný: předně konstruovat takovou soustavu institucí (a předurčit jejich 45
podobu a chod), aby zajistila harmonický rozvoj společnosti a zvláště pak účinně chránila
lidská práva, aby tak byla vymezena sféra státu oproti celé společnosti. V autokratickém systému, ať již jde o panovnický absolutismus, či o stát fašistický nebo komunistický, nemá ústava smysl. V absolutní monarchii, částečně i v konstituční monarchii staršího typu je stát ztělesněn v císaři, králi, knížeti. Ve fašistickém státu je ústava sporá; zakotvuje neomezenou úlohu vůdce státu a jeho exekutivy. V komunistických státech jsou pak ústavy širší a jsou fiktivně založeny na rozhodujcí moci zastupitelských sborů a na výčtu lidských práv, které však mají nominálních povahu (zvláště je to zřetelné u faktické moci parlamentu, u svobody projevu, zejména slova a tisku, práva spolčovacího a shromažďovacího, u práva volebního atd.) De facto moc je koncentrována v rukou politbyra, sekretariátu a vedoucích oddělení komunistické strany a jejich expozitur v dílčích územních celcích, ale i v ekonomice. Politická policie má pak tendenci být státem ve státě. Ústava má smysl jedině v pluralitní demokracii, když je založena na dělbě moci a lidských právech, anebo v skrovné míře ve starých monarchiích 19. věku; má svůj omezený význam i ve státech, kde tyto prostory pro zástupce lidu a pro jednotlivce jsou omezením absolutní moci (ty později byly 45
PEŠKA, Pavel. Úvod do ústavního práva: 49 stručných úvah k české ústavě na pozadí ústav stabilních demokracií. Dotisk. Praha: Karolinum, 1996, s. 20. ISBN 80-7066-896-2.
65
zdemokratizovány nebo byly nahraženy novými ústavami). Dnešní demokratické ústavy jsou v převážné míře založeny na liberálním myšlení, ať již konzervativním či specificky liberálním, k čemuž zejména po 2. světové válce přistupují aspekty sociální, prosazované v menší míře od počátku rozmachem dělnického hnutí již předtím.
66
Seznam použité literatury: Bibliografie 1. FILIP, Jan. Ústavní právo České republiky. 2003. ISBN 80-7239-151-8 2. FILIP, Jan. Ústavní právo: učební text pro bakalářské studium na PrF MU. 2010 ISBN 978-80-210-5153-9 3. GERLOCH, Aleš. Ústavní systém České republiky: Základy českého ústavního práva. 1994 ISBN 80-7175-041-7 4. GRÓNSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. I. 2005 ISBN 80-246-1027-246-1210-0 5. GRÓNSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. II. 2006 ISBN 80-246-1-210-0 6. GRÓNSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. III. 2007 ISBN 978-80-246-1285-0 7. GRÓNSKÝ, Ján. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. IV. 2007 ISBN 978-80-246-1389-5 8. JIRÁSKOVÁ, V.; SUCHÁNEK, R., Pocta prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70. narozeninám., 2004. ISBN 80-7201-487-0 9. KLÍMA, Karel. Praktikum českého ústavního práva. 2009. ISBN 978-80-7380-173-1 10. KLÍMA, Karel. Ústavní právo. 1995. ISBN 80-85865-63-7 11. KLÍMA, Karel. Ústavní právo. 1999.Inv. č. 2589/2000 12. KLÍMA, Karel. Ústavní systémy. PLzeň: ZČU, 1994, 1. Vydání EV. č. 55-064-94 13. KLÍMA, Karel. Úvod do státovědy. 1994. ISBN EV. č. 55-058-94 14. KLÍMA, Karel. Úvod do státovědy: Publikace 612. 1994. vyd. Plzeň: ZČU Plzeň, 1994, 058-94 15. MALÝ, Karel. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. 1997. ISBN 80-7201-045-X 16. PAVLÍČEK, Václav. O české státnosti: úvahy a polemiky. 2002. ISBN 80-246-0489-2 17. PEŠKA, Pavel. Úvod do ústavního práva: 49 stručných úvah k české ústavě na pozadí ústav stabilních demokracií. ISBN 80-7066-896-2 18. VODIČKA, K.; CABADA, L. Politický systém České republiky: historie a současnost. 2007. ISBN 978-80-7367-337-6 19. ZDOBINSKÝ, Stanislav. Československá ústava: historie a současnost. 1989 ISBN 80-205-0006-5 67
20. ZDOBINSKÝ, S., PEŠKA, P. a kol., Československé státní právo, Ústav státní správy, 1988,)
Zákony 1. Zákon č. 11/1918 Sb.z. a n, o zřízení samostatného státu československého 2. Zákon č. 37/1918 Sb.z. a n., o prozatímní ústavě 3. Zákon č. 138/1919 Sb.z. a n, kterým se mění §1 zákona ze dne 11.listopadu1918, čís. 37 Sb.z a n., o prozatímní ústavě 4. Zákon č. 449/1919 Sb.z a n. – o zákonné ochraně Československé republiky 5. Zákon č. 663/1919 Sb.z a n., o stálých seznamech voličských 6. Ústavní zákon č. 293/1920 Sb.z. a n., o ochraně svobody osobní, domovní a tajemství listovního (podle §§107, 112 a 116 ústavní listiny) 7. Ústavní zákon č. 294/1920 Sb.z a n., o podpisování zákonů a nařízení 8. Zákon č. 121/1920 Sb.z. a n., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky 9. Zákon č. 122/1920 Sb.z. a n, podle § 129 ústavní listiny, jímž se stanoví zásady jazykového práva v Republice československé 10. Zákon č. 123/ 1920 Sb.z. a n., kterým se vydává řád volení do poslanecké sněmovny (výňatky) 11. Zákon č. 124/1920 Sb.z a n., o složení a pravomoci senátu 12. Zákon č. 125/1920 Sb.z a n., o volebním soudě 13. Zákon č. 126/1920 Sb. z. a n, o zřízení okresních a župních úřadů v republice Československé 14. Zákon č. 161/1920 Sb.z. a n, o volbě presidenta republiky 15. Zákon č. 162/1920 Sb.z. a n., o ústavním soudě 16. Zákon č. 50/1923 Sb.z. a n., na ochranu republiky 17. Nařízení Reichsprotektora in Böhmen und Mähren, prodlužující a pozměňující některá ustanovení ústavního zákona ze dne 15. prosince 1938 o zmocnění ke změnám ústavní listiny a ústavních zákonů bývalé Československé Republiky a o mimořádné nařizovací moci, Sb.z. a n. čís. 330 (Ústavní zmocňovací zákon) ze dne 12. prosince 1940 18. Ústavní zákon č. 65/1946 Sb., o ústavodárném Národním shromáždění 19. Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava 9. května 20. Ústavní zákon č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře 68
21. Ústavní zákon č. 12/1954 Sb., o národních výborech 22. Ústavní zákon č. 26/1954 Sb., o volbách do Národního shromáždění a Slovenské národní rady 23. Ústavný zákon č. 33/1956 Sb., o slovenských národných orgánoch 24. čl. 25 ústavy z r. 1960 – o vzdělání v mateřském jazyce: byl zrušen ústavním zákonem č. 144/1968 Sb. 25. Ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky 26. Ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci 27. Ústavní zákon č. 77/1968 Sb., o přípravě federativního uspořádání Československé socialistické republiky 28. Zákon č. 82/1968 Sb., o soudní rehabilitaci 29. Zákon č. 126/1968, Sb., o některých přechodných opatřeních k upevnění veřejného pořádku 30. Zákonné opatření č. 107/1969 Sb., zákonné opatření předsednictva České národní rady, kterým se ministr spravedlnosti zmocňuje k přechodnému přemisťování soudců 31. Vládní nařízení č. 114/1969 Sb., jímž se stanoví, v kterých případech může být vydání cestovního pasu odepřeno 32. Vyhláška č. 115/1969 Sb., kterou se upravuje platnost výjezdních doložek 33. Zákonné opatření předsednictva Federálního shromáždění č. 99/1969 Sb., o některých opatřeních nutných k upevnění a ochraně veřejného pořádku 34. Novelizace zákona o čs. federaci: ústavní zákon č. 125/1970 Sb. 35. Ústavní zákon č. 125/1970 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci 36. ústavní zákon č. 43/1971 Sb., kterým se mění čl. 86 Ústavy a čl. 30 a 103 ústavního zákona o československé federaci 37. ústavní zákon č. 50/1975 Sb., kterým se mění a doplňuje čl. 64 ústavního zákona č. 143/1968 sb. o československé federaci 38. Ústavní zákon č. 42/1988 Sb., o změnách v soustavě federálních ústředních orgánů, v jejichž čele stojí člen vlády Československé socialistické republiky 39. Ústavní zákon č. 135/1989 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky 40. Ústavní zákon č. 183/1989 Sb., o volbě nových poslanců zákonodárných sborů 41. Ústavní zákon č. 45/1990 Sb., o zkrácení volebního období zákonodárných sborů 42. Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod 69
43. Ústavní zákon č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky 44. Ústavní zákon č. 326/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje Ústava České a Slovenské Federativní Republiky ve znění pozdějších předpisů 45. Ústavní zákon č. 327/1991 Sb., o referendu 46. Ústavní zákon č. 541/1992 Sb., o dělení majetku České a Slovenské Federativní Republiky mezi Českou republiku a Slovenskou republiku a jeho přechodu na Českou republiku a Slovenskou republiku 47. Ústavní zákon č. 542/1992 Sb, o zániku České a Slovenské Federativní Republiky 48. Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb.,o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavní pořádku České republiky 49. Ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb., – Ústava České republiky 50. Ústavní zákon ČNR č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky 51. Ústavní zákon ČNR č. 29/1993 Sb., o některých dalších opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky 52. Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny č. 90/1995 Sb. 53. Ústavní zákon č. 69/1998 Sb., o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny 54. Zákon č. 110 /1998 Sb., o bezpečnosti České republiky 55. Ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny
Elektronické zdroje 1. www.epravo.cz 2. www.psp.cz 3. www.citace.com
70
Použité zkratky: BLR – Bulharská lidová republika ČNR – Česká národní rada ČR – Česká republika Čs – československý ČSFR – Česká a Slovenská Federativní Republika ČSR – Československá republika ČSSR – Československá socialistická republika DS – Demokratická strana E. Beneš – Edvard Beneš HZDS – Hnutie za demokratické Slovensko J. Lžičař – Josef Lžičař JŘPS – Jednací řád Poslanecké sněmovny KDS – Křesťanskodemokratická strana KDU-ČSL – Křesťanská demokratická unie – Československá strana lidová Kl. Gottwald – Klement Gottwald KSČ – Komunistická strana Československa L. Svoboda – Ludvík Svoboda LPS – Listina práv a svobod MLR – Maďarská lidová republika NATO – angl. North Atlantic Treaty Organization (Severoatlantická aliance) NDR – Německá demokratická republika NF – Národní fronta NS – Národní shromáždění ODA – Občanská demokratická aliance ODS – Občanská demokratická strana 71
P. Pithart – Petr Pithart P. Rychetský – Pavel Rychetský PLR – Polská lidová republika RSFSR – Ruská sovětská federativní socialistická republika Sb., z a n – Sbírka zákonů a nálezů SFRJ – Socialistická federativní republika Jugoslávie SRN – Spolková republika Německo SSSSR – Svaz sovětských socialistických republik T. G. Masaryk – Tomáš Garrigue Masaryk ÚNS – Ústavodárné národní shromáždění ÚV KSČ – Ústřední výbor Komunistické strany Československa ÚV KSS – Ústřední výbor Komunistické strany Slovenska V. Havel – Václav Havel V. Klaus – Václav Klaus Vl. Mikule – Vladimír Mikule W. Wilson – Thomas Woodrow Wilson Zd. Jičínský – Zdeněk Jičínský
72
