Tanulmányok a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának Flachbarth Ernő Kutatóműhelyéből

Flachbarth-Füzetek Szerkesztő: dr. Gerencsér Balázs Szabolcs Előszót írta: prof. Dr. Tamás András, tanszékvezető egy. tanár, PPKE-JÁK

Tanulmányok a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának Flachbarth Ernő Kutatóműhelyéből Második kötet 2006.

Kiadja a PPKE-JÁK Flachbarth Ernő Kutatóműhely (Közigazgatási Jogi Tanszék - www.jak.ppke.hu) A kötet megjelenését az OTKA/47311 számú pályázat támogatta. Nyomdai munka: Aula Kiadó Kft. Felelős vezető: Dobozi Erika nyomdavezető ISSN – 1787-4289 Budapest, 2006.

2

2006. év

Flachbarth-füzetek 2. kötet

3

Tartalomjegyzék Előszó............................................................................................................5 Demeter Gellért Zsolt: Identitás a demokráciában..................................7 Bevezetés..................................................................................................7 Mit értek identitáson?...............................................................................8 Jog és identitás kapcsolata......................................................................16 Nemzeti identitás....................................................................................31 Összegzés...............................................................................................39 Felhasznált irodalom..............................................................................40 Felhasznált jogszabályok........................................................................42 Czibolya Gábor: A Kárpát-medencei magyar nemzetrészek támogatási rendszere a magyarországi közigazgatásban...............................................................43 I. Bevezetés............................................................................................43 II. Szétszakítottság és felelősség............................................................45 III. A Kárpát-medencei magyar nemzetrészek támogatása kormányzati szerveknél...............................................................................................51 IV. A Kárpát-medencei magyar nemzetrészek támogatása minisztériumok alá tartozó költségvetési szerveknél.............................67 V. A Kárpát-medencei magyar nemzetrészek támogatása közintézményeknél és a civil szférában.................................................74 VI. Összegzés.........................................................................................81 Felhasznált irodalom..............................................................................85 Molnár Irén: A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény gyakorlati megvalósulásának problémái a 2005-ben bekövetkezett törvénymódosítás tükrében..............................................89 Előszó.....................................................................................................89 I. Történeti bevezetés..............................................................................90 II. A kisebbségek jogainak törvényi alapjai. A kisebbségek jogi helyzete Magyarországon.....................................................................................95 III. 1993. évi LXXVII. törvény – a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól..................................................................................................102 IV. Végszó............................................................................................159 Felhasznált irodalom............................................................................161

4

2006. év

dr. Pintér Edit: A kisebbségek együttműködésének átértékelődése...............................165 I. Határmenti együttműködés, mint a magyar-magyar kapcsolatok megerősítésének fontos eszköze...........................................................165 II. A határon átnyúló együttműködés jogi szabályozásának fejlődése 167 III. Az EGTC jogi szabályozása – Az Európai Parlament és a Tanács 1082/2006/EK rendelete alapján..........................................................169 IV. Az új jogi szabályozás előnyei........................................................171 V. Összegzésként néhány gondolatfelvetés..........................................173


5

Előszó A Pázmány Péter Tudományegyetem Jog- és Államtudományi Karának gondozásában második alkalommal jelenik meg a Flachbarth füzetek kiadása, igazolva a témaművelés folytonosságát, s abban elérhető egyenletes színvonalat. A legtöbb szerző karunk végzős hallgatója, akik a közjog keretein belül a magyarság, a magyar nemzeti önállóság különféle kérdéseivel foglalkoznak. Munkájuk tanúságos: kultúránk, illetőleg a jogi kultúra állapotjelzőjeként figyelembe vehetők; megismerés, racionális és emocionális megközelítésében egyaránt. A közölt dolgozatok – a feladat kijelölése és megoldásaként – nem esszék, hanem értekezések, diplomamunkák, s ez elvárt tudományos módszerű megközelítés következetes alkalmazását előfeltételezi. A feldolgozás módszere lehet analitikus – amely szorosan kötött a tárgyszerű leíráshoz, korrekt ismertetéshez – s lehet szintetikus, megközelítési módok szerint összegző, azaz célzatosan válogató, s kreatív, ám ebben az esetben tények és ténylegesség bemutatásában több alkalom adódik tévedésre. A tudományosság szempontjából lényeges eljárási kérdések – módszer és rendszerezés, majd ezek alapján összegző következtetés – megtalálhatók, s megválaszoltak e munkákban. E kötet közleményei időszerű és komoly témákat tárgyalnak, s úgy tűnik a lehető legjobb színvonalon, amelyet most valaki, aki tanulmányait épp befejező, illetőleg pályát kezdő jogász, elérhet. Méltánytalan lenne arra kitérni, hogy az egyes dolgozatokban foglaltak, tartalmi részletekben vitathatók-e kifogásolhatók-e, vagyis valamennyi megállapítás tartható-e a magyar tudományos közvélemény és közélet mindenkire érvényes elvárásai és egyetértő tételei szerint: e dolgozatok nem lexikonnak készültek, a szerzők – pillanatnyilag – nem akadémikusok és professzorok. A füzetben közreadott tanulmányok egyrészt a mai felsőoktatás egyetemi hallgatóinak szellemi teljesítményét mutatják be, annak élvonalaként, másrészt informatívak, s nagyon tanúságosak lehetnek bárki számára, aki e tárgykörök feldolgozásában, művelésében nincs igazán otthon. Ez a „bevezetés” tehát semmiféle összefüggésben nem „helyesbít”: nem említ egyetlen ellenérvet, vitatható pontot, hanem általánosan „megerősít”. A tárgyalt kérdésekkel foglalkozni kell, azoknak a földolgozása egyfajta tudás leírása, amely persze lehet elfogadható, vagy csak kiindulásként elfogadható, s vitatható is. Vagyis a tárgyalt

6

2006. év

témakörökben e dolgozatok tényezők közpolitikai, közjogi gondolkodásunk számára akár az ezekről való tudományos véleményformáláshoz. E közzététel több szempontból indokolt, ésszerű publicisztika, amely egyben kezdeti alapozása lehet a szerzők jövőbeli közpolitikai, közjogi munkásságának is.

Dr. Tamás András


7

Demeter Gellért Zsolt: Identitás a demokráciában1 Bevezetés Dolgozatomban a liberális demokrácia egy sajátos céljára és szerepére hívom fel a figyelmet. Nem állítom, hogy ez a kizárólagos cél és kizárólagos szerep, és azt sem hogy ezért alakult ki ez az államforma. Állításom szerint a demokrácia létrejöttének és kialakulásának célja, hogy a benne résztvevő emberek szabadon, autonóm módon éljenek, azaz személyiségüket, identitásukat kibontakoztathassák. A demokrácia az egyéni és a közösségi identitások kiteljesedésének a színhelye. A demokrácia keretet kínál a törvények által, melyek segítségével a társadalom minden tagja, minden egyes individuum a saját identitását megteremtheti és megélheti. Ezen állításomat a jog különböző intézményein és azok céljain keresztül mutatom be, a teljesség igénye nélkül felsorolok olyan magánjogi, közjogi, szabályokat, amelyek az identitás kialakulását, védelmét és gyakorlását szolgálják. Vizsgálódásomnak kezdetén, meghatározom az identitást, mint fogalmat, ezt követi egy rövid kitekintés, a kultúra, a nyelv, az állam és az identitás kapcsolatára, mindezek után rátérek a jog és az identitás viszonyára, itt különböző jogintézményeken keresztül támasztom alá kiinduló állításomat. Dolgozatomban utolsó részében tárgyalom a nemzeti identitást, az ahhoz való jogot, a nacionalizmusra is kitérek, végül az összegzést megelőzően a bevándorlás kérdéskörét vizsgálom, melyben kiemelem a demokrácia többségi, uralkodó identitásának a viszonyulását a kisebbségi identitáséhoz. Előző évfolyamdolgozatomban a képviseleti demokráciával kapcsolatos leggyakoribb kérdésekkel és azoknak a válaszaival összegző képet kívántam nyújtani a liberális demokráciáról, amelyben élünk, ezt azért tettem, mert az identitást csak ott vizsgálhatom, ahol ismerem a jogrendszert, annak intézményrendszerét, a kulturális, erkölcsi értékrendszert és a gazdasági hátteret. Ezért a dolgozatom sajátos része volt a nyugati demokrácia identitás fejezete, ahol a demokrácia nyugati kultúrkörhöz tartozását és az identitás általános kérdéskörét érintettem 1

A szerző a PPKE-JÁK IV. éves joghallgatója

8

2006. év

demokráciára való tekintettel, kiemelve a pluralista jellegét. Tehát a demokrácia bemutatása, megismerése előtanulmánya volt az identitással foglalkozó dolgozatomnak.

Mit értek identitáson? Identitás latin eredetű szó, jelentése azonosság, önazonosság, öntudat.2 Individuum ugyancsak latin eredetű szó, és szorosan kapcsolódik az identitáshoz, jelentése egyed, önállóan létező élő szervezet, egyén, egyéniség.3 Megítélésem szerint szükséges feltétel az egyed, a személy, ahhoz, hogy önazonosságról beszéljünk, egyén nélkül nincs öntudat. A személyiséget a magyar szinonima szótár úgy írja le, mint bizonyos megkülönböztető tulajdonságok hordozóját, az egyéniségnek a személyiség a szinonimája.4 Az értelmező kéziszótár szerint személyiség az ember mint kora társadalmától meghatározott sajátos egyént jelöl, ugyanakkor jelentős, kiváló személyt is jelent.5 A mai identitás elsősorban individualizált identitás, ami a tizennyolcadik században tűnik fel, azt jelenti, hogy csak az enyém és csak magam fedezek fel. A korábbi társadalmakban azt, amit ma mi identitásnak hívunk, jobban meghatározta az egyén társadalmi helyzete. Ennek a folyamatnak azonban demokratikus társadalom születése önmagában még nem vetett véget, ugyanis az emberek még mindig meghatározhatják magukat a társadalmi szerepük által, de ami aláássa ezt az identitást, az nem más mint az individualizált identitás: azt jelöli hogyan fedezem fel a saját eredeti életmódomat, és belsőleg hogyan kell kialakítani, nem vezethető le teljesen a társadalomból.6 De saját identitásom felfedezése nem jelenti azt, hogy csak magányosan dolgozom ki azt, hanem, hogy másokkal való, részben nyílt, részben rejtett dialógusban alakítom ki. Ezt alátámasztja Arisztotelész két híres emberdefiníciója is: az ember politikai lény és a beszéd képességével rendelkező lény.7 2

Idegen Szavak és Kifejezések Szótára - Bakos Ferenc főszerkesztő, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2004, 275. o. 3 Idegen Szavak és Kifejezések Szótára, 284. o. 4 Magyar Szinonimaszótár - O. Nagy Gábor, Ruzsiczky Éva szerkesztők, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1978, 367. o. 5 Magyar Értelmező Kéziszótár - Juhász József, Szőke István, O. Nagy Gábor, Kovalovszky Miklós szerkesztők, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1972, 1267. o. 6 Multikulturalizmus - szerkesztette Feischmidt Margit, Osiris Kiadó - Láthatatlan Kollégium, Budapest, 1997; Az elismerés politikája - Charles Taylor, 128-129. o. (továbbiakban Charles Taylor) 7 A Forradalom, Hannah Arendt, Európa Könyvkiadó, Budapest, 1991, fordította Pap Mária, 21. o. (továbbiakban A Forradalom)


9

Mit is értünk tehát identitáson, azt hogy kik vagyunk, honnan jövünk, a hátteret, amelyhez képest ízlésünk, vágyaink, véleményeink és várakozásaink értelmezhetővé válnak? Az egyéni azonosságtudat kialakítására való törekvés tehát magába foglalja a döntést arról, hogy mi a fontos, mivel érdemes foglalkozni az életben, továbbá azoknak a szabályoknak a kialakítását, amelyek mentén magunk és mások viselkedését értékeljük. Azt is mondhatjuk, hogy az identitások a morális feltevések egy olyan csoportja körül kristályosodnak ki, melyeket értékeknek nevezünk. Mivelhogy elménk működése csodálatos és alig megfogható, az a valami, amit egy személy vagy egy embercsoport identitásának neveznek, olyan bonyolult lény, hogy illetlenség úgy beszélni róla, mintha tudnánk, hogy ez a szó mit jelent. A közbeszéd az űrkitöltő kötőszavak gyakoriságával használja az identitás szót, mintegy fogalmi ellentétként a világ alakulásával, összeszövődésével szemben. Amikor azt mondjuk, hogy olasz vagy magyar identitás, olyannyira sokat mondunk, hogy szinte semmit sem. Mert e fogalom jelentésébe minden belefér, a szóban forgó személy vagy közösség egész múltja, hagyománya, működése, minden, ami van, minden attribútuma, úgyhogy e tágassággal tautologikus semmitmondásba bonyolódtunk. Ha valakit megkérnénk, hogy szíveskedjék definiálni az olasz vagy a magyar identitást, mondana ezt-azt, holmi személyes nézeteket, többnyire közhelyeket, amiből arra a következtetésre juthatnánk, hogy az illető inkább csak kényelemből, divatból használja ezt a szót.8 Az ember identitásának alapvető funkciója az, hogy az egyén általa, a közvetlen személyes tapasztalat világán túlmenően, képes legyen elhelyezni önmagát az ismerősség és az idegenség dimenziója mentén. Az idegenségtapasztalat révén való identitásképzés gyakori jelenség, e kettő között szoros összefüggés van, azt is mondhatni, hogy az idegenségtapasztalat révén való identitásképződés, a másságon keresztül létrejövő azonosság.9 Minden identitás befogad és kirekeszt, tehát létrehozza az ehhez szükséges mechanizmusokat. Az identitás megerősítését szolgálja a másság elfogadása, elismerése. Charles Taylor szerint a kortárs politika számos irányzata alapul az elismerés igényén, néha követelésén. A követelés is sokféleképpen kerül előtérbe a mai politikában: a kisebbségi vagy „alávetett” csoportok részéről, a feminizmus néhány formájában és abban, amit ma a multikulturalizmus politikájának neveznek. Az elismerés követelésének az 8

A sokemeletes tudat - Konrád György, http://www.c3.hu/scripta/lettre/lettre26/05.htm Identitás és kulturális idegenség - szerkesztők Bednanics Gábor, Kékesi Zoltán, Kulcsár Szabó Ernő, Osiris Kiadó, Budapest, 2003, 11. o. 9

10

2006. év

utóbbi esetekben az elismerés és az identitás feltételezett kapcsolata ad nyomatékot. Az identitás itt az emberek önértelmezését jelenti. A tézis az, hogy identitásukat részben az elismerés vagy annak hiánya, gyakran a rossz értelemben vett elismerés formálja. Az el nem ismerés vagy a rossz értelemben vett elismerés okozhat sérelmet, lehet az elnyomás egyik formája, hamis, eltorzított, túlságosan is leegyszerűsített létmódokba zárhatja az embert. Fájdalmas sebeket okozhat, áldozatait öngyűlölettel terhelve meg. A méltó elismerés nemcsak valamiféle udvariasság, hanem életbe vágó emberi szükséglet. Az egyenlő elismerés formái alapvető jelentőségűek lettek a demokratikus kultúra számára.10 Taylor azt írja, hogy az egyenlő elismerés két módon valósulhat meg az egyik elvi lehetőséget az univerzalizmus politikája jelenti, amely minden polgár egyenlő méltóságát hangsúlyozza és amelynek célja a jogok egyenlővé tétele. A másik a különbözőség politikája, amely szerint az elismerés tárgya személyek vagy csoportok egyedi identitása, mindenki mástól való különbözősége. A becsülettől a méltóság felé való elmozdulásból jött létre az univerzalizmus politikája, amely minden polgár egyenlő méltóságát hangsúlyozza, és amelynek célja a jogok egyenlővé tétele.11 Azon az eszmén alapul, hogy minden emberi lény egyformán méltó a megbecsülésre, jogok és védettségek ugyanazon kosarát adományozza mindenkinek.12 Ki kell emelni azt, hogy más problémákat vet fel, és más jogintézményeket kíván, ha identitásunk megőrzése azt kívánja, hogy úgy bánjanak velünk, mint másokkal, illetve ha azt követeli, hogy másoktól eltérően bánjanak velünk. Mindenki egyedi identitását el kell ismernünk, de a jogoknak és mentességeknek az a csoportja, amelyet az egyenlő méltóság politikája alapoz meg, egyetemesen egyenlőnek van szánva. Amit a különbözőség politikája el akar ismertetni, az egy bizonyos személy vagy csoport egyedi identitása, mindenki mástól való különbözősége. A különbözőség politikája úgy harcol a hátrányos megkülönböztetés ellen, hogy megköveteli, hogy a polgárok különbségeit, különböző bánásmódok alapján tekintsük.13 Csepeli György szerint a nemzeti, vallási, nemi, generációs, világnézeti kategóriákat a szocializáció során sajátítjuk el.14 A serdülőkor 10

Charles Taylor 125. o. Uo. 131. o. 12 Uo. 134. o. 13 Charles Taylor 132. o 14 Identitás és társadalom – Csepeli György, http://emc.elte.hu/~szgergo/mmprojekt/tars.html (továbbiakban Csepeli György) 11


11

identitásérzése fokozatosan fejlődik ki a gyermekkor különféle azonosulásaiból. A kisebb gyerekek értékei és erkölcsi normái nagyrészt azonosak szüleikével. Az élet különböző területein kialakuló (pl. szexuális, foglalkozási, ideológiai) identitások eltérő fejlődési szinteken lehetnek a serdülőkorban, de amikor a gyerekek elérik az iskolaérett kort, és belépnek az intézményes oktatás világába, a kortársak értékei, illetve más felnőttek, köztük tanáraik minősítése egyre fontosabbá válik.15 A serdülők e két elkülönült világ értékrendjét próbálják meg egybeolvasztani saját identitásuk kialakítása során. Az identitáskrízis ideális esetben a húszas életévek elejére vagy közepére megoldódik, s az egyén továbbhaladhat más életfeladatok felé. Ez minimálisan azt jelenti, hogy elkötelezte magát egy nemi identitás, egy foglalkozás, és egy ideológiai világnézet mellett. Mindaddig, amíg az identitáskrízis nem oldódik meg, az egyén nem rendelkezik konzisztens énképpel, vagy nincsenek olyan belső normái, amelyek segítségével az élet főbb területein értékelhetné saját magát. Amikor tehát ez a folyamat sikeres, az egyénről azt mondjuk, elérte identitását. Ezt követően pedig magától értetődésekként alkalmazzuk őket önmagunk és mások társadalmi helyének megállapításakor. Mint láttuk, az identitás az én és a társadalom közötti interakció folyamán alakul ki. Az identitás belehelyezi a szubjektumot a társadalmi struktúrába, stabilizálja mind a szubjektumokat, mind azokat a kulturális világokat, melyeket benépesítenek, kölcsönösen egységesebbé teszi őket egymás számára.16 De az ember képes túllépni azon, ami van, képes félbeszakítani folyamatokat, és újakat elindítani. Ez a képesség az emberi tevékenység egy sajátos változatában aktualizálódik a cselekvésben. A cselekvés azt jelenti, hogy az ember tesz valami megjósolhatatlant, újat kezd: szóval vagy tettel megjeleníti magát a világban. 17 A gondolatvilágok a problémákról való gondolkodás módját is alakítják, a gondolati stílusok pedig azt határozzák meg, hogy mindez hogyan jut kifejezésre. A közösségi tevékenység minden formája létrehoz valamiféle identitást és egy ahhoz 15

Amennyiben az identitást bizonyos idő alatt végbemenő, tudat alatti folyamatok alakítják ki, akkor nem velünk született, sohasem lehet teljes, nem lezárt, mindig "alakulóban van". Ezért kérdés, hogy identitásról avagy identifikációról kell-e egyáltalán szólni. Kultúra, identitásnarratívák, politika – Bodó Barna, http://bodo.adatbank.transindex.ro/belso.php?k=16&p=927 16 Az identitás azokban a viszonyokban formálódik és alakul, ahogyan a minket körülvevő kulturális rendszerek megjelenítenek és megszólaltatnak bennünket. 17 Múlt és Jövő Között, Hannah Arendt, Osiris Kiadó - Readers International, Budapest, 1995, fordította Módos Magdolna, 174-179. o. (továbbiakban Múlt és jövő között) Ralf Dharendorf szerint Arendt főképp politikai cselekvést ért ezen. (Egy új rend nyomában 185. o.

12

2006. év

kapcsolódó gondolatvilágot, még ha ezek némelyike csak rövid életű is.18 A közös emlék identitástudatot kovácsol, a kollektív emlékezet kollektív identitást hozz létre. Történelmi, társadalmi jelenségekre, s különösképpen az emberi feltételre alkalmazva identitásról csak metaforikus értelemben beszélhetünk. Az emberi világban az identitás a legjobb esetben is csak hipotézis, de abból a válfajból, amely nagy valószínűséggel beigazolja, kényszerítő módon beteljesíti önmagát.19 Identitás és kultúra kapcsolata A kultúrát olyan eszközként lehet használni, mely megmutatja az embereket - például amikor identitásukként nevezik meg. A kultúra egyfajta szimbolikus kifejeződési forma, alapvetően nem rendelkezik jelentéssel, de képes önállósodni azok belátása szerint, akik használják, ezért inkább értelmezés, mint dokumentáció tárgya kellene hogy legyen. A kultúra hihetetlenül sokoldalú, ezért tudja ékesszólóan képviselni az identitást is.20 Az identitás azokban a viszonyokban formálódik és alakul, ahogyan a minket körülvevő kulturális rendszerek megjelenítenek és megszólaltatnak bennünket.21 Ám a kultúra, mely az egyén identitását körülveszi, olyannyira megfoghatatlan, mint maga az identitás: nem lehet egyértelműen definiálni, mivel sokféleképpen magyarázható jelenség, egyfajta szellemiséget, tudást, elvárást, szimbólumok rendszerét, törvényeket, viselkedésformát, nyelvet értenek alatta. Természetesen az adott kultúrához tartozó emberek mindezt közösen gyakorolják, tehát közös a tudásuk, közös az elvárásuk, közös a szabályrendszerük.22 A kultúrának számos jelentésváltozata közül egyik kiemelkedő aspektusa az, hogy a kultúra értékmegvalósító tevékenység. A kultúra mint jelenség arra az egyetemes tényre mutat rá, hogy az ember mindig kíván valamivé válni, többé kíván válni, és ez a törekvés utal arra, 18

Az identitás dilemmái - Schöpflin György, Attraktor, Máriabesnyő - Gödöllő, 2004, 41. o. (továbbiakban Schöpflin György) 19 Beteljesíti önmagát alatt azt értem, hogy mindig számolnunk kell vele, ha figyelmen kívül hagyjuk, akkor nem várt események következhetnek be. 20 Multikulturalizmus - szerkesztette Feischmidt Margit, Osiris Kiadó - Láthatatlan Kollégium, Budapest, 1997; A kultúra mint identitás egy antropológus szemével - Anthony P. Cohen 108. o. 21 Multikulturalizmus - szerkesztette Feischmidt Margit, Osiris Kiadó - Láthatatlan Kollégium, Budapest, 1997; Kultúra, identitás, és politika új diskurzusa - Feischmidt Margit Multikulturalizmus 17. o. (továbbiakban Feischmidt Margit) 22 Közös gyakorláshoz példa a hivatalos ünnepekről és iskolai tantervekről szóló intézkedések, melyek általában egy bizonyos nemzeti kultúrát tükröznek és segítenek fenntartani.


13

hogy az ember kultúrlény. A kultúrának emberformáló hatása is van, az emberformálás vagy formálódás távlataiban érinti az emberi méltóság kérdését, ezt a kultúra eszmeiségének nevezhetjük. A civilizáció abban különbözik a kultúrától, hogy a civilizáció ez eszmeiséget legfeljebb áttételesen szolgálja. A civilizáció tevékenységének az a célja, hogy „civilissé” azaz a jólétiség és a polgári kényelem értelmében hasznossá tegye a társadalom életét. E célt a megfelelő jogrend, állami berendezkedés, egészséges szociális viszonyok feltételeinek a megteremtésével éri el. A demokrácia a nyugati kultúrkör szülöttje, magán viseli az európai ember világnézetét, amely identitásában meghatározó.23 A nyugati kultúrkör így teremtette meg a demokrácia alapjait, értékeit is: a nő és férfi egyenjogúságát a kereszténység, a szabadságot a liberalizmus.24 Identitás és a nyelv kapcsolata A társadalmi egyenlőség és igazságosság fogalmait a középpontba állítva, egyesek azzal érvelnek, hogy a nyelv, akár a vallás egy liberális demokráciában csak az egyének magánügye lehet. Amint mindenki szabadon gyakorolhatja vallását, úgy mindenki szabadon választhatja meg, hogy milyen nyelvet használ a magánéletében, e szerint az, hogy melyik nyelv lesz domináns vagy kevésbé domináns, a nyelvet beszélők számán, a nyelv elterjedésén, az egyes nyelvi csoportok erején múlik. Ahogy nem panaszkodhat egyetlen felekezet sem azért, mert kevés híve van, ugyanígy nem lehet az állam számára releváns, hogy egy nyelvet többen vagy kevesebben beszélnek. Az államnak ugyanis mindenképp semlegesnek kell lennie az állampolgárok egyéni nyelvi identitásával szemben. A modern nemzetállamok korában azonban ez az érv könnyen cáfolható, hiszen senki nem tud nyelvileg „semleges” államot elképzelni: az, hogy egy adott ország közigazgatási, bírósági vagy oktatási rendszerében milyen nyelvet használnak, az alapvetően egy parlamenti döntés eredménye (demokráciákban a többség döntésének eredménye) és egy nyelv választása, mindenképp a többi nyelv nem-választását, az állami életből történő korlátozását jelenti.25 Tehát, valamely kultúra fennmaradása nagymértékben annak függvénye, hogy nyelve egyben a kormány nyelve is 23

Szabadság és Erkölcs - Bolberitz Pál, Kiadja a Magyar Kolping Szövetség, Budapest, 2002, 219-222. o. (továbbiakban Bolberitz Pál) 24 A demokrácia fogalma jogi-politikai egyenlőséghez kapcsolódik. A demokrácia az államhatalom gyakorlását biztosító államforma a nép számára. Legfőbb jellemzői: szabályos időközönkénti szabad, általános, egyenjogú és titkos választások, a többségi elv alapján való döntés a kisebbségek egyidejű védelmével, az államhatalomnak az alkotmánytól való függése, az alapvető emberi jogok biztosítása, az államhatalmi ágak elválasztása.

14

2006. év

vagy sem, vagyis használják-e a közoktatásban, a törvényhozásban, a szociális intézményekben, az egészségügyben stb. Amikor a kormány megszabja, hogy mi legyen a közoktatás nyelve, afelől dönt, ami egy társadalmi kultúra fennmaradásában a legfontosabb, hiszen ez biztosítja annak lehetőségét, hogy a nyelv és a hozzá kapcsolódó összes hagyomány átadhatóvá váljon a következő nemzedék számára.26 Természetesen nem lehet minden, az országban beszélt nyelv hivatalos nyelv, de minél több hivatalos nyelve van egy országnak, azért az valószínűleg, annál demokratikusabbnak tekinthető.27 Mégis kevés demokráciában tapasztaljuk, hogy több hivatalos nyelvet használnának. Néhány kivételtől eltekintve (pl. Spanyolország vagy Belgium) ez nem jellemző Európa nyugati felén sem. Ennek okát általában két, egymásnak ellentmondó érvvel szokták magyarázni. Először is, sokan úgy gondolják, hogy a nyelvhasználat az valójában nem identitás-teremtő tényező, pusztán a kommunikáció eszköze az emberek között, így, ha egy országban mindenki egy nyelvet beszél, jobbak az érvényesülési esélyei, de ugyanakkor nem kell a mélyebb vallási, etnikai, nemzeti identitásáról lemondania. Az pedig, hogy a többség nyelve lehet a közös nyelv, a számszerűség szabályaiból természetesen következik. Azonban, ha más nem, térségünk számos kisebbségének példája egyértelműen cáfolni látszik ezt a felfogást: sok esetben épp a nyelvnek van identitás-teremtő ereje, és minden esetben elmondható, hogy a nyelv nem csak kommunikációs eszköz, nemcsak egyének közötti párbeszéd közvetítője, de egy - itt épp kisebbségi - kultúra közvetítője, hordozója is. A másik gyakran hangoztatott érv az egynyelvű állam mellett épp ellenkező feltevésre alapul: eszerint a nyelv a nemzeti identitás alapja, egy országhoz való lojalitás fokmérője nem lehet más, mint az országot alkotó nép nyelvének ismerete, használata és átvétele.

25

Gerald Johnson megállapítja: „egyike a történelem apró iróniáinak, hogy az óvilágban egyetlen többnyelvű birodalom sem kényszeríttet annyira könyörtelenül egyetlen nyelvet egy egész népre, mint azt a liberális köztársaság tette, azzal a jelszóval, hogy minden ember egyenlőnek teremtetett”. http://www.hhrf.org/korunk/9807/7k09.htm 26 Államok, nemzetek és kultúrák Will Kymlicka, http://www.hhrf.org/korunk/9807/7k09.htm, (továbbiakban Kymlicka) 27 Az európai integráció és a kisebbségi nyelvek - Vizi Balázs, Kisebbségkutatás - 13. évf. 2004. 1. szám, http://www.hhrf.org/kisebbsegkutatas/02.htm


15

Állam és identitás kapcsolata Az állam törékenyebb konstrukció, mint a nemzet vagy a kultúra, legalábbis a rendelkezésre álló bizonyítékok erről tanúskodnak.28 Az európai állam eredete abban a modernkor előtti Európában keresendő, amely már a saját korában az egyént helyezte a világmindenség középpontjába.29 A görögök megtanultak megérteni, nem egymást mint egyes személyeket, hanem azt, hogy ugyanarra a világra egymás nézőpontjából nézzenek, hogy ugyanazt a nagyon eltérő és gyakran egymással szemben álló aspektusokból lássák.30 A demokratikus államban a társadalmi pluralizmus természetes adottság, az emberek egyenjogúak. Emberi méltóságuk szerint is egyenlőek, de ugyanakkor sokban különböznek is egymástól, ezért biztosítani kell a különféle társadalmi csoportok esélyegyenlőségét, és az állam feladata, hogy a helyes jogrend segítségével akadályozza meg az esélyegyenlőséggel való visszaélés lehetőségét.31 A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel segíti.32 Will Kymlicka az Államok, nemzetek és kultúrák című írásában azt írja, hogy egyes szakértők szerint a modern kormányoknak kerülniük lehet és kell valamely társadalmi kultúra vagy nemzeti-etnikai (ethnonational) identitás támogatását. Mi több, ezt tovább gondolva, azzal érvelnek, hogy éppen ez az, ami megkülönbözteti a liberális „polgári nemzeteket” („civic nations”) az antiliberális „etnikai nemzetektől” („ethnical nations”). Az etnikai nemzetek egyik legfontosabb célja valamely etnikai kultúra és identitás fenntartása. A polgári nemzetek, a polgári államok éppen ellenkezőleg, „semlegesen” viszonyulnak állampolgáraik etnikai kultúrájához, és a nemzethez, államhoz való tartozást pusztán bizonyos demokratikus és törvényes elvek betartásához kötik. Ilyen értelemben a polgári államok ugyanúgy viszonyulnak a kultúrához, mint a valláshoz, amelyet az emberek szabadon gyakorolhatnak a magánéletükben, és amelyhez az államnak nincs köze (amíg az állampolgárok tiszteletben tartják egymás jogait). Ahogy a liberalizmus eleve kizárja valamely 28

Jugoszlávia vagy Csehszlovákia példák erre, de Magyarország is Trianon után, Erdélyben a magyarok megmaradtak magyarnak. 29 Schöpflin György, 7. o. Schöpflin György a kultúra, az állam és identitáspolitika közötti kapcsolatok, az állam által illetve az ellene folytatott identitásteremtés természetéről ír. 30 Múlt és Jövő Között, Hannah Arendt, 59. o. 31 Bolberitz Pál, 19. o. 32 1949. évi XX. tv. Alkotmány 70/A. § (3) (továbbiakban Alkotmány)

16

2006. év

hivatalos vallás létét, ugyanúgy nem létezhetnek kiváltságos státussal rendelkező hivatalos kultúrák.33 Hangsúlyozom, hogy a modern liberális demokráciában a társadalmi kultúra óhatatlanul pluralista34: tagjai között vannak keresztények és buddhisták, istenfélők és ateisták, hetero- és homoszexuálisak, városi munkások és vidéki farmerek, konzervatívok és liberálisok.. Ez a sokszínűség elkerülhetetlenül következik azokból a jogokból, amelyek a liberális állam polgárait megilletik, beleértve a lelkiismeret, a gyülekezés, az egyesülés, a véleménynyilvánítás, a politikai hovatartozás szabadságát, a magánélethez való jogot, valamint a személyiségi jogokat.35

Jog és identitás kapcsolata Az atomizált, munkamegosztáson alapuló ipari társadalomban az egyén sokkal inkább rá van utalva a névtelen társadalom védelmére, mint korábban. Ezért az emberi lét biztosítása érdekében az állam intézkedéseket hoz, ilyen a család védelme, a természeti környezet védelme, és számos egészségügyi-, adópolitikai kérdés. Az agrárállam és a korai kapitalizmus idején az állam nem tett mást, mint hogy a családfő tulajdonának biztosítása révén lehetővé tette az egyén kibontakozást, de az atomizálódás elősegítette a szabadságjogok individualizálódását és kiterjesztését.36 Az egyes ember önként bármikor, bármiért vállalhatja a halált, ha akarja, ám ez egy individualisztikus-liberális társadalomban, mint minden lényeges dolog, teljes mértékben magánügy, vagyis az egyes ember szabad, nem ellenőrzött.37 Mindenki saját maga határozza meg az elveit, ezért a jog csak keretet szolgálhat, korlátot az ütközések és átfedések esetén. A szabályok révén a politikai közösség intézményes formát ölt (vagyis a törvények), éppenséggel a szabadság előfeltételeiként működnek. A politikai szabadság 33

Kymlicka, ezt ellenkezőleg gondolja, szerinte az amerikai kormány nagyon is aktívan támogat egy közös nyelvet és ezáltal egy közös kultúrát. Például jogi követelmény, hogy a gyermekek angol nyelvet és amerikai történelmet tanuljanak az iskolákban, valamint a bevándorlóknak, ahhoz, hogy amerikai állampolgárságot kaphassanak, meg kell tanulniuk az angol nyelvet és az amerikai történelmet. Röviden, az Egyesült Államok szándékosan támogatja a beilleszkedést egy olyan "társadalmi kultúrába" ("societal culture"), amelynek alapja az angol nyelv. Tehát az oly érv, hogy az állam etnokulturális semlegességét az a tény bizonyítja, hogy nincs alkotmányosan elismert hivatalos nyelve, téves Kymlicka szerint. 34 A pluralizmus sokféleséget jelent, politikai értelemben többpártrendszert, világnézeti értelemben a különféle világnézetek együttélését fejezi ki. 35 A jogok felsorolása példaszerű és nem taxatív. 36 Államtan, 453-455. o. Az állam és a társadalom céljai és feladatai - Thomas FleinerGerster 37 Államtan, 156. o. Állami és Politikai - Carl Schmitt


17

az ember számára, csakis a törvényes szabadság lehet, a törvények védik a magánszférát, ahol az ember a kedve szerint élhet.38 Pierre Manent a Politikai filozófia felnőtteknek című könyvében írja, hogy a társadalmi életet egyedül a jognak kell szabályoznia és mindinkább az is fogja.39 A modern emberiség azzal nyilvánította ki nagykorúságát, hogy kinyilvánította jogait, az emberi jogokat., az emberek szabadnak és egyenjogúnak születnek és azok is maradnak, az ember az a lény, akinek jogai vannak, ez közhelyszerűen hangzik, de e közhelyekre támaszkodik a mai demokrácia intézménye. Az állam vegye komolyan az emberek jogait! A kormányzat, a törvényhozók, a bírák, a közhivatalnokok tekintsék az emberi jogokat azoknak, amik: emberi mivoltánál fogva mindenkit megillető egyéni jogosultságoknak.40 Az emberi jogok a jog területéről járulnak hozzá az identitás kifejlődéséhez, védelméhez, megőrzéséhez. Az emberi jogok eszméje, - melynek keletkezése, fejlődése is a nyugati civilizációhoz kötődik - azzal függ össze, hogy minden embert megilletnek bizonyos jogok.41 Számos emberi jog, ha nem is nevesítve, bár az önrendelkezéshez való jog nevesített, a személy és ezáltal a személyiség védelmét biztosítja. Ilyen a szabad véleménynyilvánítás, a szólásszabadság, az oktatáshoz való jog, tágan értelmezve az élethez való jog is, hisz mindezek nélkül aligha beszélhetünk szabadságról, ami nélkül nem beszélhetünk demokráciáról. A hatalom is teremtheti az individuumot, azzal, hogy elfogadtatja magát, lefekteti azokat a szabályokat, amik által szabadok leszünk, ebben a jog védelmet nyújt, de korlátokat állít fel, ezzel alkotja meg a szabadságot. A jog számos területére jellemző az identitás védelme és gyakorlása biztosításának a lehetősége, a közjogban megtalálható a gyülekezési jog, egyesülési jog, sajtószabadság, a magánjogban a személyiségi jogok42, a büntetőjogban43 mindezen jogok megsértésének a szankcionálása. A közjog társadalmi garanciái a vallás, a szokás, és a szociális erkölcs, röviden a 38

Államelmélet, A mérsékelt állam eszméje és elemei, I. Elmélettörténet - szerkesztette Bódig Mátyás, Győrfi Tamás, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2002, 169. o. A republikánus felfogás vélekedik így a politikai szabadság és a törvények kapcsolatáról. 39 Politikai filozófia felnőtteknek - Pierre Manent, Osiris Kiadó, Budapest, 2003, fordította Kende Péter, 274. o. (továbbiakban Pierre Manent ) 40 Egyéni jogok és a közjó - szerkesztette Tóth Gábor Attila, Társaság a Szabadságjogokért, Budapest, 2002, 7. o. (továbbiakban Tóth Gábor Attila) 41 Az emberi jogok és az európai tradíció - szerkesztette Tallár Ferenc, Osiris Kiadó, Budapest, 2002, 20. o. (továbbiakban Tallár Ferenc) 42 1959. évi IV. tv., (továbbiakban PTK. ) IV. cím, A személyek polgári jogi védelme, VII. fejezet , A személyhez fűződő jogok 43 1978 évi IV. tv., (továbbiakban BTK. ) XII. fejezet, A személy elleni bűncselekmények, I. cím, Az élet, a testi épség és az egészség elleni bűncselekmények 166-183§

18

2006. év

kulturális erők összessége, valamint az általuk életre hívott érdekek és szerkezetek közvetlenül hatnak a jog fel- és kiépülésére.44 Az identitást védő jogintézményeket, nem lehet attól függővé tenni, hogy hasznára vannak-e a társadalom egészére. Ezek a jogosultságok akkor sem vesztik érvényüket, ha adott esetben a politikai közösségnek csak kisebb része számára biztosítanak védelmet, illetve cselekvési lehetőséget, és akkor sem ha a társadalom többsége kifejezetten károsnak, elítélendőnek tartja e jogok gyakorlását.45 A demokrácia lényegéhez tartozik a jog uralma, ahol a demokrácia csődöt mond ott a jog uralma is visszavonuló pozíciót tölt be. 46 Világdemokrácia sohasem lesz, a jog világuralma azonban elképzelhető, de még nagyon távol állunk ettől, a nemzetközi jog még mindig közelebb áll erkölcsi követelményekhez, mint hatályos szabályokhoz, amelyek be nem tartása szankciókat von maga után.47 Személyiségi jogok védelme A személyiség az élő, gondolkodó, közösségi kapcsolatokat teremtő és fenntartó, vagy azt elutasító ember, aki, önállóan, autonóm módon határozhatja meg, hogyan bontakozhatja ki egyéni tulajdonságait, és aki igényelheti nemcsak vagyoni értékeinek, hanem személyiségének védelmét is. Személyi jog, a természetes személy jogi értelemben vett elismerésének feltételeit és annak következményeit rögzítő jogszabályok összessége, elvezet a személyiségi jogokhoz, és az alkotmányban szereplő az emberi jogokhoz.48 A jogi közelítésű meghatározás a személyiség fogalmán az ember testi, szellemi értékminőségét érti, az autonóm egyéniséget, azt, ami a konkrét ember viselkedésében és gondolkodásában megnyilvánul, s ami végső soron a jog védelmét élvezi. A személyhez fűződő jogok az egyéniség szabad kibontakozásának, az ember önmegvalósulásának feltételét teremtik meg, egyben védik az embert a személyiségét érő támadásoktól. A jog körülhatárolja azt a magánszférát, amelyben az ember szabadon élhet, amelyben maga határozhatja meg életének minden mozzanatát. A jog nemcsak kijelölő azt a területet, ahol senki - más személy vagy az állam - be nem avatkozhat, hanem védi is ezt jogtalan 44

Államtan, 32. o. Az állam alkotmánya és a közjog garanciái - Georg Jellinek Tóth Gábor Attila, 9. o. 46 Egy új rend nyomában, Előadások a szabadság politikájáról a 21. században - Ralf Dharendorf, Napvilág Kiadó, Budapest, 2004, 99. o (továbbiakban Ralf Dharendorf) 47 Ralf Dharendorf, 127. o. 48 Egyetemes Lexikon, Magyar Könyvklub, 2001, 870. o. 45


19

külső behatásoktól. A személyiségi jogok azt feltételezik, hogy minden ember különbözik a többitől, és azt biztosítják, hogy minden ember más lehessen, mint a többi.49 A személyiségi jogok tekintetében érték mindaz, amit az ember maga annak tart. A torz képű ember a képmásának a védelmét ugyanúgy igényelheti, mint a híresen szép arcú színész. A testi épség megsértése ugyanolyan súllyal esik latba az idős, beteg embernél, mint a délceg sportolónál. Ez esetekben a jog, a bíróság nem vizsgálhatja, hogy védelemre érdemes-e a személyiségi jog. A személyhez fűződő jogok alanya csak jogképes személy lehet. Személyen viszont mind a magánszemélyt, mind a jogi személyt értjük, annak ellenére, hogy a személyhez fűződő jogok jellegüknél fogva szélesebb körben illetik meg a magánszemélyeket, mint a jogi személyeket. A magánszemély jogképessége - az élve születéstől függően - a fogantatástól kezdődik és a halállal ér véget. Az ember halálával megszűnik a személy mint jogok és kötelezettségek alanya, de a meghalt személy emlékének megsértése miatt bírósághoz fordulhat a hozzátartozó, továbbá az a személy, akit az elhunyt végrendeleti juttatásban részesített.50 Ha megállapítják a személyiségi jogok sérelmét, úgy objektív és szubjektív polgári szankciók alkalmazására van lehetőség. Az objektív jogkövetkezmény független a jogsértő személy magatartásának felróhatóságától, szándékától, esetleg tévedésétől, ezek elsősorban helyreállító jellegű, a sérelmet kiküszöbölő eszközök.51 Szubjektív felelősség viszont a kártérítés, amelyhez szükség van a jogellenes magatartás mellett az elkövető felróható magatartására is, a bíróság a személyiségi jog megsértését nem vagyoni (eszmei) kártérítéssel is orvosolja a vagyoni mellett.52 A személyhez fűződő jogok védelme a jogrendszer legkomplexebb feladata, számos jogterület foglalkozik vele, így az alkotmány, a polgári jog, a közjog, a büntetőjog, a munkajog. A személyiség védelme csak valamennyi jogterület szabályainak alkalmazásával lehetséges. Különös jelentősége van a személyiség védelmében a büntetőjognak, hiszen a személyhez fűződő jogokat sértő magatartások számos esete egyúttal bűncselekmény is. A büntetőeljárásban, az állam a büntetőjog eszközével védi a sértett személyiségét, éspedig minősítő körülmények esetén 49

Az ön ügyvédje, Dr. Petrik Ferenc, Kulturatrade Kiadó, Győr, 1994, 251. o. PTK. 85§ (3) Ha a meghalt személy (megszűnt jogi személy) jó hírnevét sértő magatartás közérdekbe ütközik, a személyhez fűződő jog érvényesítésére az ügyész is jogosult. 51 Ilyen a sajtó-helyreigazítási eljárás. 52 PTK. 84. § 50

20

2006. év

súlyosabban, mint „egyszerű” elkövetés esetén. E védelmet a büntetés (szabadságvesztés, pénzbüntetés) kiszabásával valósítja meg. Nemcsak a büntető, hanem a polgári eljárásjogban is vannak személyiséget védő jogszabályok, példaként sok a különböző nyelvet beszélők csoportja egy társadalomban, és mint láttuk, a nyelv szorosan kapcsolódik az identitáshoz, ezért a jog biztosítja az egyenlő bánásmódot, a polgári eljárásjogban senkit sem érhet hátrány a magyar nyelv nem tudása miatt.53 Meg kell említeni azt is, hogy a büntetővégrehajtási jogban is védi az állam a fogva tartottak személyiségi jogait. A személyhez fűződő jogok kifejezetten az identitás védelmét szolgálják, ezért védelmük általános jellegű. A jog a személyiség valamennyi megnyilvánulását védelmezi. A törvényekben találunk felsorolást a klasszikus személyiségi jogok tekintetében: jó hírnév védelme, diszkrimináció tilalma, lelkiismereti szabadság, vallásszabadság, véleménynyilvánításhoz való jog, titokvédelem54, személyi szabadsághoz való jog55, egyenlő elbánáshoz való jog56, gondolatszabadsághoz való jog57, választáshoz való jog58, a munka szabad megválasztásához való jog59, 53

1952. évi III. tv. a polgári perrendtartásról, 6. § (1) A bírósági eljárás nyelve a magyar. A magyar nyelv nem tudása miatt senkit hátrány nem érhet. (2) A bírósági eljárásban nemzetközi egyezményben meghatározott körben - mindenki jogosult anyanyelvét, regionális vagy kisebbségi nyelvét használni. (3) A bíróság köteles tolmácsot alkalmazni, ha az az (1)-(2) bekezdésben foglalt elvek érvényesülése érdekében szükséges. 54 A demokráciákban mindenkit megillet a magántitok és személyes adatok védelméhez való jog. A titok magában foglalhat minden tényt, adatot, amelynek egy adott körből való kikerülése sérti az e körbe tartozók érdekét. Magának az információnak a birtoklása még nem okoz jogsérelmet, a titokvédelem jogsértése akkor következik be, ha az, akinek az információról tudomása van, azt felhatalmazás nélkül a nyilvánosságra vagy más tudomására hozza. Ugyanúgy személyhez fűződő jogokat sért, aki a levéltitkot megsérti, továbbá aki a magántitok vagy üzleti titok birtokába jut, és azt jogosulatlanul nyilvánosságra hozza vagy azzal egyéb módon visszaél. 55 Alkotmány 55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. 56 Alkotmány 57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. 57 Alkotmány 60. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára. 58 Alkotmány 70. § A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy a választáson választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. 59 Alkotmány 70/B. § (1), (2)


21

képmáshoz és hangfelvétel védelme60 ezek azonban a személyiség védelmének és kibontakoztatásának leggyakrabban előforduló jogait jelentik, a felsorolást nem lehet teljesnek tekinteni.61 A védelem általánossága azt jelenti, hogy a törvény a személyiségi jogok mindennemű megsértését tilalmazza, nem határozva meg azt, hogy milyen magatartások tartozhatnak e körbe. Az általános személyiségi jog fogalma alkotmányunkban az emberi méltósághoz való jog formulájában jelenik meg.62 Az általános jognak igen nagy jelentősége van a gyakorlatban, amelyre mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok hivatkoznak az egyén autonómiájának védelme érdekében, ha az adott tényállásra konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. Névviseléshez való jog, jóhírnévhez való jog A név egy személyt jelöl, az egyén identitásának egyik alapvető és nélkülözhetetlen eleme, ezért egyik alapjog a névviseléshez való jog. A név arra szolgál, hogy megkülönböztesse viselőjét másoktól. A név azonban nemcsak megkülönböztet, hanem összeköt, jelzi, hogy viselője egy bizonyos családhoz tartozik, kifejezi a család egységét, az apai, anyai leszármazás vonalát, tehát mindenkinek jog van a névviseléshez. Tudományos, irodalmi, művészi vagy egyébként közszerepléssel járó tevékenységet - mások jogainak és törvényes érdekeinek sérelme nélkül felvett névvel is lehet folytatni. A névviselési jog sérelmét jelenti különösen, ha valaki jogtalanul más nevét használja, vagy jogtalanul máséhoz hasonló nevet használ. A tudományos, irodalmi vagy művészi tevékenységet folytató - ha neve összetéveszthető a már korábban is 60

A képmás vagy a hangfelvétel az ember külső megjelenésének valamilyen eszközzel való közvetítése, ábrázolása. A képmás, hangfelvétel a személyiség kifejezésére, egyediesítésére, azonosítására is szolgál, ezért nyilvánosságra hozatalához az érintett személy hozzájárulása szükséges. Az Alkotmány 80. § (1) szerint a személyhez fűződő jogok megsértését jelenti a más képmásával vagy hangfelvételével kapcsolatos bármiféle visszaélés. Képmás vagy hangfelvétel nyilvánosságra hozatalához - a nyilvános közszereplés kivételével - az érintett személy hozzájárulása szükséges. Aki közéleti eseményen vesz részt, kilép a magánélet köréből, ezért eleve számolnia kell azzal, hogy képmását az újságok közzétehetik, akár a színházi, sportesemények bemutatásakor, a tömegfelvételek közléséhez, nyilvánosságra hozatalához nincs szükség az ábrázolt személyek hozzájárulására. 61 PTK. 76. § A személyhez fűződő jogok sérelmét jelenti különösen a testi épség, az egészség, valamint a becsület és az emberi méltóság megsértése. 62 Alkotmány 8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. 54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.

22

2006. év

hasonló tevékenységet folytató személy nevével - az érintett személy kérelmére saját nevét is csak megkülönböztető toldással vagy elhagyással használhatja e tevékenység gyakorlása során. Akinek névviselési jogát sérelem éri, követelheti a jogsértés megtörténtének bírósági megállapítását, továbbá a jogsértés abbahagyását. A névviselési jog sérelme esetén nem vagyoni kár megtérítésének is helye lehet. A névviseléshez való jog mellett szükségszerűen megemlítendő a jóhírnévhez való jog, hiszen a személyhez fűződő jogok védelme kiterjed a jóhírnév védelmére is.63 A hírnév a személy társadalomban betöltött szerepének az értékelését jelenti. A jóhírnév sérelmét jelenti különösen, ha valaki más személyre vonatkozó, azt sértő, valótlan tényt állít, híresztel, vagy való tényt hamis színben tüntet fel.64 Amennyiben valakinek a jóhírnevét megsértik, akkor közel járnak az adott személy becsületének a megsértéséhez is. A becsület is a személy társadalmi értékelése, amelynek meg kell felelnie a személyiség általános értékének. Vannak olyan kifejezések, amelyek önmagukban alkalmasak a személy társadalmi elismerésének, tekintélyének a csorbítására. A becsület védelmére akkor kerülhet sor, ha a közlés módja vagy a kijelentés sérti a becsületet, így ha aránytalanul túlzó, indokolatlanul bántó, megalázó, lekicsinylő, lealacsonyító.65 Az emberi méltóság védelme a gyakorlatban a jó hírnév és a becsület védelmét is jelenti, de az emberi méltóság fogalma a személyiség általános védelmének a kifejezésére használják. Művelődéshez szabadsága

való

jog,

oktatáshoz

való

jog,

tanítás

Identitás a tanulással alakul ki, erősödik, ezért elengedhetetlen a tanuláshoz való jog szabad gyakorlása, ezért a demokráciák biztosítják az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.66 Ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és 63

Alkotmány 59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog. 64 Alkotmány 78. § 65 Btk. rágalmazás és becsületsértés tényállásai, 79. § (1) Aki valakiről, más előtt, a becsület csorbítására alkalmas tényt állít vagy híresztel, vagy ilyen tényre közvetlenül utaló kifejezést használ, vétséget követ el. 180. § (1) Aki a 179. § esetén kívül mással szemben a) a sértett munkakörének ellátásával, közmegbízatásának teljesítésével vagy közérdekű tevékenységével összefüggésben, b) nagy nyilvánosság előtt a becsület csorbítására alkalmas kifejezést használ, vagy egyéb ilyen cselekményt követ el, vétség miatt egy évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő. 66 Alkotmány 70/F. § (1)


23

kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg. Ugyanakkor a demokrácia tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.67 A nők önrendelkezési joga A nemek közötti diszkrimináció tilalma, a különböző nemű állampolgárokkal szembeni egyenlő bánásmód és egyenlő esélyeknek a biztosítása minden emancipatorikus gondolatrendszer közös tradíciója és egyúttal a modern állam kötelezettsége.68 De az egyenlőség fogalma, ahogy mi értjük, hogy minden személy pusztán születése tényénél fogva egyenlő, és hogy az egyenlőség születési jog, teljesen ismeretlen volt a modern kor előtt.69 A nyugati demokráciákban a törvény a nőknek és a férfiakkal egyenlő jogokat biztosít a politikai, gazdasági, szociális, kulturális élet minden területén. A nemek egyenjogúsága alapvető emberi jog, amelyet az alkotmány és a nemzetközi deklarációk biztosítanak. Védett a nemek egyenjogúsága a család szférájában, a házastársak jogai és kötelezettségei egyenlőek, a házasélet ügyeiben közösen kell dönteniük, elméleti síkon ez megfelel a Rousseau-féle családmodellnek. Rousseau olyan családot akart megalapítani, mely valódi egyesülés, méghozzá az egyenlőség talaján. Szerinte a természet a férfit és a nőt egyszersmind egymás kiegészítőivé is teremtette, nemcsak fizikailag, a fajfenntartás céljaira, hanem és főleg morálisan. Rousseau szexuális politikája szorosan kapcsolódik demokratikus erkölcsi elgondolásához. Az emberi lények természettől fogva arra törekszenek, hogy termeljenek, és hogy magukat megteremtsék, persze arra is hogy szaporodjanak.70 Termelni és saját magukat megteremteni annyi, mint egy művet alkotni, amely másoknak a tekintetében tükröződik. E tevékenységek egyéni tehetségeket mozgósítanak, e tehetségek gyakorlása azt a vágyat kelti fel, hogy

67

Alkotmány 70/G. § Egyenlő esélyek és a jogharmonizáció - szerkesztette Gyulavári Tamás, MüM Egyenlő Esélyek Titkársága Integrációs Stratégiai Munkacsoport, Budapest, 1997, 7. o. 69 A Forradalom, 51. o. 70 Pierre Manent, 235. o. 68

24

2006. év

kiváljunk és ez a vágy mozgósítja az egyén tehetségeit, így születnek az identitások. Az Európai Unió tagállamaiban a nők részére ma már természetes a választójog, a saját bankszámla és egyre inkább az is, hogy a közvélemény törvénytelennek és diszkriminatívnak bélyegzi meg azt, aki egy nőt azért bocsát el az állásából, mert férjhez megy, vagy gyermeket vállal. Az alkotmány71, és a munka törvénykönyve is tiltja a hátrányos megkülönböztetést a nők és a férfiak között a munkaviszony létesítése és fennállása alatt is.72 Ugyanakkor a munka végzése során a nők és fiatalok védelmét külön jogszabályok biztosítják,73 ezért nem minősül hátrányos megkülönböztetésnek a munka jellegéből vagy a munka természetéből adódó egyértelmű megkülönböztetés. Politikai szintre kerültek a nőket érintő kérdések egész sora, mint például a családon belüli erőszak, a munkaerőpiac és egyéb területen megnyilvánuló esélyegyenlőségi problémakör. A nők önrendelkezési és reprodukciós jogait azonban még több európai országban mai is magánügyként kezelik és nem a politikai, a civil társadalom és az állam hatókörébe tartozó közügyként, olvasható a nők jogairól szóló EPnyilatkozatban. Az abortusszal kapcsolatban is állást foglal a nyilatkozat, azt közli, hogy ma is léteznek olyan EU - tagállamok, ahol a nők számára az abortusz még mindig korlátozott vagy teljesen tiltott. 74 Portugáliában 71

Alkotmány 77. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. 72 A munka törvénykönyve 1992. évi XXII. tv. 5. § (1) A munkaviszonnyal kapcsolatban az egyenlő bánásmód követelményét meg kell tartani. (2) Az egyenlő bánásmód követelménye megsértésének következményeit megfelelően orvosolni kell, amely nem járhat más munkavállaló jogainak megsértésével, illetve csorbításával. 73 A nők védelmét biztosítják a szülő nők valamint az áldott állapotos nők számára járó szülési szabadság,, a felmondási tilalom ez időre stb. 74 Magyarországon az a 1992 évi 79. tv. foglakozik az abortusszal, valamint számos AB határozat: 64/1991ABH, 48/1998 ABH. Legutóbbi Alkotmánybíróság 2005. november 12én elfogadott határozatával alkotmányellenesnek nyilvánította az egészségügyről szóló törvénynek azt a rendelkezését, amely szerint a művi meddővé tétel családtervezési célból a harmincötödik életévét betöltött vagy három vér szerinti gyermekkel rendelkező személynél végezhető el. A határozat hangsúlyozza, hogy az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szereplő emberi méltósághoz való jog széles körű védelemben részesíti a szabad, tájékozott és felelősségteljes döntésre képes ember saját teste és sorsa feletti rendelkezési jogát. Az önrendelkezéshez való jog alapján az emberek - az Alkotmánnyal összhangban lévő jogszabályi korlátok között - szabadon dönthetnek a családi élet, a házasság, a gyermekvállalás kérdéseiben. A testület álláspontja szerint sem népesedéspolitikai szempontok, sem az állam egészségvédelmi kötelessége nem teszi alkotmányosan elfogadhatóvá, hogy a törvény a vér szerinti gyermekek számától tegye függővé az önrendelkezési jog gyakorlását.


25

embereket tartóztattak le azzal a váddal, hogy tiltott magzatelhajtásban vállaltak szerepet. Lengyelországban nőket köteleztek arra, hogy életet adjanak súlyosan fogyatékos magzatuknak. Azoknak a nőknek, akiknek elérhetetlen az abortusz, szükségük van támogatásra. A nyilatkozat szerint az Európai Uniónak kötelessége, hogy célul tűzze, ki a nők szexuális és reproduktív jogainak teljes elismertetését. „Nagyobb erőfeszítéseket szeretnénk tenni a megelőzés terén, úgymint szexuális felvilágosítás és hozzáférés azokhoz a szolgáltatásokhoz, melyek csökkentik a nem kívánt terhességek számát. Ha szabadok akarunk lenni életünk formálásában és felelős döntéseinkben, nem nézhetjük tovább, hogy az EU egyes tagállamaiban még mindig sérülnek a nők alapvető jogai” - jelzik az EU képviselők a dokumentumban.75 A nemi identitással foglalkozó tudomány, mai közkeletű nevén a gender studies, napról napra újabb elméletekkel áll elő, és oly sok irányzata van, hogy azt felsorolni nem áll módomban. A nemi identitás a biológiai nemből és a társadalmi nemből (gender) tevődik össze. A feministák első generációja még a különbözőségeket akarták felszámolni, a nő ugyanolyan jogokkal bírjon, mint a férfi.76 A második generáció már a különbözőségeket hangsúlyozza. De mindkét irányzat a nők identitásának kiteljesedését, az önrendelkezési, önazonosságukhoz való joguk erősítését volt, van hivatva szolgálni, és a nők e jogaikat a liberális demokráciákban sikeresen el is érik. Önrendelkezéshez való jog az egészségügyben Alkotmányos demokráciában az emberek szabadon dönthetnek a személyüket és életüket illető kérdésekben. A betegjogi szabályok gondoskodnak, hogy az emberek gyógykezelésük ideje alatt is gyakorolhassák személyiségi jogaikat. 77 A gyógykezelés kérdéseiben úgy érvényesülhet maradéktalanul az önrendelkezéshez való jog, ha törvényben foglalják, milyen jogok illetik meg a beteget a gyógykezelése során, és egyúttal megteremtik az e jogok gyakorlásához szükséges feltételeket.78 Ehhez a kérdéskörhöz kapcsolódik az eutanázia kérdése is. Az állam szabályozza az eutanázia kérdéskörét, de elutasítja annak minden formáját, 75

Nemzetközi EP-nyilatkozat a nők jogairól, 2005. október 18. EP-nyilatkozat a nők jogairól, http://www.jogiforum.hu/hirek/13467 76 Az egyenlőtlenség különböző dimenziókat ölelt fel különböző korokban. 77 Tóth Gábor Attila, 85. o. 78 Részleteiben a 1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről szabályozza (továbbiakban Eütv.), II. fejezet A beteg jogai és kötelezettségei, valamint A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról 1998. évi XXVI. törvény

26

2006. év

csak az ellátás visszautasításának jogát engedi meg, bizonyos feltételek esetén.79 A kezelés visszautasításának a joga80 identitásbeli kérdés lehet, a vallás is tilthatja.81 Bár a különféle világfelfogások, vallások, ideológiák, illetőleg ezek követői eltérő, gyakran egymással szöges ellentétben lévő álláspontot képviselnek az eutanáziáról, az államnak az eutanázia megítélésében is világnézetileg semlegesnek kell lennie. A demokratikus jogállamisággal összeegyeztethetetlen és erőszakos tevékenységen túl az állam alapvetően semleges az állampolgári cselekvésekkel, magatartásokkal szemben. Ebből következik, hogy az állam a társadalomban létező világfelfogásokhoz, vallásokhoz és ideológiákhoz nem egy meghatározott világnézet alapján alakítja ki viszonyát; a demokratikus jogállam tehát világnézetileg semleges.82 Az emberi méltóság jogának lényege ugyanis az önrendelkezés, amely a személyiség szabad kibontakoztatására és a személyi szabadság önrendelkezés alapján történő megélésére vonatkozik. Ezzel összefüggésben, ha az állam intézményvédelmi kötelezettségéről beszélhetünk, és ennek alkotmányos megfogalmazására sor kerül, akkor ez az állami kötelezettség nem lehet más, mint az emberi méltóságból következő önrendelkezés biztosítása. Minden más állami kötelezettség már az emberi méltóság alapjogának lényegét: a személyes önrendelkezést sérti, s emiatt ellentétes lenne az alapjogi lényegét védő garanciájával.83 Identitásunk világnézetünket is magában foglalja, ami kifejezi önmagunkhoz, a világhoz, az élethez való viszonyunkat. Az élet által a testünkhöz való viszonyunkat is kifejezi, és a liberális demokráciában törvény biztosítja, hogy ez nemcsak egészséges állapotunkban, hanem betegségünkben is megillessen, hiszen az önrendelkezési jog alapján főszabályszerűen a betegnek joga van ahhoz, hogy az őt érintő döntésekben aktívan részt vegyen, így identitásunk nem szenved csorbát.

79

Részleteiben az Eütv 20-23.§ 22/2003. (IV. 28.) AB határozat. 81 Római katolikus vallás. Kalkuttai Teréz Anya végrendeletében meghagyta, hogy természetes halállal akar meghalni, és nem kíván heroikus orvosi beavatkozással élni a mesterséges életben tartás érdekében. 82 22/2003. (IV. 28.) AB határozat, Indoklás I. 83 Az Alkotmány 8.§ (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. 80


27

Gyülekezéshez és egyesüléshez való jog Az gyülekezési és egyesülési joga a polgárosodás fejlődésének terméke, az igény rá ott jelenik meg, ahol már önálló, önrendelkező közösségek jöhetnek létre. A társadalomban meglévő eltérő érdekek, nézetek megalapozzák, egyben lehetővé is teszik az egyének meghatározott csoportjainak elkülönülését más csoportoktól. Az egyesülés szabadsága egyet jelent a jog gyakorlásának önkéntességével.84 Közösségi identitást fejez ki és védelmez az Alkotmány, amikor kimondja, hogy elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.85 Kollektív identitások egyéniségünk nélkülözhetetlen részét képezi. Nélkülük el sem képzelhetjük saját világunk megteremtését, és nem vagyunk képesek megalapozni az emberi értelmet sem, hiszen az elszigeteltséghez, az identitás nélküli maradáshoz vezet, pontosabban egy olyan leszűkített, individualizált identitás kialakulásának traumájához, ami lehetetlenné teszi az egyén számára annak megértését, mi is történik körülötte.86 Abban keresünk menedéket, amink van: közösségi identitásainkat hívjuk segítségül, azoktól várjuk, hogy megoldják az egyéni félelmeinket. A közösségi és az egyéni identitások kölcsönösen függenek egymástól és egymásra való hatásuk is viszonos.87 Ebben az értelemben a közösségi önazonosság folyamatosan építkezik, mind kézzelfogható, mind pedig rejtett jelentések szintjén. Véleménynyilvánításhoz való jog és a sajtószabadság Szólásszabadság, információszabadság, egyszóval a kifejezés szabadsága az egyéni önkifejezés alapja. A kifejezés szabadsága adhat önkormányzati jelleget az államnak. A demokrácia, a népszuverenitás közösségi döntések sorozatát jelenti, aligha képzelhető el népszuverenitás jól informált polgárok nélkül. Magyarország Alkotmánya szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.88 Valamennyi alkotmányos alapjog tekintetében fontos kérdés, hogy azokat 84

Az egyesülési jogról az 1989. évi II. törvény szabályozza Alkotmány 62. § (1), részletesen a gyülekezéshez való jogot a 1989. évi III. tv. szabályozza. 86 Schöpflin György, 12. o. 87 Így van ez a jogban is, a közjogi szabadság feltételezi a magánjogi szabadságot, például nem lehet gyülekezési jog, ott ahol a személyek nem szabadon döntenek a részvételről. 88 Alkotmány a 61. § (1) a (2) kimondja, hogy a Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát. 85

28

2006. év

lehet-e és milyen feltételekkel megszorítani, korlátozni, kollíziójuk esetén milyen szempontok alapján kell a prioritást meghatározni.89 A véleménynyilvánítás, illetve az ebbe beletartozó sajtószabadság esetén ez a kérdés kiemelt jelentőséget kap, mivel ezen szabadságok a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak. A véleménynyilvánítás szabadságának tulajdonképpen „anyajoga” többféle szabadságjognak, az ún. „kommunikációs” alapjogoknak. Ebből eredő külön nevesített jogok a szólás és a sajtószabadság, amely utóbbi felöleli valamennyi médium szabadságát, továbbá az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát. Tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik a művészi, irodalmi alkotás szabadsága és a művészeti alkotás terjesztésének szabadsága, a tudományos alkotás szabadsága és a tudományos ismeretek tanításának szabadsága. Ez utóbbiak tiszteletben tartásáról és védelméről az Alkotmány külön is rendelkezik.90 A véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik a lelkiismereti és vallásszabadság, valamint a gyülekezéshez és egyesüléshez való jog is. Ez a jogegyüttes teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban. Történelmi tapasztalat, hogy mindannyiszor, amikor a véleménynyilvánítás szabadságát korlátozták, sérelmet szenvedett a társadalmi igazságosság, az emberi kreativitás, csökkent az emberben rejlő képességek kibontakozásának lehetősége.91 A káros következmények nem csupán az individuum, hanem a társadalom életében is megmutatkoztak és az emberiség fejlődésének sok szenvedéssel járó zsákutcájához vezettek. Az eszmék, nézetek szabad kifejtése, a mégoly népszerűtlen vagy sajátos elképzelések szabad megnyilvánulása a fejlődni képes és valóban eleven társadalom létezésének alapfeltétele.92 Hiánya esetén az identitás kifejezése és felvállalása aligha gyakorolható. Diszkrimináció tilalma Minden ember különbözik a másiktól, az Alkotmány mégis tiltja a megkülönböztetést, a diszkriminációt, pedig a jog megkülönböztet, az embereket különféle csoportokba sorolja, és eltérő szabályokat állapít meg 89

30/1992 ABH Alkotmány 70/G. § 91 A közérdekű adatok megismerése és szabad terjesztése nélkülözhetetlen a hatalmi visszaélések megelőzéséhez, illetve feltárásához., ezáltal a demokratikus hatalom is folyamatos ellenőrzés alatt van. 92 Tóth Gábor Attila, 49-51. o 90


29

tekintetükben.93 A megkülönbözetés tehát önmagában nem hiba, sőt a jogtudomány elismeri a pozitív diszkriminációt, az előnyös megkülönböztetést. Ez azokat az embercsoportokat illetheti meg, akik valamilyen oknál fogva hátrányban vannak az átlagos emberrel szemben, s a jognak ezt a hátrányt ki kell egyenlítenie.94 Önmagában a hátrányos megkülönbözetés sem kifogásolható, hisz a büntetőjog sem tesz mást, mint hátrányos helyzetbe hozza azt, aki szabályai ellen vét. Megfosztja szabadságától, vagyonától, sőt ha már ki is töltötte büntetését, tovább kell viselnie az ilyen személynek a büntetett előélet hátrányos következményeit. Az alkotmány által tilalmazott diszkrimináció, tehát csak azt a hátrányos megkülönböztetést jelenti, ami valakinek a személyisége, identitása miatt történik, pontosabban a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés nélkül.95 A 2003. évi CXXV. törvény, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról, tételesen felsorolja a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek eseteit, amelynek eredményeként egy személy vagy csoport valós vagy vélt neme, faji hovatartozása, bőrszíne, nemzetisége, nemzeti vagy etnikai kisebbséghez való tartozása, anyanyelve, fogyatékossága, egészségi állapota, vallási vagy világnézeti meggyőződése, politikai vagy más véleménye, családi állapota, anyasága (terhessége) vagy apasága, szexuális irányultsága, nemi identitása, életkora, társadalmi származása, vagyoni helyzete, foglalkoztatási jogviszonyának, vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyának részmunkaidős jellege, illetve határozott időtartama, érdekképviselethez való tartozása, egyéb helyzete, tulajdonsága vagy jellemzője miatt részesül más, összehasonlítható helyzetben levő személyhez vagy csoporthoz képest kedvezőtlenebb bánásmódban.96 Közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül pedig az a közvetlen hátrányos megkülönböztetésnek nem minősülő, látszólag az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő rendelkezés, amely a fentiekben meghatározott tulajdonságokkal rendelkező egyes személyeket vagy csoportokat más, összehasonlítható helyzetben lévő személyhez vagy csoporthoz képest lényegesen nagyobb arányban hátrányosabb helyzetbe hoz.97 93

Más megítélése a magyar állampolgárnak és más a külföldinek. A gyermek és a nő kedvezőbb helyzetet élvez a munkajog területén, és a nemzeti kisebbségeket is többletjogok illetik meg, mint a többi állampolgárt. 95 Alkotmány 70/A. § (1) 96 2003. évi CXXV. törvény 8. § 97 Uo. 9. § 94

30

2006. év

A faj szerinti diszkrimináció tilalma ez egyik leggyakrabban idézett diszkrimináció. Az ember biológiailag egy fajba tartozik, az egységes emberi faj különböző fajtákra, rasszokra tagolódik, s ezt szembetűnő testi változások jelzik (sötét bőr, vágott szem stb.). A külső jegyek alapján azonban értékrangsort nem szabad felállítani az azonos értékű emberek között. Kötelező erejű nemzetközi szerződések, egyezségokmányok is tiltják a faj szerinti különbségtételt, az államok kötelezettségévé teszik, hogy tiszteletben tartsák és biztosítsák a területükön tartózkodó és joghatásuk alá tartozó minden ember számár a szükséges és elismert jogokat a faj szerinti különbségtétel nélkül.98 Ez eszmét a demokráciákban törvény fekteti le, és így biztosítva van annak az identitásnak a védelme is, mely valami külső jegyen alapul.

A felekezeti diszkrimináció tilalma és a vallásszabadság A vallásszabadság elsősorban valamely vallásfelekezethez való tartozás megválasztásának a jogát jelenti. Ennek keretében az államnak biztosítania kell a szertartás háboríthatatlanságát, valamint az állampolgárok szabad megjelenését e szertartásokon. Az alkotmány szerint ez a jog magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását, és azt a szabadságot, hogy vallását és meggyőződését mindenki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon akár egyénileg, akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy magánkörben kinyilváníthassa vagy kinyilvánítását mellőzze, gyakorolhassa vagy taníthassa. A lelkiismereti szabadság a vallásszabadságon túlmenően biztosítja az egyén számára a világnézet szabad megválasztását.99 Ez a szabadságjog ugyanakkor magába foglalja a felekezetenkívüliséget, a vallásos meggyőződés és világnézet hiányát. Az azonos hitelveket követők vallásuk gyakorlása céljából vallásfelekezetet, egyházat hozhatnak létre, minden olyan vallási tevékenység gyakorlása céljából, amely az alkotmánnyal nem ellentétes, és amely törvényben nem ütközik.100 A lelkiismeret szabadságát a büntetőjog is védi.101 98

1945 ENSZ Alapokmánya; 1948 Emberi jogok egyetemes nyilatkozata; 1950 Európai emberi jogi egyezmény /Római egyezmény /; 1966 Polgári- és Politikai Jogok Nemzetközi Egyességokmánya 99 Alkotmány 60.§ (2) a (3) kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva működik. 100 Szélsőséges példával élve emberáldozatot nem lehet bemutatni vallásos szertartásokon sem.


31

Szabad vallásgyakorlással a vallási identitásunkat gyakoroljuk, ezt a demokrácia a vallásszabadsággal lehetővé teszi, de egy diktatúra gyakran megtiltja az egyházak nyilvános működését és megtagadja a hívőtől azt a nyilvános teret, ahol másokkal együtt vallási élet gyakorlása céljából jelenik meg. A nyilvános-szekuláris tér, vagyis tulajdonképpen a politika szféra magában foglalja a nyilvános-vallási szférát, mert van benne hely számára is. A hívő ember tagja lehet egy egyháznak, ugyanakkor polgárként léphet fel abban a nagyobb közösségben, amelyet a városhoz tartozó minden ember együttesen alkot.102

Nemzeti identitás Az identitástudat a XIX. századi történelmében főként a „nemzetté kovácsolódott” emberi közösségek egymást követő nemzedékeinek anyagi és szellemi hagyományaiban jelent meg. Az identitáskeresésre igazából mindaddig nem volt szükség, amíg a közgondolkodásban evidenciaként jelen volt az együttélő közösségek egymáshoztartozása. A nemzeti vagy etnikai önállóság igényével jelentkező társadalmi mozgás, mint identitáskeresési mód, számos helyen a helyi összetartozás-tudatot kezdte megbontani.103 A nemzeti identitás, a nemzeti hovatartozás az ember társadalmi identitásának az eleme az egyik uralkodó identitástípus, de nem kizárólagos. Az egyén életében az önmeghatározásban más elemek is fontos szerepet játszanak, ilyen a nyelv, amely bizonyos mértékig maga után vonja a nemzeti identitás erősödést104, de ez nem szükségszerű.105 1848-49 a modern magyar nemzetté válás történelmi pillanata volt, egy új közösség jött létre, amit nemzetnek hívnak, tehát a feudális részekre szakadás helyett egy modern, nyelvi közösségen alapuló nemzet, ezzel tulajdonképpen megteremtették egy világi vallás alapjait, a nemzetben való hitet, a nemzetben való gondolkodást, megteremtették a nemzeti imát, a 101

BTK. 150. § (1) Aki nyilvántartásba vett egyház szertartásaira rendelt helyiségben nyilvánosan botrányt okoz, illetőleg a vallási tisztelet tárgyát vagy a szertartások végzésére szolgáló tárgyat a szertartásokra rendelt helyiségben vagy azon kívül meggyaláz, százezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. 174/A. § Aki mást a) a lelkiismereti szabadságában erőszakkal vagy fenyegetéssel korlátoz, b) a vallásának szabad gyakorlásában erőszakkal vagy fenyegetéssel akadályoz, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. 102 Múlt és Jövő Között, Hannah Arendt, 49. o. 103 Kisebbség, etnikum, regionalizmus - A. Gergely András, MTA Politikai Tudományok Intézete, Budapest, 1997, 50. o. (továbbiakban A. Gergely András) 104 Találunk erre kivételt is, például Svájc, Belgium. 105 Egy nemzethez tartozók, általában egy országban laknak és azonos állampolgárságuk van. Bár a nemzetállam mellett megtaláljuk a kultúrnemzetet is.

32

2006. év

nemzeti színeket.106 Will Kymlicka nézőpontja szerint is a politikai életnek a modern korral kezdődően igen markáns nemzeti dimenziói vannak, amelyek mindenekelőtt a hatalomban való részesedéssel kapcsolatos döntésekben, az iskolákban, állami intézményekben használható nyelv, nyelvekre vonatkozó határozatokban vagy a hivatalos ünnepek kiválasztásában érhetőek tetten. A népnek joga van ahhoz, hogy a saját nyelvén beszéljen, őrizze az anyanyelvét, ősi kultúráját ismerje, tudja, vallja, és abból teremtsen művészetet.107 A hatalomnak ezek a megnyilvánulásai, véli Kymlicka, egyértelmű előnyökhöz, privilégiumokhoz juttatják az egyéni szabadságjogok és az etnikai semlegesség eszményei köré szerveződő liberális jogállamok többségi nemzeteit, és az etnikai-társadalmi igazságtalanság áldozataivá teszik azok kisebbségeit.108 Ezen próbál némiképp segíteni a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, bár az Európa Tanácsban és az EBESZ-ben109 elfogadott nemzetközi kisebbségvédelmi dokumentumokkal szemben nem a kisebbség, így ebben az esetben a nyelvi kisebbségek védelmét, tartja céljának e Charta, hanem magukat a regionális vagy kisebbségi nyelveket kívánja védelemben és támogatásban részesíteni.110 Az államok érzékenységére tekintettel, elég nyakatekert módon a kisebbségi nyelvek értékének elismerése nem mondja ki, hogy a kisebbségi nyelvekhez kisebbségi közösség, esetleg a nyelven kívül más, politikailag érzékenyebb (pl. nemzeti) identitásbeli különbség is társul egy adott országban. A Charta egyszerre igyekszik a regionális és kisebbségi nyelveket beszélőket a többségi társadalomba való integrációban úgy támogatni, hogy ez ne

106

„Szívében él a nemzet” Esti kérdések 1994-1999, Duna Televízió, Budapest, 1999, 127. o. 1848-49 nemzetté válásunk érzelmi pillanata - Gerő András 107 Államtan, Írások a XX. századi általános államtudomány köréből - szerkesztette Takács Péter, Szent István Társulat, Budapest, 2003, 25. o. (továbbiakban Államtan) 108 Kymlicka 109 Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet - 1994 előtt Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ). Különösen fontos a nyelvi jogok szempontjából az EBEÉ Emberi dimenzióval foglalkozó koppenhágai találkozójának záródokumentuma (1990) 32.1 és 34. bek. Az EBESZ egyéb kisebbségvédelmi dokumentumait lásd: Majtényi B. - Vizi B. (szerk.): A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai. Budapest, 2003, Gondolat Kiadó-MTA Kisebbségkutató Intézet. 189-211. o. 110 Iskolapéldája Franciaország, amikor 1999 májusában ratifikálta A kisebbségi és regionális nyelvek európai chartáját, nyomban ki is bocsátott egy értelmezési nyilatkozatot, amely azt tartalmazza, hogy ez a charta az európai nyelvek védelmét szolgálja, és nem vezethet a kisebbségek védelméhez és elismeréséhez, továbbá a regionális nyelvek használóinak sem tulajdonít kollektív jogokat.


33

nyelvük elvesztésével járjon.111 Ám a nyelv szerepe mellet, más elemek is vannak, amelyek a nemzeti azonosságtudat lényegét alkotják, ezek szinte minden társadalomban különböznek, és nem is mindig tipizálhatók. Szociológiai vizsgálatok tárták fel, hogy a magyar nemzethez tartozás kategóriája eltérő jelentéseket hordoz. Az egyik jelentéstípus a magyarságot a születés megváltoztathatatlan ténye által teremtett adottságként fogja fel. A másik jelentéstípus ezzel szemben a magyar hovatartozást mindenki számára elérhető önbesorolás függvényeként értelmezi. A kettő között találhatók az anyanyelv, a lakóhely, az állampolgárság szerepét kihangsúlyozó jelentések. A különböző kisebbségek meghatározása is számos változatot mutat, akár a többség, akár a szóban forgó kisebbség tagjai által alkalmazott meghatározásokat tekintjük. Minden egyes referencia egyben jellegzetes hovatartozási ideológiát takar, amely megnehezítheti, illetve megkönnyítheti a kisebbségek beilleszkedését a nemzeti társadalomba.112 Amikor a modern nemzeti azonosságtudatot írjuk le, fontos tudomásul vennünk, hogy minden nemzetben erős vágy él saját független államának megteremtésére.113 Mindegyik társadalom úgy akar megszilárdulni, hogy a független állam eszméjét tartja szem előtt, ez jelenti minden nemzet végső célját.114 De a demokráciával elkezdődött egy olyan gyakorlat, amelyben a társadalom megfoghatatlan és kicsúszik az irányítás alól, amelyben a nép ugyan szuverénnak mondatik, de ahol a nép identitása állandóan kérdéses marad, illetve csak latensen van jelen.115 Megkérdőjeleződtek a nemzeti identitás szilárd körvonalai, s így ez az identitás védtelenné vált a különbséggel, a mássággal és a kulturális sokféleséggel szemben.116 Ugyanakkor a nemzetköziség, kozmopolizmus mind fikció, a nagy nyugati államok, amelyek egységeket akarnak létrehozni gazdaságilag, társadalmilag, politikailag keményen őrzik a határaikat, nyelvüket, kultúrájukat, hagyományaikat. Ilyen a multikulturalizmus is, mely a késő 111

Ám rendelkezéseinek végrehajtásában a Charta igen nagy szabadságot ad a részes államoknak, így áttörést semmiképp nem tudott hozni: azok az államok tűnnek nagylelkűbbnek, a Charta kötelezettségeinek vállalásában, amelyek amúgy is, saját jogrendjükben a kisebbségek jogainak védelmét hatékonyan támogatják. 112 Csepeli György 113 Vallás és nemzettudat - Krystyna Daniel és W. Cole Durham, http://emc.elte.hu/~szgergo/mmprojekt/vallas.html 114 Az Alkotmány 2. § kimondja a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. 115 Pierre Manent, 226. o. 116 Multikulturalizmus - szerkesztette Feischmidt Margit, Osiris Kiadó - Láthatatlan Kollégium, Budapest, 1997; A kulturális identitásról - Stuart Hall, 80 o. (továbbiakban Stuart Hall)

34

2006. év

modernitásra jellemző diskurzus, a társadalmi identitások konstrukciójában a modernitásra jellemző homogenizáló stratégiák ellenében fogalmazódik meg, azok elnyomó és elégtelen voltából kiindulva a hangsúlyt a különbségekre, a sokféleségre helyezi. A multikulturalizmust a politika dimenziójában elsősorban az etnikai és faji alapon meghatározott csoportok emancipációjával, elismerésért és valóságos esélyegyenlőségért való küzdelmével szokták összefüggésben hozni.117 Tehát egyre több és több társadalom lesz multikultúrális, abban az érelemben, hogy több kulturális közösséget foglal magában, amelyek mind fenn kívánnak maradni.118 A nemzeti identitás számos területén érezteti hatását, például egy nép jogrendszere, az adott nép egyéniségét is tükrözi. A nép nem jut fáradtság nélkül jogához, a népek joghoz ragaszkodó és jogot védő szeretetének az intézményekre fordított fáradozás és megerőltetés nagyságától függ. A magánjog terén is küzd a jog a jogtalanság ellen, küzd közösen az egész nemzet, s itt is szoros összetartás szükséges. Aki jogát védi, e szűk körön belül a jogot védi meg. Ám a küzdelem érdeke nincs a magánjogra vagy a magánéletre szorítva. A nemzet végre is csak összessége valamennyi egyes individuumnak, s amint az egyes érez, gondolkodik és cselekszik, akképpen érez, gondolkodik és cselekszik az egész nemzet.119 Nemzetiséghez való jog A demokrácia a kisebbségek, etnikai csoportok, szubkultúrák, csoportidentitások toleráns kezelésében, megértő elfogadásában és védelmében bizonyítja plurális szervezőelveit, valamint emberi és kisebbségi jogi garanciákban rögzíti a szabadság határait.120 A demokratikus társadalom teret enged a szűkebb közösségek másságának, nyelvi-kulturális vagy jogi sajátosságainak.121 A kisebbségpolitika jogi garanciarendszere, feltétel-együttese minősíti a modern társadalmak toleranciáját, értékrendszerét.122 117

Feischmidt Margit, 7. o. Charles Taylor 145. o 119 Jog és Filozófia, Antológia a XX. század jogi gondolkodása köréből, szerkesztette Varga Csaba, Szent István Társulat, Budapest, 2001, 6-16. o. Küzdelem a Jogért - Rudolf von Jhering 120 Az Alkotmány 68. § (1) szerint a Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. (2) A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát. 121 1993. évi LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól 122 A. Gergely András, 10-18. o. 118


35

A kisebbségi jogok kellő megalapozása úgy történik meg, ha azokat az emberi jogokból vezetjük le, avagy azokra próbáljuk visszaszármaztatni, azaz megfelelően produktív kapcsolatot hozunk létre a nagy emberi jogi dokumentumokban lefektetett jogelvek, valamint azon jogok összessége között, amelyek a közösségeket az egyes államok joggyakorlatában, a pozitív jog szerint megilletik.123 De különbséget kell tennünk az alapvető szabadságjogok és a fontos, de visszavonható privilégiumok között, az előbbieknek sérthetetleneknek kell maradniuk, az utóbbiak azonban korlátozhatóak a köz érdekében, ha jó okunk van rá.124 Ugyanis a kollektív célok támogatása olyan intézkedéseket követelhet meg, amelyek korlátozhatják az egyének viselkedését, ilyen módon megsértve jogaikat.125 Nacionalizmus Van egy képünk a nacionalizmusról, de ezt a képet nagymértékben Európa világháborús tapasztalatai alakították - eszerint a nacionalizmus kulturálisan xenofób, etnikailag kirekesztő, antidemokratikus, terjeszkedő, és hajlamos az erőszakra, elég csak arra gondolnunk, hogy ma is hány térségben van nacionalizmus miatt háború: Ciprus, Csecsenföld, Kasmír, Koszovó, Ruanda, Szomália, Szudán stb.126 Bonyolult a történetiség kérdése is, hiszen a kisebbség és többség gyakran egymást váltó minőségei esetén, egyazon vagy különböző államalakulatok területén és feltételei közt alakultak. A többség igen sok esetben és hosszú ideig nem tud lemondani arról a mentalitásról, melynek értelmében „hatalma” van a kisebbség fölött, mely hatalom alapja a nemzetközi békeszerződésekben rögzített status quo, végeredményben a háborús jog alapján kialakult állapot.127 Erről a tartós, mentalitásában is demokratikus jogállamiságra áttérni igen gyakran több nemzedéknyi időt vesz igénybe.128 A legutóbbi balkáni fejlemények csak megerősítették azt a képet, mely szerint a nacionalizmus mélységesen antiliberális jelenség. Ám a liberális demokráciákon belüli kisebbségi nacionalizmus jelenségét legyen az Québecben, Katalóniában, Flandriában, vagy Skóciában - nem hasznos ilyen szemszögből nézni. Ezek mind különböző formái a 123

Tallár Ferenc, 248. o. Charles Taylor 144. o. 125 Lásd Qubec nyelvi törvényeit, amelyek megszabják, hogy a szülök milyen típusú iskolákban küldhetik gyermekeiket, vagy megtiltják a nem francia nyelvű kereskedelmi szerződés megkötését. Charles Taylor 141. o. 126 HVG gócpontok http://hvg.hu/gocpontok.aspx 127 Lásd Románia és a magyar kisebbség viszonyát. 128 Tallár Ferenc, 247. o. 124

36

2006. év

nacionalizmusnak és úgy gondolom, nagyon fontos, hogy letisztultabb rálátásunk legyen arra a fajta nacionalizmusra, amely a liberális demokráciákban észlelhető. Nacionalisták bizonyos szószólói óvakodnak a „nemzet”, illetve „nacionalizmus” szavaktól, ehelyett inkább „közösségről”, „kultúráról” és „identitásról” beszélnek. Ám az ilyenfajta beszédmód legalább annyira összezavar bennünket, mint amennyire megvilágosít. Hagyományos fogalmainkkal dolgozunk, gondolkodunk, holott lehet, hogy a régi, azaz a nemzetiségi különbség már régen nem létezik, hanem a szegénység a nyomor kontra gazdagok vannak, de mert a szegények a más színűekhez tartoznak, ezért újra megtelik jelentéssel a nacionalizmus.129 A globalizáció a helyi identitások erősödéséhez vagy új identitások megjelenéséhez vezethet. Az etnikus problematika mindig lokális, szűk és sokszor még szűkösebb térben robban. Lokális és még apróbb alakzatok szorulnak emberi-, polgári-, etnikai jogvédelemre, új hovatartozás tudatra, megértésre.130 A helyi identitások megerősödését a domináns etnikai csoportok azon tagjainak erős védekező reakcióiban lehet megfigyelni, akik fenyegetve érzik magukat más kultúrák jelenléte miatt. Az Egyesült Királyságban ez a védekező magatartás egyfajta „felfrissített” angolságot eredményezett, vagy ide sorolhatjuk a kulturális tradíciónalizmus, a vallási ortodoxia és a politikai szeparatizmus újjáéledését a muzulmán közösségek egyes szegmentumaiban, Angliában.131 Bevándorlás Különböző tényezők válthatják ki egy emberben azt az elhatározást, hogy hazáját elhagyva, más országban kezdjen új életet. Akik más országban költöznek, azok mindig egy kisebbség tagjai lesznek, és e kisebbség tagjai gyakran, saját életüket nyomorúságosnak tartják, amelyet egyenlőtlenség és hátrányos megkülönböztetettség jellemez. A szülőföld sokaknak mindent jelent és ha valaki onnan eltávozik, az valójában csonkult módon él tovább életében.132 Az ilyen körülmények által meghatározott identitás sajátosan nyomott, túlingerelt egzisztenciális állapottá válik. Charles Taylor az identitást önértelmezésnek nevezi, annak 129

Mennyire van a zavargásoknak etnikai vagy vallási jellege? A híradásokból úgy tűnik, a városi gerillák többsége észak-afrikai muzulmán. 130 A. Gergely András, 17. o. 131 Stuart Hall, 82. o. 132 „Szívében él a nemzet” Esti kérdések 1994-1999, Duna Televízió, Budapest, 1999, 24. o. A magyarság saját hazájában kisebbségben él - Szervátiusz Tibor


37

hogy mit tartanak az emberi lények alapvető, meghatározó jellemzőinek. A tézis az, hogy identitásunkat részben az elismerés vagy annak hiánya, gyakran a rossz értelemben vett elismerés formálja. Egy ember vagy egy csoport valódi kárt, valódi torzulást szenvedhet, ha a társadalom korlátozó, lealacsonyító, megvető képet tükröz vissza róluk, ilyen lehet a bevándorlás esetében is.133 A bevándorlást ellenzőknek szélsőséges csoportja azt állítja, hogy a bevándorlók veszélyeztetik liberális demokratikus intézmények egészségét és, vagy gazdasági érdekeit. Egyes tények azonban azt mutatják, például a kanadai bevándorlók esetében, beleértve az újonnan érkezetteket, hogy lojálisak és törvénytisztelők, és több új munkahelyet teremtenek, mint amennyit elvesznek. Tehát semmilyen értelemben nem veszélyeztetik a politikai intézmények vagy a gazdasági jólét stabilitását. Tulajdonképpen a kanadaiak nagy része belátja, hogy a népes bevándorlás demográfiai okokból nélkülözhetetlen Kanada gazdaságának és politikai intézményeinek stabilitásához. Erre példa, hogy a társadalom elöregedése és az alacsony születési arányok együtt azt eredményezik, hogy egyre több idős ember tart igényt az egészségügyi és a nyugdíjrendszer szolgáltatásaira, miközben egyre kevesebb és kevesebb a rendszert fenntartó munkaképes korúak száma. A rendszer összeomlana a munkaképes bevándorlók állandó áramlása nélkül. Az aggodalom oka az, hogy az újabban bevándorlók nem illeszkednek be annyira, mint a korábbiak. De milyen fajta kulturális beilleszkedés várható el egy liberális demokráciában? Hiszen végül is az ilyen társadalomban nem léteznek hivatalos vallások, sem hivatalos öltözködési vagy táplálkozási előírások, pihenési szokások. Mit kell tehát egy bevándorlónak tennie vagy nem tennie ahhoz, hogy „hozzánk tartozzék”?134 Vagy a bevándorlás próbára teszi a demokráciát?135 Kevesebb problémát jelentenek a nagy európai etnikumokbanemzetekbe évszázadok távlatában beágyazódott „őshonos” kisebbségek, amelyeket tartós együttélési kultúra köt össze a többséggel. De a kisebbségi problematika aktualitását az adja, hogy az új (többségükben mohamedán) európai kisebbségek igen harcosak.136 Ennek a párizsi zavargások a példája, az arab és fekete-afrikai bevándorlók hagyományos kapitalizmus- és Európa-ellenessége, valamint, hogy a felkelésükkel kétségbe vonják a 133

Charles Taylor 124-126. Kymlicka világítja meg az ellentmondást, a liberális állam kulturális semlegességét kérdőjelezve meg, lásd 32. lábjegyzet. 135 Ralf Dharendorf, 105. o. 136 Tallár Ferenc, 247. o. 134

38

2006. év

hatalom jelenlegi megoszlását, nyelvi jogokat követelnek, illetve hangsúlyosabb politikai képviseletre törekszenek. Sok liberális demokráciában ezek a követelések alkotják a mindennapi politikai élet magvát, és ezek jelentik a legnagyobb fenyegetést is a politikai stabilitásra nézve, ezért a bevándorlók helyzete gyors és stabil rendezést igényel. Jóllehet ekkora politikai fontossággal bírnak, a liberális demokrácia elmélete semmiféle útmutatást nem ad arról, hogyan is kellene reagálni ezekre a követelésekre. A liberális hagyományban általában mély hallgatás övezi azt a kérdést, hogyan is kell kezelni a kisebbségi nacionalizmus jelenségét. Mi a magyarázata annak, hogy a liberálisok ennyire szemet hunynak e kérdés fölött? Ennek az egyik legfőbb oka az, szerintem az, hogy a liberálisok hallgatólagosan, avagy nyíltan magukévá tették azt a gondolatot, hogy a modernitás aláássa a nemzeti azonosságtudatot. Várakozásuk szerint a nemzeti azonosságtudatnak veszítenie kellett volna fontosságából, és helyét egy nemzet fölötti kozmopolita identitás, avagy egy nemzet utáni polgári vagy alkotmányos identitás kellett volna, hogy átvegye. A liberális állam óhatatlanul elismer bizonyos etnokulturális csoportokat137, ezáltal számukat szaporítva, úgyhogy a kulturális identitások politizálódása bizonyos mértékig elkerülhetetlen, így minden nemzet és minden emberi közösség heterogén. A modernizáció ezt még inkább elősegíti. A modernizáció megszabadítja az embert hagyományosan rögzített társadalmi szerepeitől, és az autonóm egyéniség ideálját szorgalmazza, ami arra bátorítja az egyént, hogy a hagyományosan előírt identitás helyett a szabad akaratot és a mobilitást részesítse előnyben. A modernizáció szerint az autonóm személyiség ideálja nem fér össze az egyénnek saját kulturális közege iránti ragaszkodásával, s ez különösen igaz a kisebb nemzetek, nemzeti kisebbségek esetében. Ezekre a kis csoportokra erős, a többségi nemzetbe való beolvasztásukat célzó gazdasági és politikai nyomás nehezedik, és van rá példa, hogy e csoportok tagjai inkább behódolnak e folyamatnak, mintsem gazdasági jólétük és társadalmi mobilitásuk árán küzdjenek kulturális azonosságuk megőrzéséért.138 Az asszimilációnak ellenállni azt jelentené, hogy az egyén irracionálisan ragaszkodik valamiféle előírt közösségi identitáshoz, és ez nem

137

Gondoljunk a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló, 1993. évi LXXVII. törvényre. 138 Habermas szerint a demokratikus jogállam elvárhatja a politikai integrációt a polgáraitól, beleértve a bevándorlókat is, míg az etikai vagy kulturális asszimilációt nem. Feischmidt Margit, 28. o.


39

egyeztethető össze az autonóm személyiség modern ideáljával.139 Ennek ellentmond Kymlicka, szerinte, a modern ember szabadság- és autonómiavágya távolról sem gyengítette, sok esetben inkább megerősítette kulturális gyökereihez való ragaszkodását.140 A bevándorlás során minden bevándorló, menekült, hozza magával saját nemzeti identitását, néha ez egybeesik azon ország uralkodó nemzeti identitásával, ahova bevándorol.141 De gyakoribb annak az esete, hogy a bevándorló identitása különbözik, ezzel színesíti az adott országot, hiszen az identitások számát szaporítja, ugyanakkor befogadóképességét is próbára teszi. A liberális demokráciák eszmei, törvényi szinten védelmezik kisebbségi identitásokat, megteremtik a nemzeti és etnikai önazonossághoz való jogot. A demokráciák e jogot az egyetemes emberi jogok részének tekintik, és a nemzeti és etnikai kisebbségek sajátos egyéni és közösségi jogait alapvető szabadságjogként tiszteletben tartják. A demokrácia hagyománya szerint, e jogok összessége nem a többség adománya és nem a kisebbség kiváltsága, forrásuk pedig nem a nemzeti és etnikai kisebbségek számaránya, hanem az egyén szabadságának és a társadalmi békének tisztelete alapján a másság joga.142

Összegzés Kiindulópontom az, hogy a demokrácia az önmaguk felett rendelkező, nagykorú emberek alkotása, akik olyan társadalmat alakítanak ki, amely lehetőségeik megvalósítását legjobban szolgálja. Dolgozatomban az identitást jelöltem ki, mint az ember legmarkánsabb lehetőségét az emberré válás és megmaradás útján, és azt hangsúlyoztam, hogy a demokrácia a jog eszközével, alapozza meg az identitás, ezzel igyekszik védeni, támogatni és megőrizni, s mert identitásról van szó, mi lehet megalapozottabb, mint az a törekvés, hogy sohase veszítsük el? Megítélésem szerint a liberális demokrácia szolgálja legjobban ezt a célt, azaz az egyéni és közösségi identitás megőrzését. Azzal szolgálja leginkább, ami lényege, a szabadsággal, hiszen nem erőltet rá a személyre, közösségre identitásokat, 139

Kymlicka, szerint téves ez a feltételezés, miszerint az egyén ragaszkodása kulturális önazonosságához irracionális és antiliberális magatartás. Aki értékelni tudja autonómiáját, az értékelni tudja nemzeti kultúráját is, hiszen a nemzeti kultúra alkotja a keretet, amelyen belül az egyén leginkább kibontakoztathatja és gyakorolhatja autonómiáját. 140 Kymlicka 141 Erdélyi magyarok Magyarországra való településének esete, ha lehet itt egyáltalán bevándorlásról és nem áttelepülésről beszélni. 142 A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló, 1993. évi LXXVII. törvény preambuluma.

40

2006. év

mindenki saját magának választja meg identitását, nincs egy követendő, elérendő identitás, mint a diktatúrákban. Gyakran halljuk, hogy jól elhatárolt közösséget alkotók azt szeretnék, ha másságukat jobban elismernék, illetve nagyobb teret kapnának sajátos kultúrájuk megélésére, kifejezésére, jóllehet személyiségi jogaikat és gazdasági érdekeiket a törvény védi. Sokféle olyan csoportot ismerünk, amely saját „kultúrával” és „identitással” rendelkező „közösséget” alkot. Beszélünk munkásosztály-kultúráról, homoszexuális identitástudatról, környezetvédő közösségekről. Lakótelepekről, városokról, régiókról mind elmondható, hogy sajátos kultúrával, identitással rendelkező közösséget alkotnak, úgy, ahogy vállalatok, egyházak, társadalmi mozgalmak, politikai pártok és különböző életmódokat képviselő csoportok is. Tapasztalataim szerint az embereknek általában többféle, összetett, plurális identitása van, és életük különböző helyzeteiben ezek között egyensúlyoz. Az identitás, a hovatartozás és helyzettudat kialakulása mögött azonosulási vágyak és azonosítási folyamatok rejtőznek, amelyek az egyén és a környezet hasonlóságát illetve különbözőségét írják körül. Láthattuk, hogy a demokráciában sokféle identitás van, végső soron annyi, ahány ember, ráadásul minden egyes ember azonosságok és különbözések fantasztikus épülete, és e sokféle identitást a demokrácia nemcsak lehetővé teszi, szabadon élhetünk vele, hanem védelmezi, elősegíti, támogatja, teszi mindezt, a jogrendszerén, az eszméjén, a célján, a rendeltetésén keresztül. A liberális demokráciában, aki értékelni tudja autonómiáját, az értékelni tudja az ezt biztosító jogrendszert is, hiszen a jog, a törvények által alkotja azt a keretet, amelyen belül az egyén leginkább kibontakoztathatja és gyakorolhatja autonómiáját, identitását.

Felhasznált irodalom A Forradalom, Hannah Arendt, Európa Könyvkiadó, Budapest, 1991, fordította Pap Mária Államelmélet, A mérsékelt állam eszméje és elemei, I. Elmélettörténet szerkesztette Bódig Mátyás , Győrfi Tamás, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2002 Államelmélet, II. Kiegészítő előadásvázlatok a II. évfolyam számára - Győrfi Tamás - H. Szilágyi István - Péteri Zoltán, 2004 Államok, nemzetek és kultúrák- Will Kymlicka, fordította Cseke Zsuzsa, megjelent a Korunk című folyóiratban, Harmadik folyam IX/7. 1998. JÚLIUS, http://www.hhrf.org/korunk/9807/7k09.htm Államtan, Írások a XX. századi általános államtudomány köréből szerkesztette Takács Péter, Szent István Társulat, Budapest, 2003


41

Az emberi jogok és az európai tradíció - szerkesztette Tallár Ferenc, Osiris Kiadó, Budapest, 2002 Az európai integráció és a kisebbségi nyelvek - Vizi Balázs, Kisebbségkutatás - 13. évf. 2004. 1. szám, http://www.hhrf.org/kisebbsegkutatas/02.htm Az identitás dilemmái - Schöpflin György, Attraktor, Máriabesnyő - Gödöllő, 2004 Az ön ügyvédje - Dr. Petrik Ferenc, Kulturatrade Kiadó, Győr, 1994 Egy új rend nyomában, Előadások a szabadság politikájáról a 21. században Ralf Dahrendorf, Napvilág Kiadó, Budapest, 2004 Egyéni jogok és a közjó - szerkesztette Tóth Gábor Attila, Társaság a Szabadságjogokért, Budapest, 2002 Egyenlő esélyek és a jogharmonizáció - szerkesztette Gyulavári Tamás, MüM Egyenlő Esélyek Titkársága Integrációs Stratégiai Munkacsoport, Budapest, 1997 Egyetemes Lexikon, Magyar Könyvklub, 2001 EP-nyilatkozat a nők jogairól, http://www.jogiforum.hu/hirek/13467 Filozófiai Kislexikon, Kossuth Könyvkiadó, 1972 HVG Gócpontok, http://hvg.hu/gocpontok.aspx Idegen Szavak és Kifejezések Szótára - főszerkesztő Bakos Ferenc, Akadémiai Kiadó, Budapest, 2004 Identitás és kulturális idegenség - szerkesztők Bednanics Gábor, Kékesi Zoltán, Kulcsár Szabó Ernő, Osiris Kiadó, Budapest, 2003 Identitás és társadalom – Csepeli György, http://emc.elte.hu/~szgergo/mmprojekt/tars.html Jog és Filozófia, Antológia a XX. század jogi gondolkodása köréből, szerkesztette Varga Csaba, Szent István Társulat, Budapest, 2001 Kisebbség, etnikum, regionalizmus - A. Gergely András, MTA Politikai Tudományok Intézete, Budapest, 1997 Kultúra, identitásnarratívák, politika – Bodó Barna, http://bodo.adatbank.transindex.ro/belso.php?k=16&p=927 Magyar Értelmező Kéziszótár - szerkesztők Juhász József, Szőke István, O. Nagy Gábor, Kovalovszky Miklós, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1972 Magyar Szinonimaszótár -szerkesztők O. Nagy Gábor, Ruzsiczky Éva, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1978 Múlt és Jövő Között, Hannah Arendt, Osiris Kiadó - Readers International, Budapest, 1995, fordította Módos Magdolna Multikulturalizmus - szerkesztette Feischmidt Margit, Osiris Kiadó Láthatatlan Kollégium, Budapest, 1997 Politikai filozófia felnőtteknek - Pierre Manent, Osiris Kiadó, Budapest, 2003, fordította Kende Péter

42

2006. év

„Szívében él a nemzet” Esti kérdések 1994-1999, Duna Televízió, Budapest, 1999 Vallás és nemzettudat - Krystyna Daniel és W. Cole Durham, http://emc.elte.hu/~szgergo/mmprojekt/vallas.html

Felhasznált jogszabályok A büntető törvénykönyvről 1978 évi IV. törvény A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról 1998. évi XXVI. törvény A gyülekezési jogról 1989. évi III. törvény A magzati élet védelméről 1992 évi 79. törvény A munka törvénykönyvéről 1992. évi XXII. Törvény A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól 1993. évi LXXVII. törvény A polgári perrendtartásról 1952. évi III. törvény A polgári törvénykönyvről 1959. évi IV. törvény Alkotmány 1949. évi XX. törvény Az egészségügyről 1997. évi CLIV. törvény Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról 2003. évi CXXV. törvény Az egyesülési jogról az 1989. évi II. törvény 22/2003 AB határozat 30/1992 AB határozat 48/1998 AB határozat 64/1991 AB határozat


43

Czibolya Gábor:1 A Kárpát-medencei magyar nemzetrészek támogatási rendszere a magyarországi közigazgatásban2 I. Bevezetés Minden nemzet és kultúra támogatásra szorul, különösképpen, ha kisebbségben élő nemzetről van szó. A Kárpát-medencei magyarság sorsát ezen túl egy történelmi trauma, Trianon is nehezíti, mely Magyarország területének nagyarányú megcsonkításával az egy évezreden át szülőföldjén és hazájában élő magyarságot különböző országok lakóivá tette. A rendszerváltás után lehetősége és nemzeti-erkölcsi kötelessége volt a Magyar Köztársaság kormányainak, hogy a kisebbségben élő magyarokat támogassák, az anyaországhoz fűződő kapcsolatukat rendezzék, és egyáltalán tudatosítsák a negyvenöt évig eltitkolt szétszakított nemzet egységességét. Ezeket a feladatokat állami és civil szervezetek, közalapítványok, alapítványok, és a Határon Túli Magyarok Hivatala együtt látják el. Számos minisztérium különböző szintjein jelenik meg a feladat, így mára a koordinálhatóság, a közigazgatási átláthatóság nehézségekbe ütközik, amely gátolja a központilag átgondolt fellépést a magyar kisebbségek ügyeiben. Szakdolgozatom témája a szomszédos országokban élő magyarságot támogató közigazgatási szervezetrendszer bemutatása. Az egyértelmű közigazgatási viszonyok, elhatárolt feladatkörök, és a sikeres megvalósulás lépcsőfokain keresztül létezhet csak céltudatos támogatáspolitika. Azonban az elmúlt tizenöt évben e területen az állami vagy államihoz kapcsolódó szervezetek létrehozásában és a törvényhozás területén – gondolok itt 1

A szerző a PPKE-JÁK végzős joghallgatója (2006.) Kézirat lezárva: 2006. március 1-jén. Köszönettel tartozom a 2005/2006-os tanév során a dr. Gerencsér Balázs tanársegéd úr által vezetett „Összehasonlító kisebbségvédelem” c. speciálkollégium azon hallgatóinak, akiknek beszámolóit önálló kutatásomhoz háttértanulmányként használhattam. Külön köszönöm, a teljesség igénye nélkül különösen: Bakonyi Andreának, Zalán Barbarának, Altsach Dávidnak, Balogh Boglárkának, Kőrösi Annának, Lászka Alíznak, Tóth-Zsámboki Juditnak, Szabó Zsuzsannának, Pleskovics Emmának, Oláh Fruzsinának, valamint Szentkirályi Orsolyának. 2

44

2006. év

elsősorban a Státustörvényre3– tett lépésekben nem a dinamikus fejlődés, hanem az egymás után megújuló és módosuló koncepciók érvényesültek. A Státustörvény, mely a határon túli magyarok anyaországgal való jogi viszonyát fogalmazza meg, alapvető módosításokon ment keresztül. A támogatáspolitika különböző színterei, a Magyar Állandó Értekezlet megalakítása, majd mellőzése is más elgondolásokat juttat felszínre. Jelenleg a Szülőföld Programcsomag vezet be egy újabb támogatási mechanizmusrendszert, mely még bonyolultabbá teszi az összképet. A szomszédos államokban élő magyarság sokszor nehéz életkörülményei és eltérően szabályozott jogi helyzete egy egységes nemzetstratégiát, de a különböző problémák minél teljesebb megoldására alkalmas és a helyi szükségletekhez és viszonyokhoz igazodó támogatást igényelnek. Dolgozatomban tehát a határon túli magyar kisebbségek közül kiemelten a szomszédos államokban élő magyarok támogatására létrehozott közigazgatási rendszert elemzem. A történelem felelevenítése és a tevékenységet alapozó felelősség4 hangsúlyozása után (II. fejezet) először a kormányzati szerveknél tekintem át a támogatáspolitika feladatmegosztását (III.fejezet). A minisztériumok és a bennük foglalt szervezeti egységek számba vétele után következnek az egyéb költségvetési szervek, központi közigazgatási szervek (pl.: Határon Túli Magyarok Hivatala), melyek a minisztériumi feladatkörhöz igazodnak (IV: fejezet), végül pedig a közintézmények sora egészíti ki a képet (V.fejezet). A kormányzati nemzetstratégia és támogatáspolitika bonyolult hálózatának térképe alapján az összegzésben kísérletet tehetünk az átfedések, a lefedetlenségek és a diszfunkciók föltárására (VI. fejezet). Dolgozatom célja kettős; a terület közigazgatási rendszerének bemutatása mellett a figyelemfelhívás is, mely a határon túl élő magyarság sorsáért érzett alkotmányos felelősség fontosságát, és teendőit hangsúlyozza5. Köszönettel tartozom a készült interjúkért Dr. Kulsity Istvánnak (HTMI), Dr. Márkos Zsombornak (HTMH), és Dr. Sipos Lászlónak (OKÉV), melyekkel segítették munkámat.

3

Szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény, melyet a 2003. évi LVII. tv. módosított. 4 A Magyar Köztársaság Alkotmánya (1949. évi XX. törvény) 6§ (3). 5 A bevezető előtti nyitó képet is ezt sugallva választottam: A nagyapponyi Apponyi kastély mai romos és eladó állapotában (Oponice, Szlovákia).


45

II. Szétszakítottság és felelősség 1. Történelmi háttér Mielőtt a magyar közigazgatásban megjelenő támogatáspolitikai szervezetrendszert taglalnánk, nézzük, kiket is érintenek, kik az alanyai ezeknek az intézkedések. Az elcsatolt országrészek magyar kisebbségeinek sorsa több szempontból hasonló, mégis eltérő utakat járt be, más-más jellegű problémákkal küzdenek a megmaradásért, az őket megillető jogokért, érdekeik képviseletéért és boldogulásukért. Bár minden szomszédos államban bekövetkezett a rendszerváltozás, mégsem mondhatóak maradéktalanul demokratikusnak ezek az államok. Nemhogy kisebbségi vagy nemzeti jogokat6, vagyis az emberi jogok megvalósulását gátolják, illetve meg sem fogalmazzák a kisebbségek jogait, hanem még kisebbségellenes intézkedéseket is tesznek, kisebbségellenes cselekményeket tűrnek el5. Az elszakított nemzet- és országrészek közül Felvidéket emelem ki, az itt élő magyarok sorsának bemutatásával. A cseh csapatok 1918. szilveszterén vonultak be a régi magyar fővárosba, Pozsonyba. A következő két hónap során elfoglalták a demarkációs vonal által kijelölt észak-magyarországi területeket, gyakran túl is léptek azon. Párizsban Eduárd Beneš csehszlovák külügyminiszter a Vác-Gyöngyös-Miskolc-Sárospatak vonalat is szerette volna megszerezni. 1920. június 4-én kijelölik az ismert határokat, ekkor Kárpátalja is Csehszlovákiához kerül. Ezen a területen 1 millió 70 ezer magyar élt a 2,5 milliós összlakosságból, a felvidéki részen pedig 900 ezer magyar, amely az ottani összlakosság 30,3%-a volt. 1920. december végéig 105 ezer 6

Értve itt ezalatt, a nemzeti sajátságokat felmutató emberi jogi jelleget mutató, az emberi joggal nem szembemenő jogok halmazát. In.: Öllös László: Emberi jogok – nemzeti jogok, Lillium Aurum Könyvkiadó, Somorja-Dunaszerdahely, 2004 5 Lásd közigazgatási területfelosztás Felvidéken; a csángókat vagy a vajdasági magyarokat ért folytonos atrocitások. 6 Például az eperjesi jogakadémiát, a pozsonyi Erzsébet Tudományegyetemet, a lévai és a rozsnyói gimnáziumot; ezalatt színmagyar városokban szlovák iskolákat nyitottak Dunaszerdahelyen és Szepsiben is. 7 Vasúti alkalmazottaknak országos körrendelet tiltotta, hogy magyarul beszéljenek. In.:Magyarok a világban, Kárpát-medence, szerk. Bihari Zoltán, CEBA Kiadó, Budapest, 2000, 41; a Történelmi háttér c. részhez adataimat továbbiakban innen vettem. 8 Ledöntötték a dévényi, zobor-hegyi millenniumi emlékművet, Fadrusz János pozsonyi Mária Terézia szobrát. 9 Ezeknek nem teljes felsorolását tartalmazza: Dr. Laky Dezső: Csonka-Magyarország megszállásának közigazgatási kárai, MTA kiadása, 1923, Bp.10-14

46

2006. év

magyar kényszerült elhagyni szülőföldjét, ebből 45 ezer magyarnak nem adott a hatóság állampolgárságot, több tízezer magyart pedig lakóhelye elhagyására kényszerítettek. Magyarellenes megnyilvánulások sora kezdődött el ekkor, például oktatási intézményeket szűntettek meg6, diszkriminálták a magyar anyanyelvhasználatot7, emlékműveket döntöttek le8. A magyar múzeumokat és gyűjteményeket a megszálló cseh hadsereg foglalta le9. A határ mentén 10-80 km-es sávban húzódó magyar etnikum megbolygatására, szlovák telepesekkel „légiós falvak” tucatjait hozták létre, melyeket a magyar falvak közé építettek fel. A másik jelentős érvágás a földreform volt, mellyel a 150 hektárnál nagyobb birtokok kerültek lefoglalásra és szétosztásra10. 1938 novemberében Felvidék magyarok lakta területeinek jelentős része11 „visszatért”. Jóformán csak Pozsonyban és Zoboralján maradt jelentős magyar lakosság12, Esterházy János a Magyar Párt elnökeként képviselőjük maradt. Később egyedül ő nem szavazta meg a zsidók deportálásának törvényét a szlovák parlamentben13. 1945-ben Benešék nem elégedtek meg a trianoni határral, egy teljesen szláv nemzetállam megvalósítását tűzték ki célul. Beneš Rákóczi városában, Kassán hirdette ki 1945. április 5-én 10

Ez a magyar területek harmadát érintette, mintegy 300.000 hektárt. 11927 km2, mintegy 870 ezer fő, melynek 86,5%-a magyar. 12 Számottevő magyarság volt még több észak-felvidéki városban, így Trencsénben, Besztercebányán, Zólyomban, Eperjesen, Lőcsén és Késmárkon, stb. 13 1942. évi LXVIII. törvény; Esterházy Jánost Benešék kiadták a szovjeteknek, ahol 1945től 4 évig a gulágon raboskodott, s ezután halálos betegsége ellenére Csehszlovákiában börtönbe vetették, s életfogytig tartó börtönbüntetésre változtatták halálos ítéletét. Itt is halt meg 1957-ben, 12 év szenvedés után, Mirov börtönében. 14 A Kassai Kormányprogram VII. fejezete kimondta, hogy csak azok a nem szláv emberek kaphatnak állampolgárságot, akik antifasiszta múltat tudnak igazolni. Az 1945. aug. 2.-ai dekrétum fosztotta meg a magyarságot automatikusan állampolgársági jogaitól, a júliusi dekrétum pedig a magánalkalmazásban levő magyarokat bocsáttatta el. 15 1945-ben 9 ezer magyart, 1946. novemberétől 1947 februárjáig 44 ezer személyt fűtetlen marhavagonokban Csehországba vittek, ahol valóságos emberpiacokon cselédnek és segédmunkásnak adták el őket. 16 Ilyen tábor volt például Ligetfalun, ahova a pozsonyi magyarság jelentős részét deportálták. Hiányos öltözetük, gyenge élelmezésük, embertelen körülményeik a zsidó koncentrációs táborokat idézte, a kisgyermekek ilyen körülmények közt éhhalálra voltak ítélve. A ligetfalusi tábort egészen 1946 augusztusáig fenntartották. Hasonló táborok működtek még Szentgyörgyön, Dunaszerdahelyen, Szereden, Komáromban, Érsekújváron, Párkányban, Stubnyán, Vihnye-Peszerenyben, Ipolyságon, Késmárkon, Eperjesen és Varannóban. In.: Fehér Csaba: Magyar Kálvária, Magyar Hírvivő, Révkomárom, 2005/VII, július 17 A kassai magyar perben közel 600 főt nyilvánítottak háborús bűnösnek. 18 A hátrahagyott vagyonban is óriási különbségek voltak. 11


47

kormányprogramját, a beneši-dekrétumokat, melyben kollektív háborús bűnösöknek nyilvánítja a magyarokat és a németeket, megfosztva őket állampolgári jogaiktól14, ezáltal munkahelyeiktől, járulékaiktól, nyugdíjuktól, elkobozták ingatlanjaikat is. Megszűntették a magyar iskolákat, kizárták a magyar nemzetiségű egyetemistákat, feloszlatták a magyar intézményeket és a sajtót, befagyasztották a magyarok bankbetétjeit, betiltották a magyar nyelv használatát a közéletben. Megkezdődött a magyarok kitelepítése, Csehországba deportálása. A csehországi kényszermunkára hurcolást igyekeztek gazdaságilag megindokolni, és a kitelepített szudéta-német kieső munkaerő pótlását jelölték meg indokul15. Mindez elfedi azt a kevésbé ismert tényt, hogy internáló táborok működtek Felvidékszerte16. A csehszlovák nacionalisták legsikerültebb akciója a reszlovakizáció volt, melyben visszaadták állampolgárságukat, és törölték a deportálási és áttelepítési listákról azokat, akik szlováknak vallották magukat. Így majd 330 ezer magyart nyilvánítottak szlováknak, akik viszont érzéseikben megmaradhattak magyarnak. A magyar kormány 1946. februárjában lakosságcsere-egyezményt írt alá Beneš-sel. Eszerint ugyanannyi felvidéki magyart telepíthettek át Magyarországra, mint ahány magyarországi szlovákot Szlovákiába. Sajnos miután a magyar fél vállalta, hogy a kvótán felül átveszi a háborús bűnösöket is, megkezdődött a tömeges, háborús bűnösként való, koncepciós felelősségre vonás17. A lakosságcserével újabb 76616 magyart löktek ki Felvidékről, helyükre 60257 szlovák költözött18. 1948-ban új, szláv hangzású településneveket adtak számos magyar községnek19. Ugyanebben az évben a szocialista országok kényszerűen kötelező barátsága miatt a felvidéki magyarok visszakapták állampolgárságukat, a Csehországba deportáltak pedig hazajöhettek. Elindulhatott a magyar oktatás is, Pozsonyban pedig elkezdték az Új Szó folyóirat nyomtatását. A magyarellenes intézkedések ugyanakkor végig jelen voltak a kommunizmus évtizedei20 alatt. 1949-ben magalakult a Csemadok, a Csehszlovákiai Magyar Dolgozók 19

Szlovák híres emberek neveit adva több magyar községnek. Azok magyar változatát a mai napig nem engedik a hivatali életben használni. Ilyen pl. Párkány –Sturovo, ÓgyallaHurbanovo és Diószeg-Sládkovičovo. Ugyanakkor ezeknek a szlovák hírességeknek nincs semmi kötődésük az adott településekhez. Épp ezt zárná ki a 221/1996-os közigazgatási rendszerről szóló szlovák törvény 5§ (4), miszerint: „nem megengedett az olyan községnév, amely hosszú, máshol is alkalmazott, vallást vagy nemzeti érzést sértő, nyelvileg helytelen és nem kapcsolódik az adott terület történelmi fejlődéséhez.” rendszerről szóló szlovák törvény 5§ (4) miszerint: „nem megengedett az olyan községnév amely hosszú, máshol is alkalmazott, vallást vagy nemzeti érzést sértő, nyelvileg helytelen és nem kapcsolódik az adott terület történelmi fejlődéséhez.”

48

2006. év

Kultúregyesülete, mely hosszú évtizedekig a magyar kulturális élet központi szervezője Felvidéken, és ma is az próbál lenni. 1954-ben a reszlovakizáltak visszatérhettek, újból szabadon választhatták meg nemzetiségüket; az 1960-as közigazgatási reform viszont ismét a magyarság rovására történt. 1968-ban a Csemadok memorandumával egész a nemzetiségi miniszteri tárca megteremtéséig merészkedhetett, a dubčeki kedvező fogadtatást azonban a 68-as kommunista katonai megszállás21, valamint Gustáv Husák újabb fellépése megakadályozta. 1978-ban Duray Miklóssal az élén a kisebbségi jogok védelmére létrejött a Csehszlovákiai Magyar Kisebbség Jogvédő Bizottsága. Négy évvel később tiltakozásaikért Durayt börtönbe zárták22. A rendszerváltás után megalakultak a magyar pártok: a liberális Független Magyar Kezdeményezés Vágsellyén, mely 1990-92 közt már kormányon volt, és később a Magyar Polgári Párt nevet vette fel; az USAból hazatért Duray Miklós vezette Együttélés Politikai Mozgalom, és a Magyar Kereszténydemokrata Mozgalom. Ez a három párt egyesülve (Magyar Koalíció Pártja) 1998-tól nyolc év óta lehet kormányon, megszakítva az 1992 óta tartó magyarellenes Mečiar kormányzását. A miniszterelnök-helyettes Csáky Pál lett. Az elért eredmények sajnos az MKP kormányra kerülésétől vártakhoz képest elmaradnak. A tavaly elindult révkomáromi magyar tannyelvű Selye János Egyetem, és a 2001. október 11-én átadott párkány-esztergomi Mária Valéria híd tekinthetők a legnagyobb sikereknek. Jelentős hiányosság, hogy nem született a nemzeti kisebbségek jogait23 felölelő törvény, továbbá az 1993-ban Csehországról levált Szlovákia fiatal Alkotmánya még mindig a revízió fóbiáját tükrözi 24. A kételyeket csak szaporítja, hogy az 521 ezer szlovákiai magyar kiharcolt és törvényben rögzített jogait sokszor a gyakorlatban nem ismerik el, de sajnálatosan sokszor a felvidéki magyarok sem élnek jogaikkal25. A szlovák 20

Egy újabb, az osztályérdekek jelszavával tervezett áttelepítést az utolsó pillanatban sikerült leállítani. 21 És ebben Magyarország is részt vett! 22 A nemzetközi visszhang miatt 100 nap után hazaengedték. 23 A fogalomkör sincs jogilag tisztázva Szlovákiában. 24 „A nemzetiségi kisebbségekhez és etnikai csoportokhoz tartozó állampolgárok számára az alkotmányban biztosított jogok gyakorlása nem irányulhat a Szlovák Köztársaság szuverenitásának és területi integritásának veszélyeztetésére, valamint többi lakosának diszkriminációjára.” 25 A magyar-magyar szülők még mindig 20%-ban szlovák intézményekbe adják gyermekeiket. 26 Például Budapest lerombolásáról, a magyar óvodák 90%-os megadóztatásáról, valamint a magyar kitelepítetteket fasiszta kollaboránsoknak nevezték.


49

törvényhozás falai közt elhangzó dilettáns megjegyzések végképp megkérdőjelezik a nélkülözhetetlen továbblépés lehetőségét26. Hasonló tendenciák és jelenségek eltérésekkel megmutatkoznak Kárpátalján, Erdélyben és a Vajdaságban is. Az asszimiláció folyamata hasonlóan erős Horvátországban, Szlovéniában és az ausztriai Őrvidéken; Erdélyben és Vajdaságban inkább az elvándorlás veszélye fenyeget. Kárpátalján a végtelen szegénység ellenére nagyon erős a szülőföldhöz ragaszkodás, sőt, pozitív asszimiláció van. Trianon után ezeken a vidékeken is történtek emberiség és magyar ellenes, katasztrofális cselekedetek27. A magyar iskolarendszer foghíjasan, de létezik, a kulturális élet szűkülő körben, de élő, a magyarok részt vesznek a helyi politikai életben. 2. Felelősség a Kárpát-medencei magyar nemzetrészekért A Magyar Köztársaság Alkotmányának 6.§ (3) kimondja: „a Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását.” Ezzel az erkölcsi felelősség törvényi felelősséggé egészült ki, megjelent Magyarország Alkotmányában. Kormányzati szinten a külügyminiszter feladatkörében tárgyiasul ez a felelősség, melyet a minisztérium a Nemzetpolitikai Ügyek Irodáján és a Határon Túli Magyarok Hivatalán (továbbiakban: HTMH) keresztül, annak felügyeletével valósíthat meg28. Az alaptörvényben vállalt felelősség viselésének előmozdítását jelöli meg – arra hivatkozva29 – a szomszédos államokban élő magyarokról szóló, ún. Státustörvény (2001. évi LXII.tv.) preambulumának első sora is. A 2003. évi LVII. törvénnyel módosított 2001. évi LXII. tv (továbbiakban Szátv.)30 az alkotmányos felelősségünket tartalommal tölti meg31, összefoglalja a kormányzati feladatköröket, ezzel a Kárpát-medencei magyar nemzetrészekre vonatkozó egyik legfontosabb törvény. A törvény fontos újdonsága az, hogy megfogalmazta a határon túli magyarok státusát és jogviszonyát32 a Magyar Állammal; vagyis jogi kapcsolatot állított fel a magyar nemzetrészek között, ezzel az első foganatosított megoldást hozta a trianoni széttagoltság orvoslására. A Szátv. központi célkitűzése, hogy a szomszédos államokban élő magyarok – kivéve az ausztriaiak – 27

A bácskai vérengzés a Sajkás-vidéken kb. 40 ezer áldozattal járt, a szolyvai munkatábortól Szibériáig mintegy 30 ezer kárpátaljai magyar vesztette életét, Erdélyt a második világháború alatt ketté szakították, több mint 100 ezer zsidót deportáltak, 1989-ben forradalom tört ki, a moldvai csángókat megfélemlítéssel próbálják távol tartani a magyar nyelvhasználattól a mai napig, Jugoszláviában a kilencvenes években háború dúlt, azóta is gyakoriak az atrocitások.

50

2006. év

szülőföldön való megmaradását, gyarapodását, valamint kulturális és nyelvi azonosságtudatának megőrzését elősegítse. Ennek elérése érdekében a Magyar Köztársaság kedvezményeket és támogatásokat nyújt személyeknek és szervezeteknek a kultúra, művelődés, tudomány, oktatás számos területe, a Magyarországon történő – nem nemzetközi – utazás, a szomszédos államokbeli magyar szervezetek működése és közszolgálati hírközlő szervek tekintetében. A Szátv. kerettörvény, megvalósulási körét további jogszabályok pontosítják. 2005. november utolsó napján a Kormány elfogadta a határon túli magyarok közjogi státuszáról szóló előterjesztést, mely az Alkotmány 6.§ (3)-nek módosítását tűzte ki célul. A módosított alkotmányi passzusba belefoglalták, hogy a határon túli magyarok részei a nemzetnek, mint közös nyelvi, kulturális, történelmi hagyományokkal rendelkező közösségnek. Ezt tűzte ki célul a Kormány által 2005. januárjában meghirdetett Nemzeti Felelősség Programjának ötödik pontja, mely a Nemzetpolgárság címet viseli. A szövegen az Igazságügyi Minisztérium dolgozik. A továbbiakban egyes szervek feladatkörei, törvények hatálya tekintetében szó lesz egyrészt a határon kívüli vagy határon túli magyarságról, mely Magyarországon kívül, a világban bárhol élő magyarságot jelenti; és a szomszédos államokban élő magyarságról, mely szűkebb körben, jórészt csak a Kárpát-medencében élő magyarokra vonatkozik33. Közigazgatási szervezetrendszerünk velük foglalkozik elsősorban, feladataink is főleg őket illetően fogalmazódnak meg. Szakdolgozatom címében is ezt, a Kárpát-medencében élő, szorosabban összetartozó magyarságot említem, mint közigazgatási rendszerünk elsődleges támogatási jogalanyait. Kiemelendő továbbá, hogy a támogatás nem segélyjellegű, hanem az önfinanszírozás, önszerveződés erősítésére szolgál; nem más, mint erkölcsi felelősségünk teljesítése, nemzetünk összetartozásának bizonyítéka a Kárpát-medencei magyarság megmaradásáért.

33

Valamint a medencén kívül Ausztriában, Romániában, Ukrajnában élőkre, így a csángókra. 65/2004. (X. 12.) ME határozat a MEH politikai államtitkárainak feladatköréről; jelenleg e posztot Szabó Vilmos tölti be. 34


III. A Kárpát-medencei magyar támogatása kormányzati szerveknél

51

nemzetrészek

1. Miniszterelnöki Hivatal A Magyar Köztársaság Alkotmányába foglalt felelősségének tartalmi megvalósulásáról elsődlegesen az ország kormánya gondoskodik. Legfelsőbb szinten a Miniszterelnöki Hivatalnál, államtitkárságként elkülönítetten találkozhatunk a világ magyarságának képviseletével. A határon túli magyarokért felelős politikai államtitkár34 „a nemzet-, kül-, biztonságpolitikai, továbbá a határon túli magyarok ügyeivel és a Határon Túli Magyarok Hivatalának felügyeletével kapcsolatos” feladatokat látja el. Ezen politikai államtitkár feladatkörét a Miniszterelnöki Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzata tartalmazza, annak 28.§-ában35. 35

Külkapcsolatokért és nemzetpolitikáért felelős politikai államtitkár feladatai a Miniszterelnöki Hivatal Szervezeti és Működési szabályzata (http://misc.meh.hu/letoltheto/MeH_szmsz_egyseges_2005_november.pdf) szerint: „28.§ (1) a) Koordinálja a miniszterelnök külpolitikai, biztonságpolitikai és nemzetpolitikai kapcsolatait; b) közreműködik a Határon Túli Magyarok Hivatalának felügyeletében; (A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal felügyelete átkerült az ISZCSEM –hoz.) c) felügyeletet gyakorol a szomszédos országokkal kötött megállapodások alapján létrejött kisebbségi vegyes bizottságok magyar oldalának tevékenysége felett, társelnöke a magyarromán, a magyar-szlovák, a magyar-ukrán és a magyar-szerb kisebbségi vegyes bizottságnak; d) kapcsolatot tart a Kül- Biztonság- és Nemzetpolitikai Tanácsadó Testülettel; e) gyakorolja az alapítói jogkört az Illyés Közalapítvány, az Új Kézfogás Közalapítvány és az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány tekintetében. (2) A politikai államtitkár irányítja a Nemzetpolitikai Titkárságot, valamint szakmai irányítást gyakorol a Miniszterelnöki Kabinetiroda szervezetében működő Kül- és Biztonságpolitikai Titkárság tekintetében.” 36 MeH Szervezeti és Működési Szabályzata 35/B.§ 37 90/1992 HTMH-ról szóló kormányrendelet 2.§. 38 Ezt elsősorban az erdélyi egyetemnek szánt és a Szátv. megvalósulásával bonyolított nagyobb összegek közelebbi ellenőrzésével indokolták. 39 Költségvetés alatt – dolgozatomban általánosan – értve a 2005. évi költségvetést. 40 Az ajánlások felelősei elsősorban a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal és a HTMH elnökei, a nemzeti kulturális örökség minisztere, az oktatási miniszter, ill. egy-egy esetben a külügyminiszter, igazságügyi miniszter, informatikai és hírközlési miniszter és a gazdasági és közlekedési miniszter. A kormányhatározat a végrehajtás határidejét általában nem tartalmazza, az folyamatosan történik, nem garantálható, elmaradása nem szankcionálható. A politikai államtitkár társelnöke a magyar-szlovák, magyar-román, magyar-szerb, magyarukrán kisebbségi vegyes bizottságoknak, a magyar-szlovén, magyar-horvát vegyes

52

2006. év

Az államtitkár tehát két titkárságot is vezet: a Miniszterelnöki Kabinetirodán belüli Kül- és Biztonságpolitikai Titkárságot36 és a Nemzetpolitikai Titkárságot. Az előbbi kevésbé köthető a külhoni magyarság képviseletéhez, ez elsősorban a Nemzetpolitikai Titkárság feladatkörében jelenik meg, melyet a Szervezési és Működési Szabályzat 62.§-a tartalmaz. A két titkárság munkáját a Tanácsadó Testület segíti. A kormány legfelsőbb szintjén tehát itt, a MEH szervezeti keretében működtetett Nemzetpolitikai Titkárságon foglalkozik a szomszédos államok magyarságával, melyet szorosan kiegészít a HTMH munkája. Ezt a szervezetet, a HTMH-t a nemzetpolitikai államtitkár és a külügyminiszter együtt felügyeli37. Ez a kettős felügyelet úgy alakult ki, hogy 1999. előtt a HTMH a MEH alá volt rendelve38, ellenben most már a Külügyminisztérium költségvetésében39 jelenik meg (XVIII. fejezet 2. cím), ugyanakkor a kormány irányítása alatt álló központi költségvetési szerv. A nemzetpolitikai (politikai) államtitkár ellátja továbbá a kisebbségi vegyes bizottságok felügyeletét is. „A szomszédos országokkal kötött kisebbségvédelmi megállapodások alapján működő kisebbségi vegyes bizottságok tevékenységéről és ajánlásairól” címmel újabb 2175/2005. (VIII.26.) kormányhatározat született, melyben a Kormány jóváhagyólag tudomásul veszi az ajánlásokat, és felkéri a minisztériumokat a folyamatos végrehajtásra40. Az alapítói jogkör gyakorlásával a nemzetpolitikai államtitkár befolyásolhatja három közalapítvány – az Új Kézfogás Közalapítvány41, az Illyés Közalapítvány és az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány – munkáját. A kormány által alapított közalapítványoknál a kormányt tehát a MEH politikai államtitkára képviseli és gyakorolja jogait a PTK. 74/A-G §42 szerint, illetve az alapító okiratokban lefektetettek szerint43. bizottságokban a HTMH elnökét nevezték ki társelnökké, (1129/2002. (VII. 24.) kormányhatározat. 41 Az Új Kézfogás Közalapítványt a Magyar Köztársaság Kormánya és az Illyés Közalapítvány hozta létre közösen, de az alapítói jogokról az utóbbi az előbbi javára lemondott. 42 A Ptk. 74/G.§ (9)-e jelentős jogosítványt ad az alapító, (az alapítói jogokat gyakorló kezébe) miszerint: „a bíróság a közalapítványt az alapító kérelmére nem peres eljárásban megszüntetheti, ha a közfeladat iránti szükséglet megszűnt vagy a közfeladat ellátásának biztosítása más módon, illetőleg más szervezeti keretben hatékonyabban megvalósítható.” Ez azért lehet fontos jogosítvány, mivel párhuzamosságok, átfedések mindenképpen jelen vannak a nemzetpolitika területén; és az alapítói jogkör politikai államtitkárra való átruházásával, a kormány által létrehozott fenti három közalapítványnál bármikor kérhető a bírói úton történő megszűntetés, ha a (meglevő) párhuzamosság fennállását bizonyítják.


53

A MEH ezen politikai államtitkára a miniszterelnök nemzetpolitikai irányú kapcsolatait koordinálja. Szerepköre nem a központi akaratképzés vagy döntéshozás, hiszen a feladatok számtalan további kormányzati, költségvetési vagy más közigazgatási szervnél vannak szétosztva. Meg kell jegyezni, hogy a támogatáspolitikát a HTMH is összegzi, egybeveti, és ellenőrzi. A nemzetpolitikai államtitkár, a Nemzetpolitikai Titkárság segítségével részt vesz továbbá hosszú távú stratégiák, nemzetpolitikai programok készítésében, tárgyalási és sajtótevékenységet támogató, felkészítő háttéranyagokat készít, szakmai kapcsolatokat tart fenn44. A Miniszterelnöki Hivatalon belül az SZ.M.SZ. 30.§-ának d) pontja szerint a nemzetpolitika területén kinevezett45 kormánymegbízott külön közigazgatási feladatot hajt végre. A rábízott letelepedés, bevándorlás és honosítással kapcsolatos jogszabály előkészítés, a Nemzeti Felelősség Programjának 3. pontjában megfogalmazottakat jelenti, a 2005. évi kormányzati nemzetpolitika részeként. A kormányzati szinten működő MEH –nél további területeken is nyújthatnak támogatásokat a szomszédos államokban élő magyarság részére. A Szervezeti és Működési Szabályzat 23.§ b) szerint „a határokon átnyúló vállalkozási tevékenység körében jelentkező fejlesztéspolitikai és egyéb teendőket” szintén politikai államtitkár látja el46. Ez pedig ésszerűen 43

Tipikusan ilyen jogkörként van megemlítve az alapító okirat módosítása, vagy a kuratórium elnöke és tagjainak megbízása, illetve visszahívása. 44 A MEH SZMSZ-ének 62.§-a szerint: „62. §A Titkárság a külkapcsolatokért és nemzetpolitikáért felelős politikai államtitkár irányításával: a) elősegíti a miniszterelnök nemzet- és szomszédságpolitikai vonatkozású két- és többoldalú kapcsolatait; b) részt vesz a hosszú távú nemzet- és szomszédságpolitikai stratégiák kidolgozásában; c) részt vesz a miniszterelnök nemzet- és szomszédságpolitikai jellegű programjainak előkészítésében, ezeket szervezi és egyezteti; d) tárgyalási és háttéranyagokat, beszédtervezeteket és elemzéseket készít; e) háttér- és felkészítő anyagokat készít a nemzet- és szomszédságpolitikai kapcsolattartáshoz kötődő sajtótevékenység támogatására; f) segíti a politikai államtitkár a nemzet- és szomszédságpolitikai feladatainak ellátását, ezen belül közreműködik a Határon Túli Magyarok Hivatalának felügyeletében, együttműködik a Külügyminisztériummal és kapcsolatot tart a Kül-, Biztonság- és Nemzetpolitikai Tanácsadó Testülettel; g) feladatkörében kapcsolatot tart hasonló feladatokat ellátó külföldi intézményekkel, a Magyarországon akkreditált diplomáciai testület tagjaival és az érintett minisztériumokkal és belső szervezeti egységekkel.” 45 1003/2005. (I. 12.) kormányhatározat Avarkeszi Dezső kormánymegbízottat nevezi ki. 46 Jelenleg Veress József a MEH európai és fejlesztési ügyekért felelős politikai államtitkára. 47 Például a 2172/2004. (VII. 12.) kormány határozata a szórványlelkészek támogatásáról. Az egyházi kapcsolatok címzetes államtitkára jelenleg dr. Gulyás Kálmán.

54

2006. év

egybeeshet a szomszédos országokban élő magyarok megsegítésével, a velük való együttműködéssel, akkor is, ha ők nem lehetnek a - nevesítetten - kiemelt célcsoport. Hasonlóan láthat el nemzetpolitikai feladatot a MEH egyházi kapcsolatok címzetes államtitkára is47. 2. A Kormány Programja

nemzetpolitikája:

A

Nemzeti

Felelősség

A Magyar Köztársaság kormánya nemzetpolitikáját, a magyar nemzetrészek támogatását, megerősítését a Miniszterelnöki Hivatalon és minisztériumain keresztül nyújtja: elsősorban a Külügyminisztérium, Oktatási Minisztérium, Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma szervezetén keresztül, valamint az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium, Belügyminisztérium, Pénzügyminisztérium, Gazdaság és Közlekedésügyi Minisztérium, és az Informatikai és Hírközlési Minisztérium lehetnek még érintve. Összkormányzati stratégiákat elvek egészítik ki, ilyen például a „szülőföldön maradás” kihangsúlyozása48. Új megoldás volt 2005-ben a programként való megjelenítés. A Nemzeti Felelősség Programja általános kormányzati szinten fogalmazza meg a nemzetpolitikát, ami egyfelől könnyebben az átláthatóság lehetőségét hordozná magában, másfelől az átpolitizáltság veszélyét tovább növeli. Mivel a feladat szinte minden mozzanata számos területen: a Miniszterelnöki Hivatalnál, minisztériumokban, a HTMH-nál, közalapítványoknál, alapítványoknál zajlik, így a kormány felelősségi programja új elemként társul az eddigiekhez, külön elkülönített állami pénzalapot hoz létre, a Szülőföld Alapot, amelyet a HTMH, mint költségvetési szerv kezelésébe ad, új 48

Az „élhetőbb szülőföld” támogatási felfogását ésszerűbbnek tartja Csete Örs, az Apáczai Közalapítvány elnöke, a Javaslat a Magyariskola program kimunkálására c. írásában, melyet 2005. szeptember 26-án adott közre. 49 2005. évi II. törvény hozta létre a Szülőföld Alapot, a február 28-án kihirdetett törvényt a 2005.évi XVI. törvény módosította, április 25-én. 50 A HTMH-nál a kibővült feladatellátásokhoz létszámemelésre volt szükség, ugyanúgy, mint a nemzeti vízumot kiadó külképviseleteknél az interjúztatás miatt. A 2111/2005. (VI. 16.) kormányhatározat a Szülőföld Alappal kapcsolatos feladatok végrehajtásával összefüggésben a Határon Túli Magyarok Hivatala létszámának emeléséről szól. 51 A Kormány 1128/2004. számú határozatával hozta létre; kifejezetten nemzetpolitikai jellegű jogkör eddig ennél a minisztériumnál nem volt. 52 2005. évi XLVI. törvény a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény és a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény módosításáról. 53 Ennek a folyamatnak jelentős lépése, hogy 2006. februárjában a Duna Televízió elhatározta egy európai Autonómia Televízió létrehozását.


55

kormánybiztost nevez ki egyes nemzetpolitikai kérdéskörökben, még az Alkotmány szövegét is módosítja. A kiemelt programalkotáson túl a Szülőföld Alap létrehozásával viszont óhatatlanul még több a párhuzamos feladatellátás, tovább nehezedik az átláthatóság megteremtése. A Nemzeti Felelősség Programja öt pontból áll. Ezek a következők: 1. szülőföldprogram, 2. nemzeti vízum, 3. honosítás, 4. autonómia támogatása, végül 5. nemzetpolgárság. Az első pontban a Szülőföld Program áll, mely új elemként lép a támogatáspolitikába. Ennek része a Szülőföld Alap49, melynek külön Tanácsa pályázatokat ír ki az Alap keretéig. A Tanács három kollégiuma 2005. nyarán alakult meg. A Szülőföld Alapot a külügyminiszter felügyeletével a HTMH kezelésébe adták50, míg létrehoztak egy az Alap céljait kiegészítő Gazdaságfejlesztési és Munkahely-teremtési Keretprogramot51 is, melynek végrehajtását a Gazdasági és Közlekedési Minisztériumra bízták. A program második pontja a nemzeti vízum. A 2005. évi XLVI. törvény52 vezeti be az új fogalmat. Ez a speciális vízum három hónaptól öt évig terjedő időszakra tartózkodási vízumként működhet, magyar nyelvű interjú után, melyben a magyar nyelvi, kulturális vagy családi kötődést kell igazolni. 2006. januárjától valósul meg. A program harmadik pontja a honosítás, célja, hogy gyorsabbá és méltányossá váljanak az állampolgársági és idegenrendészeti eljárások. A nemzeti vízummal egy törvényben szabályozták. A Nemzeti Felelősség Programjának negyedik pontja az autonómia támogatása53, mely mindmáig érzékeny pontja a szomszédos államok belpolitikájának is. A nemzetpolitika talán itt vész a legbizonytalanabb távlatokba, és itt a leginkább átpolitizált. Az utolsó pont a nemzetpolgárság megfogalmazása, a határon túli magyarság nemzetfogalomba emelése az Alkotmányban. Erről fentebb már ejtettem szót. A nemzetpolitika tehát összkormányzati szinten is megjelent. Viszont az új feladatokat nem a MEH illetékes államtitkárára, nem is a minisztériumokra, hanem új szervre, a Szülőföld Alap Tanácsára bízták, melyben viszont, – mint a nemzetpolitikai területen többször – megjelennek a szakterületen dolgozó más személyek, közalapítványok elnökei; valamint új kormánybiztost is kineveznek. 3. Külügyminisztérium A Külügyminisztérium – fő tevékenységét tekintve is – az egyik legfontosabb minisztérium, mely a magyar nemzetrészekkel kapcsolatban

56

2006. év

megemlíthető54. A Minisztériumban az egyik, külügyi helyettes államtitkár55 alá tartozó Nemzetpolitikai Ügyek Irodája az elsődleges színtere a szomszédos államokban élő magyarságot érintő ügyeknek. Ezen kívül a szomszédos országokban a Minisztérium által fenntartott nagykövetségek, főkonzulátusok56 is hozzájárulnak az itt élő magyar emberek életének segítéséhez, például a Magyar Igazolvány kérvényezési folyamatában, a nemzeti vízum kiadásában. A Külügyminisztérium felügyeli – a MEH politikai államtitkárának közreműködésével – a HTMH-t, továbbá a Minisztérium alá tartozik a Teleki László Alapítvány által működtetett Teleki László Intézet is, mely elemzésekkel, stratégiákkal, konferenciák szervezésével segíti a kormányzati munkát, és kutatómunkát végez a külpolitika, így a nemzetpolitika terén is. A külügyminisztériumi költségvetésben57 jelenik meg tehát a HTMH, a Szülőföld Alap és szülőföld programok forrásai, a határon túli magyarok oktatási és kulturális programjainak finanszírozása, a csángóknak szánt támogatás, a Teleki László Közalapítvány, a magyar-román Gozsdu Közalapítvány és az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány (EÖKK) finanszírozása is, ahol, mint említettem, a MEH államtitkára gyakorolja az alapítói jogokat. A Minisztérium feladatkörében szintén előfordul, hogy nem elsődlegesen nemzetpolitikai célok, támogatások mégis segítik, hozzájárulnak össznemzeti céljaink eléréséhez, 54

152/1994. (XI. 17.) kormányrendelet 4/A.§-a a külügyminiszter feladat- és hatásköréről. Gémesi Ferenc külügyi helyettes államtitkár. 56 Ilyenek vannak: Pozsonyban, Kassán, Ungváron, Beregszászon, Kijevben, Kolozsváron, Bukarestben, Szabadkán, Nándorfehérváron (Belgrádban), Eszéken, Zágrábban, Ljubjanában és Bécsben. 57 A 2004. évi CXXXV. törvénnyel kihirdetett 2005-ös költségvetés szerint: (XVIII. KüM fejezet 1. cím, 2. alcím: külképviseletek támogatása 26,344,7 millió ft.) XVIII. KüM fejezet 2. cím: Határon Túli Magyarok Hivatalának támogatása 647,2 millió ft. XVIII. KüM fejezet 5. cím, 12. alcím, 3. jogcímcsoport: Teleki László Alapítvány 139,7 m.ft. XVIII. KüM fejezet 5. cím, 12. alcím, 4. jogcímcsoport: Magyar-román Gozsdu K. 47m.ft. XVIII. KüM fejezet 5. cím, 12. alcím, 8. jogcímcsoport: EÖKK 60 m. ft. XVIII. KüM fejezet 5. cím, 31. alcím: eurorégiók támogatása 55 m.ft. XVIII. KüM fejezet 5. cím, 34. alcím, 1. jogcímcsoport: a határon túli magyarok oktatási és kulturális programjainak támogatása 7248,1 millió ft. Ez magában foglalja az ún. nevelésioktatási támogatást is. XVIII. KüM fejezet 5. cím, 34. alcím, 2. jogcímcsoport: a határon túli magyarok szülőföld programjai 1390,1 millió ft. XVIII. KüM fejezet 5. cím, 34.alcím,3.jogcímcsoport: csángó magyarok támogatása 100m.ft. XVIII. KüM fejezet 5. cím, 34. alcím, 4. jogcímcsoport: Szülőföld Alap 1000 millió ft. 55


57

például az eurorégiók kialakításának és működésének támogatásával, vagy egyéb nemzetközi gazdasági-fejlesztési síkokon.

Nemzetpolitikai Ügyek Irodája A Nemzetpolitikai Ügyek Irodája a világ magyarságával kapcsolatos ügyek koordinációját látja el a Külügyminisztériumban. Koordinációs Osztályból és Támogatáspolitikai Osztályból áll. Feladatai közt elősegíti a Külügyminisztériumnak a határon túli magyarsággal és a nemzetpolitikai kérdésekkel kapcsolatos tevékenységét, együttműködik más államigazgatási szervekkel, előkészítő és egyeztető munkálatokat végez. Részt vesz a Külügyminisztérium álláspontjának és a kapcsolódó döntések kidolgozásában, az előkészítéstől a végrehajtásig. A Nemzetpolitikai Ügyek Irodája közreműködik a Minisztérium és a HTMH közötti kapcsolat folyamatos fennállásában, előkészíti a Minisztérium HTMH-ával kapcsolatos személyi és szervezeti döntéseit, részt vállal a Magyar Állandó Értekezlet58 szervezésében és tartalmi előkészületekben, feladatokat teljesít a Szülőföld Alap működésében. A Nemzeti Felelősség Programjának végrehajtásáért tevékenykedik más államigazgatási szervekkel együttműködve. Az Iroda a Magyar Köztársaság költségvetését érintően figyelemmel kíséri a határon túli magyarokat érintő előirányzatokból nyújtott támogatások odaítélésének menetét, és ellátja a Minisztérium szakmai képviseletét. Kifelé az Iroda ellenőrzi a szomszédos államokkal kötött alapszerződések59 és a rájuk vonatkozó nemzetközi szerződések megvalósulását, és a végrehajtásukra létrejött vegyes-bizottságok munkáját. Figyelemmel kíséri a Státustörvény végrehajtását elősegítő nemzetközi szerződések megvalósulását. Az Iroda a tárgyalások előkészítésével segíti a nemzetközi szervezetek munkáját a kisebbségi kérdésekben, – az EU, az EBESZ és az Európa Tanács Joggal a Demokráciáért vagy Velencei Bizottságának60 tekintetében.

58

A Magyar Állandó Értekezlet (MÁÉRT) a magyarországi és szomszédos államokban élő magyar politikai képviseletek közös ülésezése. 59 Jelenleg van alapszerződésünk Szlovéniával, Ukrajnával, Horvátországgal (kihirdetve 1995), Romániával, Szlovákiával (1997). Szerbiával nem kötöttünk alapszerződést, a 2005. évi IV. törvény hirdeti ki a Szerbiával kötött kisebbségek jogairól szóló Egyezményt. 60 A Velencei Bizottság A nemzeti kisebbségek számára az anyaállamok által biztosított kedvezményes bánásmódról szóló 2001. október 19-20-i 48. Plenáris Ülésen hozott Jelentése kereteket szabott a Szátv. érvényesülésének.

58

2006. év

A Nemzetpolitikai Ügyek Irodája tehát a külkapcsolatok mentén, és a támogatáspolitikában a HTMH és a 2005-től működő Szülőföld Alapon keresztül nyújt segítséget a szomszédos államokban élő magyarságnak. 4. Oktatási Minisztérium Amíg a Külügyminisztérium szakterülete miatt, az Oktatási Minisztérium stratégiai szerepe miatt számít a szomszédos államokban élő magyarok legfontosabb támogató és együttműködő partnerének. Stratégiai fontosságú a szerepe, hiszen gyermekek nélkül nincs jövő, sőt a Kárpátmedencei nemzetrészek mind fogyóban vannak, és mert a nemzettudat, nyelv, kultúra elsődleges mentsvára a magyar iskola. Az Oktatási Minisztériumban működik a politikai államtitkár61 felügyelete alá tartozó hat fős Határon Túli Magyarok Irodája62 (továbbiakban HTMI). Itt összpontosulnak a külországi magyarokat érintő feladatok. A HTMI háttérintézete a Márton Áron Szakkollégium, mely jóval több, mint egy szakkollégium, vagy szakkollégiumi hálózat; nagy szereppel bír a külországi magyarok felsőoktatási pályázatainál. A Márton Áron Szakkollégiumon (továbbiakban MÁSZ) belül egy elkülönült szervezeti egység a Határon Túli Oktatás Fejlesztéséért Programiroda, amely a szomszédos államokbeli magyar felsőoktatás szakterületét elemzi az OM számára, valamint végrehajtási feladatköröket is ellát. Az oktatási pályázatok adminisztrációjának ellátásában az Agora Irodahálózat segíti az előbbiek munkáját. A Szátv.-ből eredeztethető pedagógus továbbképzésben a Sulinova Kht., a szakkönyvvásárlási támogatásban a Könyvtárellátó Kht. működik közre a Minisztérium feladatellátásában. A Szátv. által bevezetett Magyar igazolvány és Hozzátartozói magyar igazolvány mellékleteként rendszeresített diák-és pedagógusigazolványok, továbbá oktatói kártya igénylésében az Oktatási Minisztérium alá tartozó Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont (OKÉV) négy ügyintézője nyújt segítséget.

Határon Túli Magyarok Irodája A 2005. szeptemberétől a politikai államtitkárság alá áthelyezett Határon Túli Magyarok Irodája a szomszédos államokban élő magyarságot érintő oktatásügyi feladatokat látja el. Elődje jó ideig a Fejlesztési és Nemzetközi Helyettes Államtitkárság alatt működő Határon Túli Magyarok 61 62

Jelenleg Arató Gergely az Oktatási Minisztérium politikai államtitkára. 2005. szeptemberétől a közigazgatási államtitkár helyett a politikai államtitkár alá tartozik.


59

Főosztálya volt. Tevékenységi körét a Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzata63 határozza meg. Eszerint a külországi magyarság oktatásügyét érintően közreműködik a rájuk vonatkozó jogszabályalkotásban, különösen a Szátv. végrehajtásával összefüggően. A Határon Túli Magyarok Irodája közbenjár a külországi magyar értelmiség képzésével és továbbképzésével, valamint az elsősorban szomszédos államokban élő magyar nemzetiségű ösztöndíjasok képzésével kapcsolatos feladatok ellátásában. Az Iroda segédkezik az államközi és miniszteri két- vagy többoldalú oktatási és tudományos megállapodások vonatkozó fejezeteinek előkészítésében. A Minisztériumot képviselve előkészíti és ellátja a kisebbségi vegyes bizottságok oktatási és tudományos vonatkozású feladatainak egyeztetési feladatait. A HTMI terebélyes kapcsolatrendszert épít ki: a szomszédos államokban élő magyarság történelmi egyházainak vezetőivel, politikai és szakmai szervezeteivel, a külországi magyar oktatás és tudomány fenntartásában és fejlesztésében érdekelt állami és önkormányzati szervekkel és intézményekkel, a külországi magyar külképviseletekkel és a Budapesten működő azon külképviseletekkel, melyeknek anyaországaiban magyarság él. A HTMI képviseli a Minisztériumot a szaktestületekben, ennek keretében együttműködik a külországi magyarság ügyeivel is foglalkozó közalapítványokkal, elsősorban az Apáczai Közalapítvánnyal, de az Illyés Közalapítvánnyal és a Pro Hungaris Értékközvetítő Alapítvánnyal64 is. Az Iroda részt vesz a MÁÉRT-ben, mint Oktatási Szakbizottságának titkársága. Az Oktatási Minisztérium szakmai tanácsadó testületei: Határon Túli Magyar Ösztöndíj Tanács, Határon Túli Felsőoktatás Fejlesztési Tanács, Határon Túli Magyar Oktatási Tanács, Határon Túli Magyar Tankönyv-és Taneszköz Tanács; ezek titkári feladatait is a HTMI látja el. A HTMI a Márton Áron Szakkollégium tekintetében előkészíti a politikai államtitkár egyes felügyeleti jogok gyakorlásával kapcsolatos döntéseit, illetve javaslatait. Ugyanígy az Apáczai Közalapítvány előkészíti a politikai államtitkár alapítói jogok gyakorlásával kapcsolatos döntéseit, illetve javaslatait. A Határon Túli Magyarok Irodájának minisztériumi feladatellátása igen tág körű, a jogszabályalkotáson, kapcsolattartáson, egyeztetéseken keresztül a pályáztatásig terjed65. 63

http://www.om.hu/main.php?folderID=547 Pro Hungaris Kulturális Értékközvetítő Alapítvány a szomszédos államokban élő magyarok könyvellátására specializálódott. 64

60

2006. év

A HTMI tehát a szomszédos államokbeli magyar oktatásügy, és ezzel a magyarként való megmaradás letéteményese. A Kárpát-medence szomszédos államaiban élő magyar fiatalok támogatását a Szátv. 9.§-a említi meg. Ezt konkretizálja a 36/2003 (XII.27.) OM rendelettel módosított 47/2001 (XII.29.) OM rendelet, mely többek közt az ösztöndíjazásról szól. A pályáztatásban elsősorban a MÁSZ, a HTMI háttérintézményeként működő, önállóan gazdálkodó költségvetési szerv vállal oroszlánrészt, ezért részletesebben ott térek ki rá. Az idevonatkozó végrehajtási jogszabályok66 ezen igazolványok igénylési rendjén és az utazási és kereskedelmi kedvezményeken túl nevesítik a pedagógus továbbképzésnél járó külön támogatásokat és a szakirodalom-vásárlási támogatást. A háromféle igazolványból 2005. őszének derekáig 113 ezer példányt nyomtak ki67. További nehézséget jelent, hogy olyanok is százával akadnak, akik kiváltották igazolványukat, de nem tudnak élni vele, még átvenni sem tudják, anyagi nehézségeik miatt.

65

Az Oktatási Minisztérium költségvetése 2005-ben a következők szerint csoportosította a forrásokat: A XX., Oktatási Minisztérium című fejezetben „Határon túliak ösztöndíj és oktatói támogatására” (XX. Fejezet 11. cím) 417,8 millió forint. Ez nagyrészt egyetemi hallgatók Magyarországon való nappali tagozatosként kapott állami ösztöndíját jelenti, melyet pályázattal lehet elnyerni, kisebb részt oktatói bérkiegészítést jelent, illetve a Minisztérium pályázatokat ír ki a hazatérő frissdiplomásoknak diplomájuk honosításának támogatására. A 2005-ös költségvetés következő jogcíme a „határon túli közoktatás fejlesztése”, 200 millió forintos kerettel rendelkezik. Innen támogatják a szomszédos országokban levő magyar pedagógus szövetségeket, a Szátv.-ben támogatott pedagógus továbbképzést, illetve a magyar pedagógusok szakirodalom-vásárlási támogatását. A harmadik jogcím szerint a „határon túli felsőoktatás támogatására” szánt 170 millió forintnyi forrás a kihelyezett képzést alapozza meg. A szomszédos államok területén tizenegy kihelyezett képzés működik, ebből négy Felvidéken, és az itt megszületett Selye János Egyetem támogatása volt az elmúlt években a fő feladat. Az erdélyi magyar Sapientia Egyetem finanszírozása nem az OM-hoz, hanem a HTMH kezelésébe került. A miniszteri fejezet negyedik jogcíme szerint a „határon túli értelmiségi és anyanyelvi programok” megvalósítására 80,5 millió forintból lehet gazdálkodni. Ez a MÁSZ szakmai testületén keresztül lefolytatott pályázatokat jelenti. 66 A diákigazolványokról szóló 204/2003 (XII.10.) kormányrendelettel módosított 319/2001 (XII.29.) kormányrendelet, valamint a pedagógusokat és oktatókat érintő rendelkezések végrehajtásáról szóló 206/2003 (XII.10.) kormányrendelet. 67 Az OKÉV nyilvántartása szerint 2002.01.01 és 2005.11.03. között 81578 diákigazolványt, 29946 pedagógusigazolványt és 1452 oktatói kártyát váltottak ki.


61

5. Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma A Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma a kultúra, mint megtartó erő szerepét kell, hogy érvényesítse a Kárpát-medence különböző államaiban élő magyar nemzetrészek számára. Az alkotmányos felelősségen és a Státustörvényen alapszik a törvényes kötelezettségvállalás a szomszédos államokban élő magyarok kulturális kibontakozásának elősegítésére. Ezt a NKÖM hivatott felügyelni és ellátni az eddigi funkcionális minisztériumi feladatmegosztás szerint. A Szátv. szerint mind a Magyar- és Hozzátartozói magyar igazolványokkal, mind a mellékletükként rendszeresített igazolványokkal kulturális támogatások is igényelhetők68. A Minisztériumban a közigazgatási államtitkár alá besorolt Művészeti Ügyek és Nemzetközi Kapcsolatok helyettes államtitkárának69 egyik intézménye a Nemzeti Etnikai Kisebbségek Főosztálya. A helyettes államtitkár felelőssége – az SZMSZ 12.§ n) szerint – „a határon túli magyarok kulturális ellátását érintő szakmai feladatát” teljesíteni. Ez a 13.§ d) szerint konkrétabban azt jelenti, hogy „támogatja és ellátja a határon túli magyar közösségek önazonosságának és kultúrájának megőrzésével kapcsolatos feladatokat.” A Nemzeti és Etnikai Kisebbségek Főosztálya ezen felül egyszerre foglalkozik magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségekkel, és a szomszédos államokban élő magyarokkal. A feladatok csak az osztályok szintjén különülnek el: Hazai Kisebbségek Osztálya és Határon Túli Magyarok Osztálya. A minisztériumi feladattal jár természetesen az ágazati jogszabály előkészítés, valamint a miniszteri utasítások, jogi iránymutatások, előterjesztések, jelentések szakmai tervezeteinek előkészítése. A Főosztály szakmai kapcsolattartáson túl elemzéseket, elvi állásfoglalásokat, javaslatokat, szakmai háttéranyagokat készít a határon túli magyar kulturális örökség védelméről és fejlesztési feladatairól. A Minisztériumnak, ezen belül a Nemzeti és Etnikai Kisebbségek Főosztályának önmagában rengeteg teendője lehet, ha körbenézünk a romos, megváltoztatott külsőbe bújtatott Kárpát-medencén. A Millennium 68

Ezt jelenleg a 18/2003. (XII. 10.) NKÖM rendelet szabályozza, amelyhez hozzájárul még egy, a „Határon Túli Magyar Irodalmi Ösztöndíjakról” szóló 7/2004 (II.26.) NKÖM rendelet is, mely a Szátv. hatálya alá tartozó államokban élő magyar írók, művészek támogatására alapítja a következő ösztöndíjakat : Székely János ösztöndíj, Gion Nándor ösztöndíj, Schöpflin Aladár ösztöndíj, Benedek Elek ösztöndíj. Mindezek a Szátv.-ből adódó támogatások csak a Magyar Köztársaság területén nyújthatóak. 69 Aki jelenleg Dr. Schneider Márta.

62

2006. év

évében a Minisztérium segítségével lehetett újjáépíteni, renoválni számos Kárpát-medencei műemléket70, azonban a mai napig rengeteg a teendő, amit tovább nehezít, hogy más államok területén, sokszor kellő helyi akarat hiányában vagy éppen ellenséges hangulat közepette szeretnénk értéket menteni. A Főosztály feladatkörére visszatérve, részt vesz a kormányközi vegyes bizottságok munkáiban, amint az a MEH feladatkörénél kitűnt, valamint az Illyés Közalapítvány kuratóriumában is. Kapcsolatot tart továbbá a MEH, a KüM felelős szerveivel, a HTMH-val és a többi szakterületi intézménnyel, egyházakkal, kulturális szervezetekkel. A kulturális kapcsolattartás államközi feladataiban lát el szerepet a NKÖM-ben a Nemzetközi Kapcsolatok Főosztálya, mely együttműködik a Külügyminisztériummal. A kulturális egyezmények véleményezése, előkészítése, és a tárcán keresztül rá háruló feladatokon túl kapcsolatot tart a szomszédos államokbeli magyar kulturális intézményekkel. Ilyen ismert kulturális intézményeket tart fenn a NKÖM a szomszédos országokban: kettőt a Kárpát-medencén kívül (Bécsi Collegium Hungaricum, Bukaresti Magyar Kulturális Központ), egyet pedig a Felvidéken: a Magyar Köztársaság Kulturális Intézetét, Pozsonyban. A Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumának egyéb, – ugyanúgy a Művészeti Ügyek és Nemzetközi Kapcsolatok Államtitkársága alá tartozó – további osztályai is látnak el feladatokat71. A teendők ilyen szétaprózódása mellett az egyeztetés, és az összehangolt, célirányos tevékenység, mind nagyobb erőfeszítéseket igényel. 70

Ezek közt szerepelt a szilágysági Ákos 1150. körül épült templomának állagmegóvása, a bánáti bánlaki Karátsonyi-kastély helyreállítása, az erdélyi bonchidai Bánffy-kastély helyreállítási munkáinak továbbvitele, a felvidéki Rákóczi-várkastély felújítása Borsiban, a székelyföldi csíkrákosi Árpád-kori templom és a Gyergyószárhegyi Lázár-kastély megóvási munkálatai, a kárpátaljai csetfalvi templom renoválásai, a szlovéniai Bánffy-Esterházykastély helyreállítása Lendván, a nagyváradi Szent László szobor restaurálása, a vajdasági Óbecsében levő Than Mór emlékház felújítása, stb. 71 A Múzeumi Főosztály segédkezik a szomszédos államokban élő magyarságot érintő múzeumi pályázatok elbírálásában (SZMSZ 56.§ (2) t.), a Könyvtári Főosztály „közreműködik a határon túli magyarságot érintő (…) könyvtári ügyek intézésében” (SZMSZ 57.§ (2) t.), továbbá a Levéltári Főosztály is részt vesz a szakterületével kapcsolatos feladatellátásban (58.§(2) r.). A Közművelődési Főosztály a Nemzeti és Etnikai Kisebbségek Főosztályával együttműködve segíti a szomszédos államokban élő magyarok közművelődési tevékenységét, valamint – a SZMSZ 59.§ (3) e) szerint – „közreműködik a több minisztériumot, minisztériumi szervezeti egységet érintő feladatok (...) szakértői csoportjaiban, munkabizottságaiban, minisztériumunk ad hoc testületeiben, projektmunkacsoportjaiban, valamint az országos, a regionális és a megyei területfejlesztési tervek kimunkálásában.”


63

A NKÖM-höz tartozik - az Oktatási Minisztériumtól átkerült - Balassi Bálint Intézet; ide tartozott – és továbbra is a NKÖM minisztere nevezi ki a szakmai kollégiumok kurátorainak felét – a 2006. január elsejétől ismét független, jelentős – 10 milliárd forintot felölelő – Nemzeti Kulturális Alap; illetőleg kapcsolható a szomszédos államokban élő magyarsághoz a NKÖM több decentralizált intézménye, így például: Könyvtárellátó Kht, Nemzeti Kulturális Örökség Védelmi Kht. A Szátv. törekvése folytán a magyar állampolgároknak adható Magyar Köztársaság állami kitüntetései, kitüntető címei a szomszédos államokban élő magyarokat is megilletik.72 A miniszteri díjak közül az évente átadott Márai Sándor díj jutalmazottjai közül egy kötelezően határon túli73. A kulturális szférában jelentős szerepet tölt be a Magyar Tudományos Akadémia74 is, mely azonban külön költségvetési fejezetként, önálló tudományos szervezettel rendelkezik. 6. Belügyminisztérium

BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal A Belügyminisztérium csak periférikusan érintett a szomszédos államokban élő magyarok ügyeiben. A Szátv. nyújtotta kedvezmények egy részéhez a Magyar Igazolvánnyal való rendelkezés, annak felmutatása szükséges. Ezek a kulturális, utazási, diák-, pedagógus-, oktatási75 kedvezmények erősítik az önazonosság-tudatot, a magyarságot, a kulturális esélyegyenlőség felé hatnak. A Magyar Igazolványok és Magyar Hozzátartozói Igazolványok76 kiadását és az ezekkel kapcsolatos adminisztrációt a Belügyminisztérium végzi, pontosabban a Magyar Igazolványok és Internetes Közigazgatási Szolgáltatások Főosztályán belül szervezett Magyar Igazolványok Osztálya látja el ezeket a feladatokat. A kibocsátással kapcsolatos eljárásról szóló többször módosított 318/2001. (XII.29.) kormányrendelet felhatalmazza a Belügyminisztérium Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatalt77 az ezen okmányokkal összefüggő hatósági feladatok ellátására. A BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatala foglalkozik a Magyarországra költözni szándékozó szomszédos államokban élő magyarok bevándorlási, letelepedési ügyeivel. Ezzel megszűnik a határon túli státus is, a Magyar Igazolványuk érvényességét veszti, vissza kell szolgáltatniuk. A 2005-ös Nemzeti Felelősség Programjának második és harmadik pontja a 2005. évi XLVI. törvényben ölt testet, ezzel 72

Szátv.: 2001.LXII. tv. 6. § (1)

64

2006. év

egyszerűsítik a szomszédos államokban élő magyarok magyar állampolgárságának megszerzését, és egy újfajta kedvezményes vízumlehetőséget vezetnek be: a nemzeti vízumot. A Belügyminisztérium is részt vesz a kormányközi vegyes bizottságok munkájában, melyek hatás- és feladatkörét érintik78. 7. Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium, Informatikai és Hírközlési Minisztérium, Gazdaság és Közlekedésügyi Minisztérium, Pénzügyminisztérium és a Nemzeti Fejlesztési Terv Az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium Ifjúsági Főosztálya támogatási, fejlesztési feladatkörében „előkészíti, illetve lebonyolítja a határon túli magyar ifjúsági szervezetek működését és programjait támogató programokat és pályázatokat” 79. Ennél a minisztériumnál jelenik meg – az oktatás területén tevékenykedő Márton Áron Szakkollégiumot fenntartó – Márton Áron Szakkollégiumért Alapítvány, és az ennek munkáját segítő Agora Irodahálózat költségvetési kerete80. A Márton Áron Szakkollégium forrásainak csak felét nyújtja az ICSSZEM, a másik felét az Oktatási Minisztérium adja. A civil szféra jelentős, központi forrása a Nemzei Civil Alap, mely 2005-ben hétmilliárd forinttal gazdálkodott, is e minisztérium költségvetési fejezetében szerepel (XXIV.fejezet 9. cím 2. jogcímcsoport). A fentieken túl további minisztériumok is érintettek a szomszédos államok magyarságát megerősítő támogatásokban. Az Informatikai és Hírközlési Minisztérium 2004-ben meghirdette a „Szülőföldön az információs társadalomba” c. programját, mely pályázatokon keresztül 182 e-magyar pont jött létre szomszédos államokban élő magyarlakta településeken. A minisztérium által megjelölt cél, hogy 2006. végéig a 78

Így a 2006. február 16-án ülésező Határon Átívelő Együttműködést Szolgáló MagyarSzlovák Kormányközi Vegyes Bizottság napirendjén szerepelt a határátkelési lehetőségek, határátlépési pontok kérdése (BM Nemzetközi Jogi Főosztály előterjesztésében), illetve a magyar-szlovák testvérvárosok tapasztalatai és javaslatai az együttműködések továbbfejlesztési irányairól, a felmérés ismertetés, javaslatok megfogalmazása (a Belügyminisztérium előterjesztésében). 79 ICSSZEM SZMSZ-ének 38/C. § (5) b) szerint 80 XXIV. fejezet 9. cím, 4. alcím, 2. jogcímcsoportjának (határon túli és nemzetközi együttműködés) 4. jogcíme a Márton Áron Szakkollégiumért Alapítvány –Agora Irodahálózatra 35 millió forintot különített el 2005-ben; e jogcímcsoporthoz tartozik még az 1. jogcím a határon túli és nemzetközi kapcsolatokból adódó feladatok 188 millió forintos kerete.


65

Magyar Köztársaságon kívül háromszáz Kárpát-medencei magyarlakta községben épüljön fel egy internet szolgáltatást nyújtó hálózat. A Gazdasági- és Közlekedésügyi Minisztérium érintettsége a nemzetstratégiában a kormány 1128/2004. számú határozatával létrehozott - Szülőföld Alap céljait kiegészítő - Gazdaságfejlesztési és Munkahelyteremtési Keretprogrammal81 kézzelfogható lett. A keretprogram végrehajtásával, amelyért a GKM felel, a magyarországi székhelyű vállalkozások szomszédos országban való befektetéseit, és az ott nyújtott hitelfelvételt támogatják. A programban részt vesz a magyar kisebbségek támogatására alapított Új Kézfogás alapítvány, a Corvinus Rt., a Magyar Fejlesztési Bank Rt., a Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kht. (ITDH) és az Export-Import Bank Rt. A minisztérium a program kezelését és végrehajtását a Kis- és Középvállalkozás-fejlesztési Főosztály közreműködésével látja el82. 81

Ennek főbb részei: „1. a Magyar Fejlesztési Bank Rt. hitelintézetek bevonásával 10 milliárd forintos keretösszeggel a lehető legrövidebb időn belül hirdesse meg és vezesse be a magyarországi székhelyű vállalkozások nemzetköziesedését elősegítő, fejlesztési beruházások finanszírozására szolgáló Partner Hitelprogramot. 2. a befektetési lehetőségek javítása érdekében a Corvinus Nemzetközi Befektetési Rt. a tevékenységét bővítse ki a minimálisan 2 milliárd forintos közvetlen külföldi tőkebefektetési programmal, és az Új Kézfogás Közalapítvánnyal és az ITDH-val közösen alakítsa ki a befektetés-szervezési és vállalkozás-támogatási nemzetközi képviseleti hálózatot;3. a Magyar Export-Import Bank Részvénytársaság a határon túli területeken befektető magyarországi székhelyű vállalkozások befektetéseinek, az így létrejövő vállalkozások, valamint a térségben megvalósuló infrastrukturális projektek finanszírozásához minimálisan 8 milliárd forintos hitelprogramot alakítson ki;” 82 GKM SZMSZ 7.3. s) szerint a keretprogram koordinációja, a vonatkozó tárcaközi bizottság (Gazdaságfejlesztési és Munkahely-teremtési Kerekasztal) titkársági feladatainak ellátása, a határon túli magyar kis- és középvállalkozások gazdasági integrációjának elősegítése, a hazai EU felkészítő, felzárkóztató, képzési programok határon túli kiterjesztése, az uniós tapasztalatok és ismeretek átadása, a vonatkozó kormány-előterjesztés előkészítése. 83 A gazdasági és közlekedési miniszter 7/2005. (XI.16.) GKM utasítása a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról. 84 Az államhatárokon megszakított vasútvonalak nagy számára gondolva ki kell emelni az infrastruktúra szerepét egyes vidékek elérhetőbbé és jövedelmezőbbé tételében. 85 Csete Örs: Javaslat a Magyariskola program kimunkálására, 2005. szeptember 26. 86 2004. évi CXXXV. tv. 60.§ (2) és 2005. évi CLIII. tv. 63§ (2) A Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről szóló 2005. évi CLIII. tv. ( ugyanúgy mint a 2005-ös) 14 ezer forintot jelöl meg az egy főre eső szakkönyv-vásárlási kedvezményként. 87 A magyar iskolákhoz (Felvidéken a Pázmány Péter Alapítványon keresztül), illetve magyar iskolásokhoz (Erdélyben az Iskola Alapítványon keresztül) eljutó húszezer forintnyi fejenkénti összeg. 88 2005. évi CLIII. tv. 50.§ (16): „Az Országgyűlés felhatalmazza a külügyminisztert, hogy – a pénzügyminiszter előzetes egyetértésével – a határon túli magyarok programjainak

66

2006. év

A gazdasági támogatáson és együttműködésen felül a GKM felel a közlekedésügyi fejlesztésért is, mely a Kárpát-medencei magyarlakta országokat összefűzi. Az SZMSZ83 6.2. v) alapján a határon túli magyar közösségekkel és a szomszédos országokkal fenntartott közlekedési kapcsolatok fejlesztésében való közreműködését a Közlekedési Stratégiai és Nemzetközi Főosztály látja el84. A szülőföldön való maradás elvének előfeltételeként kezelhető „élhetőbb szülőföld koncepció”85 előretörésével tovább nőhet a gazdaság szerepe a nemzetstratégiában. A pénzügyminiszter határozza meg a HTMH elnökével egyetértésben az évi egy főre eső szakkönyv-támogatást86, és az oktatás-nevelési támogatás87 összegét. A 2006-ban ez évre szóló költségvetési törvény alapján az Országgyűlés felhatalmazza a külügyminisztert egyes jogcímcsoportok közti átcsoportosításra, melyhez szintén a pénzügyminiszter előzetes hozzájárulása szükséges88. Ezek a külügyminisztériumi előirányzatok: a határon túli magyarság oktatási és kulturális programjai, melyekre 2006ban 2305 millió forint jut, és a szomszédos államokban élő magyarok szülőföld programjai, melyekre idén 1090 millió forint jut. Az előbbiből kiemelték az oktatás-nevelési támogatást, és a csángó-magyaroknak elkülönített összeggel egyesítve külön előirányzatként jelenítették meg (ez 2006-ban 3475,1 millió forintot tesz ki 89), így ez mentes az átcsoportosítás alól, viszont itt a teljesítés a külön szabályozott előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül is eltérhet az előirányzattól a 2006. évi költségvetés 46.§ (1) 39. pontja alapján. Végül meg kell említenünk az Európai Uniós támogatási (kohéziós, strukturális) alapok felhasználását, melyből sikeres pályázatokkal (pl. INTERREG ) a magyar nemzet szellemi, és gazdasági újraegyesítése is anyagi támogatást nyerhet. E pályáztatásban döntő koordinációs szerepet visz a Nemzeti Fejlesztési Hivatal, melyet jelenleg Dr. Baráth Etele, európai uniós ügyekért felelős tárca nélküli miniszter felügyel. A Hivatal dolgozza ki az alapvető stratégiákat meghatározó ún. Nemzeti Fejlesztési Tervet, melyek közül most a második, 2007-2013. közötti időszakra szóló javaslatát tárgyalja a Kormány. A minisztériumi feladatmegosztás után most a minisztériumokhoz kapcsolódó háttér, költségvetési, közigazgatási szerveket mutatnám be, elsősorban feladataikon keresztül. hatékonyabb végrehajtása céljából indokolt esetben a XVIII. Külügyminisztérium fejezet, 5. cím, 34. alcím, 1. és 3. jogcímcsoport előirányzatai között átcsoportosítást hajtson végre.” 89 Vagyis míg 2006-ban e három jogcímcsoport tekintetében 6870,1 millió forint van előirányozva, 2005-ben 8738,2 millió forint jutott ugyanezen célok támogatására.


67

IV. A Kárpát-medencei magyar nemzetrészek támogatása minisztériumok alá tartozó költségvetési szerveknél 1. Külügyminisztérium háttérszervezetei

i) Határon Túli Magyarok Hivatala A Határon Túli Magyarok Hivatala központi költségvetési szerv, a Kormány hozta létre a 90/1992 (V.29.) rendeletével. Felügyeletét – amint azt fentebb említettem – a Külügyminisztérium és a MEH államtitkára közösen látják el. Költségvetési forrása is itt található90, ide lett áthelyezve a MEH-től, mely egy nemzetstratégiai államtitkár kinevezésével megmaradt a felügyeleti jogkör részleges gyakorlásában. A HTMH elnökét a külügyminiszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel, felette a munkáltatói jogokat a külügyminiszter gyakorolja. A HTMH-nak már a neve, de létrehozása alapján is lehetne, vagy lehetett volna a szomszédos államokban élő magyarok támogatáspolitikájának, a nemzetstratégiának központi szakmai szerve. A minisztériumok azonban fenntartották maguknak a saját kis területhez kapcsolódó szegmensüket, forrásaikat, munkahelyeiket, így a HTMH elsődleges szerepe a folyamatosan bővülő és bonyolódó háló kooperálása és adminisztrációja. Miután 2005-ben a Szülőföld Alap működésének biztosítását a HTMH-hoz telepítették, ezzel megint jelentős szerep hárul a nemzetstratégiában a Hivatalra91. Az oktatásban pedig az erdélyi Sapientia Egyetem finanszírozásában működik közre, mert ennek költségvetési forrásai a külügyminisztériumi keretből erednek, míg a felvidéki Selye János Egyetem92 és a beregszászi II. Rákóczi Ferenc Főiskola működése az Oktatási Minisztérium fejezetében biztosított. A HTMH feladatkörében tehát elsődlegesen a kormányzati nemzetstratégiát alakítva, összehangolja a kormányzati tevékenységet. Teszi ezt a kormányzati döntéshozatal előkészítésében, kialakításában, sőt 90

A HTMH 2005-ben a XVIII. fejezet 2. címében 647,2 millió forintot kapott, míg 2006-ban ugyanaz alatt a cím alatt 566,8 millió forintban részesül. 91 Ugyanakkor a Szülőföld Alap a Közalapítványok pályázati rendszerével jelent széles átfedést. 92 Fontos nemzetstratégiai veszteség, hogy 2006. januárjában - a komáromi örvendetes fejleményekkel párhuzamosan - bezár a királyhelmeci közgazdaságtudományi kar, így a kelet-felvidéki magyarság magyar felsőoktatási intézmény nélkül marad.

68

2006. év

döntéseket, állásfoglalásokat maga is kezdeményez a minisztériumok szomszédos államokban élő nemzetrészekkel kapcsolatos tevékenységei keretében. A törvény-előkészítés figyelemmel kísérése érdekében tartja a szükséges bizottsági kapcsolatokat, és véleményezi is a szakterületéhez kapcsolódó törvénytervezeteket. Nemzetközi egyezmények tekintetében szintén végez előkészítési munkálatokat, indokolt esetben nemzetközi megállapodás megkötését kezdeményezi. Követi tehát a minisztériumok területi feladatellátását, és azok megvalósításába bekapcsolódik. Igazi irányítói jogkört még az – a döntő jogosultság – sem jelent a HTMH-nál, hogy javasolja a szomszédos államokban élő magyarok költségvetési támogatásának súlypontjait, és összehangolja a határon túli magyarokat érintő közalapítványi együttműködést, valamint a szakterületi gazdasági együttműködés szervezésével kapcsolatos feladatokat. A Hivatal széleskörű kapcsolattartása kellő tapasztalatot adna akár az irányítói feladatok ellátására is, de – mint ismert – ez a nemzetstratégia, támogatáspolitika folyamatos fejlődése során nem így alakult. A HTMH folytonosan konzultál a minisztériumokkal, amelyek kötelesek bejelenteni pályáztatásukat, támogatásaik menetét, amelyet a Hivatal egy közös nagy nyilvántartásban vezet, és amely immár nyilvánossá is lett93. A minisztériumokon kívül a HTMH kapcsolatot tart a határon túli (nem csak a Kárpát-medencei) magyarok politikai és társadalmi szervezeteivel, egyesületeivel, az egyházakkal, továbbá az olyan magyarországi társadalmi szervezetekkel, amelyek tevékenysége érinti a világ magyarságának ügyét. A Kárpát-medencei magyar politikai egyeztető fórum – a mostanság mellőzött – Magyar Állandó Értekezlet (MÁÉRT) működése tekintetében a Hivatal MÁÉRT Titkárságot működtet. A HTMH a teendői elvégzése érdekében a szomszédos államok kisebbségi kérdésben illetékes kormányzati szerveivel is információt cserél, különös tekintettel a megkötött alapszerződések végrehajtásának követésére. Ezen túl a vegyes bizottságok kisebbségi szakbizottságainak működtetésében vesz részt. A Gellérthegyen székelő Hivatal elemzéseket, jelentéseket is készít mind a magyar kisebbségi kérdéskör Magyarországon való megjelenéséről, mind a Kárpát-medencei, és a világ magyarságával történő folyamatokról, eseményekről, és sajtótájékoztatót is tarthat ezekről. A HTMH a Státustörvény végrehajtásának előmozdításáért a Magyar igazolványok kiállításához adatgyűjtést és továbbítást vállal. Fontos előirányzat-kezelési, folyósítási és ellenőrzési jogköröket is kap a Szátv. alapján biztosítandó nevelési, oktatási, tankönyv- és taneszköz-támogatás, valamint a felsőoktatásban tanuló hallgatók részére nyújtott támogatás 93

http://tamogat.htmh.gov.hu/tamogatas/


69

fedezetét biztosító előirányzatok94 tekintetében. A támogatásokat az előbb említett központi nyilvántartási rendszerbe sorolja. Terebélyes kapcsolati hálózata révén hangolja össze a támogatáspolitikát, a kedvezményeket, segítséget nyújtó központi közigazgatási szervek és a közreműködő magyar közhasznú szervezetek körében. A további fejlődés érdekében a Státustörvényben meghatározott, pályázat útján elnyerhető támogatások elbírálásában és folyósításában közreműködő közhasznú szervezetek létrehozását, valamint együttműködésük jogi kereteinek kialakítását is elősegíti. A külügyminiszter által megállapított rendben a Szülőföld Alappal kapcsolatos adminisztratív feladatok is a Hivatalra hárulnak. A Hivatal tevékenységeinek, rendelkezéseinek hatását vizsgálni köteles a magyar kisebbség önazonosság-tudatának, nyelvi és kulturális értékőrzésének tekintetében is. Erre a Hivatal területi tagozódás szerint öt területi főosztályt állított fel.

ii) Szülőföld Alap A Szülőföld Alap elkülönített állami pénzalap95, melyet a Szülőföld Programmal együtt Szülőföld Programcsomagnak neveznek. A célkitűzés: a szomszédos országokban élő (életvitelszerűen ott tartózkodó) magyar nemzetiségű, illetve magukat magyarnak valló, a magyar nyelvet és kultúrát, a nemzeti hagyományokat ápoló személyek számára külön intézkedésekkel segítse elő a szülőföldön való boldogulás feltételeinek megteremtését. Tehát nem kötődik a Magyar Igazolványhoz, sem a Státustörvény által meghatározott jogalanyisághoz96. Az Alap 94

Így kerül az erdélyi egyetem finanszírozása a HTMH-hoz. 2005-ben 1 milliárd Ft, 2006-ban 608 millió Ft a költségvetésben (18. fej. 6. cím). 96 2003. évi LVII. törvénnyel módosított 2001. évi LXII. tv. 1.§ (1)-(2)-e szerint a szomszédos államokban levő lakhely, a magyar állampolgárság hiánya és a magyar nemzetiség megvallása a kötelező konjunktív feltételek, illetve hozzátartozóként számba vehető az előbbi személlyel együtt élő házastárs és a közös háztartásban nevelt kiskorú gyermek, akkor is, ha ők nem vallják magukat magyarnak. A Szülőföld Alapból pályázóknál is lehet hozzátartozói alapon pénzt igényelni, de itt bővebb a pályázatot benyújtók köre, mivel magyarországi - vagy akár más országbeli - magánszemélyek is pályázhatnak, akik az Alap céljait a támogatásból tevékenyen elősegítik, illetve részesedhetnek e forrásból azok a magyarországi vállalkozások, melyek szomszédos államokban tevékenykednek. Továbbá a Szülőföld Alap az ausztriai Őrvidéken lakókra, és a szomszédos államban élő magyar állampolgárokra is vonatkozik. 97 1127/2004. (XI. 24.) kormányhatározat a Szülőföld Alap létrehozásának kezdeményezéséről. Az Alapot ezután a 2005. évi II. törvény hozta létre, 2005.évi XVI. törvény módosította, és a 105/2005. (VI. 16.) kormányrendelet rendelkezik a végrehajtásáról. 95

70

2006. év

kezelését az előbb ismertetettek szerint a HTMH kezelésébe adták, illetve a Gazdaságfejlesztési és Munkahely-teremtési Keretprogram végrehajtását a GKM kötelezettségévé tették. A Szülőföld Alap97 új rendszere hozzájárulni kíván az eddigi támogatási rendszerhez, és többletforrásként bekapcsolja a magyar állampolgárok személyi jövedelem adójának 1%-os felajánlásait98. Az általános elvek szerint itt is pályáztatással történik a pénzjuttatás, a pályázók alanyi köre azonban az eddigieknél tágabbra szabott99. A támogatások céljai oktatási, nevelési, kulturális jellegűek, illetőleg az infrastruktúrával, tömegtájékoztatással, gazdasági tevékenység fejlesztésével, valamint az egyes szervezetek – sőt a tv. (2005. II.) 3. § b) szerint – az alaptevékenységnek megfelelő közfeladat ellátásával is megvalósulhatnak. Ez utóbbi olyan kérdést vet fel, hogy miben áll tulajdonképpen a szomszédos állam felelőssége, ha még az ottani – magyar községeket vezető – önkormányzatokat is másik ország szükséges, hogy finanszírozza. A támogatási rendszer célterületei egyébként egybeesnek a minisztériumok, közalapítványok, civil szervezetek fő irányaival: oktatásnevelés, kultúra, gazdaság. A megvalósulás, illetve nemzetstratégiai hatékonyság kérdése viszont sokszor elsikkad a számtalan szervezeti úton történő pénzfolyósítás közt100. A Szülőföld Alap irányítására új szervezeti egységet hoztak létre: a Szülőföld Alap Tanácsát. A pályázatok elbírálását és az ezzel kapcsolatos feladatokat a Kollégiumok végzik101. Az irányító Tanács tizenöt tagú, elnökét és hét tagját a külügyminiszter nevezi ki. Ezen hét tag közéleti személyiség, akik általában kötődnek a szakterülethez, a másik hét tagot a 98

Ez 2006-ban az ez évre szóló költségvetés alapján (XVIII. fejezet 6. cím) 108,2 millió Ftot tesz ki, s ehhez járul 500 millió forint még az Alapba. 99 Itt az igénylő lehet magyarországi és szomszédos államokban élő magánszemély vagy vállalkozás, szomszédos országbeli – illetve a határon túl tevékenykedő magyarországi – oktatási intézmény, kutatóintézet, civil szervezet, továbbá magyarországi és más Kárpátmedencei önkormányzat, illetőleg ezek társulásai. 100 A sokszor megállíthatatlannak tűnő negatív folyamatokkal való szembenézés, a teendők tengernyi volta is közrehathat a hatékonyság vizsgálatának kardinális, de másodlagosan kezelt vonatkozásában; még inkább csak egy lassan változni képes, átpolitizáltságról van szó a támogatáspolitikában. A Szülőföld Alap Tanácsának 25/2005.12.08. sz. határozata például a szlovéniai Muravidék magyarságának, mely az elmúlt évtizedben 9 ezer főről 6 ezer főre apadt – és ebben az asszimiláció is lényegesen közrehatott – támogatási prioritásaként elsődlegesen az e-magyar pontok fenntartását és kiépítését jelöli meg. Holott az internetelérhetőség mint tényező, talán nem játszik élenjáró szerepet az önazonosság-tudat kérdésében. 101 Ezek: Regionális és Önkormányzati Együttműködési Kollégium; Oktatási, Kulturális, Szociális, Egyházügyi és Média Kollégium; Gazdasági és Területfejlesztési Kollégium.


71

MÁÉRT (Magyar Állandó Értekezlet) egyetértésével nevezik ki, ők a szomszédos államok magyarságának jelentős szervei – általában politikai képviseletei – által jelöltetnek102. A kollégiumi döntések csak külügyminiszteri jóváhagyással érvényesek a 56. § (1)-ben foglaltak miatt, vagyis a minisztériummal folyamatos együttműködésben vannak a Szülőföld Alap Kollégiumai is. A Szülőföld Alap, mint elkülönített állami pénzalap specifikuma, hogy minimuma rögzített, egymilliárdos nagyságrendű, melynek költségvetési alakulása a nem állami hozzájárulások függvényében változik103. 2. Oktatási Minisztérium háttérszervezetei i) Márton Áron Szakkollégium, a Határon Túli Oktatás Fejlesztéséért Programiroda, az Agora Irodahálózat, a Sulinova Kht. és a Könyvtárellátó Kht. Amint az Oktatási Minisztériumnál láttuk, a szomszédos országokban élő magyarok oktatási ügyeivel a Határon Túli Magyarok Irodája (HTMI) foglalkozik. A jogszabály előkészítés, kapcsolattartás, egyeztetés, tanácskozás feladatain túl viszont a Márton Áron Szakkollégium (MÁSZ) segítségét veszi igénybe a pályáztatásban. A MÁSZ ezért jóval több, mint egy szakkollégiumi hálózat; az Oktatási Minisztérium, és ezen belül a HTMI fontos háttérintézménye, mely pályázati szakmai tudással 102

A SZA Tanácsának külügyminiszter által kinevezett tagjai: a HTMH elnöke, Komlós Attila; az Illyés Közalapítvány elnöke, Pomogáts Béla; az Apáczai Közalapítvány elnöke, akit most fognak megválasztani, Annus József elhunyta miatt; Lábody László, az Új Kézfogás Közalapítvány Kuratóriumának elnöke, Tamás Pál, az MTA Szociológiai Intézetének igazgatója; Dr. Kiss Elemér, ügyvéd, volt kancelláriaminiszter és Dr. Köteles Lajos, a Tessedik Sámuel Főiskola Egészségügyi Intézet igazgatója. A szomszédos államokbeli jelölő szervek a SZA Tanácsa alapításakor: a Vajdasági VMSZ, az erdélyi RMDSZ, a felvidéki MKP, a kárpátaljai UMDSZ, ezek, mint politikai pártok; továbbá a Muravidéki Magyar Önkormányzati Nemzeti Közösség, a horvátországi Magyar Egyesületek Szövetsége és az Ausztriai Magyar Népcsoport Tanácsa. A kollégiumi és a tanácstagok megbízatása négy évre szól, egyszer lehet ezt meghosszabbítani, és munkájukat főszabály (2005: II. tv.8. §) szerint díjazás nélkül végzik. 103 2005. évi II. tv. 4.§ (2) és (5). 104 Felvidék, Muravidék és Őrvidék tekintetében ma már pályázat nélkül is jár ez, a közös európai uniós tagságunkból következő egyenlő elbánás révén. Az ösztöndíj-pályázatoknál egyébiránt nincsen területi megkülönböztetés, csak a tanulmányi, vagyis felvételi teljesítmény alapján ítélnek meg ösztöndíjat, ez viszont csak a – Határon Túli Ösztöndíj Tanács véleményét mindenképpen figyelembe véve – meghatározott, támogatott karok, szakok tekintetében lehetséges. 105 Itt fordított életkor-szorzót alkalmaznak, vagyis a fiatalabbakat jobban támogatják.

72

2006. év

rendelkezik. A MÁSZ adminisztrációs és pénzfolyósítási tevékenységét az Agora Irodahálózat végzi, mely bár az Esélyegyenlőségi Minisztériumhoz (ICSSZEM) tartozik, valójában azonban összenőtt a Szakkollégiummal, hiszen a szomszédos országokban létesített hét irodában is egymás mellett találhatók meg, akárcsak Budapesten. A fenntartásról a Márton Áron Szakkollégiumért magánalapítvány gondoskodik, melyet viszont az állam teljes mértékben biztosít anyagilag (a költségek felét az OM, felét az ICSSZEM adja a már említettek szerint). A pályázatok legnagyobb része – mind a költségráfordítás, mind a munkaenergia terén – az ösztöndíjazások területén jelentkezik. A pályázatok lebonyolítására az OM és a MÁSZ szerződést köt, és a sikeres pályázóknak Magyarországon állami ösztöndíj jár104. Ugyanebből a forrásból jut a szomszédos államban élő, státusban levő oktatóknak bérkiegészítés is, mely a helyben maradást célozza105. Az OM Határon Túli Tanácsainak106 véleményezési és javaslattételi funkciójával e téren arra törekszik, hogy a szülőföldön versenyképes és keresett tudás megszerzését támogassák. Az elnyert ösztöndíjjal járó, hazatérés utáni diplomahonosítás szintén ugyanebből, az OM-i fejezeti előirányzatból107 támogatott. Államilag nem finanszírozott hallgatók részére 2004-ben volt utoljára méltányossági alapon pályázat. A pályázatok második része a határon túli közoktatás fejlesztését tűzi ki célul. Ez a (Magyarországon vagy szülőföldön szervezett) pedagógus továbbképzésből, a szomszédos államokban levő iskolák és óvodák támogatásából és a tanároknak nyújtott szakkönyvvásárlási kedvezményből áll. A pedagógus továbbképzésben a Sulinova Kht.108-val, mint az OM 106

A Határon Túli Tanácsok (Ösztöndíj Tanács, Felsőoktatás Fejlesztési Tanács, Magyar Oktatási Tanács, Magyar Tankönyv-és Taneszköz Tanács) titkári posztját a HTMI tölti be, tagjait az oktatási miniszter nevezi ki. Egyes tanácsok közt személyi átfedések vannak. 107 XX. fejezet 11. cím, 7. alcím, 13. jogcímcsoportja 2005-ben és 2006-ban: 1. jogcím : határon túliak ösztöndíj és oktatói támogatása 417,8 --- 341 millió Ft. 2. jogcím határon túli közoktatás fejlesztése 200 --- 187 millió Ft. 3. jogcím határon túli felsőoktatás támogatása 170 --- 42 millió Ft. 4. jogcím határon túli értelmiségi és anyanyelvi programok 80,5 --- 62 millió Ft. XX. fejezet 11. cím, 10. alcím, 59. jogcímcsoport: határon túli magyarságot támogató alapítványok 700 --- 504 millió Ft. 108 Régebbi nevén: Pedagógus Továbbképzői és Módszertani Kht., így szerepel a törvényben is még. 109 Ezt a támogatást a 206/2003 (XII.10.) kormányrendelet nevesíti, a Szátv. 11-12.§-ában, a pedagógusok és oktatók támogatása körében csak a továbbképzési kedvezményeket nevezi meg külön. A 14000 forintnyi szakirodalom-vásárlási kedvezményre - Szátv.-ben előírtak okán - a magyar- és pedagógusigazolvánnyal vagy oktatói kártyával rendelkező szomszédos államokban élő magyar pedagógusok és oktatók jogosultak, jelenleg valamivel többen, mint 30.000-en. A 2005-ös keret kevésnek bizonyult, így 2005. október 7-i hatállyal ezt a támogatást befagyasztották, de ezt a kedvezményt visszamenőleg 2006-ban fel lehet még


73

szakterületi háttérintézményével köt szerződést a HTMI a továbbképzés lebonyolítására. A szakkönyv-vásárlási kedvezményeknél109 pedig a Könyvtárellátó Kht., a Kelló110 segédkezik. A harmadik jogcímként felsorolt felsőoktatási fejlesztés a kihelyezett képzések fenntartását jelenti. Ezen a területen végez lényeges munkát a Határon Túli Oktatás Fejlesztéséért Programiroda (HTOF), mely a MÁSZ szervezetén belül, a HTMI felügyelete alatt tevékenykedik. Ez oktatáspolitikai döntés-előkészítő anyagok, elemzések írása mellett oktatáspolitikai döntések mentén megvalósuló fejlesztési feladatok pénzügyi és szakmai véghezvitelét is jelenti111. A szomszédos államokban nem minden egyetemet, kihelyezett kart támogat a magyar költségvetés112. Az erdélyi magyar egyetem (EMTE) megindulása113 az elmúlt évek valószínűleg legjelentősebb vállalkozása a nemzetstratégia terén. Az OM negyedik jogcímcsoportja, az értelmiségi, anyanyelvi programok pályázatai tág körűek: gyerektáborok, tanulmányi versenyek, nyári akadémiák, és hallgatói szervezetek támogatását célozzák többek között.

használni. A Kellónak Budapesten és Szegeden vannak boltjai, ahol ezt a jogot érvényesíteni lehet. 110 A Kelló a NKÖM háttérintézménye lett, amikor 1998-ban a NEKÖM kivált az OM-ból. A tulajdonosi jogokat a NKÖM gyakorolja, ugyanakkor a forrást az OM biztosítja. Az öszvér megoldás áthidalása érdekében az OM évről évre működési megállapodást köt a Kellóval. 111 Például az OM által 2001-2-ben 30 millió Ft-tal indított Juliánus Testvériskola Program lebonyolításában is segédkezett a MÁSZ és a HTOF. 112 A következő támogatott kihelyezett és önálló karok, egyetemek vannak: Felvidéken, Révkomáromban 2004-ben indult a Selye János Egyetem Gazdaságtudományi, Református Teológiai, valamint Tanárképző Karral, melynek alapjai a magyarországi kihelyezett karok voltak. Sajnos 2006-ban a királyhelmeci kihelyezett kar bezárt. Losoncon viszont a Selye János Egyetem kihelyezett Óvodapedagógus Kara indult meg; Kárpátalján a beregszászi két kihelyezett kar: Nyíregyházi Főiskola Gazdasági és Társadalomtudományi Főiskolai kihelyezett Kara és a Szent István Egyetem Kertészettudományi Kara kap támogatást a helyi II. Rákóczi Ferenc Tanítóképző Főiskola mellett. Vajdaságban, Zentán a budapesti Szent István Egyetem Kertészettudományi kihelyezett Kara kap támogatást. Az Erdélyi Magyar Tudományegyetem támogatása a Külügyminisztériumon keresztül történik, a Sapientia Alapítványon keresztül. Erdélyben az OM két kihelyezett kart támogat a budapesti Szent István Egyetem Kertészettudományi Karát Nyárádszeredán, és a nagykőrösi Károli Gáspár Református Egyetem Tanítóképző Főiskolai Karát Marosvásárhelyen. 113 Nagyváradon kezdetben a Sapientia az Erdélyi Magyar Tudományegyetem (EMTE) előtt kezdett működni a Partiumi Keresztény Egyetem néven, mely aztán beolvadt az EMTÉ-be. Az EMTE Kolozsváron 2000. április 14-én alapult, Marosvásárhelyen azóta teljesen új Campusa épült, és újabb kara nyílt Csíkszeredában. 114 1162/1998. (XII. 17.) kormányhatározat

74

2006. év

V. A Kárpát-medencei magyar nemzetrészek támogatása közintézményeknél és a civil szférában Harmadikként felvázolnám a közintézmények és egyéb civil szervezetek sorát, melyek szintjén találkozik a kormányzati alapítású, minisztériumok felügyelete alatt álló közalapítványok sora és a civil társadalom részvétele a nemzetért érzett felelősség mentén. Ezen a területen teljes, átfogó képet adni külön szakdolgozat témája is lehetne, ezért csak általánosságban foglalkozom e fejezettel. A közigazgatás támogatási rendszerét pedig csak annyiban befolyásolja esetleg a civil szervezeti háló aktivitása, hogy mely területeken valósul meg még nagyobb erővel, illetve hol marad teljes a támogatottság hiánya. A civil szféra erősödésének legfontosabb hozadéka a személyességben és a közvetlen kapcsolatteremtésben rejlik, amellyel helyi tapasztalatok szerezhetőek, és amelyekkel konkrétan átadható a szellemi tartalom is. A bürokratizált közigazgatás, a hatalom erejével bíró minisztériumok hasonló célokért küzdve csak közvetettebb eredményeket érhetnek el, a nélkülözhetetlen források megteremtésével. Ezen szervezetek tagolását fő tevékenységük alapján soroltam be, jóllehet ezek az intézmények is több irányban látnak el feladatokat. 1. Oktatásügy

i) Apáczai Közalapítvány Teljes nevén a Határon Túli Magyar Oktatásért Apáczai Közalapítványt a Kormány alapította114. Az alapító képviseletét az oktatási miniszter látja el, és gyakorolja - az alapító okirat módosításának kivételével - az alapítót megillető jogokat és kötelezettségeket. Ő értékeli az éves beszámolót és a közhasznúsági jelentést, ő kéri fel a kuratórium és a felügyelő bizottság tagjait, és előterjesztése alapján a kormány bízza meg őket. Az Apáczai Közalapítvány, mint kiemelkedően közhasznú szervezet főbb célkitűzéseit az alapítói okirat szerint az oktatás és anyanyelvápolás jelentik115. Forrásait az OM fejezeti előirányzata, a személyi jövedelemadók 1%-os hozzájárulása, az adományok, az alapító okiratban meghatározott szűk körű és célirányos gazdasági tevékenysége, és a Munkaerő-piaci Alap 2%-a adja. 115

Az anyanyelvű oktatás és szakképzés fejlesztése és erősítése a szomszédos országokban; ezen magyarságot érintő tudományos kutatómunka; anyanyelvük ápolását célzó és kulturális rendezvényekre irányuló kezdeményezések; a magyar nyelven oktató pedagógusok, oktatók javadalmazása és továbbképzése; ösztöndíjak alapítása, stb. Ezért is a Közalapítvány a HTMI-vel és a HTMH-val szoros kapcsolatban van.


75

A kuratóriumi testület,116 - bár a kormány alapította, és miniszter felügyeli, - autonómiáját mégis tiszteletben kell tartani, vagyis a felügyeleti jogkört gyakorló miniszternek nincs utasítási joga.

ii)Sapientia Alapítvány és a Sapientia Hungariae Alapítvány Az erdélyi magyar történelmi egyházak nyolc vezetője alapította117 meg a Sapientia Alapítványt Kolozsvárott. A történelmi célkitűzés egy erdélyi magyar magánegyetem megalapítása volt, mely a Sapientia – Erdélyi Magyar Tudomány Egyetem nevet kapta.118 A kuratórium döntő szerepet visz az EMTE119 vezetésében.120 Az erdélyi magyar magánegyetem a magyar kormány hosszú távú támogatására,121 a magyar szellemi élet, a magyarországi felsőoktatási intézmények, és az alapító egyházak segítségére szorul. Ennek érdekében velük együttműködik, lehetővé teszi a pénzek útjának nyilvános és ellenőrizhető követését, az alapszabályban meghatározott célok mentén használja fel kapott támogatásait, közös tevékenységeket szorgalmaz más egyesületekkel, szervezetekkel. A Sapientia Hungariae Alapítványt122 2003–ban hozták létre a határon túli, elsősorban Kárpát-medencei magyarság felsőoktatásának fejlesztése, és az ehhez kapcsolódó tudományos, kutatási-fejlesztési tevékenység támogatására. A kiemelten közhasznú alapítvány a HTMH-val 116

elnöke Annus József volt, aki sajnos már nincs köztünk. Az új kuratórium bejegyzése jelenleg zajlik. Az OM, pontosabban a HTMI, jelenleg egy kurátort ad, az Iroda vezetőjét, dr. Zilahi Lászlót. A Közalapítvány nevéhez fűződik például a magyar nyelvű felnőttképzés beindítása 2005-ben az erdélyi Apácán. 117 Alapítók: Gyulafehérvári Római-katolikus Érsekség, Nagyváradi Római-katolikus Püspökség, Szatmárnémeti Római-katolikus Püspökség, Temesvári Római-katolikus Püspökség, Romániai SP Evangélikus-lutheránus Egyház, Erdélyi Református Egyházkerület, Királyhágómelléki Református Egyházkerület, Erdélyi Unitárius Egyház 118 Fontos lépés volt ez az erdélyi magyarság számára azért is, mert évtizedek óta nem működhet önállóan a Bábes-Bólyai Egyetem Kolozsvárott. 119 Partiumi Keresztény Egyetem a Pro Universitate Partium Alapítvánnyal együtt integrálódott az EMTE szervezetébe. 120 Többek közt elfogadja az egyetem fejlesztési stratégiáját, az egyetem és a Szenátus szervezeti struktúráját, az egyetem költségvetését, az egyetem Chartáját, és ennek módosításait. A kuratórium hagyja jóvá a rektor, a dékánok, és más egyetemi gazdasági vezető pozíciókat betöltő személyek kinevezését. Részt vesz az egyetem vezető testületében, az Egyetemi Szenátusban is. 121 A magyar költségvetésben a Külügyminisztériumnál jelenik meg ez a támogatási összeg (5. cím, 34. alcím, 1. jogcímcsoport), mely a HTMH kezelésén keresztül jut el a Sapientiához. 122 Kuratóriumának tagjai szinte mindnyájan egyetemi tanárok, kutató professzorok és egyben az MTA tagjai, vezetői. A Kuratórium elnöke Dr. Maróth Miklós.

76

2006. év

együttműködve, részben helyette végez felsőoktatás fejlesztési missziós munkát. Adományokat – például könyvadományokat – gyűjt, nyilvántart és továbbít a Kárpát-medencei magyar felsőoktatási intézményeknek. Az Alapítvány ösztöndíj és vendégtanári rendszert alakít ki és működtet, pályázatokat ír ki, szándékait segítő klubokat működtethet, és kapcsolatot tart a céljait támogató külföldi szervezetekkel. 2. Kultúra

i) Illyés Közalapítvány (IKA) Az Illyés Közalapítvány a Kormány által 1990-ben alapított kiemelten közhasznú alapítvány. A Kárpát-medence szomszédos államaiban élő magyarságának kulturális összefogására alapították, különös tekintettel az önazonosság-tudatra és az anyanyelvápolásra. Az IKA123 alkuratóriumi rendszert124 létrehozva bevonja a szomszédos államokban levő magyar szervezeteket a nyilvános pályázati rendszerébe. Így igyekszik az Illyés Közalapítvány a helyi igények feltérképezésére, a területi tapasztalatok felhasználására.

ii) Balassi Bálint Intézet A Balassi Bálint Intézetet 2001-ben a Kormány hozta létre a Magyar Nyelvi Intézet és a Nemzetközi Hungarológiai Központ teljes körű jogutódjaként. Az Intézet a NKÖM irányítása alatt áll, és mint hungarológiai, és nyelvápolással foglalkozó intézet a szomszédos államok 123

Az Illyés Közalapítvány az elszakított országrészek magyar kisebbségeit támogató intézményrendszerünk „zászlós hajója”, immáron 16 éves tapasztalattal rendelkező szervezet. Az Illyés Közalapítvány elnöke: Pomogáts Béla, egy-egy tagot jelöl továbbá a HTMH, az OM, a NKÖM, az MTA,és a négy parlamenti politikai párt. A közalapítványi kapcsolattartás tehát, ahogy az az Apáczai Közalapítványnál is látható volt, személyes részvételen keresztül is megvalósul. 124 Alkuratóriumok: Erdély (Kolozsvár), Felvidék (Somorja), Vajdaság (Szabadka), Kárpátalja (Beregszász), Szlovénia (Lendva), Őrvidék (Bécs); Horvátországban nincsen alkuratórium. Az alkuratóriumok mind a pályázati feltételek meghatározásában, mind a támogatások odaítéléséről történő döntés előkészítésében és a megítélt támogatások rendeltetésszerű felhasználásának ellenőrzésében kulcsszerepet játszanak 125 Ez 2005-ben még a NKÖM irányítása alá tartozott (és a XXXIII. fejezet, 10. cím, 49. alcím szerint 9600 millió Ft-tal rendelkezett), 2006. január elsejétől viszont független, a költségvetésben is önállóan megjelenő (LXVII.) fejezet és 10215 millió Ft-os keretből gazdálkodik idén. A hatalmas összegből pályázatokkal elő lehet segíteni a Kárpát-medencei magyar kultúra, és ezáltal a magyarság további erősítését a trianoni határokon túl is.


77

magyarságának nyelvápolását, és önazonosság tudatának megőrzését is támogatja ösztöndíjakon, továbbképzéseken keresztül.

iii) Nemzeti Kulturális Alapprogram Az 1993. évi XXIII. törvény rendelkezik a Nemzeti Kulturális Alapprogramról, mint egy elkülönített állami pénzalapról a magyar kulturális értékek védelmére, finanszírozására125. iv) Rákóczi Szövetség és a Csehországi és Szlovákiai Magyar Kultúráért Alapítvány126 A Rákóczi Szövetség127 kulturális, kisebbségpolitikai és érdekvédelmi egyesület. Teljesen civil társadalmi szervezet, még 1989-ben alakult meg. Célja a hazai társadalom és nemzetközi fórumok tájékoztatása a Kárpátmedencei, elsősorban felvidéki és kárpátaljai magyarság életének eseményeiről, és ezen túl a kisebbségi magyarság iránti érdeklődés felkeltése. Hogy milyen fontos ez, azt csak a 2004. december 5-i népszavazás eredménye, és az azon való részvétel aránya mutatja. Jó eszköz erre a március 15-i magyarországi és más Kárpát-medencei magyar iskolások közös ünnepi megemlékezéseinek szervezése, és a Szövetség más tradicionális programjai128. A Szövetség segíteni szándékozik a szomszédos államokban élő magyarság oktatási, kulturális és közművelődési tevékenységében. A civil szféra szervezését jelképező 150 helyi szervezeten túl a Szövetség az IKA-hoz hasonlóan támaszkodik a helyi tapasztalatokra is. Huszonöt felvidéki városban hozták létre a Város és Vidéke Célalapot, melyek a pályáztatásban segédkeznek. A Rákóczi Szövetség kiemelkedő eredményei továbbá a beíratási program129 és a Jedlik Ányos szakalap130. 126

1990-ben a Rákóczi Szövetség alapította a Csehországi és Szlovákiai Magyar Kultúráért Alapítványt (CSSZMKA), mely ma szintén kiemelten közhasznú szervezetként támogatja a csehországi, szlovákiai és kárpátaljai magyarság társadalmi, gazdasági és kulturális életét. A CSSZMKA elnöke Dr. Balázs György. 127 A Rákóczi Szövetség elnöke: Dr. Halzl József. 128 Cultura Nostra történelmi és kulturális versenyt rendez évente, Gloria Victis néven pedig október 23-án az 56-os hősök előtt fejet hajtva tart minden ősszel ünnepség sorozatot. 129 A Szövetség a Szlovákiai Magyar Pedagógusok Szövetségével és az Illyés Közalapítvány támogatási hátterével indította el 2000-ben a beíratási programot, amivel a magyar iskolába iratkozó elsősöket támogatják. Ennek hatékonyságát mutatja, hogy a beiratkozások 3,54%kal emelkedtek a program első négy éve alatt. 130 A Rákóczi Szövetség a felsőoktatásban nyújtott ösztöndíja, mely államilag nem finanszírozottaknak nyújt anyagi segítséget jelenleg is. Fontos ez annak tudatában, hogy az

78

2006. év

v) További intézmények, szervezetek További közintézmények, civil szervezetek egész sora vesz még részt a Kárpát-medencei magyar nemzetrészek önszerveződésének előmozdításában, boldogulásának megkönnyítésében, megmaradásáért vívott küzdelemben. A Duna Televízió nélkülözhetetlen szerepet tölt be össznemzeti jellegű, kulturális-művészeti tévécsatornaként131. A Magyarromán Gozsdu Közalapítványt 2005-ben a magyar és a román kormány közösen hozta létre, hogy Gozsdu Manó emlékének ápolása mellett a magyar-román kapcsolatokon javítsanak. A Határon Túli Magyarok Információs Központja Alapítvány kiemelten közhasznú alapítványként a szomszédos államokban élő magyarság információs ellátását szolgálja, és hirdetési lehetőséget biztosít honlapján (www.htmik.hu). Ezen újabb alapítványok mellett sok régebbi is akad. A Magyar Kultúra Alapítvány kiemelt tevékenységei körébe tartozik a szomszédos államokban élő magyarság kultúrájának felkarolása, és a területen tevékenykedők egymással történő megismertetése. A nagy múltú – 1863-ban alapított – Szent László Társulat132 a szent király kultusza mellett a szórványmagyarság támogatásában is jeleskedik. A mostanra megszűnés határára jutott Mocsáry Lajos Alapítvány kulturális és gazdasági, karitatív segélynyújtó közhasznú tevékenykedése az egész Kárpát-medencei kisebbségi életre kiterjedt. A Magyarok Világszövetsége önállósult szervezetként igyekszik jelen lenni a világ magyarságának minden területén. Bőven vannak olyan közintézmények is, amelyek részlegesen érintik e területet. Ilyen például a Magyar Művelődési Intézet, ahol szintén van Határon Túli Magyarok Osztálya. A pályázati lehetőségek sincsenek kimerítve az eddigiekkel, hiszen rendelkezésre áll a Nemzeti Civil Alapprogram is133. Magyarországon kívül e területen működik a Dévai

állam (OM) 2004 óta csak államilag finanszírozottaknak nyújt ösztöndíjat, ill. hogy a kárpátaljai szegénységet tekintve szinte lehetetlen költségtérítéses egyetemi tanulmányokat folytatni Magyarországon. 131 A TV tulajdonosa a Hungária Televízió Közalapítvány kuratóriuma a Duna Televízió Rt. elnökének, 2005 februárjában: Cselényi Lászlót, az Uránia Nemzeti Filmszínház igazgatóját választotta. 132 Elnöke: Szelestei Nagy László. 133 A 2003.évi L. törvénnyel megalapított Nemzeti Civil Alapprogram (ICSSZEM fejezet), a magyarországi civil szervezetek számára nyújt pályázati lehetőséget. Az alapító törvény 1. § (2) c) és d) pontjai konkrétan megnevezik a határon túli rendezvények és az ezeken való részvétel támogatását.


79

Szent Ferenc Alapítvány134, a Moldvai Csángó Magyarok Szövetsége135, a Temesvári Szórvány Alapítvány, az Erdélyért Alapítvány (USA), stb. 3. Gazdaság, egészségügy

i) Új Kézfogás Közalapítvány Az Új Kézfogás Közalapítványt (ÚKKA) a Magyar Köztársaság Kormánya és az IKA alapította, a szomszédos államokban élő magyarok gazdasági helyzetének javítására. A Közalapítvány elsősorban kis- és középvállalkozásokat támogat, akár közvetett vállalkozás-fejlesztési tevékenységben is. A pályáztatás az eddigiekhez hasonlóan történik, az elbíráló Kuratórium döntése alapján136.

ii) A Segítő Jobb Alapítvány A Segítő Jobb Egészségügyi és Humanitárius Alapítvány a határon túli, lakóhelyükön el nem látható, súlyos betegek magyarországi kezelését igyekszik támogatni. Az Alapítvány 14 év alatt több mint 67500 beteg zömmel erdélyiek - ellátását támogatta.

134

Mely immáron 10 gyermekvédelmi központban gondoskodik, több mint 700 árva, vagy számkivetett sorsú gyermek ellátásáról és neveléséről Böjte Csaba ferences atya vezetésével. 135 A csángó-magyar gimnázium alapkő letételével döntő jelentőségű vállalkozásba kezdtek a moldvai csángó-magyarokért, a huszonnegyedik órában. 136 A Közalapítvány elnöke: Lábody László, az ÚKKA 40 millió Ft-tal indult, törzsvagyona legfeljebb 100 millió forint lehet, a Kormány pedig a mindenkori költségvetésben meghatározott összeggel biztosítja működését. 137 elnöke: Berényi Dénes 138 2000-ben megalakult a MTA határon túli köztestülete, a magukat magyarnak valló Magyar Köztársaságon kívüli tudósokból. 2004-ben Arany János- díjjal jutalmazták a körükből kiemelkedő magyar tudósokat, 2005-től pedig anyagi támogatást nyújtottak egy-egy szomszédos államban működő tudományos műhelynek ez tavaly 116 millió forint, idén 28,5 millió forint (MTA határon túli magyar tudományosságért ösztöndíj program), 2005-ig az Arany János Közalapítvány hirdetett meg pályázatokat a Kárpát-medence és a világ magyarság tudósainak. 139 Az Intézet kapcsolatot ápol a Kárpát-medencei kutatóintézetekkel, többek közt a Gramma Nyelvi Intézettel (Dunaszerdahely), Szabó T. Attila Nyelvi Intézettel (Kolozsvár), a Magyarságkutató Tudományos Társaság (Szabadka).

80

2006. év

4. Kisebbségkutatás

i) Magyar Tudományos Akadémia A Magyar Tudományos Akadémia a külső tagság lehetőségének nyújtásán, a szomszédos államokban történő műhelytalálkozók, konferenciák szervezésén túl, a Magyar Tudományosság Külföldön Elnöki Bizottságának137 létrehozásával magasabb szinten egyesítette a határon túli, és ezáltal a Kárpát-medencei magyar tudományosság ügyét. További nemzeti összefogás és a határon túli magyar tudósok támogatása mellett138 a konkrét kutatómunkát a MTA Etnikai-nemzeti Kisebbségkutató Intézete végzi (igazgatója: Szarka László), ezen belül a Határon Túli Magyar Kisebbségek Kutatócsoportja végez komplex – jelenkor-történeti, szociológiai, antropológiai, szociolingvisztikai, jogi és politológiai, illetve interdiszciplináris – kutatásokat139.

ii) Teleki László Alapítvány és Intézet Az 1991-ben alapított140 Teleki László Alapítvány141 (TLA) Magyarország nemzetközi kapcsolatai kialakításának tudományos megalapozására, a világ- és európai folyamatok elemzésére, biztonságpolitikai és diplomáciai kapcsolatok vizsgálatára jött létre. Az emberi jogok érvényesülése körében figyelemmel kíséri a kisebbségek jogainak betartását, sérülését is. Az Alapítvány költségvetési forrását a külügyminisztériumi fejezetben142 találjuk. A TLA működteti a Teleki László Intézetet (TLI), továbbá a NKÖM-mel együttműködve hatékonyan részt vesz a Kárpát-medencei magyar műemlékvédelemben is.143 A TLI144 Közép-európai Intézete a térség demográfiai, szociológiai, politológiai, az elmúlt két század társadalom- és politikatörténeti kutatásait végezve, kiemelten kezeli a Kárpát-medencei magyar kisebbségek helyzetét, kiadja a „Regio - kisebbség, politika, társadalom” c. folyóiratot. A TLI kutatómunkái a politika döntéshozóinak háttéranyagul, szakértői véleményként szolgálnak.

140 141

1007/1991. (II.9) kormányhatározat.

Kuratóriumának elnöke Kosáry Domokos. 142 XVIII. fejezet, 5. cím, 12. alcím, 3. jogcímcsoport 2005-ben 139,7 millió forint, 2006-ban 122,2 millió forint. 143 Élen járt az aradi szoborcsoport helyreállításában és újra köztéren való elhelyezésében is. 144 Elnöke Granasztói György, az MTA doktora.


iii) Európai Közalapítvány

Összehasonlító

81

Kisebbség

Kutatások

Az Európai Összehasonlító Kisebbség Kutatások Közalapítványt145 (EÖKK) a Magyar Köztársaság kormánya alapította. Az EÖKK a Külügyminisztérium háttérintézményeként törekszik a Magyar Köztársaság kisebbségpolitikájának tudományos megalapozására.

iv) Hídvégi Mikó Imre Alapítvány A Hídvégi Mikó Imre Alapítvány a Kárpát-medencei kisebbségi magyarság megmaradásának zálogaként kezelt Európai Uniós lehetőségeket a „társadalom-fejlesztés” irányában fejleszti tovább. Kutatómunkákat végez a határon túli magyar emberi erőforrás fejlesztésének helyzete és lehetőségei terén. További célja az egész, szomszédos államokba irányuló támogatáspolitika - európai elvekre épülő megújítása, illetve ennek az egységes keretbe foglalt új támogatási koncepciónak a kidolgozása. „Európai mintára” tervezik a határon túli támogatási stratégiát Fehér könyvben, a gyakorlati megvalósulás kritikáit Zöld Könyvben összegzik.

VI. Összegzés Az eddig taglaltak alapján összefoglaló táblázatban mutatom be – lásd a mellékletben - a szomszédos államokban élő magyarságot támogató közigazgatási rendszert. A párhuzamosságok, átfedések közt szinte lehetetlen egyeztető, koordináló szerepet a HTMH tölti be. Az átfedéseket egyrészt a támogatáspolitikai szervezetrendszer fejlődéstörténetének változásai okozzák, melyek a közigazgatási hierarchiában okoznak bonyodalmakat,146 másrészt funkcionálisban jelentkeznek. Nemcsak az 145

Először az 1110/1997.(X. 28.) kormányhatározattal hozták létre, melyet az 1132/1999.(XII. 21.) kormányhatározattal hatályon kívül helyezett, tekintettel arra, hogy a közfeladat ellátása más szervezeti keretben hatékonyabban megvalósítható. Az 1125/2002.(VII. 17.) kormányhatározattal újra megalapították az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások közalapítványt. A Kormány a költségvetés a külügyminisztériumi fejezetben, 2005-ben 60 millió forintot, 2006-ban 73,5 millió forintot különített el erre a célra. A Közalapítvány felügyeleti jogkörét a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter tölti be. Az EÖKK elnöke Törzsök Erika. 146 Ilyen például a HTMH felügyelete, melyet a KüM és a MEH együtt lát el, vagy a Kelló Kht. helyzete, ahol a felügyeleti jogköröket a NKÖM gyakorolja, mégis az OM forrásaiból merít; vagy említhetnénk a MÁSZ és az Agora Irodahálózat komplexumát, ahol a forrásokat

82

2006. év

összefüggő szakterületek (oktatás-ismeretterjesztés-kultúra-önazonosság) jelennek meg több helyütt, hanem szinte teljesen ugyanolyan feladatkört, pályáztatást végez több különböző szervezet is. Gondolhatunk itt a Közalapítványok (Apáczai, Illyés, Új Kézfogás) és a Szülőföld Alap pályázataira például, illetőleg, hogy a kisebbségkutatásban hány intézmény vesz részt. Mégis szükség van – a személyes emberi kapcsolatokon túl is - a civil szférára, mely kiegészíti az állami szervek lassabb, nagyobb tőkével bíró támogatási rendszerét, sőt hiányosságokat pótol, feladatokat vesz át.147 Eljutunk a hatékonyság kérdéséhez, mellyel újra átgondolhatjuk az egész támogatás-politikát. A szakma régóta a hiányzó távlati gondolkodást sürgeti, és a központi átgondoltság mellett tör lándzsát. A valós folyamatok ennek éppen az ellenkezőjét mutatják148. A politikamentes, szakmai elgondolást erősítené például a stabil és független HTMH elnöki pozíció, de egyes körökben felvetődött a szakminisztérium felállítása is. A hatékonyság vizsgálata nélkül149, a szakmaiságtól a politika felé sodródik a támogatási rendszer. Mi a garancia arra, hogy a Magyarországon ösztöndíjat nyert szomszédos államokból érkező magyar hallgatók hazatérnek majd, hogy nehezebb körülmények közt éljék le életüket? Vagy mi a biztosítéka egy fejújított, felépített szomszédos állambeli magyar intézmény huzamosabb működésének?150 Mekkora adminisztrációs bürokrácia fenntartása ésszerű egyáltalán? Mi lenne a biztosítéka, hogy a szakértői javaslatok151 érvényesülhessenek? Az átpolitizáltság és a politikusi szerepek növelése éppen ez ellen hatnak.152 Meggondolandó az OM és az ICSSZEM 50-50%-ban adja. 147 Például a Rákóczi Szövetség Jedlik Ányos Szakalapja, vagy beíratási programja; a Teleki László Alapítvány élenjárását az aradi szabadságszobor helyreállításának kapcsán, illetve a Sapientia Hungariae Alapítvány adománygyűjtéseit, mellyel valójában a HTMH egyik feladatát pótolják. 148 Pl.: Státustörvény meghozatala, majd módosítása, Közalapítványok és Szülőföld Alap Tanácsa, EÖKK megszüntetése és újra megindítása. 149 A pályázati rendszer eleve aktivitást feltételez, így az információ, a pályázathoz szükséges tőke, vagy elszánás hiányát sem tudja pótolni. 150 A felvidéki Vámosladányban pl. a Magyar Állam költségvetéséből milliókkal támogatott felépült új magyar iskolát az önkormányzatban történő változásokkal, a megnyitása után pár évvel bezárták. 151 Például a támogatáspolitika, egyben nemzetstratégia súlypontjait javaslatait a HTMH elnöke teszi meg a költségvetés tervezésekor, biztosíték viszont nincsen ezen hangsúlyok érvényre jutására. 152 Épp 2005 őszén kerültek támogatáspolitikai funkciók, szervek – tehermentesítés címszóval – a politikai államtitkárokhoz. A Szülőföld Alapnál törvénymódosítással kellett elismerni, hogy a magyarországi politikusok helyett a pályázókhoz közelebbi szintre kell vinni a döntéshozatalt, ahogy ez már az IKÁ-nál és a Rákóczi Szövetségnél már évek óta történik.


83

továbbá a szomszédos államok magyar politikusainak, pártjainak részvétele egyes magyarországi szakértelmet igénylő, támogató szervezeteknél. A szakmaiságot az értelmiség és a szakemberek hathatós fellépése juttathatja célba, erősítheti meg. A helyes nemzetstratégia megalkotása153 rendkívül bonyolult és jelentős feladat. A magyarság fennmaradásáért, kultúrájának őrzéséért a „kompországi” adottságok miatt, és a trianoni szétdaraboltság következtében hét szomszédos országban folytat harcot. Szakdolgozatomban ennek a feladatnak a vállalását, az Alkotmányban is rögzített felelősségnek eleget tevő közigazgatási rendszerét elemeztem. Sorra vettem a kormányzati, elsődlegesen érintett központi költségvetési, valamint a legfőbb közintézményi és tagoltan a civil szférabeli támogatáspolitika szereplőit. Rövid bemutatásaiknál a jogi helyzetük meghatározására, és a feladatköreik behatárolására fektettem hangsúlyt, néhány kezdeményezésüket, programjukat is megemlítve. Ebben a sokszereplős támogatáspolitikában, a rendszer konzisztenciája, még inkább a hatékony nemzetstratégia érdekében kiemelten fontos a támogatások súlypontjainak, mikéntjének meghatározása. A Határon Túli Magyarok Hivatalára és a nemzetpolitikai államtitkárra egyszerre hárul mindez a felelősség, amikor az éves költségvetés kialakításánál a prioritásokat meghatározzák. Ezen elosztások, és a végrehajtás tervezettsége igényli a szakma mellőzhetetlen közbenjárását. A hatékony nemzetstratégiai fellépés kimunkálása és egységes működtetése, nemcsak komplexitásában, de kidolgozottságában sem áll még mindig rendelkezésünkre. Ezt okozhatja a szakterület szakdolgozatomban is tapasztalható - széttagoltsága, másrészt pedig az 153

Jelenleg több szakember, mint Csete Örs is, azt hangoztatja, hogy ha nem fektetünk sokkal több súlyt a támogatásoknál az alsóbb szintű közoktatásra, az - demográfiai szempontból drasztikus következményekkel fog bírni a kárpát-medencei magyar kisebbségek jövőjére nézve. A Rákóczi Szövetség Célalapjai pedig a magyar óvodák kulcsszerepére hívták fel a figyelmet már sok évvel ezelőtt. A tennivalóknak lényegében négy irányban kell hatniuk: (1) az elvándorlás ellen, melyet az Apáczai Közalapítvány irodájának igazgatója, Csete Örs által kifejtett „élhetőbb szülőföld” koncepciója hangsúlyoz; (2) az asszimiláció ellen, mellyel szemben az önazonosság- és a magyarságtudat erősítésével, valamint a szomszédos államokban kiépített erős magyar közoktatási rendszerrel és magyar nyelvű egyházzal lehet hathatósan védekezni; (3) a magyarországi civil szféra és a magyarországi nemzettudat megerősítésére van szükség, annak gyenge volta és aktivitásának nélkülözhetetlensége miatt; (4) a negatív népesedési tendenciák megfékezésével, melyről méltatlanul kevés szó esik. Tehető ez utóbbi a nagycsaládosok támogatásával, illetve remélhetők eredmények az „élhetőbb szülőföld” kialakításával párhuzamosan is.

84

2006. év

alkotmányos felelősség kellően át nem érzett, tudatosan fel nem vállalt volta. Amíg ugyanis, az Alkotmány szavai szerint felelősséget csak „érzünk”, de nem viselünk, addig csak részmegoldások, átpolitizált törvénymódosítások, magukra hagyott közalapítványok szegélyezik nemzetünk hanyatló sorsának útját. A szakemberek tenni akarása, és az ébredő civil élet lehet a motorja, hogy összehangoltan, egységes és hatékony támogatáspolitikával védjük meg az 1100 éve otthonában, a szomszédos államokban élő magyar nemzetrészeket.

Nagyapponyi Apponyi-kastély 2005-ben (Felvidék, Oponice)


85

Felhasznált irodalom -A Kárpát-medencei magyar kisebbségi kérdés, szerk. C. Tóth János, Salgótarján, 2001 -Bozóki Antal: Emberi és kisebbségi jogaink, Jugoszláviai Magyar Művelődési Társaság Kiskönyvtára, Újvidék, 2001 -Csete Örs: Javaslat a Magyariskola Program kimunkálására, Bp. 2005. szept.26. www.apalap.hu. -Hídvégi Mikó Imre Alapítvány vitairata: Kárpát-medencei magyarok támogatásának új lehetőségei az Európai Unióban, 2005. április, http://www.hidvegimiko.hu/magunkrol/hidvegi_2005.pdf -Jelentések a határon túli magyarság helyzetéről, Szlovákiai magyarság 2004, HTMH, 2004 -Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem, OSIRIS Kiadó, Budapest, 1996 -Magyarok a világban, Kárpát-medence, szerk. Bihari Zoltán, CEBA Kiadó, Budapest, 2000 -Mikó Imre: Nemzetiségi jog és nemzetiségi politika, MINERVA, Kolozsvár, 1944, 276-295 -Nyelvi jogok, kisebbségek, nyelvpolitika Kelet-Közép-Európában, szerk. Nándor Orsolya – Szarka László, Bp. 2003, 95-109. -Oszlopokat emeltünk, hogy beszéljék a múltat, szerk. Tamási Judit, NKÖMOMvH, Budapest, 2000 -Dr.Laky Dezső: Csonka-Magyarország megszállásának közigazgatási kárai, MTA kiadása, 1923, Bp.10-14 -Öllös László: Emberi jogok – nemzeti jogok, Lillium Aurum Könyvkiadó, Somorja-Dunaszerdahely, 2004 -Trianon Kalendárium 1999, szerk. Kiss Dénes, Trianon Társaság, Budapest, 1998 b) jogszabályok - 2005. évi CLIII. tv. a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetéséről - 2005. évi CXXIX. Törvény a Magyar Köztársaság Kormánya és Románia Kormánya között a Magyar-Román Gozsdu Közalapítvány létrehozásáról szóló Megállapodás kihirdetéséről - 2005. évi XVI. Törvény a Szülőföld Alapról szóló 2005. évi II. törvény módosításáról - 2005. évi XLVI. törvény a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény és a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény módosításáról - 2005. évi II. tv. a Szülőföld Alapról - 2004. évi CXXXV. tv. a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről - 2003. évi LVII. törvény a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII.

86

2006. év

törvény módosításáról - 2003. évi L. törvény a Nemzeti Civil Alapprogramról - 2001. évi LXII. törvény a szomszédos államokban élő magyarokról - 2001. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról - 1997. évi CLVI. Törvény a közhasznú szervezetekről - 1993. évi XXIII. Törvény a Nemzeti Kulturális Alapprogramról - 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről - 1949. évi XX. törvény, A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA - 105/2005. (VI. 16.) korm. rendelet a Szülőföld Alapról szóló 2005. évi II. törvény végrehajtásáról - 206/2003. (XII. 10.) korm. rendelet a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény pedagógusokat és oktatókat érintő rendelkezéseinek végrehajtásáról - 204/2003. (XII. 10.) korm. rendelet a magyar igazolvány és a magyar hozzátartozói igazolvány kiadásával kapcsolatos eljárásról szóló 318/2001. (XII. 29.) Korm. rendelet módosításáról - A külügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 152/1994. (XI. 17.) Kormány rendelet - 90/1992. (V. 29.) korm. rendelet a Határon Túli Magyarok Hivataláról - 46/2004. (VIII. 11.) BM-KüM együttes rendelet a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény hatálya alá tartozó személyek igazolványának tartalmi és formai követelményeiről szóló 49/2001. (XII. 29.) BMKüM együttes rendelet módosításáról - 49/2001. (XII. 29.) BM-KüM együttes rendelet a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény hatálya alá tartozó személyek igazolványának tartalmi és formai követelményeiről - 7/2004. (II. 26.) NKÖM rendelet a Határon Túli Magyar Irodalmi Ösztöndíjakról - 36/2003. (XII. 27.) OM rendelet a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény oktatást érintő rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 47/2001. (XII. 29.) OM rendelet módosításáról - 18/2003. (XII. 10.) NKÖM rendelet a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény hatálya alá tartozó személyeket megillető kulturális kedvezményekről - 14/2002. (IV. 26.) NKÖM rendelet a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény hatálya alá tartozó személyeket megillető kulturális kedvezményekről (hatálytalan) - 47/2001. (XII. 29.) OM rendelet a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény oktatást érintő rendelkezéseinek végrehajtásáról - 3/1999. (II. 24.) NKÖM rendelet a nemzeti kulturális örökség minisztere által adományozható művészeti és egyéb szakmai díjakról - ICSSZEM SZMSZ-e - GKM SZMSZ-e - NKÖM SZMSZ -e - OM SZMSZ -e


87

- A Miniszterelnöki Hivatal Szervezeti és Működési szabályzata: http://misc.meh.hu/letoltheto/MeH_szmsz_egyseges_2005_november.pdf - Az Illyés Közalapítvány Alapító Okirata - Rákóczi Szövetség Alapító Okirata - Sapientia Hungariae Alapítvány Alapító Okirata - Sapientia Alapítvány Kuratóriumának Nyilatkozata az Erdélyi Magyar Magánegyetem létrehozásáról, Kolozsvárott, 2000. április 14 - 65/2004. (X. 12.) ME határozat a MEH politikai államtitkárainak feladatköréről - 2237/2005. (X. 28.) Kormányhatározat a Magyar Köztársaság Kormánya és Románia Kormánya között a Magyar-Román Gozsdu Közalapítvány létrehozásáról szóló Megállapodás szövegének végleges megállapítása és kihirdetése tárgyában - 1003/2005. (I. 12.)Kormányhatározat Avarkeszi Dezső kormánymegbízottá történő kinevezéséről - 1128/2004. (XI. 24.) Kormányhatározat a Gazdaságfejlesztési és Munkahelyteremtési Keretprogramról - 1127/2004. (XI. 24.) Kormányhatározat a Szülőföld Alap létrehozásának kezdeményezésről - 2172/2004. (VII. 12.) Kormány határozata: a Miniszterelnöki Hivatal, valamint tizenkét határon túli egyházi jogi személy között az 5000 lakosnál kisebb magyar szórványú települések gyülekezeteiben magyar nyelven szolgálatot teljesítő egyházi személyek kiegé-szítő támogatásáról szóló megállapodások megkötéséről. - 1061/2003. (VII. 2.) Kormányhatározat az Új Kézfogás Közalapítvány Alapító Okiratának módosításáról - 1129/2002. (VII. 24.) Kormányhatározat a szomszédos államokkal kötött nemzetközi szerződések alapján működő kisebbségi ügyekkel foglalkozó vegyes bizottságok magyar társelnökeinek felmentéséről és kinevezéséről - 1125/2002. (VII. 17.) Kormányhatározat az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány megalapításáról - 2335/2001. (XI. 21.) Kormányhatározat a magyarságtudomány fejlesztésével kapcsolatos állami feladatvállalásról és a Balassi Bálint Intézet megalapításáról - 1132/1999. (XII. 21.) Kormányhatározat az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány megszüntetéséről - 1162/1998. (XII. 17.) Kormányhatározat a Határon Túli Magyar Oktatásért Apáczai Közalapítvány létrehozásáról - 1110/1997. (X. 28.) Kormányhatározat az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány létrehozásáról - 1021/1995. (III. 8.) Kormányhatározat a „Kézfogás” Egzisztenciateremtő és Gazdálkodásélénkítő Alapítvány vagyonának azonos célú közalapítvány létrehozása céljából történt felajánlásának elfogadásáról és az Új Kézfogás Közalapítvány létrehozásáról - 1007/1991. (II.9) Kormány határozat a Teleki László Alapítvány létrehozásáról - A Szülőföld Alap Tanácsának 25/2005.12.08. sz. határozata - Gazdasági és közlekedési miniszter 7/2005. (XI.16.) GKM utasítása a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatáról

88

2006. év

- Európai Tanács Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája, Strasbourg, 1992.X.2. - JOGGAL A DEMOKRÁCIÁÉRT EURÓPAI BIZOTTSÁGA(Velencei Bizottság) JELENTÉS A nemzeti kisebbségek számára az anyaállamok által biztosított kedvezményes bánásmódról Jóváhagyta a Velencei Bizottság 48. Plenáris Ülése (Velence, 2001. október 19-20.) - Szlovákia Alkotmánya 1992. - 221/1996-os közigazgatási rendszerről szóló szlovák törvény 5.§

c) használt honlapok www.apalap.hu, www.bbi.hu, www.bm.hu, www.csango.ro, www.devaigyerekek.hu, www.dunatv.hu, www.emte.ro/sapientia, www.erdelyert.org, www.gkm.gov.hu, www.hhrf.org, www.hidvegimiko.hu, www.htmik.hu, www.htmkultura.mtaki.hu, www.htmt.hu, www.icsszem.hu, www.ihm.gov.hu, www.ika.hu, www.istergranum.hu, www.kello.hu, www.kultura.hu/nkom/, www.kulugyminiszterium.hu, www.magyar.sk, www.maratonaron.hu, www.martonaron.hu/htof, www.meh.hu, www.metszes.hu, www.mocsary.hu, www.mta.hu, www.mmi.hu, www.nca.hu, www.nfh.gov.hu, www.nka.hu, www.nyilvantarto.hu, www.om.hu, www1.pm.gov.hu, www.rakocziszovetseg.hu, www.rsz.hu, www.selye.sk, www.sha.hu, www.sja.hu, www.szabadsagszobor-arad.ro, www.szakc.sk, www.szulofold.hu, www.tamogat.htmh.gov.hu/tamogatas/, www.telekiintezet.hu, www.tla.hu , www.ukka.hu.


89

Molnár Irén:1 A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény gyakorlati megvalósulásának problémái a 2005-ben bekövetkezett törvénymódosítás tükrében „Minden etnikum megőrzendő érték. Eltűnésük egyértelmű veszteség lenne a térség és a világ számára. Ha a jog már védi a ritka növényeket, és a veszélyeztetett állatfajokat, mennyivel inkább kell védenie ennek a jognak …azokat az emberi közösségeket, amelyek hátrányos, sőt nemegyszer kifejezetten veszélyeztetett helyzetben vannak, ami eltűnésükkel járhat.” 2

Előszó Szokás a népszerű (és kevésbé népszerű) TV-műsorokat követően támogatók felé nyilvánított köszönetképpen az „Ez a műsor nem jöhetett volna létre … közreműködése nélkül” szlogent használni. Én viszont már a dolgozatom elején szeretném kinyilvánítani a köszönetemet azoknak az embereknek, akik mind szakmai tudásukkal, mind emberi támogatásukkal hozzásegítettek engem ahhoz, hogy ebben az – egyszerűnek nem mondható, és rendkívül kényes – témában az alábbi dolgozat megszülessék. Először is hálás vagyok első – rendkívül türelmes – interjúalanyomnak Dr. Puss Lajosnak, aki – mint az Igazságügyi Minisztérium Közjogi Kodifikációs Bizottságának Főosztályvezető-helyettese – lehetőséget biztosított számomra, hogy a kisebbségpolitikával kapcsolatban „elsőkézből” megismerhessem a törvényhozó – törvényalkotás során alkalmazott – szempontjait és érveit. 1

A szerző a PPKE-JÁK V. éves hallgatója (2005.) Herczegh Géza: Group Rights: A Hungarian Perspective. (Kézirat, 1992) [Idézi: Kovács Péter: A nemzetközi jogi kisebbségvédelem a 90-es években. Magyarság és Európa, 1994/3, 38. o.] 2

90

2006. év

Köszönettel tartozom igen kedves – időrendben – második interjúalanyomnak, dr. Molnárné dr. Asbóth Erikának, aki – mint a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal Titkárságának Főosztályvezető-helyettese – elsősorban a kisebbségi érdekek és aspektusokat vázolta elém, ezáltal hozzásegítve engem ahhoz, hogy kikerüljem az egyoldalúság csapdáját. Hasonlóképp rendkívül nagy segítségemre volt a Dr. Rytkó Emíliával, az Országos Választási Iroda vezetőjével készült interjúm, mely a kisebbségi választások gyakorlati tapasztalatainak felvázolásával segített rávilágítani az etnobiznisz problémájára, s ez által értékes információkkal gazdagította a dolgozatomat. Végül, de egyáltalán nem utolsó sorban köszönetet szeretnék mondani dr. Gerencsér Balázsnak, egyetemünk neves tanársegédjének, aki mind szakmai rátermettségének példamutató voltával, mind lelkes támogatásával hozzájárult ahhoz, hogy a „kisebbségi jog”, mint olyan, felkeltse érdeklődésemet, és teljesen magával ragadjon.

I. Történeti bevezetés A magyar államban kezdettől fogva éltek nem magyarok, az ország történelme folyamán szinte mindig befogadó ország volt, sokszor szívesen látta a beköltöző idegeneket. Már a honfoglaló magyar törzsek maguk is különböző etnikai származásúak voltak, s ideérkezvén itt szláv törzseket találtak. A többi nem magyar nemzetiség, pedig az évszázadok során került a Kárpát-medencébe, szervezett telepítéssel, vagy lassú, hosszan tartó bevándorlással. Az Árpád-házi királyok hívására németek jöttek, és telepedtek le a felvidéki városokban és Erdélyben, majd franciák érkeztek Esztergomba és Székesfehérvárra. A Keletről érkező, részben rokon népek, a besenyők, kunok az ország határain, és a mai Nagy- és Kiskunság területén kaptak letelepedést. Az 1100-as évek második felében megindult Havasalföld felől a románok bevándorlása, majd nagyjából ugyanebben az időben északkelet felől, Galíciából a ruszinoké. A késő középkortól kezdve délszlávok jelentek meg nagy számban, menedéket keresve az oszmán hódítás elől. Minthogy Magyarország középső területét 1541-től a XVII. század végéig oszmán hatalom szállta meg, az ország etnikai összetételében újabb változások álltak be.3 Amikor az oszmánok elhagyták Magyarországot, az ország nagy területén csak gyér lakosság maradt, ezért a Habsburg-kormányzat főképp a déli területeket megint csak német telepesekkel népesítette be. Így a XVIII. század végére a magyarok etnikai kisebbségben voltak a többi néppel szemben, bár ezek mindegyike külön3

Magyarország története. (3.) 1526-1686. (Szerk. Pach Zsigmond Pál.) Bp. 1985. 44. o.


91

külön kisebb létszámú volt, így a magyarok megtartották relatív többségüket.4 Az idetelepülő népek új lakóhelyükön folytatták régi hagyományos életmódjukat, megőrizve szokásaikat, nyelvüket, vallásukat. A szászok Erdélyben, a jász-kunok az Alföldön, más betelepülők egyes városokban széleskörű önkormányzatot kaptak. A magyar államvezetés nem kezelte presztízskérdésként a nyelvhasználatot, a helyi kormányzatban mindenütt az ott élő nép nyelvét használták, s a görögkeleti egyházi liturgiában is megőrizték az ószláv nyelvet. Az etnikai különbözőség a közéletben nem jelentett hátrányt, és nem vezetett ellentétekhez, hisz az ország lakossága nem etnikai-nyelvi alapon osztódott, hanem a társadalomban érvényesülő kiváltságok alapján. Nem bontotta meg az országban együtt élők egységét a XVI. században a reformációval bekövetkező felekezeti megoszlás sem. A reformáció Magyarországon erőszak és vér nélkül ment végbe, sőt, miközben NyugatEurópában a vallás nevében felekezetek egymást gyilkolják, az erdélyi magyar fejedelemségben az 1568. évi tordai országgyűlés kimondja a négy vallás (katolikus, evangélikus, református, unitárius) teljes szabadságát és egyenjogúságát. A Habsburg uralkodók az egy országban egy vallás elvét vallották, s a nem katolikusok elnyomásával, sőt üldözésével igyekeztek megbontani Magyarországon a felekezetek és etnikumok békés együttélést. Ezzel szemben II. Rákóczi Ferenc szabadságharca 1705-ben nemcsak az elvett templomokat adta vissza a protestánsoknak, magyaroknak, szlovákoknak és németeknek egyaránt, hanem arról is gondoskodott, hogy minden egyes vallás és nemzetiség szabadon érvényesítse saját kultúráját, nyelvét és hagyományait. A szó modern értelmében vett nemzeti kérdés azonban csak a XVIII. század végén vetődött fel a francia forradalom hatására. A nemzeti újjászületés vagy ébredés mozgalma egyszerre ment végbe a magyarok és a többi etnikai csoport körében. A nemzeti hovatartozás fő ismérve a nyelv lesz, s a társadalmak többé nem a kiváltságok, hanem az etnikum alapján különülnek el. Előtérbe lép a nemzetállam eszméje, mely egy országon belül csak egy nyelv és egy nemzetiség uralmát ismeri el, s a kisebbség beolvasztására törekszik nyelvi, vallási és etnikai téren egyaránt. A magyar közvélemény követelte a magyar nyelv jogait a hivatalos latinnal, és a félhivatalos némettel, de a többi nyelvvel szemben is. Más nemzetek 4

Arató Endre: A nemzetiségi kérdés története Magyarországon. 1. 1790-1840. 2. 1840-1848. Bp. 1960. 67. o.

92

2006. év

értelmiségi rétegei tiltakoztak ez ellen.5 Ezek a nemzeti viták azonban ekkor csak a társadalom elhanyagolható töredékét foglalkoztatták. Az együttélés évszázados szokásait továbbra is gyakorolták: magyar családok nemesek, és polgárok rendszeresen elküldték gyermekeiket német, szlovák vagy szerb családokhoz – többnyire egy évre – a célból, hogy németül (szlovákul stb.) tanuljanak. Az illető családok gyermekeit, pedig ugyanakkor magukhoz vették, hogy magyarul tanuljanak.6 1848/49-ben a korábbi türelem, békés együttélés eltűnik, s helyébe a bizalmatlanság, majd az ellenségeskedés lép. Miközben a magyarság a függetlenség érdekében nagy harcát vívja a bécsi kormányzattal, a nem magyarok idehaza szembefordulnak vele. Az országban élő etnikumok saját kibontakozásukat immár csak a másik ellenében vélik megvalósíthatónak, akár erőszak útján is. A szerbek kezdtek először fegyveres felkelést a magyar kormány ellen, a horvátok és románok követték őket, s még a szlovákok körében is szerveztek gerilla-harcosokat. A polgárháború a magyarok és a többi nemzet közt egybeolvadt a magyarok függetlenségi háborújával az osztrák hadsereg ellen. Minthogy az egymást követő osztrák alkotmányok egyaránt mind elismerték a nemzetek létét és egyenjogúságát, a nem magyar nemzetek vezetői a magyarok ellen az osztrák kormányhoz fordultak segítségért. A magyar kormány ezt hazaárulásnak minősítette. A fegyveres ellenállás összeomlása súlyos csapás volt a magyar nemzeti mozgalomra. A formálisan csak 1850-ben felállított neoabszolutista rendszerben (amely gyakorlatilag 1849 óta fennállt) Magyarországot az Osztrák Birodalom egyszerű tartományává fokozták le. Erdélyt, Horvátországot, és az újonnan létrehozott Vajdaságot elszakították a tulajdonképpeni Magyarországtól, a korábban a nemesek kezében lévő helyi önkormányzatot felszámolták, s bevezették az osztrák polgári közigazgatást. A kiegyezés visszaállította az alkotmányos életet Ausztriába és Magyarországon egyaránt, a parlamentnek felelős kormányokkal, és a magas választójogi cenzussal. A rendszer a két országnak nem perszonális, hanem reális uniója volt, közös külpolitikával, közös hadsereggel és közös pénzügyekkel. Ezeket a közös miniszterek intézték, akik nem tartoztak felelősséggel a két parlamentnek. 1868-ban ezt hasonló magyar-horvát kiegyezés követte, amely helyreállította Horvátország önkormányzatát. A két országot érintő közös törvényhozás a magyar parlamentben folyt, ahol 5

Arató Endre: A magyarországi nemzetiségek nemzeti ideológiája. Bp. 1983; A magyar nacionalizmus kialakulása és története. Bp. 1964. 90. o. 6 Niederhauser Emil: Nemzet és kisebbség Lucidus Kiadó, Bp. 2001, 279-298. o.


93

ilyenkor horvát képviselők is részt vettek az üléseken. Horvátországot a kormányban egy horvát miniszter képviselte. 1868-ban a magyarországi nemzetiségi törvény7a liberális eszmék jegyében igyekszik rendezni a soknemzetiségű ország belső békéjét. Többek között biztosította a nem magyar nemzetek kulturális jogait, jogukat az anyanyelvi iskolákra, gazdasági egyesülésekre, bankokra stb. A kormány és a törvény hallgatólagosan elismerte a nem magyar nemzetek létét. Ennek egyik jele volt, hogy a forgalomban lévő bankjegyeken az értéket nem csupán magyarul tüntették fel, hanem valamennyi egyéb, Magyarországon beszélt nyelven is. A nemzetiségi törvény azonban nem elégítette ki a nem magyar nemzeteket, de valamiféle békés együttélést biztosíthatott volna, ha legfontosabb célkitűzéseit megvalósítják. A kiegyezés utáni első években a politikai vezetők törekedtek is erre, de az idő folytán a valóság egyre messzebb került a törvénytől. Súlyos gondokat okoztak, és tovább növelték az ellentéteket az erőszakos asszimilációs törekvések. Magyar kultúregyesületek jöttek létre azzal a kifejezett céllal, hogy terjesszék a magyar nyelvet, és a Magyarországhoz való ragaszkodást.8 A századfordulót megelőzően kétségkívül az „elmagyarosodás” volt a gazdasági, politikai vagy kulturális karrier előfeltétele. Az alsóház tagjai szinte kizárólag magyar nemzetiségűek voltak. 1900 táján a magyar társadalmon belül kialakult egy kis baloldali csoport a „Huszadik Század” című folyóirat körül, amely demokratikus reformokat követelt, és a nemzeti kérdés legsürgősebb megoldását.9 Egyik neves képviselőjük, Jászi Oszkár többek között a nemzeti kérdéssel is foglalkozott. Követelte a nemzetiségi törvény betartását, és Magyarország átszervezését nemzetiségi alapon, egy kelet-európai Svájc létrehozását.10 A kettős Monarchia felbomlása 1918 végén és az 1920-as trianoni békeszerződés teljesen új helyzetet teremtett. Magyarország területe 325. 411 km²- ről 92. 833 km²- re, lakosainak száma pedig 20. 900.000 főről 7. 980.000 főre csökkent. Magyarok ezrei az újonnan alakult határok túloldalán találta magát. A formális nemzeti kérdés, a teljes függetlenség Ausztriával szemben megoldódott, a „közös” ügyek eltűntek.

7

1868:XLIV. Törvénycikk a nemzetiségi egyenjogúság tárgyában. Corpis Juris Hungarici 1836-1868. évi törvénycikkek. Budapest, 1896, 490-494. 8 Mocsáry Lajos, A közművelődési egyletek és a nemzetiségi kérdés. Bp. 1886. 54. o. 9 Pók Attila (szerk.): A Huszadik Század körének történetfelfogása. Bp. 1982. 120. o. 10 Hanák Péter: Jászi Oszkár dunai patriotizmusa. Bp. 1985. 81. o.

94

2006. év

Magyarország ugyan függetlenné vált, de minden harmadik magyar az országon kívül élt. Az új Magyarország nem volt többé soknemzetiségű állam, hisz az elcsatolások hatására a nem magyarok létszáma határozottan lecsökkent, a németek képviselték ekkor a legnagyobb nem magyar kisebbséget, de ők is szét voltak szórva az egész országban, mint a többi kisebbség. Horthy Miklós kormányzata idején az uralkodó elit uralmának legitimitása érdekében a trianoni békeszerződés revíziójáért folytatott propagandát, de a korábbi antanthatalmak visszautasították Trianon revízióját, így a magyar kormányok a versailles-i rendszerrel szemben ellenséges nagyhatalmak, előbb Olaszország, azután a hitleri Németország segítségét keresték. Az ő segítségükkel Magyarország elvesztett területeinek jelentős részét visszanyerte Csehszlovákiától, Romániától és Jugoszláviától. A II. világháború és Magyarország veresége után a fegyverszüneti szerződés rendelkezése értelmében az 1937-es határokat állították helyre. A változást az 1947-es párizsi békeszerződés szentesítette, egy kivétellel, még három falu Csehszlovákiához került Pozsony közelében. Még 1946-ban egyezményt írtak alá a falvak lakosságcseréjéről. Ennek értelmében mintegy 100 ezer magyart telepítettek át Magyarországra 70 ezer szlovák fejében, akik visszatérhettek Csehszlovákiába. Ugyanakkor a potsdami határozatoknak megfelelően minden németnek el kellett hagynia Magyarországot, s ennek keretében mintegy 200 ezer német távozott el az országból.11 Hosszú utat járt be a történelem, míg tudatosult az a tény, a magyar politikában, hogy az országban élő magyarok, és nem magyarok viszonyát rendezni kell, mégpedig törvényi szinten. Sok sikertelen próbálkozás és hosszadalmas vita után megszületett e célból az 1993. évi LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól. Vajon rendezi-e ez a jogszabály a Magyarországon élő kisebbségek – sokszor kétségbeejtő – helyzetét? Képes – e minden kérdésre választ adni, és minden élethelyzetre megoldást nyújtani? Egyszóval: hatékony, vagy nem? Ezen kérdésekre próbál választ keresni ez a dolgozat.

11

Niederhauser Emil: idézett mű.


95

II. A kisebbségek jogainak törvényi alapjai. kisebbségek jogi helyzete Magyarországon

A

1. A kisebbségi jogok szabályozása az európai alkotmányokban Az alkotmánnyal szemben mindig léteznek bizonyos elvárások, melyek elsősorban az alapjogi garanciák tekintetében öltenek testet. Ma már elképzelhetetlen számunkra egy olyan alkotmány, amely nem tartalmaz egy meghatározott alapjog-katalógust. Az állam azzal, hogy meghatározott jogokat az alapokmányba emel, kifejezésre juttatja, hogy hajlandó garantálni az egyén ezen lényeges jogait. Dr. Eckart Klein írja tanulmányában: „Az alapjogok alkotmányjogilag pozitivált emberi jogok, melyek a pozitiválás által öltenek testet és kapnak jelentőséget a legfelsőbb belső állami norma szintjén, ezáltal válnak kezelhetővé és megvalósíthatóvá.”12 Az állam ily módon vállalja tehát az alapjogokkal kapcsolatos felelősségét, azok címzettjeként és garantálójaként egyaránt jelenik meg. Az alapjogok alkotmánybeli kialakításával kapcsolatban, általánosságban négy fajta elvárás jelenhet meg:13 a) Egy állam polgárai az alkotmánytól azt várják el, hogy reagáljanak valamiféleképpen a történelemre, természetesen, elsősorban saját maguk történelmére. Ilyen értelemben az alkotmánynak védelmet kell nyújtania, bizonyos egyént érő, állandóan visszatérő veszélyek ellen. Gyakran épp ez a funkciója az alkotmány első cikkelyének. b) Az alapjogok alkotmányos garantálásával világossá válik az államnak az egyénhez fűződő viszonya. Az állam e vonatkozásban nem „önmagától lesz”, hanem megőrzi az őt legitimáló alapokat azáltal, hogy elismeri az emberek egyéni létével kapcsolatos jogait, melyeket egyebek mellett nem ő nyújt, hanem csak kötelezettségeket vállal azok garantálására.14 c) Mindez előbbi feltétel az alapjogok oly módon történő alkotmányos kialakítását teszi szükségessé, hogy azok ne csak elméleti elképzelések maradjanak, hanem megjelenjenek a 12

Dr. Eckart Klein: Az alapjogok meghatározása az alkotmányban, Hanns Seidel Alapítvány, Budapest, 1994. 89. o. 13 Dr. Eckart Klein: idézett mű. 91. o. 14 Josef Isensee: Das Grundrecht als Abwehrrecht und als staatliche Schutzpflicht, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. V. 1992.

96

2006. év

gyakorlatban is, vagyis végrehajthatók, és védhetők legyenek. Biztosítani kell továbbá azokat az intézményi mechanizmusokat, melyek védelmüket szolgálják. d) Nem utolsó sorban teljesülni kell annak az elvárásnak, hogy az alapjogok ne maradjanak le a nemzetközi normáktól. Ennek mérföldköveit meghatározzák a nemzetközi jogi állami kötelezettségvállalások, melyek normatív értéke, és intenzitása az évek során növekedett. Valamely jog alapjogi minősége, de legfőképp ilyenként való tényleges érvényesülése a nemzetközi jogi megfogalmazáson túlmenően nagymértékben függ attól, hogy a belső jog az adott országban milyen szabályozást követ. Ez még abban az esetben is igaz, ha megvalósul az a törekvés, hogy a nemzetközi jog szabályai közvetlenül érvényesíthetők lesznek. Az európai országok alkotmányai ma már általában tartalmaznak kisebbségvédelmi tárgyú rendelkezéseket. E tekintetben az államok három kategóriába15 sorolhatók: ● Több nemzetiségű államok, melyekben nem lelhető fel, egy minden szempontból domináns etnikum, azaz nem nemzetállami alapon szerveződik. Más országok polgárainál kisebbségi jogként jelentkező jogosítványok, illetve állami kötelezettségek és garanciák itt alkotmányok alapintézményeiként jelennek meg, így érvényesülésük elvileg nem ütközik semmiféle akadályba. (Pl.: Belgium, Svájc) ● Egyfajta második kategóriát képeznek azok az államok, amelyek összekapcsolják a föderatív, fél-föderatív államszervezetet az etnikai aspektussal, így jelen van a nemzetiségi autonómia vagy közigazgatási autonóm struktúrák vezérelve, vagy egyszerűen a kisebbségek-lakta területek különleges státusú közigazgatási autonómiát élvezhetnek. Előbbire példaként hozható fel Spanyolország, míg az utóbbira Olaszország. Mindkét állam alkotmánya tartalmaz kisebbségi tárgyú rendelkezéseket, s közülük is különösen a spanyol szabályozás részletes, mely a nemzetet alkotó nemzetiségről beszél16, és kinyilvánítja azok önkormányzathoz való jogát. 15

Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat (Szerk.: Dr. Ádám Antal) Hanns Seidel Alapítvány Budapest, 1994. 40. o. 16 Vö. 1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmányáról 68 § (1): „államalkotó tényező”

Flachbarth-füzetek 2. kötet ●

97

Vannak nemzetállamok Európában, amelyek alkotmányai kimondva vagy kimondatlanul egy domináns nemzet létezését feltételezik, de a kisebbségek jogaira vonatkozó szabályozás alkotmányos, vagy legalábbis törvényi szintű. Ide sorolható Magyarország és Ausztria.

2. 1949. évi XX. törvény: A Magyar Köztársaság Alkotmánya A magyarországi kisebbségeknek a társadalomban betöltött helyzetét az Alkotmány 68. § rögzíti, mely kimondja, hogy: „(1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. (2) A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát. (3) A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják. (4) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. (5) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”17 A (2) bekezdésben megfogalmazott védelem az (5) bekezdésben megfogalmazott rendelkezés által realizálódhat, tehát a kisebbségek sorsát meghatározó rendelkezéseket csak széles társadalmi konszenzussal lehet megváltoztatni. A 68. § (3) bekezdésének külön története van. Az 1990. évi XVI. alkotmánymódosító törvény 6. §-a a 68. § (3) bekezdése kapcsán nem egyszerű képviseletről, hanem „az Országgyűlésben és a tanácsokban” való képviseletről szólt. Az alkotmánymódosító törvényt közvetlenül követő, a Magyar Köztársaságban élő nemzeti és nyelvi kisebbségek országgyűlési képviseletéről szóló 1990. évi XVII. törvény nyolc kisebbségnek biztosított egy-egy képviselői helyet az Országgyűlésben. Az Országgyűlés a kisebbségi képviselőket titkos szavazással választotta volna tagjai sorába. A (3) bekezdés jelenleg hatályos szövegét az 1990. évi XL. törvény állapította meg, amely már nem konkretizálja az országgyűlési képviseletet, hanem csak képviseletről szól. E törvény 51. § (1) bekezdése hatályon kívül helyezte az 1990. évi XVII. törvényt. 17

1949. évi XX. törvény: A Magyar Köztársaság Alkotmánya

98

2006. év

A 68. § (4) bekezdésének szövegével az 1990. évi LXIII. törvény egészítette ki az alaptörvényt.18 E konkrét rendelkezésen kívül, mely biztosítja a kisebbségek számára mind az egyéni, úgy a közösségi jogokat, találunk az alkotmányban egyéb – utaló – rendelkezést, mellyel az alkotmányozó mentesül attól, hogy terjedelmes, kisebbségvédelmi szabályokba bonyolódjon, amelyek nem is illenek az alkotmányba. Ilyenként fogható fel az alkotmány 7. § (1), mely a nemzetközi szerződéseknek a magyar jogrendben betöltött státuszára utal.19 Természetesen ide sorolhatjuk a 8. §20 , mely az emberi jogok általános tiszteletbenntartására hív fel, továbbá a 70/A §21 is, mely egyrészről a diszkrimináció tilalmának megfogalmazása, másrészről a pozitív diszkriminációra utaló (3) bekezdés révén abba az európai jogalkotási tendenciába helyezkedik bele, amely az Emberi Jogok Európai Egyezményében, és a többi klasszikus emberi jogi dokumentumban bennfoglaltatott. A magyar alkotmány rendelkezésein túlmenően, egyéb jogszabályok is foglalkoznak természetesen – hosszabb-rövidebb rendelkezés formájában – a magyarországi kisebbségekkel. A következő fejezetben a teljesség igénye nélkül ezek rövid felsorolását adom, csak a legfontosabbakra koncentrálva. A jogszabályok közül a dolgozat tárgyára koncentrálva az 1993. évi LXXVII. törvénnyel foglalkozom majd részletesen.

18

Az Alkotmány magyarázata. KJK-KERSZÖV, Budapest, 2003. 7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 20 8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. 21 70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. 19


99

3. Kisebbségi jogokra vonatkozó törvények és országgyűlési határozatok A jogszabályok tételszerű felsorolása előtt, evezzünk elvontabb vizekre, s tekintsük át az e szabályozási területre vonatkozó normákat elméleti szempontból. A kisebbségeket érintő normáknak két alaptípusát különböztethetjük meg: a hátrányos megkülönböztetés tilalmát előíró, és a kisebbségi különjogokat biztosító szabályokat. E normák eltérő magatartást várnak el az államtól. A diszkrimináció tilalma alapesetben passzív hozzáállást tételez fel, tehát az állam akkor „jár el helyesen”, ha „nem tesz semmit”, azaz tartózkodik bizonyos cselekmények megtételétől. A kisebbségeket megillető különjogok biztosítása ellenben szükségszerűen az állam aktív beavatkozását követeli meg. E két típushoz tartozó normák láttán felmerülhet bennünk a kérdés: vajon e két terület szabályai erősítik-e egymást, vagy éppen ellenkezőleg, a hátrányos megkülönböztetés tilalma kizárja a kisebbségi különjogok megadását és fordítva. Formai szempontbók kétségkívül ellentmondásba ütközünk e tekintetben, de tartalmilag viszont nem feltétlenül feszül ellentmondás a kisebbségek hátrányos megkülönböztetését tiltó és védelmüket támogató normák között, hiszen a különbözőségek megszüntetése érdekében alkalmazott intézkedések még beleillenek az arisztotelészi „egyenlőség, mint igazság” fogalmába. Ennek értelmében nem mindenkit, csak az ugyanolyan helyzetben levőket kell azonos bánásmódban részesíteni.22 A kisebbségi különjogok célja tehát a valódi esélyegyenlőség elérése, azáltal, hogy a jogalkotó a többséghez tartozó egyénekkel való összehasonlítást követően olyan eszközöket ad a kisebbségekhez tartozók kezébe, melyek közösségeik, s identitásuk megőrzéséhez szükségesek. A Magyar Alkotmánybíróság már működésének kezdetén kiállt az egyenlőségnek eme értelmezése mellett, amikor kimondta, hogy: „…a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos

22

Sajó András: Jogosultságok. MTA Állam- és Jogtudományi Intézete – Seneca Kiadó, Budapest, 1996. 177-202. o.

100

2006. év

figyelembevételével kell e jogosultságok és a kedvezmények eloszlásának szempontjait meghatározni.”23 A pozitív megkülönböztetésre jogi terminusként általánosan használatos a „pozitív diszkrimináció”, mely – látszólag – egy ellentmondást hordoz magában, hiszen a jogirodalomban a „diszkriminációt” sokszor, mint „negatív megkülönböztetést” használják, s a „negatív megkülönböztetés” ugye nem lehet „pozitív”. Ezért szorul pontosításra magának a diszkriminációnak a fogalma, amely alapesetben semleges, tehát nem hordoz negatív jelleget, egyszerűen csak „megkülönböztetésre” utal. Ebből adódóan a pozitív diszkrimináció sem szemantikai képtelenség. Összefoglalva: a demokratikus államok jogrendszerei elfogadják, és igazságosnak tartják az egyenlőség-felfogást, mely szerint csupán az azonos csoportba tartozó személyekre vonatkozzék azonos szabály. Viszont az egyenlőség ilyenforma elismerésével a jogalkotó azonban még csupán egy lépést tett annak realizálása felé. Ugyanis az egyenlőség megvalósítása sem képzelhető el csupán jogi eszközökkel: lássuk be, ahhoz, hogy a jog önmagában korlátozott eszközei felhasználhatók legyenek a kisebbségek védelme érdekében, azokat a jogalkotónak megfelelően kell alkalmaznia. E rövid eszmefuttatás után következzenek azok a jogszabályok (illetőleg azok nagyobb része), amelyek kisebbségvédelmi rendelkezéseket tartalmaznak: • 1952. évi III. törvény – a polgári perrendtartásról24 • 1957. évi IV. törvény – az államigazgatási eljárás általános szabályairól25 • 1990. évi LXIV. törvény – a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról26 • 1990. évi LXV. törvény – a helyi önkormányzatokról27 23

9/1990. (IV: 25.) AB határozat 6. § (1) A bírósági eljárás nyelve a magyar. A magyar nyelv nem tudása miatt senkit hátrány nem érhet. (2) A bírósági eljárásban - nemzetközi egyezményben meghatározott körben - mindenki jogosult anyanyelvét, regionális vagy kisebbségi nyelvét használni. (3) A bíróság köteles tolmácsot alkalmazni, ha az az (1)-(2) bekezdésben foglalt elvek érvényesülése érdekében szükséges. 25 2. § (5) Az államigazgatási eljárásban mind a magyar, mind a külföldi ügyfelek a törvény előtt teljes egyenlőséget élveznek, és ügyeiket minden megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell elintézni. Az államigazgatási eljárásban anyanyelvét szóban és írásban mindenki használhatja. A magyar nyelv ismeretének hiánya miatt senkit nem érhet hátrány. 26 48. § (1) A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzati képviselők jelölésére és választására a Nek. tv.-t és e törvény rendelkezéseit az ebben a fejezetben foglalt eltérésekkel és kiegészítésekkel megfelelően alkalmazni kell. 24


• • • • • •

101

1993. évi LXXVII. törvény – a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól 1993. évi LIX. törvény – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról 1993. évi LXXIX. törvény – a közoktatásról 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat – a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról28 1997. évi C. törvény – a választási eljárásról 1998. évi XIX. törvény – a büntetőeljárásról29

Ha összességében vizsgáljuk a jogforrások nyújtotta lehetőségeket, azt kell mondanunk, hogy azok elvben elég széleskörűek, az e körbe tartozó jogok széles palettáját átfogják. A problémát általában a jogok érvényesíthetősége jelenti. A hátrányos megkülönböztetés tilalma és a jogegyenlőség visszatarthatja ugyan az államot a kisebbségekkel szembeni esetleges nyílt fellépéstől, de ezek az elvek még egy „kisebbségbarát környezetben”30 sem elegendőek ahhoz, hogy a kisebbség megőrizhesse identitását. A különjogok ezért – a tényleges esélyegyenlőség megvalósítása érdekében – a többség jogainál kiterjedtebb jogokkal ruházzák fel a kisebbségeket. Ezek a jogok főként a kisebbségi

27

102/D. § (1) A helyi kisebbségi önkormányzat testületének tagja a kisebbségi ügyekben az adott helyi kisebbség érdekeit képviseli. A helyi kisebbségi önkormányzat tagjainak jogai, kötelességei azonosak. (2) A kisebbségi önkormányzatok bizottságot (bizottságokat) hozhatnak létre. (3) A bizottságot a helyi kisebbségi önkormányzat elnökének indítványára össze kell hívni. 28 40. § (1) Az Országgyűlés ülésén a tanácskozás nyelve a magyar. (2) Ha a képviselő anyanyelve nem magyar, anyanyelvén is felszólalhat. Ezen szándékát a felszólalással érintett ülésnapot megelőzően egy nappal jeleznie kell. A tolmácsolásról az Országgyűlés Hivatala gondoskodik. (3) A nem magyar anyanyelvű képviselő részére - kérésére - folyamatos tolmácsolásról kell gondoskodni. 29 9. § (1) A büntetőeljárás nyelve a magyar. A magyar nyelv nem tudása miatt senkit sem érhet hátrány. (2) A büntetőeljárásban mind szóban, mind írásban mindenki az anyanyelvét, törvénnyel kihirdetett nemzetközi szerződés alapján, az abban meghatározott körben regionális vagy kisebbségi nyelvét vagy - ha a magyar nyelvet nem ismeri - az általa ismertként megjelölt más nyelvet használhatja. (3) Annak a határozatnak és más hivatalos iratnak a lefordításáról, amelyet e törvény szerint kézbesíteni kell, az a bíróság, ügyész, illetőleg nyomozó hatóság gondoskodik, amelyik a határozatot meghozta, illetőleg a hivatalos iratot kibocsátotta. 30 Majtényi Balázs: A kisebbségek egyenlősége a törvény színe előtt. In: Regio. Kisebbségi Szemle, 4/2003., 57. o.

102

2006. év

nyelvhasználat, az oktatás és a kultúra, valamit a képviselet kérdéseire összpontosítanak.

III. 1993. évi LXXVII. törvény – a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól „…minden törvény annyit ér, amennyi a gyakorlatban megvalósul belőle.”31

1. A kisebbségi törvény megszületésének körülményei (1991. végéig) 1982. december 20-án a Szovjetunió fennállásának 60. évfordulója alkalmából mondott ünnepi beszédében Jurij Andropov, az SZKP főtitkára kijelentette, hogy a nemzetek közötti különbözőségek sokkal tovább maradnak fenn, mint a társadalmi osztályok közötti különbségek. Ezzel megtört egy korábbi dogmát, amely arról szólt, hogy a szocializmusban, a Szovjetunióban élő népek és nemzetiségek fokozatosan egy nemzetté válnak. Egy évtized múltán a Szovjetunió megszűnt létezni, az osztálynélküli társadalom lázálma szertefoszlott, ám a nemzeti önazonosság iránti igény a globalizáció egységesítő folyamatai ellenére folyvást erősödik. A KGB egykori főnökének tudomása lehetett a mélyben kavargó áramlatokról, de azt talán nem is sejtette, hogy hamarosan visszavonhatatlanul elérkezik az a pillanat, amikor az élet megfogalmazza tényleges törekvéseit és a valóságtól idegen, emberellenes, utópisztikus ideológiákra épített politikai rendszerek kártyavárként omlanak össze. A kisebbségi törvény születésének vázolásakor nem szabad elsiklanunk a történelmi tények felett. A rendszerváltást megelőző fél évszázad abnormális korszak volt, hiszen megszüntettek korábban évszázadok óta létező, életképes társadalmi intézményeket, vagy a pártállam tagadni próbálta jogosultságukat. A párt által kézi vezérléssel irányított országban eleve nem születhetett törvény olyan társadalmi csoportok jogairól, amelyek mint feudálkapitalista csökevények úgyis kihalásra voltak ítélve. A hivatalosan nem létező, de azért gondot okozó cigányságról is csak titkos párthatározatot hoztak.32 31

Doncsev Toso: A Kisebbségi Kerekasztal első elnöke: A magyarországi kisebbségi törvény. In: Kisebbségkutatás 2004/1., 12. o. 32 Doncsev Toso: A magyarországi kisebbségi törvény In: Kisebbségkutatás 2004/1., 13. o.


103

Egy fontos dolgot le kell szögeznünk: a kisebbségi kérdés megoldása, illetve mindkét fél számára kielégítő kezelése csak demokratikus keretek között képzelhető le. A kisebbségi jogok szükségességének megértése, a politikai akarat a jogok biztosítására nem választható szét a demokrácia kialakításától és gyakorlásától. Nem jó megoldás demokrácia alatti vagy „demokrácián túli”33 megoldásokat keresni és alkalmazni, mondván, hogy a demokrácia önmagában még nem megoldás a kisebbségi problémákra. A parlamentáris demokráciákban ugyanis legalább meg van az esély a konfliktusok feloldására, és komoly szerep juthat a kisebbségi érdekképviseleti szerveknek a törvények, önkormányzati rendeletek elfogadásában és végrehajtásában. Összefoglalva tehát: csak a demokratikus feltételrendszer az, amely esélyt ad a kisebbségi gondok megoldására. Magyarországon egy kisebbségi törvény megalkotásának szárnypróbálgató ötlete először 1979-ben merült fel, amikor is Samu Mihály professzor felkérésre készített koncepcióját az akkori pártvezetés nem fogadta el. 1988-ban Baka András készített tervezetet, amelyet - a szakmai és politikai megvitatást követően – gyakorlatilag mellőztek. 1989. szeptemberében a Tabajdi Csaba vezetésével létrehozott Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Titkárság új tervezetet dolgozott ki. 1990. elején ezt több fórumon, egyebek között a nemzetközi kisebbségi szakértői konferencián is megvitattak. Míg a tervezet a külföldi szakemberek vélemény szerint egyértelműen sikeres volt, a hazai szakemberek – főleg a kisebbségi vezetők – körében nem aratott nagy sikert.34 1990. augusztus 30-án megalakult a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal (NEKH), a hazai nemzeti és etnikai kisebbségekkel kapcsolatos állami feladatok ellátása céljából. A NEKH egyik legfontosabb feladata a közreműködés a kisebbségi törvény előkészítésében, illetőleg a törvény végrehajtását szolgáló kormányzati program kialakításában. Tevékenységi köre egyrészt kormányzati jellegű (pl.: a Kormány kisebbségpolitikai döntéseinek előkészítése), másrészt érdekképviseleti jellegű, így közreműködés – a kisebbségi szervezetekkel való egyeztetés útján – az érdekek feltárásában, illetőleg a sajátos kisebbségi igények felmérésében. A rendszerváltással járó politikai és közjogi feladatok azt eredményezték, hogy a kisebbségi törvény ügye 1990. őszére elnapoltatott. 1990. szeptemberében készült el ugyanis az Igazságügyi Minisztérium által preferált tervezet, amellyel kapcsolatban a NEKH kifejezte elvi 33

Lőrincz Csaba: Kisebbségi kérdés és demokrácia. Pro Minoritate 1994/2., 43. o. Győri Szabó Róbert: Kisebbségpolitikai rendszerváltozás Magyarországon. Osiris, Budapest, 1998. 77. o. 34

104

2006. év

fenntartásait, és ezt követően írásba foglalta azokat a kisebbségpolitikai alapelveket, amelyeket a törvény kidolgozása során követendőnek tart. Az Igazságügyi Minisztérium tervezetét ugyanis egyfajta „liberális jogászi racionalitás”35 jellemezte, mely a Nyugat-Európában uralkodó kisebbségszemléletből kiindulva, azt az álláspontot képviselte, hogy a kisebbségek jogai kiteljesedhetnek az általános demokratikus jogrendben, csupán a kisebbségek egyéni jogainak dominanciája által. A NEKH – a kisebbségi vezetőkkel karöltve – ezzel szemben szerencsésebbnek találta Bíró Gáspár tervezetének azt a megoldását, amelyben érvényesül a kisebbségek kollektív jogainak relatív túlsúlya, s szervezeti konzekvenciaként megjelent benne a közjogi státusszal felruházott kulturális önkormányzatok gondolata. Ezt támasztotta alá az Alkotmány 1990. évi módosítása is, miszerint a kisebbségek joga helyi és országos önkormányzatok létrehozása.36 Az Igazságügyi Minisztérium tervezete viszont ezeknek az önkormányzatoknak csak az egyesülési törvény szerinti státust biztosította volna, melynek értelmében a kisebbségi szervezetek „magánegyesületként” tagjaik érdekeit képviselhetik, állami támogatásért folyamodhatnak, de a szervezeten kívül nincs döntési kompetenciájuk. Ennek az elképzelésnek is megvolt a maga logikája. Dr. Puss Lajosnak37 a véleménye szerint például az egyesülési fog preferálása a civil társadalom megerősödését fokozta volna, és jobban rászorította volna a kisebbségeket a napi kapcsolattartásra. Az 1990-es évek elején ugyanis a „kisebbségi lét” csak minimális számú kisebbségnél volt jelen. Mivel szórványkisebbségek voltak, amelyeknek megvannak a maguk hagyományai, az egyesülési jog lett volna az „összetartó erő”. Az Igazságügyi Minisztérium konzervatívabb álláspontjának volt egy másik aspektusa is, ami viszont úgy tűnik, beigazolódni látszik. A kisebbségi törvény alapjában véve a kulturális autonómia lehetőségeiről szól, amit 12 kisebbségnél helytállónak is találunk, viszont a cigányoknál súlyos szociális problémák is rátelepszenek a politikára. (hozzá kell tenni, hogy a cigányság a legnagyobb számú kisebbség) Így a hazai kisebbségpolitika eltolódik, és a kulturális autonómia például a cigányok esetében, háttérbe kerül. Mivel a kisebbségi léthez közhatalmi jogosítványok is kapcsolódnak, ezek hatalmi pozíciók lettek. Ebben az esetben pedig fennáll a veszélye, hogy a politikai elit ezt a tényt saját maga részére akarja majd kihasználni. 35

Bodáné Pálok Judit: A magyar kisebbségi törvény megszületésének körülményei. In: Acta Humana, 12-13. sz. /1993. 36 1949. évi XX. törvény – a Magyar Köztársaság Alkotmányáról. 68. § (4) 37 Igazságügyi Minisztérium. Közjogi Kodifikációs Főosztály, Főosztályvezető helyettese


105

A NEKH már ekkor kialakított, és azóta is fenntartott álláspontja szerint, az egyesülési jog alapján működő szervezetek pluralizmusa mellett biztosítani kell a hatékony érdekképviseletet; az ezt megtestesítő szervezetek vagy személyek számára a többletjogokat, meghatározott körben döntési és véleményezési jogot, valamit a költségvetés lehetőségei között működtetésük anyagi garanciáit. 1991. január 30-án a kisebbségi szervezetek kezdeményezésére és felhatalmazásával megalakult a Kisebbségi Kerekasztal azzal a céllal, hogy egységbe tömörítse a hazai kisebbségeket, és megfogalmazza a kisebbségi társadalom alapvető célkitűzéseit. A Kisebbségi Kerekasztal már létrejöttekor bejelentette, hogy önálló törvénytervezetet kíván kidolgozni. Ennek keretében a Kerekasztal független szakértőket is megbízott az általa követendő elvek szerinti tervek szövegezésére. Ezzel egyidejűleg a NEKH részéről felkért alkotmányjogászok, egyetemi oktatók és professzorok dolgoztak olyan új tervezet kidolgozásán, amely összegzi a Hivatalnál összegyűlt előzményeket és szakértői anyagokat. Az előrelépés érdekében 1991. február 28-án a NEKH egyeztető fórumot hívott össze a Kisebbségi Kerekasztal, az Igazságügyi Minisztérium, a Belügyminisztérium, az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága részvételével. A fórumon a Kerekasztal képviselői ismételten teljes egészében elutasították az Igazságügyi Minisztérium tervezetét, bejelentették alternatív tervezetük elkészítését, nem tartva igényt sem a NEKH, sem a kodifikációban érdekelt más állami szervek szakértőinek közreműködésére. 1991. májusában a Kormány Kodifikációs Bizottságot hozott létre a jogalkotói munka összefogására. A Bizottságban a Belügyminisztérium, a Külügyminisztérium, az Igazságügyi Minisztérium, a Művelődési és Közoktatási Minisztérium, a Pénzügyminisztérium és a NEKH, valamint meghívottként a Kisebbségi Kerekasztal képviselői vettek részt. A Bizottság tényleges feladata a jogalkotói munka felgyorsítása és az ehhez kapcsolódó szükséges konzultációk megszervezése volt. A két tervezet (NEKH és a Kisebbségi Kerekasztal tervezete) alapelveiben sok hasonlóságot mutatott. Többek között rögzítette az asszimiláció tilalmát, a szabad identitásválasztás elvét. Mindkét szabályozási koncepció megegyezett a nemzeti és etnikai kisebbségek egyéni és közösségi jogainak elismerésének, védelmének és biztosításának szükségességében, továbbá nagy gondot fordított az önkormányzatok kialakítását megfogalmazó szabályokra. A NEKH javaslatára a két tervezet egyeztetése helyett a két fél közös, konszenzusos törvénytervezet kidolgozásába fogott. Három hónapi megfeszített munka után 1991.

106

2006. év

szeptemberére elkészült a felek által együttesen vállalt tervezet. Ezután a Kerekasztal képviselői is részt vettek a tárcaközi egyeztetésben, tárgyaltak a parlamenti pártok képviselőivel. A Kerekasztal egyébként működésének egész tartama alatt nem kormányzati, jogi személyiséggel nem rendelkező és nem bejegyzett szervezet volt, talán ezért is tudta sikeresen képviselni a kisebbségek legfőbb célkitűzését, az érdekeiknek megfelelő törvény megalkotását és a közvélemény, a többségi társadalom megnyerését a kisebbségek ügyének. A Kerekasztalon belül természetesen gyakran folytak éles viták. Az eltérő nézetek olykor szakításig menő feszültségeket gerjesztettek, de mégis közel három éven át sikerült az érdekeket összeegyeztetni, a feszültségeket feloldani és a kritikus helyzetekben egységet demonstrálni. Tucatnyi kisebbség több tucat szervezetével együttműködni és közben a kormányzattal is állandó egyeztetést, vitát folytatni bizony elismerésre méltó teljesítmény volt. A Kerekasztal élt az érdekképviselet, az érdekérvényesítés, a nyomásgyakorlás bevett és szokatlan formáival, a nyilvános és a titkos tárgyalások eszköztárával, személyes kapcsolatrendszerét kihasználva lobbizott a pártok képviselőinél, neves szakértőket, egyetemi tanárokat sikerült megnyernie politikai célkitűzései szakmailag megalapozott megfogalmazására. Hazai és nemzetközi fórumokon jelenítette meg álláspontját, a határon túli magyar pártok és szervezetek vezetőivel és a köztársasági elnökkel is érdemi kapcsolatokat épített ki. A nyomtatott és az elektronikus média általános rokonszenvet tanúsított a Kerekasztal erőfeszítései iránt. Ennek a termékeny együttműködésnek köszönhető, hogy a magyar emberekben egyáltalán tudatosult, nem csupán magyarok élnek kisebbségben a határainkon túl, de hazánk is többnemzetiségű állam: majdnem minden tizedik polgár valamelyik nemzeti kisebbséghez tartozik. Visszatérve az 1991. szeptemberére elkészült tervezethez. A javaslat elkészülte után a jogszabályszerkesztés szakmai követelményeinek következetes érvényesítése érdekében el kellett végezni a szakszerű jogi szövegezést, oly módon, hogy annak koncepcionális kérdései érdemben ne változzanak. Még szeptemberben megkezdődött a törvénytervezet hivatalos tárcaegyeztetése.


107

2. A törvényelőkészítés során felmerült elvi kérdések38

A személyi hatály kérdése A kisebbségi törvény kidolgozása során a NEKH - nak figyelemmel kellett lennie arra, hogy a kisebbségi szervezetek a regisztráció – azaz a törvény alkalmazása szempontjából történő számbavétel – ellen tiltakoztak, elsősorban történelmi indokokra hivatkozással. (Ez azonban nem az egyetlen indok. A későbbiekben tárgyalt etnobiznisz kérdéskörénél erre még visszatérek) Mivel a regisztráció útja nem volt járható, felmerült a geográfiai elv, de a szórt települések miatt ez is kizáródott. A tervezettel kapcsolatos kritikák jelentős része ugyanakkor azt a tényt kifogásolta, hogy a szabályozás nem a kisebbségekről készült megbízható statisztikákon alapszik, ebből következően nem állapítható meg a törvény személyi hatálya. A NEKH álláspontja szerint azonban a tervezetből megállapítható a személyi hatály. Olyan sajátos, a jogalkotási gyakorlattól eltérő megoldást választott ugyanis, amely regisztráció nélkül is lehetővé tette a jogalanyok körének meghatározhatóságát, a tervezet több rendelkezésének együttes értelmezésével. A tervezet kimondta, hogy valamely kisebbséghez való tartozás alapja a személyek erre vonatkozó önkéntes akaratnyilvánítása. (szabad identitásválasztás elve) Ennek módját úgy határozta meg, hogy az egyén valamely kisebbséghez való tartozását kisebbségi szervezetben való részvétel által, a kisebbségi önkormányzati választáson történő szavazással vallhatja meg. Ily módon a személyi hatály nem a törvényalkotással egyidejűleg, hanem a törvényalkotás eredményeként került volna megállapításra.

A menekültügy E kérdéssel kapcsolatban az álláspontok két szélsőséges csoportra oszthatók. Az első csoportba a liberális jogfelfogás alapján álló megközelítés tartozik, amely szerint a kisebbségi törvény hatályát ki kellett volna terjeszteni a menekültekre is. A másik tábor képviselői ezzel szembehelyezkedve azt vallották, hogy a hazai kisebbségek védelme érdekében a menekülteknek a törvény hatály alóli egyértelmű kizárására van szükség. 38

Részleteiben: Bodáné Pálok Judit: A magyar kisebbségi törvény megszületésének körülményei. In: Acta Humana, 12-13. sz. /1993

108

2006. év

A NEKH a tervezet megfogalmazásakor a Kisebbségi Kerekasztal véleményét osztotta, miszerint annak hatálya egyértelműen csak a magyarországi honos kisebbségekre terjed ki. Egyébként a tárcavélemények nagy része és a Migrációs Bizottság is erre az álláspontra helyezkedett.

A kisebbségi önszerveződés kérdése A tervezet közigazgatási véleményezése során a jogászok nagy része – szemben a tervezetben kidolgozott önkormányzati választásokra vonatkozó megoldással – az Igazságügyi Minisztérium egyesülési jogon alapuló álláspontját támogatta.39 Mivel azonban a kisebbségi szervezetek vezetői ezt nem fogadták el, a NEKH tudomásul vette, hogy a kisebbségek túl akarják lépni a szabad társuláson alapuló egyesületek szintjét, és ragaszkodott ahhoz, hogy a közigazgatási funkciók betöltésére is alkalmas önkormányzatok csak alulról fölfelé történő, ellenőrizhető választások útján jöhetnek létre. Az önkormányzati modell preferálása felelt meg egyébként a nemzetközi ajánlásoknak is, melyek közös jogelve, hogy a kisebbségeknek hatékony beleszólást kell biztosítani – különösen az őket érintő ügyekkel kapcsolatos döntések meghozatalába.

A kisebbségek országgyűlési képviselete A tárgyalások eredményeként (a szeptemberi tervezetben és az elfogadott törvényben is) a közösségi kisebbségi jogok közt megfogalmazásra került, hogy a kisebbség jogosult – az alkotmányban meghatározott képviseleti jog keretein belül – az országgyűlési képviseletre. A szeptemberi tervezet szövegének megfogalmazása során egyértelmű volt, hogy e törvény keretein belül nem lehet meghatározni azokat a szabályokat, amelyek közvetlenül lehetővé tennék a kisebbségek országgyűlési képviseletét. A tárgyaló felek ezért azt a megoldást választották, hogy a tervezet záró rendelkezései között fogalmazzák meg e probléma megoldását, miszerint a törvény hatálybalépésétől számított egy 39

„Az érdekképviseleti szervek az alkotmányos rend tiszteletben tartásával politikai, képviseleti és egyéb célok érdekében szervezett közösséget alkotva az egyesülési jog alapján fejtik ki tevékenységüket. Az egyesülési jog alapja ugyanis a társadalom különböző érdekek és értékek alapján való önszerveződésének, az önkormányzati alapon létrejövő szervezett társadalmi közösség működésének. Ennek megfelelően a kisebbségek helyi és országos önkormányzatainak feladata a nemzetiségi érdekek képviseletének és védelmének hatékony ellátása kell, hogy legyen.” (Magyar Parlamenti Gyűjtemény – 599-900524)


109

éven belül a Kormány köteles kidolgozni az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény módosítását oly módon, hogy a kisebbségek országgyűlési képviselete a választójogi törvény módosulásával megoldódjon.

A nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési biztosa Az Igazságügyi Minisztérium az észrevételezési szakaszban elengedhetetlennek tartotta, hogy a nemzeti és etnikai kisebbség országgyűlési biztosának (ombudsman) jogintézményére vonatkozó alapvető szabályok a tervezetben megjelenjenek. Ezzel az állásponttal a NEKH is egyetértett, ennek ellenére az intézmény szabályozatlan maradt. ( A Kisebbségi Kerekasztal képviselőinek akarata alapján)

A kisebbségi törvény, mint kisebbségi jogi kódex A tervezet megalkotása során a Kerekasztal alapvető kívánalma volt, hogy olyan tervezet készüljön, amely a kisebbségek számára teljes tájékozódást nyújt a jogi szabályozás tekintetében. A tervezet erre figyelemmel született meg. A kisebbségek a törvény révén azt kívánták, hogy hatékonyabban érvényesíthessék érdekeiket. S itt rögtön megfogalmazódik a kérdés, hogy beszélhetünk-e a tizenhárom kisebbség esetében azonos érdekekről? Úgy vélem, igen, hiszen minden nemzeti és etnikai kisebbség alapvető érdeke, hogy mint ilyen megőrződjék, és emiatt semminemű hátrány ne érhesse. 3. A törvényelőkészítés elfogadása (1991. végétől)

újabb

szakasza,

és

a

törvény

1991. végéig újabb szakértői és politikai egyeztető megbeszélések történtek e tárgyban, s 1991. decemberében a törvénytervezet a Kormány elé került. A beterjesztett anyagok birtokában a kisebbségi önszerveződési formák lehetséges megoldásaira tekintettel – mint láttuk – a Belügyminisztérium, és az Igazságügyi Minisztérium két eltérő koncepción alapuló anyagot készített el. A Belügyminisztérium a helyi települési önkormányzati rendszerbe integrált kisebbségi önkormányzati rendszert, míg az Igazságügyi Minisztérium megoldása az egyesülési jog alapján történő önszerveződést modellezte. 1992. februárjában a Kormány előtt az előbbi nyert elfogadást. A kormány küldöttsége 1992. május 8. és 19. között több napon át, egész napos tárgyalásokat folytatott a Kerekasztal

110

2006. év

delegációjával, a tervezet valamennyi rendelkezését megvitatta, és többségében megállapodásra jutott. A kemény tárgyalások ellenére összességében az a benyomás alakult ki a kisebbségekben az Antallkormányról, hogy – akkori heves bírálóinak véleményével ellentétben – messzemenően tiszteletben tartotta, és figyelembe vette a civil társadalom igényeit. A Kormány június elején beterjesztette az Országgyűléshez a törvényjavaslatot, melynek általános vitája szeptemberben megkezdődött.40 A Kerekasztal a parlamenti szakaszban is kapcsolatot tartott a pártokkal, hallatta hangját az Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságban, tehát végigkövette az egész törvényalkotási folyamatot. E bizottság egyebekben az Európa Tanács véleményét is megkérte. Christoph Pan az innsbrucki egyetem tanára kiemelte, hogy a magyar törvényjavaslat messzemenően figyelembe veszi az emberi jogokkal kapcsolatos nemzetközi vita legújabb eredményeit, s ily módon egyfajta példát statuál arra vonatkozóan, hogyan ültethetők át a modern felismerések a belső jogba.41 Az Európa Tanács Jogi és Emberi Jogi Bizottságának velencei ülésén a bizottság nagyon pozitívan fogadta, azt a tényt is, hogy a magyar törvényhozás nagymértékben figyelembe vette a nemzetközi jogi normákat. A bizottsági vita a magyar törvényjavaslatot a legelőremutatóbb, legprogresszívebb európai jogi megközelítésnek tekintette. További pozitívumként hangsúlyozta, hogy a törvényjavaslat részletesen szabályozza a kisebbségi lét szinte valamennyi vonatkozását. Precedens értékűnek ítélték továbbá, hogy a magyar törvényjavaslat biztosítja a kisebbségek számára a helyi és országos önkormányzataik létrehozásának jogát.42 A hat parlamenti párt képviselői – mindezen anyagok ismeretében – 1993. január végétől egyeztető tárgyalásokat folytattak, és márciusban a törvényjavaslat vitás pontjait illetően megkötötték a politikai megállapodást. A megállapodással, illetve a módosító csomaggal a törvényjavaslat politikai szintű elfogadásának megszűnt az akadálya. A Parlament április 27-i ülésén lezárta a törvényjavaslat általános vitáját. Az Országgyűlés 1993. július 7-én döntött a törvényjavaslat egyes rendelkezéseinek elfogadásáról, és sor került a végszavazásra is. A törvényt 40

5190. számú Törvény-javaslat a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól Pan, Ch. Állásfoglalása a magyar nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényelőterjesztéssel kapcsolatban (1992. szeptember 16.) 42 Jelentés az Európa Tanács Jogi és Emberi Jogi Bizottságának üléséről (Velence, 1992. november 11-12.), 1992. november 17. (elib.kkf.hu/biblio/27.doc) 41


111

az Országgyűlés 96,5%-os többséggel elfogadta, mely néhány rendelkezéstől eltekintve 1993. október 20-án lépett hatályba. A Magyar Köztársaság Országgyűlése a kisebbségi törvény elfogadásával Közép-Európa utóbbi másfél évszázadának egyik legkényesebb kérdésének szabályozásában történelmi lépést tett meg, ráadásul – amint ezt az Európa Tanács is kiemelte – oly módon kellett megalkotnia e nagyon fontos jogszabályt, hogy mintául semmiféle európai törvény nem szolgált. Az általános parlamenti vita során olyan vélemény is megfogalmazódott, hogy kisebbségi törvénytervezetet tulajdonképpen egy magatartáskódex alapelveit jelenti az akkori és jövőbeni kisebbségi problémák kezelésére. Számos körülmény szólt ugyanakkor a 90’-es évek elején a törvény megalkotása ellen. Többek között az, hogy a törvény egy addig ismeretlen viszonyt próbált szabályozni, egészen új intézményrendszert vezetett be a magyar közigazgatásba, a magyar közjogba. Elkészülése idején számos lényeges adat nem állt rendelkezésre, hiszen 1993-at megelőzően nem készültek kisebbségi statisztikák, és a kisebbségkutatás is igen szerény volt. Instabilitását tovább fokozta, hogy – mivel a törvény a szabad identitásválasztás elvén nyugszik – nem voltak nyilvántartások arra vonatkozóan, hogy területileg pontosan hol, és hány polgárt érint. Némi ellentét feszült továbbá az említett identitásválasztás deklarálása és a 13 kisebbség konkrét taxációja tekintetében, amely ellentét az általános viták alkalmával sokszor felszínre került. A továbbiakban áttekintjük a kisebbségi törvény legfontosabb rendelkezéseit, és ezzel párhuzamosan kitérünk a – jogalkotási tapasztalatlanságból eredő, és a gyakorlat során bebizonyosodott – hiányosságokra. Mindezen elemzés során részletesen érintjük a 2005. októberében bekövetkezett változásokat, illetve azok előzményeit is. 4. A kisebbségi törvény alapvető rendelkezései, az egyéni és kollektív kisebbségi jogok

4. 1. Alkotmányos alapok Az Alkotmány 68. §-ának (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. Ennek az alkotmányos rendelkezésnek,

112

2006. év

amely normatani szempontból deklaratív jellegű, három vonatkozása van, amelyek tartalommal töltik ki az alkotmányos kategóriát.43 Alapjogi szempontból ennek a deklarációnak tartalmaként azokat a nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozó egyéneket és közösségeket megillető jogosultságokat lehet megnevezni, amelyeket az Alkotmány 68. §-ának (2) bekezdése általános jelleggel, illetőleg ugyanezen szakasz (5) bekezdése által hivatkozott nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény konkrétan nevesít, és valódi jogi tartalmat hordozó normaként fogalmaz meg. A deklaráció államszervezeti-intézményi vonatkozásait érintve ebbe a körbe tartozik az alkotmányos rendelkezés (3) bekezdése, amely a nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletéről rendelkezik, valamint a (4) bekezdése, amely biztosítja a nemzeti és etnikai kisebbségek számára önkormányzataik létrehozásának lehetőségét. Érdemes hozzátenni, hogy az Alkotmánynak a képviseletről szóló rendelkezéseivel kapcsolatos határozataiban az Alkotmánybíróság a képviselet fogalmába mind az országgyűlési, mind pedig az önkormányzati képviselet kategóriáját beleértette, amikor alkotmányellenes mulasztásban lévőnek mondta ki az Országgyűlést abban a tekintetben, hogy a határozat meghozatalának időpontjáig nem alkotta meg a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési képviseletéről szóló törvényt.44 Az Alkotmány 32/B. §-ának (2) bekezdése rendelkezik a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának intézményéről. Az országgyűlési biztos intézménye mind alapjogi, mind államszervezetiintézményi vonatkozásaiban különös jelentőséggel bír. Azon túlmenően, hogy az országgyűlési biztos alapjogi jogvédelmi feladatainak ellátása keretében vizsgálja a kisebbségek egyéni és kollektív jogaival kapcsolatos alkotmányos visszásságokat, általános közigazgatás-ellenőrzési jogosultságainak gyakorlása révén – a kisebbségi önkormányzatok jogainak védelme keretében – a kisebbségi önkormányzati rendszer államszervezettel kapcsolatos működése felett is alkotmányos ellenőrzést gyakorol. A kisebbségi jogok országgyűlési biztosát tehát erre való tekintettel a kisebbségek államalkotó tényező mivoltából fakadó jogainak intézményesített garanciájaként kell értékelnünk. Ezek tehát az Alkotmány deklaratív, formai rendelkezésének azon elemei, amelyek tartalommal töltik azt ki, ezáltal lehetőséget biztosítva az általa kínált jogok érvényesítésére. 43

Palásti Sándor: Tanulmány a kisebbségi önkormányzatokról. In: Jogtudományi Közlöny, 1999/Február, 63. o. 44 35/1992. (VI. 10.) AB, valamint 24/ 1994. (V. 6.) AB


113

4. 2. A kisebbségi törvény alkalmazása során felmerült általános problémák A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény elfogadása óta e dolgozat megírásának időpontjában több mint egy évtized eltelt. A törvény elfogadásának időpontjában többek között azt a jogpolitikai célt hordozta, hogy a formálódó demokratikus intézményrendszer a kisebbségi önkormányzatokkal kiegészülhessen, s ennek eredményeként a helyi valamint országos szinten megválasztott kisebbségi önkormányzatok működésüket megkezdhessék. Az akkori jogalkotói elképzelés a hangsúlyt elsősorban a kisebbségi önkormányzati intézményrendszer létrehozására helyezte, némileg háttérbe szorítva ezáltal – nem utolsó sorban a gyakorlati tapasztalatok hiánya miatt is – a működési feltételek részletes kimunkálását. Mielőtt azonban bármiféle negatív következtetést vonnánk le az Országgyűlés törvényalkotási képességeit illetően, ismét Dr. Puss Lajos érvelésére hivatkozom. Az ő véleménye szerint ugyanis az elmúlt ötven év állami asszimilációs törekvéseit a kisebbségek nem felejtették el. A kisebbségi törvény megalkotásának idején a magyarországi kisebbségeknek nem volt elemi érdekük kisebbségi létük hangsúlyozása. Valójában rá kellett döbbenteni a kisebbségeket arra, hogy kisebbségi létüknek pozitív oldalai is vannak. Ezért volt szükség arra, hogy a törvény – megalkotásakor – megfelelően széles kereteket biztosítson, s így ne riasszanak el senkit a szigorú megkötések. Az enyhe szabályozás – amellett, hogy joghézagot teremtett, amelyet „ügyeskedők” egészen újszerű módon kihasználtak (lásd: etnobiznisz - találmánya) – valójában azt szolgálta, hogy az új intézményrendszer beinduljon. Ez az érvelés beigazolódni látszik, hiszen 1993. óta folyamatosan növekszik a kisebbségek és önkormányzataik száma. Viszont, ha már a kezdetek kezdetekor szigorú szabályozást alkalmaznak, és esetleg bevezetik a regisztráció kötelezettséget, valószínűleg csak a legaktívabbak vállalták volna fel identitásukat. (Példaként említhető meg, hogy az 1995-ben tartott kisebbségi önkormányzati választásokon a részvétel csupán 1, 73 %- os volt, holott az értesítések szabályszerűen történtek45) Tekintsük át most a törvény egyes rendelkezéseit, illetve ezzel párhuzamosan a gyakorlat által felszínre hozott joghézagokat, először felsorolásszerűen, majd részletezve is, hogy lássuk, mely tényezők vezettek a 2005-ös módosításhoz.46 Az elemzést a kisebbségi törvény fejezetei (s 45

Forrás: Országos Választási Iroda vezetőjével készült interjú.

114

2006. év

ezáltal logikája) alapján végezzük. A vizsgálat során tehát a következő témaköröket érintjük: • A kisebbségek egyéni jogai • A kisebbségek regisztrációja • A kisebbségek kollektív jogai, s ezen belül különösképpen a kisebbségi önkormányzatok megválasztásával, megszűnésével kapcsolatos visszás kérdések, így: - A közvetlenül és közvetett módon létrejövő kisebbségi önkormányzatok kapcsolata - Az önkormányzatok keletkezésével, megszűnésével, feladat és hatáskörével kapcsolatos bizonytalanságok - Az utaló szabályok feltűnően nagy száma - Az időszaki választás kérdése - A kisebbségi önkormányzatokat megillető egyetértési és véleményezési jog szabályozatlansága - Az önkormányzatok szervezetére és működésére vonatkozó normák teljes hiánya - A szószóló helyzetének ellentmondásossága - Az országos kisebbségi önkormányzatra vonatkozó lényeges kérdések szabályozatlansága, és talán még sorolhatnám tovább. A törvény alkalmazásának több mint tíz éve alatt tehát olyan problémák merültek fel, amelyek azzal fenyegettek, hogy a kisebbségi önkormányzatok teljesen elveszítik tekintélyüket. Ez okból az Országgyűlés a 30/2003. (III. 27.) OGY határozatában állást foglal arról, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségekről szóló törvényt, valamint a kisebbségi önkormányzatok választásának anyagi jogi szabályait, illetve a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényt a Kormány tekintse át, és a szükséges törvénymódosításokat 2003. december 31.-ig terjessze az Országgyűlés elé. Az országgyűlési határozat előírta, hogy a Kormány az előkészítő munkálatokba vonja be a nemzeti és etnikai kisebbségek országos önkormányzatait, valamint az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságát. Térjünk most rá a törvény egyes rendelkezéseinek áttekintésére, egymás mellé állítva a régi és az új – remélhetőleg jobb – szabályokat. 46

A módosítás a 2005. évi CXIV. törvény keretében történt meg. (2005. évi CXIV. törvény a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról)


115

A kisebbségi törvény preambulumában az Országgyűlés kinyilvánította, hogy a nemzeti és etnikai önazonossághoz való jogot az egyetemes emberi jogok részének tekinti, a nemzeti és etnikai kisebbségek egyéni és közösségi jogai alapvető szabadságjogok, amelyeket tiszteletben tart. Ennek deklarálása azért volt rendkívül fontos, mert ez egyedülálló lépés Közép-Európában. Azon országok, melyek arra vállalkoznak, hogy bizonyos kisebbségi jogokat törvényi szintre emelnek, általában hallani sem akarnak a kisebbségek kollektív jogairól, esetleg bizonyos egyéni kisebbségi jogokat elismernek, de ezen túl nem merészkednek. A preambulum azt is rögzíti, hogy az említett jogok összessége nem a többség adománya, és nem is a kisebbség kiváltsága, forrásuk pedig nem a nemzeti és etnikai kisebbség számaránya, hanem az egyén szabadságának és a társadalmi békének tisztelete alapján a másság joga. Mindenképp kiemelendő az 1. § rendelkezése, mely szerint a törvény hatálya kiterjed a Magyar Köztársaság területén élő mindazon magyar állampolgárságú személyre, aki magát valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozónak tekinti, valamint e személyek közösségeire.47 Ezzel a rendelkezéssel kapcsolatban a kisebbségek részéről felmerült az a legitim igény, mely szerint, azok a személyek vegyenek csak részt a kisebbségi jogok gyakorlásában, akik az adott kisebbségi közösség területén lakóhellyel rendelkeznek, életvitelszerűen tartózkodnak az országban, illetve kisebbségi kötődésüket kinyilvánítják. A törvény alkalmazása szempontjából nemzeti vagy etnikai kisebbség minden olyan népcsoport, amely: • Magyarországon legalább egy évszázada honos, • tagjai magyar állampolgárok, akiket a lakosság többi részétől saját nyelvük, kultúrájuk és hagyományaik különböztetnek meg, továbbá • olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közössége érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul. A magyar országgyűlés által 1993. július 7-én elfogadott kisebbségi törvény értelmében Magyarországon honos népcsoportnak számít a bolgár, cigány (romani és beás), görög, horvát, lengyel, német, örmény, román, ruszin, szerb, szlovák, szlovén és ukrán. E lista összeállítása, megalkotása idején komoly problémákat vetett fel. Két olyan kisebbségi csoport is szerepel ugyanis a felsorolásban, amelynek nincs anyaországa: a cigány és a ruszin. (a törvény értelmében egyébként nem feltétele a kisebbségi jogállás elnyerésének az anyaország léte) 47

1993. évi LXXVII. törvény – a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, 1. §

116

2006. év

Ráadásul a cigányság mind nyelvi, mind egyéb szempontból erőteljesen megosztott, ám a legnagyobb népességszámú kisebbségi csoport. A magyar törvény által meghatározott kritériumok között szerepel a „saját nyelv” és a százéves honosság is. E kritérium azonban a felsorolásban szereplő kisebbségek egy részénél megkérdőjelezhető. Majtényi Balázs szerint48 például a magyarországi görögök többsége nem az évszázadokkal ezelőtt az ország területén élt, mára nagy valószínűség szerint asszimilálódott görög kisebbség leszármazottai, hanem, zömében görög kommunista partizánok és utódaik, akik egy vesztes polgárháború után érkeztek Magyarországra. Az említett szerző kiemeli továbbá az örmény nyelvet beszélő magyarországi örményeket. Valószínűleg ők sem a hajdan Magyarországon élt örmények leszármazottai, hanem az 1916-ban az örményüldözések elől Magyarországra menekültek és utódaik. A törvény a tekintetben sem ad támpontot, hogy a százéves kritérium honnan számít, illetve ki az, aki hivatott ezt megállapítani. A menekültekre, a bevándorlókra, a hontalanokra, a letelepedett külföldi állampolgárokra e törvény hatály nem terjed ki, rájuk külön jogszabályok vonatkoznak. A törvény egyéni kisebbségi jogként állapítja meg a szabad identitásválasztás jogát. Mindenkinek kizárólagos joga annak önkéntes kinyilvánítása, hogy valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozik, ugyanakkor ilyen nyilatkozat tételére senki sem kötelezhető.49 A törvény elismeri továbbá a kisebbségek kettős, vagy többes kötődését. A kisebbségi törvénynek talán ez az egyik legtöbbet vitatottabb tétele. A tiltó rendelkezéssel a jogalkotó célja egyértelműen az volt, hogy az állam megakadályozza, elejét vegye nemzeti és etnikai kisebbségi listák készítésének, tehát védje a kisebbséghez tartozó állampolgárok jogait. A biztonság garantálására való állami törekvés megfigyelhető a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény rendelkezései között is, hiszen a 2. § 2/a) pontjában foglalt értelmező rendelkezés különleges adatnak minősíti a faji eredetre, a nemzeti és etnikai hovatartozásra vonatkozó személyes adatokat, amelyek kezelésére szigorú szabályokat tartalmaz, sőt a különleges személyes adatokkal való visszaélést a jogalkotó a büntetőjog eszközeivel is szankcionálja. A „jó szándékú” 7. § (1) bekezdés azonban ezáltal az etnobiznisz melegágya lett. (Tehát, lehetővé tette, hogy valaki anyagi haszonszerzés 48

Majtényi Balázs: A kisebbségek egyenlősége a törvény színe előtt. In: Regio. Kisebbségi Szemle, 4/2003 49 1993. évi LXXVII. törvény – a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, 7. §


117

végett egy adott kisebbség képviseletét vállalja, és mandátumot szerezzen anélkül, hogy bármiféle kötődése lenne a szóban forgó kisebbséggel. Tegyük hozzá, hogy a legutóbbi módosítást megelőzően a kisebbségi törvény lehetővé tette ezt, hiszen „Kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében nyilatkozatra senki sem kötelezhető”)

4. 3. Néhány szóban a regisztrációról50 Általában elmondhatjuk, hogy a személyi autonómia a kisebbségekhez tartozó személyeket s nem a területet érintő jogosítványokat biztosít, ennél fogva az autonómia e formájának megvalósulásához szükséges olyan ismérvek meghatározása, amelyek alapján be lehet határolni, kik tartoznak az adott kisebbséghez. A személyi autonómia működésének ezért fogalmi előfeltétele, hogy a kisebbségek, s nem a többségi lakosság válassza meg a képviselőiket. Sőt talán általánosságban kijelenthetjük: a kisebbségi különjogok biztosítása – legyen szó akár egyéni, akár kollektív jogokról – nem képzelhető el a jogosultak valamilyen szintű azonosítása nélkül.51 A területi autonómia működése ellenben – mivel jogtechnikailag nem szükséges sem a kisebbséghez tartozó személyhez, sem a kisebbségi közösséghez kötni – nem igényli a regisztrációt, s az még olyan államokban is megvalósulhat, melyek a kisebbségek létét nem ismerik el. Természetesen a kisebbségi hovatartozás regisztrálása csak bizonyos követelmények teljesülése mellett lehetséges. Így a kisebbséghez tartozó személyek szövetségének az önkéntességén kell alapulnia, s az abban való tagságot egy személyes akaratnyilvánításnak kell megelőznie a szabad identitásválasztás elvének megfelelően. További objektív kritériumokhoz is köthető a kisebbségi nyilvántartásokba való felvétel. Ezeknek a kritériumoknak a bevezetése viszont csak a legszükségesebb esetben fogadható el. Alkalmazásukat nehezíti továbbá, hogy valamennyi kisebbséget tekintve egyaránt alkalmazható objektív kritériumrendszert nagy valószínűség szerint nem lehet találni. Egyedül talán a nyelv tekinthető ilyen kritériumnak, de például a cigány kisebbség esetében ez a szempont bizonyosan nem alkalmazható.52

50

Részleteiben: Regisztrálható-e az identitás? Szerk.: Halász Iván – Majtényi Balázs. Gondolat Kiadói Kör – MTA Jogtudományi Intézet. Budapest, 2003. 51 Tóth Judit: Többes mérce a kisebbségi hovatartozás megvallásánál. Kisebbségkutatás, 2002/4. 52 Az ő esetükben nem beszélhetünk egységes nyelvről, hiszen a kisebbségi törvény elfogadja mind a romani, mind a beás nyelvjárást.

118

2006. év

A kisebbségi nyilvántartásba történő felvétel, az egyén nyilatkozatán és az objektív kritériumokon kívül külső feltételtől, így a kisebbségi közösség döntésétől is függővé tehető.53 Az azonban tény, hogy szinte minden az identitásválasztás önkéntességén alapuló regisztrációról elmondható, ha van nyilvántartás, az együtt jár azzal, hogy a kisebbséghez tartozók csupán egy része regisztráltatja magát, mégpedig azok, akik a kisebbség képviseletében politikailag a legaktívabbak. Összefoglalva elmondható, hogy a személyi autonómia működéséhez szükségesnek látszik, hogy létrejöjjön a kisebbségi választópolgárok névjegyzéke, ennek hiánya ugyanis az intézmény legitimitását is kétségessé teheti. A magyarországi jogi szabályozás e téren meglehetősen ellentmondásos helyzetet teremtett, mivel a kisebbségek jogának tartotta önkormányzataik létrehozását (Alkotmány 68. § (4) ), ugyanakkor kimondta az aktív és passzív választójog általánosságát. (Alkotmány 70. § (1) ). E kollízió megszüntetésére a 2002-ben bekövetkezett alkotmánymódosítás vállalkozott, amikor is módosította az ide vonatkozó választójogi szabályozást, nevezetesen kikerült az alaptörvényből az az előírás, hogy minden választójoggal rendelkező magyar állampolgár jogosult részt venni a helyi kisebbségi önkormányzati választásokon.54 Magyarországon egyébként a kisebbségek regisztrációját körülölelő viták feltűnően terméketlenek voltak, aminek elsősorban az volt az oka, hogy a kisebbségek „regisztrációja” vagy az identitás önbevallás útján történő valamilyen kinyilvánítása mindig félreértésekre adott okot, és olyan, részben megalapozott, részben kevésbé megalapozott félelmeket gerjesztett, amelyeknek az egyik oka valószínűleg az, hogy a regisztráció fogalma alatt mindenki mást és mást értett. A törvényi szóhasználatban természetesen nem arról a regisztrációról van szó, amelyhez a múltból származó rossz emlékek fűződnek. A törvénymódosítást megelőző egyeztetések során felmerült az is, hogy a „regisztráció” kifejezés helyett inkább úgynevezett „kisebbségi cenzus” kifejezés használatát vezessék be, ami azt jelentené, hogy az a személy, aki egy adott kisebbséghez tartozónak vallja magát, vállalja az identitását. És ha a közösségi jogok gyakorlása 53

Példaként hozza fel a szerző a szlovéniai jogi szabályozást. (ifj. Korhencz Tamás: A kisebbségi önkormányzatok megválasztásának szabályai a magyar, szlovén és a jugoszláv jogban. In: Regisztrálható-e az identitás? Szerk.: Halász Iván – Majtényi Balázs. Gondolat Kiadói Kör – MTA Jogtudományi Intézet. Budapest, 2003. 54 Megállapította a 2002. évi LXI. törvény 7. §-a. Hatályos a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásról szóló nemzetközi szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napjától.


119

során bele kíván szólni abba, hogy kik kerüljenek megválasztásra az adott kisebbség önkormányzataiba, illetve passzív választójogukkal is élni kívánnak, azaz politikai aktivitást óhajtanak kifejteni, nyilvánítsa ki azt, hogy mely kisebbséghez tartozik. Persze kétségtelen tény, hogy egy kisebbségi választói névjegyzék bevezetése esetére nem volt kizárva az esetleges visszaélések lehetősége. Hosszú távon azonban megakadályozná azt, hogy külső szavazók kerüljenek be a rendszerbe, elősegíthetné, hogy megszűnjön a kisebbségi önkormányzati választásokon az „átjárás”.

4. 4. A kisebbségek egyéni és kollektív jogai Az egyéni jogok kapcsán hangsúlyozottan kimondja a törvény mindazon politikai és más jellegű szerveződések jogi biztosítását, amelyek a kisebbségi önszerveződést elősegítik, így az egyesületi jogról szóló 1989. évi II. törvény szerinti egyesületek, pártok, más társadalmi szervezetek létrehozásának lehetőségét. Fontosabb egyéni jogok még: a családra vonatkozó kisebbségi hagyományok megtartása; az utónév szabad megválasztása; jog a kisebbség anyanyelvének, történelmének, kultúrájának, hagyományainak megismeréséhez, gyarapításához és továbbadásához; anyanyelvű oktatásban és művelődésben való részvétel; politikai és kulturális esélyegyenlőség; kapcsolattartás az anyaország állami és közösségi intézményeivel, valamint más országban élő kisebbségekkel. (A gyakorlatban a hivatalos szervek több esetben megtagadták a személyi igazolvány két nyelven történő kiállítását, mondván, hogy a személyi igazolvány nincs külön nevesítve a jogszabályban.) Fontos tétel, (Közép-Európában gyakorlatilag egyedülálló) hogy a törvény szabatosan szabályozza a kisebbségek kollektív jogait is. A kisebbségi jogok, ugyanis nem biztosíthatóak maradéktalanul csupán az egyéni állampolgári jogok keretében. A közösségi jogok elismerésével a törvény példát mutat a nemzetközi joggyakorlatnak, mely e kérdésben nem foglal el egységes álláspontot, illetve bizonyos esetekben elutasítja a közösségi jogok elismerését. A magyar törvényben felsorolt fontosabb kollektív jogok: • helyi és országos kisebbségi önkormányzati testületek létrehozása, • a közszolgálati rádióban és televízióban kisebbségi műsorok rendszeres sugárzásához való jog, • jog arra, hogy az állam segítse elő a kisebbségek által lakott területeken az anyaországból származó rádió- és televízióadás vételét,

120

2006. év

• • • • • •

jog az anyanyelvű, vagy az anyanyelven és magyar nyelven történő óvodai nevelés, alsó-, és felsőfokú oktatáshoz szükséges feltételek megteremtésének kezdeményezésére, saját országos nevelési, oktatási, kulturális és tudományos intézményhálózat kialakítása, kisebbségi rendezvények és ünnepek zavartalan megtartása, kisebbségi jelképek használata, jog a széleskörű és közvetlen nemzetközi kapcsolatokra, jog a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési biztosa (ombudsman) által nyújtható jogvédelemre.

5. A kisebbségi önkormányzatok A legfontosabb kollektív jog az önkormányzati testületek létrehozására irányuló jog, így erre külön fejezetet szánok. Az átláthatóság érdekében először a 2005-ig hatályban lévő szabályokat ismertetem, s ezzel párhuzamosan kitérek a felmerült problémákra is. Ezt követően megvizsgáljuk azt, hogy mennyiben változtak az ide vonatkozó rendelkezések, s ez mennyiben nyújt megoldást a korábbi joghézagok orvoslására. A kisebbségi törvény az Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésének végrehajtásaképpen a nemzeti és etnikai kisebbségek országos és helyi önkormányzatainak rendszerét a jogrendszerbe iktatta oly módon, hogy az önkormányzatok mindkét típusát, mind keletkezésében, mind működésében az állami (önkormányzati) szervek mellé rendelte. Annak ellenére, hogy létrejöttüket tekintve azonos aktusra visszavezethetők, ebből következően alkotmányjogi szempontból hasonlóságuk szembetűnő, számos különbséget vehetünk észre az országos és a helyi kisebbségi önkormányzatok jogállása közt. A két intézmény hasonlóságait elemezve megállapíthatjuk, hogy mind az országos, mind a helyi kisebbségi önkormányzatok közjogi jogi személyek, közjogi jogalanyisággal rendelkeznek. A jogalanyiság közjogi jellege megnyilvánul abban, hogy mindkét önkormányzati típusba tartozó jogalanyok egy közjogi aktus, az általános népképviseleti választás elvein alapuló választás eredményeképpen, állami- illetőleg közfeladatok ellátásának céljából jönnek létre. A magánjogi jogalanyokkal ellentétben a közjogi jogalanyok (akik az államiság meghatározott vetületének hordozójaként állami- illetőleg közfeladatokat látnak el) működésüket csak azokon a területeken fejthetik ki, amelyet részükre a jogszabály kifejezetten


121

megenged. Ez vonatkozik mind a szervezeti működésükre, mind gazdálkodásukra, mind pedig feladatellátásukra. A két önkormányzati típus között az előzőekben tárgyalt hasonlóságon túlmenően számos különbséget fedezhetünk fel. Talán a leglényegesebb ezek között, hogy míg a helyi kisebbségi önkormányzatok esetében működésük a helyi önkormányzati rendszer működéséhez majdnem minden vonatkozásban szorosan kapcsolódik, addig az országos önkormányzatok működése a központi közigazgatási (illetőleg egyéb állami feladatokat ellátó-) szervek működéséhez – a jogintézmények természetének megfelelően – kizárólag feladat- és hatáskörgyakorlásuk vonatkozásában kapcsolódik.

5. 1. A helyi kisebbségi önkormányzatokról A 2005-ben bekövetkezett átfogó módosításokat megelőzően kisebbségek képviselete az önkormányzatokban a következőképpen valósulhatott meg. Abban az esetben, ha a települési önkormányzat testületében a képviselők több mint a felét egy nemzeti vagy etnikai kisebbségi jelöltként választották meg, kisebbségi települési önkormányzattá nyilváníthatta magát. A kisebbségi települési önkormányzat az adott településen ellátta az önkormányzatokról szóló törvényben a nem kisebbségi önkormányzatok számára meghatározott feladatokat, valamint a nemzetiségi törvényben megszabott többletfeladatokat. (A joggyakorlatban értelmezési problémaként jelentkezett, hogy a kisebbségi települési önkormányzattá való átalakulás során a képviselők több mint felének megállapításakor a polgármester ebben a vonatkozásban képviselőnek számít-e.)55 Ha az önkormányzati testület képviselőinek legalább 30 százalékát egyazon kisebbségi jelöltként választották meg, e képviselők kisebbségenként legalább 3 fős helyi kisebbségi önkormányzatot alakíthattak. Ebből a szempontból kisebbségi jelöltnek számított: - az a független jelölt, aki magát valamely kisebbséghez tartozónak vallotta - az a személy, akit kifejezetten valamilyen kisebbségi szervezet állított jelöltként. A helyi kisebbségi önkormányzat állhatott az adott településen megválasztott valamennyi, azonos kisebbséghez tartozó önkormányzati képviselőből, de arra is lehetőség volt, hogy a képviselők maguk közül egy kisebb létszámú helyi kisebbségi önkormányzatot válasszanak. E két 55

Palásti Sándor: A kisebbségi önkormányzatokról. In: Jogtudományi közlöny, 1999/február

122

2006. év

módon létrejött kisebbségi önkormányzatot nevezi a jogirodalom közvetett módon létrejött helyi kisebbségi önkormányzatnak. A helyi kisebbségi önkormányzat azonban létrejöhet közvetlen választás útján is, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény 51-54. §-aiban foglaltaknak megfelelően. A közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzati testület tagjainak létszáma a törvény értelmében 1300 vagy annál kevesebb lakosú településen 3 fő, 1300 lakos feletti településen – beleértve a fővárosi kerületeket is – 5 fő, a fővárosban 9 fő. Az ilyen módon alakult önkormányzat maga választotta meg vezetőit, azaz itt nem érvényesült a közvetlen választás, mint ahogy az a polgármester-választásnál működik. Egy kisebbségi településen csak egy közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzatot, illetőleg ennek hiányában egy közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzatot hozhattak létre. A jogalkotó célja ezzel a rendelkezéssel – elfogadható módon – az volt, hogy egy településen csak egy kisebbségi önkormányzat működjék. Viszont egy másik aspektusból megvizsgálva ezt a jogszabályhelyet megállapíthatjuk, hogy a jogosultak számára korlátozhatja a választójogukat, hiszen nem biztosítja számukra a két önkormányzati típus (t. i. közvetett és közvetlen) közötti választás lehetőségét. A két eltérő típusú önkormányzat jogállása között ugyanis amiatt, hogy a közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat tagjai egyúttal – képviselői mivoltukban – önálló közjogi jogalanyisággal bíró települési önkormányzati képviselő-testületi tagok is, különbség van. Amennyiben viszont ilyen különbség a két típusú önkormányzat között kimutatható, az önkormányzáshoz való jog jogosultjainak – véleményem szerint – meg kell adni a választás lehetőségét. Hiszen abból, hogy a közvetett módon létrejött kisebbségi önkormányzat elsődlegessége függő jogi helyzetet eredményez a közvetlen módon létrejövő önkormányzat létrejötte és jogállása tekintetében, jogelvi és jogalkalmazási problémák adódnak. Ezek lényege, hogy egyrészt a kifejezetten a kisebbségi önkormányzásból eredő feladatokra megválasztott testület létrejöttét megakadályozza egy elsődlegesen nem erre a célra megválasztott személyekből, egyéni elhatározás alapján létrejövő másik testület megalakulása. A közvetett kisebbségi önkormányzati forma tehát a közvetlen kisebbségi önkormányzathoz viszonyítva kevésbé erős szociológiai legitimációval bír. Arra való tekintettel tehát, hogy a közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat tagjai egyúttal települési képviselők is, eltérő jogosultságaik voltak a helyi kisebbségi önkormányzat tagjaiként, és települési képviselőként. Ez a jogalkalmazás során problematikus volt,


123

hiszen, amint azt majd a feladat- és hatáskörgyakorlásról szóló részben áttekintjük, a helyi kisebbségi önkormányzat hatásköreinek nagy részét a települési önkormányzat hatásköreinek csorbítása révén gyakorolhatja. Ebből következően ugyanaz a személy más-más testület tagjaként szerepelhetett például egy véleményezési jog jogosultjaként és kötelezettjeként. A problémát tovább fokozta, hogy a települési képviselő önmaga is önálló jogalanyisággal rendelkezik. A régi kisebbségi törvény egyébként a helyi kisebbségi önkormányzatok jogállásának szabályozása körében kizárólag a kisebbségi önkormányzatok keletkezéséről, néhány szóban a megszűnéséről, feladat- és hatásköreiről, valamint vagyonának és gazdálkodásának egyes kérdéseiről rendelkezett. A helyi kisebbségi önkormányzatok megszűnésének vizsgálatakor ugyancsak szükséges a két típusú önkormányzat megkülönböztetése. A közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat megszűnésével kapcsolatban, a joggyakorlatban problémaként jelentkezett, hogy amennyiben a települési önkormányzat megszűnik, ezzel együtt megszűnik-e a közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat is. A jogalkalmazás szintjén erre a kérdésre nem lehet megnyugtató választ adni, e tekintetben mindenképp konkrét jogszabályi iránymutatás szükséges. Palásti Sándor egyébként az idézett tanulmányában kifejti, hogy az lehetne egy megoldás az ilyen esetekre, hogy a helyi kisebbségi önkormányzat nem osztja a megszűnő települési önkormányzat sorsát, hanem átalakul közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzattá, és a továbbiakban akként működik. E megoldási mód szerint a közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat csak közvetlen megszűnési okból következően szűnhetne meg. A 2005-ös módosítást megelőzően a kisebbségi törvény azonban nem tartalmazott közvetlen megszűnési okokat. Az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény egyik rendelkezése (50/C § (9) bekezdés) határozott meg egy megszűnési okot, nevezetesen azt, hogy amennyiben a közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat létszáma a törvény mellékletében meghatározott létszám alá csökken, a helyi kisebbségi önkormányzat megszűnik. Nem rendelkezett továbbá a kisebbségi törvény a közvetlen módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzat megszűnésének eseteiről sem. Az Országgyűlés által 2005. október 17-én elfogadott módosítás – felismerve ezt a joghézagot – már rendelkezik a kisebbségi önkormányzatok megszűnéséről a IV. Fejezeten belül. Általános tételként fogalmazza meg, hogy a kisebbségi önkormányzat megszűnik, ha a képviselő-testület megbízatásának megszűnését követően nem kerül sor új

124

2006. év

képviselő-testület megválasztására, majd az ezt követő 24/A. § a kisebbségi önkormányzat képviselő-testületi megbízatás megszűnésének eseteit veszi sorra, mintegy kiegészítve az előző rendelkezést. Fontos rendelkezés, hogy települési szinten időközi választás nincs. Az új törvény a közvetlen demokráciára alapozza a kisebbségi önkormányzatok létrehozását, ezért kimondja, hogy a kisebbségi önkormányzatot a választópolgárok a külön törvényben foglaltaknak megfelelően közvetlen választás útján hozhatják létre. A kisebbségi önkormányzatiság garanciális szabályait az új törvény – lényegi tartalmukat tekintve – változatlanul hagyja. Ezek szerint egy kisebbség a településen csak egy kisebbségi települési önkormányzatot, illetve ennek hiányában csak egy települési kisebbségi önkormányzatot hozhat létre, nem érintve természetesen az érintett kisebbségeknek azt a jogát, hogy megyei, fővárosi és országos kisebbségi önkormányzatot válasszon. Itt említhető meg tehát az új törvénynek az a változtatása, hogy – a már több éve választott és működő fővárosi kisebbségi önkormányzat analógiájára – törvényi szinten intézményesíti a területi szintű kisebbségi önkormányzatok jogintézményét. Erről majd a következő fejezetben lesz szó. A 2004. májusában – az Uniós csatlakozás kapcsán – hatályba lépő új szabályozás szétválasztotta a helyi önkormányzati választást a kisebbségi önkormányzati választástól. Azzal, hogy az Alkotmány 70. §-ból elhagyta a kisebbségi választásra való utalást, a magukat kisebbséginek valló magyar állampolgárok kizárólagos jogává tette, hogy kisebbségi önkormányzatot válasszanak. A módosítás következtében alapjaiban különült el a kisebbségi önkormányzati és a helyi önkormányzati választás rendszere. A kisebbségi törvény módosításával megszűnt a települési önkormányzatok kisebbségi települési önkormányzattá való átalakulásának lehetősége, de erre a sorsra jutott a közvetlen, közvetett módon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzatok intézménye is. Kisebbségi jelöltek a jövőben nem szerezhetnek kedvezményes mandátumot. A törvénnyel a kisebbségek választásának eljárásjogi szabályai önálló fejezetekbe (XII/A, illetve XII/B, fejezet) kerültek a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényben. Az új szerkezetben remélhetőleg jelentősen átláthatóbbá vált a joganyag. Kisebbségi önkormányzati képviselők tehát ezek után választhatók: - települési kisebbségi önkormányzatokba, - területi kisebbségi önkormányzatokba, - országos kisebbségi önkormányzatokba. A települési kisebbségi önkormányzati képviselők választására négyévenként, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek


125

választásának napján kerül sor. A képviselők mandátuma a következő önkormányzati választásig tart. Kisebbségi választópolgár – azaz választó és választható –, aki • kisebbséghez tartozik, és ezt vállalja, kinyilvánítja, • magyar állampolgár, • a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkezik, • kisebbségi választójogi jegyzékben szerepel. A helyi választási iroda az általános választások évében május 31- ig levélben tájékoztatja a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkező nagykorú (illetve az október 1- ig nagykorúvá váló) magyar állampolgárokat a kisebbségi választói jegyzékbe való felvétellel kapcsolatos tudnivalókról, és megküldi számukra a kisebbségi választói jegyzékbe vétel iránti kérelmet tartalmazó nyomtatványt. A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt július 15- ig lehet kérni a lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől, a kisebbségi választói jegyzékbe vétel iránti kérelemnek az önkormányzat épületében elhelyezett gyűjtőládába helyezéssel. Az adatvédelmi biztos a bizottsági előkészítő munka során aggályait fejezte ki a gyűjtőláda – megoldással kapcsolatban, mondván ezzel a módszerrel bárki visszaélhet, mivel semmi garancia nincs arra, hogy a jogosult helyezi a gyűjtőládába a kérelmet. Az általa preferált postai út sem bizonyult azonban jó ötletnek – hasonló aggályok miatt –, ezért a törvényben az eredeti megoldás megmaradt. Létezett egy javaslat, mely szerint a települési, területi és országos szervek egy napon – a választópolgár által közvetlen módon – kerüljenek megválasztásra, a kisebbségi választói névjegyzéket pedig, a kisebbségek vezették volna. Ezt a megoldást később elvetették, bár a kisebbségek által vezetett névjegyzék ötlete kétségkívül előremutató volt, de valószínűleg problémát okozott volna hogy a roma kisebbség erősen megosztott, sok a belső feszültség köztük, így nehéz lett volna objektív bizottságokat létrehozni. Jelen szabályozás szerint kisebbségi választást csak abban az esetben lehet kitűzni, ha a kisebbségi választói jegyzékben a választás kitűzésének napján legalább harminc választópolgár szerepel. A települési kisebbségi önkormányzati képviselők választásán független jelölt nem indulhat. Kizárólag olyan társadalmi szervezet állíthat jelöltet, amelynek alapszabályában legalább három éve rögzített célja az adott nemzeti vagy etnikai kisebbség képviselete.

126

2006. év

A független jelölt indulását azért zárja ki a jogalkotó, mert nyilvánvalóan nem tud olyan eredményesen érdeket artikulálni, mintha egy kisebbségi szervezet tagjaként tevékenykedne. Emellett pedig sok független vagyonszerzési célra használta mandátumát (etnobiznisz). Szintén az etnobiznisz visszaszorítása érdekében vezette be a jogalkotó a kisebbségi szervezetek esetében a három éves – kisebbség érdekében történő – működés követelményét, hiszen így csak a nagyobb múlttal rendelkező, valóban kisebbség érdekében működő szervezetek állíthatnak jelöltet. A választást csak akkor lehet megtartani, ha legalább öt jelölt indul a választásokon. A kisebbségi szavazatszámláló bizottság tagja a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkező személy lehet, a kisebbségi jelölő szervezet azonban nem bízhat meg tagot a szavazatszámláló bizottságba. A jelölő szervezet által indított jelöltnek nyilatkoznia kell arról, hogy • a kisebbség képviseletét vállalja, • a kisebbség nyelvét ismeri-e, • a kisebbség kultúráját, hagyományait ismeri-e, • korábban volt-e más kisebbség kisebbségi önkormányzatának tagja, vagy tisztségviselője. A nyilatkozat tartalma nyilvános, bárki megismerheti. A választáson a település egy választókerületet alkot. A választópolgár minden településen öt jelöltre szavazhat (az új szabály szerint már nem a lakosságszámtól függ a kisebbségi önkormányzat mérete), az öt legtöbb szavazatot kapott jelölt lesz képviselő. A törvény értelmében a kisebbségek számára külön szavazókört – illetve amennyiben a településen fellelhető kisebbségek létszáma indokolja – szavazóköröket kell kialakítani, ahol kizárólag a kisebbségek szavazhatnak. Kisebbségenként természetesen külön szavazólapot kell készíteni. A szavazólapot magyarul és az adott kisebbség nyelvén kell elkészíteni. A jelölt nevét csak a jelölt kérésére, a jelölő szervezet nevét pedig kizárólag a jelölő szervezet kérésére kell feltüntetni a kisebbség nyelvén is. A szavazatszámláló bizottságok jegyzőkönyvei alapján a helyi választási bizottság állapítja meg a választás eredményét. Ha a települési kisebbségi önkormányzat képviselőjének megbízatása megszűnik, helyére a szavazatszám szerinti sorrendben következő jelölt lép. Ilyen jelölt hiányában a mandátum betöltetlen marad. Amennyiben a


127

kisebbségi önkormányzat létszáma a működőképesség alá csökken, az önkormányzat megszűnik. Időközi választás tartására nem kerülhet sor. A kisebbségi önkormányzatok választására első ízben 1994. december 11-én a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának napján nyílt lehetőség, majd 1995. november 29-én újabb kisebbségi önkormányzatok alakultak. A kisebbségi önkormányzati rendszer újszerűségéből adódóan a legtöbb önkormányzat bizonytalanul, sok jogértelmezési problémával küzdve, helyenként félretájékoztatva kezdte meg működését. Szerény költségvetésük ellenére többségében elsődleges feladatnak tekintették, a nemzetiségi oktatás megszervezését. Kiemelkedő szerepet kapott továbbá a munkahely teremtés és a szociális problémák megoldásának számtalan lehetősége. A kisebbségi önkormányzatok létrejötte szükségessé tette az önkormányzati törvény 1994. évi módosítását, amely szerint a megyei közigazgatási hivatalok a helyi önkormányzatok mellett a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzatok törvényességi ellenőrzését is ellátják 1994. december 11-étől.56 Az önkormányzati törvényből adódó kötelezettségként valamennyi kisebbségi önkormányzatnak meg kellett alkotnia a Szervezeti és Működési Szabályzatát. Ez az esetek nagy többségében megtörtént a megadott határidőben, azonban több helyen kellett törvényességi észrevételt tenni a határidő elmulasztása miatt. A Szervezeti és Működési Szabályzatok jellemzően a következő hibákat tartalmazták:57 • Gyakori jogsértés volt, hogy a kisebbségi képviselő-testület az elnökhelyettesre ruházott hatáskört, holott erre nem volt törvényes lehetősége. • Szavazategyenlőség esetén – szemben az önkormányzati törvény rendelkezéseivel – az elnök szava dönt. • A minősített többséget a megválasztott képviselők 2/3-ában határozták meg, az előírások szerinti arány (a megválasztott képviselők több mint a fele) helyett. • Tipikus hibaként fordult elő, hogy a 3 fős testület is bizottságot vagy bizottságokat hozott létre, de jogszerűen ezt nem tehette volna. • Több esetben előfordult, hogy az SZMSZ-t rendeletben fogadták el az önkormányzatok, holott az önkormányzati törvény 56

Megállapította: 1994. évi LXIII. törvény 52 § -a. Hatályos 1994. december 11-től Dr. Németh Éva: A kisebbségi önkormányzatok működési zavarai és megszüntetésének formái, módszerei. Jogalkalmazási hibák. (szerk.: Dr. Kiss László) Pécs, 1997. 23-23. o. 57

128

2006. év

•

rendeletalkotási joggal nem ruházta fel a kisebbségi önkormányzatokat, csak határozathozatali joggal. Általában nem rendelkeztek az ülés összehívásának, vezetésének módjáról az elnöki, elnökhelyettesi tisztség egyidejű betöltetlensége vagy tartós akadályoztatása esetére.

A működés terén is sok szabálytalanság volt tapasztalható. A jogintézmény kezdetleges voltából kifolyólag sokszor előfordult, hogy az önkormányzatok költségvetésüket, zárszámadásukat csak törvényességi észrevételre készítették el. A kisebb települések kisebbségi önkormányzatai általában indokolatlannak és feleslegesnek találták a kötelező évi hat ülést és a közmeghallgatás megtartását. Abból indultak ki, hogy szinte mindenkivel naponta kapcsolatot tartanak. De mi okozta a felsorolt bizonytalanságokat? A kisebbségi törvény 24. §-a szerint a „a kisebbségi települési önkormányzatokra, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatokra – ha e törvény másként nem rendelkezik – a helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.” E rendelkezés, mint fentebb láttuk több jogintézmény tekintetében jogbizonytalanságot teremtett, mert az önkormányzati törvény szabályait ilyen általános formában rendelte alkalmazni. (1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról) Az önkormányzati törvény 102/A102/F. §-aiban meghatározza azokat az eltéréseket, amelyekkel a helyi kisebbségi önkormányzatok esetében alkalmazni kell az önkormányzati törvény rendelkezéseit. Ebből következően tehát a helyi kisebbségi önkormányzatok szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat az önkormányzati törvénynek a települési önkormányzatok szervezetére és működésére vonatkozó szabályainak a hivatkozott szakaszok-béli eltérésekkel, együttértelmezésével állapíthatjuk meg. Ez a rendkívül bonyolult szabályozás azonban aggályokat vetett fel. A helyi önkormányzati- és helyi kisebbségi önkormányzati rendszerek egymástól – elvileg – függetlenül létező, önálló feladat és hatáskörökkel bíró közjogi rendszerek. Az utóbbi esetében a szervezet és működés meghatározó normáit akár pozitív, akár negatív taxációval, a részletekbe menő pontossággal meg kell határozni, különösen azért, mert a felhívott jogszabály egyes vonatkozásairól további jogszabályok rendelkeznek (például a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény), és ezek alkalmazhatósága – annak ellenére, hogy a kisebbségi törvény 63. §


129

(1) bekezdésének58 értelmében ezeket a jogszabályokat a helyi kisebbségi önkormányzatok esetében is alkalmazni kell – egyes esetekben (például az önkormányzat elnöke tiszteletdíjának kérdésében) vitatott lehet, és vitatott lett is. A helyi kisebbségi önkormányzat elnökének visszahívhatóságáról sem található egyértelmű, kifejezett rendelkezés. A kisebbségi törvény, és az önkormányzati törvény kisebbségi kérdéseket szabályozó X/A. fejezet nem rendelkezik erről, tehát az önkormányzati törvény más szabályait kell megfelelően alkalmazni a 24. § alapján. A visszahívhatóság (testület általi felmentés) szempontjából az önkormányzati törvény megfelelő alkalmazását a 103. § (1) bekezdése jelentheti, hiszen e szakasz rendelkezik a testület által választott vezető visszahívhatóságáról, illetve annak tilalmáról. Ezek közt a képviselő-testület elnöke (a polgármester) nem szerepel. A polgármestert illetően az önkormányzati törvényben ilyen kifejezett tilalom nincsen, hiszen őt nem a testület választja. Kérdésként merül föl tehát, hogy a megfelelő alkalmazás a polgármesterre vonatkozó szabályok alkalmazását jelenti-e, hiszen – mint testület elnökének – az ő jogállása felel meg a kisebbségi önkormányzat testülete elnökének, vagy a megfelelő alkalmazás a testület által választott vezetőkre vonatkozó szabályok alkalmazását jelenti. A kisebbségi önkormányzat elnökére vonatkozó szabályok szempontjából mindkettő szóba jöhet, de – „szerencsére” – mindkét szabály alkalmazása kizárja a testület általi felmentést. Az új törvény egyértelműen kimondja a 30/P. § (2) bekezdésében, hogy az elnök megbízatása visszahívással nem szűntethető meg. Ehhez kapcsolódik, hogy nem egyértelműek a régi kisebbségi törvényben az elnök megbízatása megszűnésének egyéb esetei és a rá vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok sem. A módosítás azonban ezt a joghézagot is pótolja, hiszen a 30/P. §-ban szabályozza az elnöki megbízatás megszűnésének eseteit, s a 30/O. § a törvény egyik legfontosabb újdonságaként górcső alá veszi a kisebbségi önkormányzat elnökére és képviselőire vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat. A törvény – igazodva a kisebbségi önkormányzatok sajátos rendeltetéséhez – nem veszi át mechanikusan az önkormányzati törvényben szereplő összeférhetetlenségi okokat, hanem csak azokat a tényállásokat illeszti be a módosított kisebbségi törvénybe, amelyek a demokratikus kisebbségi 58

„63. § (1) A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény és más, a helyi önkormányzatokra vonatkozó jogszabályok rendelkezéseit e törvény szabályaival összhangban kell alkalmazni.”

130

2006. év

önkormányzatiság, valamint a kisebbségi önkormányzatok átlátható működésének fenntartásához elkerülhetetlenek. Nem egyértelmű, hogy jár-e tiszteletdíj a kisebbségi önkormányzat elnökének vagy nem, mert nem egyértelmű az sem, hogy alkalmazni kell-e a tiszteletdíjat szabályozó külön törvényt. A már említett 1994. évi LXIV. törvény szabályozza a polgármester tiszteletdíját. Erre a jogszabályra az önkormányzati törvény szám szerint nem hivatkozik csak tárgya szerint, a 33. §-ban. Van olyan értelmezés, amely a kisebbségi törvény 24. §, az önkormányzati törvény 33. § és a polgármesteri törvény megfelelő rendelkezéseinek együttes alkalmazásával a tiszteletdíj alanyi jogosultság jellegét mutatta ki.59 Ha tehát jár az elnöknek és a tisztségviselőknek alanyi jogon tiszteletdíj, akkor a régi szabályok szerint az csak a polgármesteri törvény rendelkezései alapján történhet meg. Erre azonban konkrét válasz szükséges a törvényből. A tiszteletdíj kérdésében fennálló bizonytalanságot jelezte az is, hogy e kérdésben többször fordultak a kisebbségi biztoshoz jogértelmezésért. A 2005. évi CXIV. törvény ezt a kérdést is megoldani látszik, hiszen a 30/Q. §-ában szabatosan szabályozza a települési kisebbségi önkormányzat elnökének, elnökhelyettesének, képviselőjének, bizottsága elnökének és tagjainak díjazását. E szakasz meghatározza, hogy a fenn említett személyek a települési kisebbségi önkormányzat költségvetése terhére tiszteletdíjban részesülhetnek, amit a települési kisebbségi önkormányzat testülete állapít meg. A régi kisebbségi törvényben a helyi kisebbségi önkormányzatok feladatkörének, funkciójának meghatározásával a 25-30. §-ok foglalkoztak. Ha jobban megvizsgáljuk e rendelkezéseket, észrevesszük, hogy a kisebbségi önkormányzatok jogkörének egy része az identitás fenntartása körébe eső döntés, melyet egyesületi formában is el lehet tulajdonképpen látni (tájékoztatás kérése, javaslat tétele stb.). A másik része a szervezetalakítás, illetve működtetése autonómiája körébe tartozik, ez azonban minden jogi személyt a törvény keretei között megillet. Az intézményalapítás és fenntartás a kisebbségi önkormányzatok esetén csak lehetőség, nem feltétele a kisebbségek kulturális és oktatási jogai gyakorlásának. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 3. §-a például meghatározza, hogy gazdasági társaságok is alapíthatnak oktatási intézményeket, válhatnak iskolafenntartóvá, mégsem teszi ez az intézményalapítási lehetőség valamennyi gazdasági társaságot a közoktatás közfeladatát ellátó közjogi jogi személlyé, hiszen a gazdasági társaságok 59

A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tájékoztatója az 1996os évről. OBH, Budapest, 1997.


131

„differentia specifica-ja” továbbra is az marad, hogy közös gazdasági eredmény elérése és üzletszerű gazdasági tevékenység végzése céljából szervezi tagjait. Szükséges tehát, hogy a jogalkotó megtalálja a kisebbségi önkormányzatok differentia specifica-ját, mert jogállásuk dominánsan közjogi jellege (választással jön létre; ahol létrejön ott a települési önkormányzat döntési hatáskörét korlátozza; önkormányzáshoz való alapjog alapján és nem egyesüléshez való alapjog gyakorlásaként hozható létre) ezt indokolja. Fennállt tehát az ellentmondás a kisebbségi önkormányzatok közjogi jellege, és feladatköreik nem közjogi karaktere között. Példának okáért vessünk egy pillantást a régi törvény 26. §-ára. Ez meghatározza, hogy a kisebbségi önkormányzat a „kisebbség helyzetét érintő bármilyen kérdésben” megkeresheti a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező közigazgatási szerv vezetőjét. Ennek keretében tájékoztatást kérhet, javaslatot tehet, intézkedést kezdeményezhet, kifogással élhet a kisebbségek jogait sértő egyedi döntés vagy gyakorlat ellen. A „bármely kérdés” azonban a jogalkalmazás során problémákat okozott túlságosan általános jellege miatt. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése kimondja, hogy a szerv vezetője köteles a fentebb meghatározott megkeresésre 30 napon belül érdemben válaszolni, s a (3) bekezdés alapján, ha a megkeresés tárgyát illetően nem rendelkezik hatáskörrel vagy illetékességgel, köteles a megkeresést 3 napon belül a megfelelő szervhez áttenni. E rendelkezés esetén viszont hiányzik a szerv részéről elkövetett mulasztás jogkövetkezménye, amely gyakorlatilag súlytalanná teszi ezt a jogszabályhelyet. Az Alkotmányban biztosított petíciós jognál alig tartalmaz többet e szabályozás. Az új törvény érinti ezt a problémát, amikor a 24/E. § (3) bekezdésében arról rendelkezik, hogy ha a megkeresett szerv a megkereséssel kapcsolatos kötelezettségének nem tesz eleget, a kisebbségi önkormányzat jogosult a felettes szerv vagy a törvényességi ellátást ellátó szerv soron kívüli eljárását kezdeményezni. A gyakorlati működés során problémát okozott a régi kisebbségi törvény 28. §-ában meghatározott – települési önkormányzat polgármesteri hivatala által nyújtandó – segítségnyújtás.60 E rendelkezésből nem egyértelmű a segítségnyújtás módja és eszközei. Ez a rendelkezés ebben a formában mindössze annyit garantál, hogy a települési önkormányzat valahogyan 60

„28. § A települési önkormányzat által létrehozott polgármesteri hivatal – a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott módon – köteles a helyi kisebbségi önkormányzatok munkáját segíteni.”

132

2006. év

segítse a kisebbségi önkormányzat munkáját, ami a legszűkebb értelmezés mellett annyit jelent, hogy azt nem akadályozhatja. Egy „közepesen szűk értelmezés”61 mellett annyit jelenthet, hogy a kisebbségi önkormányzat igényeit mérlegelnie kell és a rendelkezésre álló keretek között azok teljesítését nem utasíthatja vissza, illetve ha maga kíván a segítségnyújtás kezdeményezője lenni, akkor a kisebbségi önkormányzat kérését az eszközök és módozatok tekintetében figyelembe kell vennie. Megfelelő megoldást találni e törvényhely korrigálására azért nehéz, mert a kisebbségi önkormányzatok igényei településenként változnak a vállalt feladataiktól függően. Ez persze nem indoka annak, hogy egy olyan szabályozást alkalmazzunk, mely a működés segítségét nem kikényszeríthető kötelezettségként fogalmazza meg. A 2005. évi CXIV. törvény reflektál erre a joghézagra, amikor módosítva a kisebbségi törvényt – annak új 27. §-ában – választ ad az előző bekezdésben felvetett problémákra. Egy igen egyszerű „különösen” formulával példálózó módon érinti, hogy mit ért segítségnyújtás alatt, s mintegy garanciaként – mulasztás esetére – a már hivatkozott 24/E. § rendeli alkalmazni. Hasonlóképp aggályos volt a régi kisebbségi törvény egyetértési és véleményezési joggal kapcsolatos szabályozása. (29. §) Viszonylag széles körben határozza meg ezeket a jogköröket, de – amint az előző problémafelvetéseknél láttuk – itt is hiányosan volt szabályozva (illetve pontosítsunk: egyáltalán nem volt szabályozva) a kikényszerítés kérdése, tehát egy újabb fantom-szabállyal kerültünk szembe. Az egyetértési jog a következő területeken illeti meg a kisebbségi önkormányzatot (a korábbi szabályozás szerint): helyi közoktatás, helyi média, helyi hagyományápolás és kultúra valamint a kollektív nyelvhasználat, kisebbségi intézmények vezetőinek kinevezése, illetőleg kisebbséghez is tartozók képzésére is kiterjedő települési önkormányzati döntés.(A módosítás ezt a felsorolást is érintette, ugyanis a helyi közoktatás kikerült a sorból, a helyi médiát pedig felváltotta helyi sajtó) Helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetve ennek hiányában pedig, az adott kisebbség egyesületének egyetértése illetve véleménye szükséges. A törvény továbbá a nyilatkozattételre egy 30 napos jogvesztő határidőt is megállapít az egyetértési, illetőleg véleményezési jog jogosultja számára. Amint látjuk a törvény nem határozza meg az egyetértéshez kötött döntés pontos tartalmát. Azaz magából a törvényből nem egyértelmű, hogy 61

A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tájékoztatója az 1996os évről, 132. o.


133

csak az intézményvezető kinevezéséhez vagy felmentéséhez, esetleg fegyelmi felelősségre vonásához is szükség van-e az egyetértési jog gyakorlására. A közoktatási törvény 102. § (10) bekezdése ugyan előírja, hogy a vezető megbízatása és megbízatásának megszüntetése előtt ki kell az érintett kisebbségi önkormányzat egyetértését. Ezt az egyetértési jogot azonban csak a helyi önkormányzat fenntartásában működő intézmény esetén írja elő, míg a kisebbségi törvény minden fenntartói korlátozás nélkül szól a kisebbségi intézményről az egyetértési jog tekintetében. Az új szabályozás az eljárási normák, illetve a jogorvoslathoz való jog beiktatásával megfelelő keretek közé szorította a jog gyakorlását, és szabályozta a (visszaélésszerű) mulasztás esetét, melynek keretében meghatározta, hogy az egyetértési illetve véleményezési jog jogosultjának nyilatkozásáról, illetve annak hiányáról a döntéshozót az előterjesztő a döntést megelőzően tájékoztatja. Ha a helyi önkormányzat az előírt egyetértés vagy vélemény hiányában dönt, az érintett települési kisebbségi önkormányzat kezdeményezésére a közigazgatási hivatal a döntést soron kívül megvizsgálja, és indokolt esetben jogorvoslatért a bírósághoz, illetve Alkotmánybírósághoz fordulhat. A kisebbségi biztos egyedi ügy kapcsán megállapította, hogy a kisebbségi intézmény konkrét fogalmának hiánya olyan visszásságot idéz elő, amely a jogszabály hiányosságaira vezethető vissza.62 Ugyanis a törvény 29. § (2) bekezdése szerint a kisebbségi intézmények vezetőinek kinevezéséhez, illetőleg a kisebbségekhez tartozók képzésére is kiterjedő települési önkormányzati döntéshez az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges. Helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetőleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének vélemény szükséges. A gyakorlat során azonban vita támadt annak eldöntésekor, hogy mely intézmények tekinthetők kisebbségi intézményeknek. A konkrét ügyben szereplő települési önkormányzat jegyzője, illetve a Belügyminisztérium álláspontja az volt, hogy kisebbségi intézmény az, amelyet a kisebbségi önkormányzat tart fenn. A kisebbségi biztos álláspontja szerint ebben az esetben az egyetértési jog tartalma kiüresedik, hiszen a kisebbségi önkormányzatnak – fenntartóként – saját véleményét kellene kikérnie, ezáltal a törvényi rendelkezésnek nem lenne értelme. A probléma megoldására – a kisebbségi biztos javaslatára – tárgyalásokat tartott a Belügyminisztérium, az akkori Művelődési és Közoktatási Minisztérium, és a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal. A 62

A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tájékoztatója az 1996os évről, 138. o.

134

2006. év

tárcák képviselői elismerték a visszásság fennállását, és egyetértettek azzal, hogy a problémát orvosolni kell. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosítása abban az időben folyamatban volt, ezért célszerűnek látszott a kisebbségi intézmény fogalmát e törvényben meghatározni. A Művelődési és Közoktatási Minisztérium beépítette a jogszabálytervezetébe a kisebbségi intézmény fogalmát, és a módosítást e rendelkezéssel együtt fogadta el az Országgyűlés. Elengedhetetlen szólni néhány szót a kisebbségi önkormányzat vagyonáról, és gazdálkodásáról. A helyi kisebbségi önkormányzatok működése szervezetileg és a gazdálkodás szempontjából szorosan kapcsolódik a települési önkormányzat működéséhez. A kisebbségi önkormányzatok vagyonára és gazdálkodására – a kisebbségi törvény rendelkezésein túl – a kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának, vagyonjuttatásának egyes kérdéseiről szóló 20/1995. (III. 3.) Kormányrendelet vonatkozik. Az említett kormányrendelet a települési önkormányzat költségvetési rendeletébe rendelte foglalni a helyi kisebbségi önkormányzat költségvetését, s ennek konkretizálására pontosan meghatározott egyeztetési eljárást írt elő a települési és kisebbségi önkormányzat költségvetésének előkészítéséért felelős személyei között. Ezzel a szabályozással kapcsolatban is problémák merültek fel a gyakorlatban. A legfontosabb dilemma talán az, hogy a normaszöveg a kisebbségi önkormányzat működésének finanszírozását annak ellenére a települési önkormányzathoz telepítette, hogy az 55. § (2) bekezdés b) pontja az Országgyűlés feladatává tette a kisebbségi önkormányzatok működésének biztosítását. Ennek a legfontosabb következménye az lett, hogy a kisebbségi önkormányzatok napi működése a települési önkormányzat döntésének függvényévé vált, s ezáltal e közjogi személyek anyagi önállósága gyakorlatilag a nullával lett egyenlő. Két szempontot kell megemlítenünk a finanszírozással kapcsolatban. Egyrészt a kisebbségi törvény 59. § (1) bekezdése kimondja, hogy a kisebbségi önkormányzat feladatai ellátásához szükséges – az illetékességi területén a helyi önkormányzat tulajdonában lévő – vagyont a kisebbségi önkormányzat rendelkezésére kell bocsátani. A (3) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy: „A használati jogra, az átadási eljárás rendjére a helyi önkormányzatok vagyonával kapcsolatos rendelkezések általános szabályit kell megfelelően alkalmazni”. Megjegyzendő, hogy a helyi önkormányzatok vagyonával kapcsolatos rendelkezések az önkormányzati törvény IX. Fejezetében találhatók, s annak nincsenek „általános” szabályai. Különös szabályai vannak, de ezek közül egyiknek sem szabályozási tárgya a használati jog, és ilyenfajta vagyonátadási eljárás.


135

Másrészt a jogforrási szint elégtelenségeit vetik fel a 20/1995. (III. 3) sz. Kormányrendelet egyes szabályai, merthogy részben a törvényi szabályozásra tartozó tárgyköröket szabályoz e rendelet. Példaként hozható fel a közalapítvány tételének szabályozása. A rendelet 8. § (6) bekezdése szerint a helyi kisebbségi önkormányzat az államháztartáson kívülről származó pénzeszközök felhasználására közalapítványt is létrehozhat, továbbá e pénzeszközökkel az egyesülete gazdálkodására vonatkozó szabályok szerint is bánhat. Mi is ezzel a probléma? Egyrészt az, hogy a közalapítvány létrehozására jogosultak körének meghatározása törvényi szintű szabályozást igényel. (Ptk. 74/G. §) Másrészt a Ptk. 74/G. (4) bekezdése szerint közalapítvány létrehozására jogosult szervek alapítványt csak közalapítvány formájában hozhatnak létre. Ez a kisebbségi önkormányzatra nézve korlátozó szabály, melynek meghozatalára ismét csak törvény jogosult. Harmadrészt a Ptk. 74/G. (1) bekezdése értelmében közalapítványt közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából lehet csak létrehozni. A (2) bekezdés szerinti közfeladatnak az az állami, vagy helyi önkormányzati feladat minősül, melynek ellátásáról jogszabály alapján az államnak vagy helyi önkormányzatnak kell gondoskodnia. (kötelezően ellátandó közfeladat) Nem világos tehát, hogy a helyi kisebbségi önkormányzat milyen feladat ellátására hozhat létre közalapítványt. (A kormányrendeletben megjelölt „pénzeszközök felhasználása” nem feltétlenül ilyen közfeladat.) A 2005. évi CXIV. törvény hatálybalépése a nevezett rendelkezések hatályát nem érintette. A kisebbségi önkormányzat vagyonával kapcsolatos nagyon fontos kérdéskör az adósságrendezési eljárásról szóló törvény. Három problémacsoport tartozik ide. Először a hatály kérdése: azaz kiterjed-e a kisebbségi önkormányzat fizetésképtelen helyzetére a törvény. Itt ismét előkerül az önkormányzati törvényben utalt jogszabály hatályának kérdése. A kisebbségi törvény 24. §-a által alkalmazni rendelt rendelkezés szerint: "A helyi önkormányzat adósságrendezési eljárásáról külön törvény rendelkezik." (90. § (3) ) Ha az utalt szabályt az önkormányzati törvény részének tekintjük, és e törvényt is alkalmazni rendeljük a kisebbségi önkormányzatokra, akkor azzal szembesülünk, hogy e viszonyokra a törvény alkalmazhatatlan. Ha nemmel válaszolunk, akkor felvetődik a kérdés, hogy nem áll-e fent a mulasztás e társadalmi viszonyok megoldatlansága miatt. Másodszor: a törvény alkalmazása során – minthogy egyetlen rendelkezése ezt nem érinti – hogyan érvényesülnek a kisebbségi önkormányzatok jogai, pl. a kisebbségi önkormányzatokat érintő költségvetési rendelet-módosítások, stb. Harmadszor: a probléma

136

2006. év

előremutató rendezése érdekében meg kell oldani az adósságrendezési szabályoknak a kisebbségi törvénybe való beillesztését. Ellentmondásos a szószóló helyzete, jogállása. Bár a törvény a kisebbségi önkormányzatnak a szószólóval szemben ontológiai elsődlegességet biztosít, azaz a szószóló csak olyan településen képviselheti a kisebbség érdekeit, ahol nem alakult kisebbségi önkormányzat, bizonyos tekintetben mégis szélesebb jogokkal ruházza fel. Ilyen például a települési önkormányzat zárt ülésén való részvétel joga (40. § (1) bekezdés a) pont). Ehhez kapcsolódik továbbá a kisebbségi törvény 27. § (5) bekezdése, amit érdemes a 40. §-sal összevetni. Ezáltal szintén megbizonyosodhatunk a - bizonyos tekintetben - szélesebb jogkör meglétéről.63 A kisebbségi szószóló nem gyakori megoldás, azonban ahol működik, hasznos érdekképviseleti lehetőségnek bizonyult. Ezt az indokolatlan ellentmondásos különbségtételt a törvényben fel kell oldani, nem feltétlenül a szószóló jogosítványainak csökkentésével, inkább a jogainak a kisebbségi önkormányzat elnöke részére való biztosításával. Egyébként a törvénymódosítás a szószóló intézményét csak annyiban érintette, hogy kimondta, a szószóló e megbízatása ellátásáért külön tiszteletdíjra nem jogosult.

5. 2. A területi kisebbségi önkormányzatokról Már említésre került, hogy az új törvény bevezette a területi szintű kisebbségi önkormányzatok jogintézményét a már több éve választott és működő fővárosi kisebbségi önkormányzat analógiájára. Az eddigi szabályozás ugyanis nem tette lehetővé a megyei kisebbségi 63

"27. § (5) Ha a helyi kisebbségi önkormányzat jogainak gyakorlásához a települési önkormányzat döntése szükséges, a helyi kisebbségi önkormányzat erre irányuló kezdeményezését a képviselő-testület köteles a következő ülésén napirendre tűzni, ha a döntés más önkormányzati szerv hatáskörébe tartozik, akkor az a kezdeményezés benyújtásától számított 30 napon belül köteles dönteni" "40. § (1)…a kisebbség helyi szószólója jogosult: b)javasolni a polgármesternek, a bizottság elnökének, a képviselő-testület, a bizottság feladatkörébe tartozó - a kisebbségek helyzetét érintő - ügy megtárgyalását; (2) Az (1) bekezdés b) pontjában meghatározott kezdeményezés alapján a polgármester, a bizottság elnöke köteles a szószóló javaslatát a képviselő- testület, a bizottság legközelebbi ülése elé terjeszteni. A képviselő-testület, a bizottság dönt a kérdés napirendre tűzéséről, valamint az előkészítés módjáról.; (5) Az (1) bekezdés b) pontjában meghatározott kezdeményezés alapján a (2) bekezdésben foglaltak szerint napirendre tűzött - kisebbségek helyzetét érintő - ügy megtárgyalását a képviselő-testület csak a szószóló kérelmére halaszthatja el vagy veheti le a napirendről."


137

önkormányzatok létrehozását, ez a kisebbségi önkormányzati rendszer hiányos szabályozásának volt tekinthető a regionális szinten felmerülő kisebbségi problémák megoldatlansága miatt. Ez még önmagában nem lett volna orvosolhatatlan hiányosság, elég lett volna átmeneti megoldásnak az is, hogy a jogalkotó a megyei szinten jelentkező feladatok megoldását másképp rendezi, hiszen a kisebbségi szempontból releváns intézmények egy része megyei szinten van. De ez a másképp való rendezés nem történt meg, így a törvénymódosítás során ez a kérdéskör is előkerült. Ezzel az új megoldással viszont kiküszöbölhető a középszintű kisebbségi önkormányzati rendszer féloldalassága, hiszen a korábbi szabályozás lehetőséget biztosított ugyan a fővárosi önkormányzat létrehozására, de nem nyitotta meg az utat általános hatállyal a megyei szintű kisebbségi önkormányzatok megalakításához. A módosított törvény a felesleges ismétlések elkerülése érdekében nem részletezi a területi kisebbségi önkormányzat működésére, feladataira, hatásköreire vonatkozó szabályokat, hanem kimondja, hogy a területi kisebbségi önkormányzatoknál a települési kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni.64 Az egyeztetések során mindenki egyetértett abban, hogy szükség van egy területi szint beiktatására kvázi kapocsként az országos és a helyi szint közé. Az egyeztető tárgyalásokon résztvevő kisebbségi vezetők leginkább azt kifogásolták, hogy indokolatlan a törvény által megoldásként kínált egyenlőtlenség a területi önkormányzatok hátrányára. Míg ugyanis országos kisebbségi önkormányzati választást akkor lehet kitűzni a törvény 22. §-a értelmében, ha országos viszonylatban legalább négy kisebbségi önkormányzat működik, addig a területi kisebbségi önkormányzati választás kitűzéséhez a megye területén legalább tíz (a fővárosban legalább tíz fővárosi kerületben) működő települési kisebbségi önkormányzat meglétére van szükség. Ez főleg a kevésbé jelentős létszámú kisebbségeknél jelent problémát, hiszen például az ukránoknak a fővárosban csupán három önkormányzatuk működik. Ez a rendelkezés – szerintük – arra kényszeríti őket, hogy ott is létrehozzanak kisebbségi önkormányzatot, ahol esetleg nem él számottevő kisebbség, annak érdekekében, hogy a törvényi kritériumnak megfeleljenek. Ha viszont „jogkövető” magatartást tanúsítanak, eleve nem kapják meg a lehetőséget a területi szintű önkormányzatok kialakítására, akkor az a szituáció áll fenn, mint a törvénymódosítást megelőzően. Az, hogy a jogalkotó a területi kisebbségi önkormányzat alakításához ilyen – viszonylag nehezen teljesíthető – feltételeket támaszt, azzal a céllal 64

2005. évi CXIV. törvény 30/R. §

138

2006. év

indokolható, hogy a megyei közgyűlés munkájába csak a megyei szinten valóban nagy jelentőséggel bíró kisebbségek kapcsolódjanak be. A területi kisebbségi önkormányzati képviselők választásán választó és választható a települési kisebbségi önkormányzat tagja. (elektor) Választást abban az esetben kell kitűzni, ha az említett 10 önkormányzat működik. A választásokat a települési kisebbségi önkormányzat megválasztását követő év márciusára, valamennyi kisebbség tekintetében azonos napra tűzi ki az Országos Választási Bizottság. Jelöltet az a szervezet állíthat, amely a megyében/fővárosban megválasztott elektorok legalább 10%-át állította. A megválasztható képviselők száma kilenc, az elektor egy listára szavazhat. A lista jelöltjei a listán elfoglalt helyük szerint szereznek mandátumot. Az elektor azon a településen gyakorolhatja választójogát, ahol a települési kisebbségi önkormányzat tagjává választották. A szavazatok összeszámlálását a területi választási bizottság végzi, és megállapítja a választás eredményét. A területi kisebbségi képviselő mandátumának megszűnése esetén helyére a listán szereplő jelöltek közül a jelölő szervezet által megnevezett, ennek hiányában a listán soron következő jelölt lép. Ha a listán nincs több jelölt, a mandátum betöltetlen marad. Időközi választást kell tartani, amennyiben a képviselők létszáma a működőképességhez szükséges öt fő alá csökken, de így kell eljárni akkor is, ha a képviselőtestületet feloszlatják, vagy kimondja feloszlását. A területi kisebbségi önkormányzat legfontosabb jogosítványai kiterjednek: - a kisebbségeket érintő megyei önkormányzati rendeletek véleményezésére; - a kisebbségi oktatás terén hatáskörrel és illetékességgel rendelkező állami szervek szakmai ellenőrzésében való közreműködésre; - a megyei vagy fővárosi önkormányzatnak a nemzeti és etnikai kollégiumi ellátásra, középiskolai és szakiskolai ellátásra vonatkozó feladat- és hatásköre átadásának kezdeményezésére; - községi, fővárosi kerületi, városi helyi önkormányzatnak a nemzeti és etnikai kollégiumi ellátására, középiskolai és szakiskolai ellátásra vonatkozó feladat- és hatásköre átadásának kezdeményezésére; - területi kisebbségi önkormányzatok társulása révén körzeti jellegű kisebbségi közszolgáltatás megszervezésére.


139

5. 3. Az országos kisebbségi önkormányzatokról Ismét térjünk vissza a régi kisebbségi törvényhez. A jogszabály 31-34. §-ai szabályozták az országos kisebbségi önkormányzatok keletkezését. A jogszabály egy speciális eljárási rendet állapított meg az önkormányzatok létrejöttére, amelynek lényege, hogy a kisebbségi törvény, valamint az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény alapján megválasztott helyi kisebbségi önkormányzati képviselők, testületi tagok, valamint kisebbségi szószólók, mint elektorok választják meg az országos kisebbségi önkormányzatot. Azonban sem a kisebbségi törvény, sem más vonatkozó jogszabály nem rendelkezett arról az esetről, hogy milyen eljárást kell követni abban az esetben, ha az országos kisebbségi önkormányzat tagjának megbízatása valamilyen oknál fogva (pl.: halál, lemondás) megszűnik. Ebben a kérdésben a jogalkalmazó szervek az esetleges felmerülő problémák megoldása során analógia alkalmazására kényszerültek. Az analógia alkalmazása viszont ebben az esetben – arra való tekintettel, hogy ebben az esetben egy alkotmányos jog, a választójog érvényesüléséről van szó – alkotmányossági szempontból aggályokat kelthet. Úgyszintén hiányosak az országos kisebbségi önkormányzat megszűnésére vonatkozó szabályok a törvény 35. § (1) és (2) bekezdéseiben. Ezek szerint akkor szűnik meg az országos kisebbségi önkormányzat, ha az új közgyűlést összehívták, illetőleg abban az esetben, ha új közgyűlést nem választottak. Elképzelhető azonban, hogy az országos kisebbségi önkormányzat más módon szűnik meg, erre azonban a szabályozás hiányossága folytán nincs lehetősége. További – talán legszembetűnőbb – megszűnési esetek lehetnek még: ha az önkormányzat tagjainak száma egy meghatározott szám alá csökken, ha az önkormányzat kimondja a saját feloszlatását, illetőleg, ha az állami felügyeletet gyakorló szerv akár önmaga, akár kezdeményezése folytán más szerv az országos kisebbségi önkormányzatot feloszlatja. Az új törvény - úgy vélem megnyugtató módon kezeli ezt a problémát, hiszen a 24 - 24/A. §-aiban az imént felsorolt megszűnési okokat tartalmazza. A régi kisebbségi törvényből az országos kisebbségi önkormányzatok vonatkozásában az önkormányzatok szervezetére és működésének alapvető szabályaira vonatkozó normák teljesen hiányoztak. A jogszabály ugyanis az autonómia részévé tette a szervezetre és a működésre vonatkozó szabályok megállapítását. Úgy vélem, egy ilyen típusú közfeladatot ellátó szerv esetében a szervezetre vonatkozó rendelkezések nem hiányozhatnak a

140

2006. év

jogszabályból. Elméletileg elképzelhető lenne, hogy a szervezetre vonatkozó normák megalkotása is az autonómia részét képezze. Erre azonban csak abban az esetben van mód, ha szervezet fölött törvényességi ellenőrzést gyakorló apparátusnak a törvény lehetőséget biztosít a szervezeti és működési szabályzatnak törvényességi szempontú ellenőrzésére. A tárgyalt törvény esetében ez a variáció teljességgel kizárható, ugyanis a jogszabályból hiányoznak országos önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére vonatkozó normák is. Törvényességi ellenőrzésükre megfelelő lenne az ellenőrzés minisztériumi szinten való biztosítása. Akár az Igazságügyi Minisztérium (mint például az országos közjegyzői kamaránál, bírósági végrehajtói kamaránál), akár a Belügyminisztérium (a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének központi felelőseként) elképzelhető erre a feladatra. Viszont a jogalkotás eme hiánya további analógiák alkalmazására szorította a jogalkalmazót. Talán nem árt megfontolni ezek kapcsán azt a tény, hogy az országos önkormányzatok inkább más jellegű önkormányzatok, mint az önkormányzati törvényben nevesített helyi (azaz territoriális) önkormányzatok. Az országos kisebbségi önkormányzat jogi személy (1993. évi LXXVII. törvény 36. § (2) bekezdés, Ptk. 28. § (2) bekezdés). A Ptk.-ban nevesített és felsorolt egyetlen jogi személy típusba sem sorolható bele azonban, jellegzetességei sem rokonítják egyikkel sem (még a leggyakrabban emlegetett köztestülettel sem), ezért sui generis alakzatnak kell tekinteni. Tudjuk azt, hogy polgári jogi (magánjogi) jogi személyiség biztosításának célja az, hogy az adott szervezet a vagyonjogi forgalomban teljes joggal részt vehessen és megillessék bizonyos személyiségi jogok is (polgári jogi kötelezettségei és jogai keletkezhessenek). Ehhez képest a közjogi jogi személyek azok a polgári jogi személyiséggel rendelkező szervezetek, melyeknek keletkezése, valamint jogállásuk, feladatkörük meghatározó szabályai a közjog területére esnek. Alapvetően olyan jogi személyekről van szó, amelyek jogszabályban meghatározott közérdekeltségű feladatokat látnak el, olyanokat, melyeket az ő hiányukban maga az állam látna el. (Ettől tágabb kör természetesen a közjogi személyek fogalma, melybe beletartoznak az általános polgári jogi személyiséggel nem rendelkező közigazgatási szervezetek is, pl. a Kormány. E polgári jogi személyiség hiányát az indokolja, hogy nem vesznek részt a magánjogi forgalomban olyan intenzitással, nincsen akkora "háztartásuk", követelésállományuk, vagy éppen az, hogy vagyonjogipénzügyi jogállásukra, az államháztartási jog szabályai vonatkoznak.) Az országos kisebbségi önkormányzatok közjogi (jellegű) jogi személyek. A közjogi jogi személyek körébe sorolja őket keletkezési


141

módjuk: az általános választójog alapján, elektori rendszer útján jönnek létre, alkotmányjogi alapjuk: a kisebbségi önkormányzáshoz való jog, és hatásköreik egy része: az egyetértési jogköreik. Az országos önkormányzatok vonatkozásában sem mutatható fel a jelenlegi szabályozás alapján azonban olyan közérdekeltségű feladat, melyet országos önkormányzat hiányában maga az állam látna el (kötelezően ellátandó közfeladat). Ez a jellegzetesség távolítja más közjogi jogi személyektől, például a köztestületektől ("A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagsághoz, illetőleg a tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el." Ptk 65. § (1) bekezdés.) Nem oldja fel ugyanakkor teljesen a közjogi jelleget, egyrészt az előzőekben írt tulajdonságok miatt és amiatt sem, hogy ahol viszont létrehoztak országos önkormányzatot, az más közjogi személyek működését befolyásoló, esetenként korlátozó joggal bír. A jelenlegi jogszabályi helyzet a "sem közfeladat, sem jogi szabályozás" egyenletben összegezhető. Az Alkotmány nem rendelkezik a jogi személyekről, külön jogképességüket (az alapjogi jogképességet is ideértve) nem nevesíti. Ennek ellenére az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint (a Ptk. 28. § (3) bekezdés analógiájára) a jogi személyek mindazon alapjogok alanyai lehetnek, melyek jellegüknél fogva nemcsak természetes személyeket illethetnek meg. Ez vonatkozik a kisebbségi önkormányzatokra is. Ugyanakkor eme alapjogi jogalanyiságot (mely az állammal szembeni közjogi alanyi jogok meglétét jelenti) korlátozza a közjogi jogi személyek esetén az állammal való szoros kapcsolatuk. Az, hogy mintegy az állam helyett látják el (önigazgatás útján) a rájuk bízott közfeladatot. Tulajdonhoz való joguk (pl. a rendelkezésük alatt álló vagyontárgyak) legalább egy részének közfeladat ellátásához való kötöttsége miatt tehát nem élvez teljes körű védelmet. Kérdéses, hogy ez az alkotmánybírósági álláspont mennyire vonatkozik a kisebbségi önkormányzatokra. Visszásságot okoz, hogy egy ilyen fontos, jogállás részét képező kérdés éveken keresztül nyitva marad. A törvény rendelkezése értelmében az országos kisebbségi önkormányzat közgyűlése tagjainak megbízatása az önkormányzat alakuló ülésével kezdődik (34. §), és az új közgyűlés első összehívásának napjáig tart. Nem rendelkezett viszont a jogszabály arról, hogy a közgyűlés tagjának jogállása más módon megszűnhet-e. A jogszabály nem rendezte továbbá az önkormányzat közgyűlése szerveinek, valamint az elnökön kívül az egyéb tisztségviselőinek jogállását, azok egymáshoz való viszonyát. Nem szólt arról sem, hogy az országos önkormányzatnak joga van-e bizottságokat alakítani, milyen tisztségviselőket választhat, nem

142

2006. év

rendelkezik a hatáskörgyakorlás szerveiről, és nem rendezi a hatáskörátruházás szabályait, át nem ruházható hatásköröket nem nevesít. Ejtsünk még néhány szót az országos kisebbségi önkormányzatok vagyonáról és gazdálkodásáról. Általánosságban megállapíthatjuk, hogy míg a helyi kisebbségi önkormányzatok működése gazdálkodási szempontból szorosan kapcsolódik a települési önkormányzat működéséhez, addig az országos önkormányzat működése mind szervezeti, mind gazdálkodási szempontból független az állami szervek működésétől. Az országos kisebbségi önkormányzatok gazdálkodása tehát közvetlenül nem kapcsolódik egyik állami szerv gazdálkodásához sem, hanem a többi hasonló feladatokat ellátó közjogi jogalanyokhoz hasonlóan kizárólag az államháztartás rendszeréhez kapcsolódik. Ebben a vonatkozásban viszont az országos önkormányzatok gazdálkodására vonatkoznak azok az államháztartásról szóló 1992. évi XVIII. törvény rendelkezései által meghatározott szabályok, amelyek a központi költségvetésből gazdálkodó szervek gazdálkodását meghatározzák. Az országos kisebbségi önkormányzatok vagyonára és gazdálkodására – hasonlóan a helyi kisebbségi önkormányzatokhoz – a kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának, vagyonjuttatásának egyes kérdéseiről szóló 20/1995. (III. 3.) Korm. rendelet tartalmaz részletes szabályokat. Az országos kisebbségi önkormányzatok gazdálkodása több vonatkozásban problematikus. Az országos önkormányzatok vagyona – hasonlóan egyébként a helyi kisebbségi önkormányzatok vagyonához – két részre osztható.65 Az országos önkormányzatok vagyonuk egyik részével részét képezik az államháztartásnak, vagyonuk másik részével viszont nem. Ezen állapot szerint nem lehet egyértelműen eldönteni, hogy az országos kisebbségi önkormányzatokra mennyiben vonatkoznak a költségvetési intézmények gazdálkodására vonatkozó jogszabályok. Ez tehát problémákat generál, ami a szabályozásban is megnyilvánul. Az említett kormányrendelet 2. §-ának (1) bekezdése szerint az országos kisebbségi önkormányzatokra a társadalmi szervezetek gazdálkodására vonatkozó jogszabályokat kell megfelelően alkalmazni. Ezek a szabályok azonban olyan szervezetek gazdálkodására vonatkoznak, amelyek alapvetően nem állami jellegű közfeladatokat látnak el, és közfeladataik teljesítésében a gazdálkodás nem játszik alapvető szerepet. Abból adódóan, hogy közfeladataik nem állami jellegűek – alapvetően nem közpénzekkel gazdálkodnak –, ételemszerűen nem kell, hogy vonatkozzanak rájuk a költségvetési intézmények gazdálkodását meghatározó szabályok. Az 65

Palásti Sándor: A kisebbségi önkormányzatokról. Jogtudományi Közlöny, 1999./február.


143

országos kisebbségi önkormányzatok viszont állami feladatokat látnak el, és működésük finanszírozása is alapvetően állami költségvetésből történik. A közjogi jogi személyek működésének vagyoni vonatkozása két részből áll. Vagyonuknak egyrészt a szervezet működését, másrészt a feladat teljesítését kell biztosítania. A kisebbségi törvény az országos önkormányzatok finanszírozását a jogszabály hatálybalépésekor úgy szabályozta, hogy a szervezeti működést mindig az adott költségvetési évben támogatja, míg az országos kisebbségi önkormányzatok feladatainak ellátása kapcsán az állam egyszeri vagyonjuttatásban kívánta őket részesíteni, hogy azután a vagyon hozadéka szolgáljon a kisebbségek országos önkormányzati autonómiája gyakorlásának alapjául. Az eltelt időszak azonban bebizonyította, hogy a vagyon az önkormányzatok feladatai ellátásának fedezésére nem alkalmas. Tehát levonhatjuk az általános következtetéseket: • az országos önkormányzatok jogállását meglehetősen „nagyvonalúan” szabályozta az Országgyűlés, amelynek keretében e speciális közjogi jogalanyok feladatai csak példálózó jelleggel kerültek felsorolásra; • a jogszabályi előírások folytán nem volt az országos önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére feljogosított szervezet, hisz az Állami Számvevőszék csak a gazdálkodás jogszerűségét vizsgálhatja; • az országos önkormányzatokra vonatkozó jogi szabályozás elégtelenségét bizonyítja az a tény is, hogy – szemben a helyi kisebbségi önkormányzatokkal – e szervekre nem alkalmazhatók az önkormányzati törvény általános szabályai. Az új törvény pontosítást fogalmaz meg az országos kisebbségi önkormányzat létrehozásának alapfeltételeit illetően is. Rögzíti, hogy ugyanaz a kisebbség csak egy országos önkormányzat létrehozására jogosult, emellett azonban ex nunc hatállyal – keretjelleggel – biztosítja azt is, hogy több nemzeti és etnikai kisebbség közös, társult országos önkormányzatot hozzon létre. Az országos kisebbségi önkormányzati képviselők választásának alkalmával választó és választható a települési kisebbségi önkormányzat tagja (elektor). Az országos kisebbségi önkormányzati választást akkor kell kitűzni, ha országosan legalább négy települési önkormányzat működik. Az országos önkormányzat létrehozásának könnyen teljesíthető feltételekhez kötése a

144

2006. év

Magyar Köztársaság eddigi kisebbségi jogok védelmével kapcsolatos gyakorlatával összhangban van. A szavazás napjára vonatkozó szabályok megegyeznek a területi kisebbségi önkormányzati választásra vonatkozó szabályokkal, hasonlóképp a jelölésre vonatkozó szabályok is. Az országos közgyűlés tagjainak számát a jogalkotó a megalakult települési kisebbségi önkormányzatok számától teszi függővé. A tagok létszáma legalább tizenöt, maximálisan pedig ötvenhárom fő. Az elektor a települési kisebbségi önkormányzathoz hasonlóan azon a településen gyakorolhatja választójogát, ahol a települési kisebbségi önkormányzat tagjává választották. A 2005-ös módosítás hozzányúlt az imént felsorolt egyéb joghézagokhoz is. Bekerültek a törvénybe az országos kisebbségi önkormányzat alakuló ülésére irányadó törvényi feltételek. (ennek keretében például pontosításra került, hogy az alakuló ülést a képviselők megválasztásától számított 30 napon belül az Országos Választási Bizottság elnöke hívja össze. ) Hatályon kívül helyezte az országos kisebbségi önkormányzat feladat- és hatáskörére vonatkozó 36-39. §-okat, s további szakaszokkal egészítette ki a normaszöveget. Ennek keretében az országos önkormányzat kizárólagos hatáskörévé válik a kisebbségi utónévre vonatkozó utónévjegyzék meghatározása, illetve kisebbségi utónévre vonatkozó megkeresések elintézése. (37. § (1) bekezdés t) pont) Garanciális szempontból indokolttá vált annak rendezése is, hogy az országos kisebbségi önkormányzatot megillető feladat-, és hatáskörök milyen kisebbségi önkormányzati intézményekre ruházhatók át. A törvény e körben az országos kisebbségi önkormányzat elnökét, az országos kisebbségi önkormányzat bizottságát, valamint az országos kisebbségi önkormányzatok társulását nevesíti. (39/A. § (1) bekezdés) Az országos kisebbségi önkormányzat hivatala kulcsfontosságú szerepet tölt be az önkormányzat működtetésének biztosítása terén. Erre tekintettel vált szükségessé a jogállásának legalapvetőbb szabályait a törvényben meghatározni. A hivatal, mint önálló költségvetési szerv (39/B. § (5) bekezdés) az országos kisebbségi önkormányzat megszűnése esetén is – a törvényben rögzített szigorú feltételek érvényesítése mellett – folytatja működését, gyakorolja – a törvényi kivételként nem nevesített – tulajdonosi, fenntartói és intézményműködtetési feladatokat (Nevesített kivételek, például a törvény szerinti hatáskörátadásból, közoktatási megállapodásból, illetőleg közoktatási is kulturális intézményfenntartói jogának átvételéből adódó feladatok.). A hivatal csak azt a vagyont köteles a kisebbségi önkormányzat megszűnése okán a Magyarországi Nemzeti és


145

Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány ideiglenes kezelésébe adni, amelynek kezelésére a törvény kizárólag az (újonnan megalakuló) önkormányzatot jogosítja fel. A törvény kitér továbbá az országos kisebbségi önkormányzat tisztségviselőinek, tagjainak a tiszteletdíját érintő szabályokra; meghatározza azt a törvényi maximumot, amelyben a tiszteletdíj az egyes kategóriák szerint megállapítható. A törvényalkotó indokoltnak találta azt a szabályozási igényt is, hogy az országos kisebbségi önkormányzat gazdálkodási tevékenységét – a körültekintő gazdálkodás, átlátható vagyoni helyzet biztosítása érdekében – rendezze. Következésképpen keretjelleggel meghatározza a tulajdonképpeni gazdálkodás alapelveit (hitelfelvétel, hitelfedezet, harmadik személyeknek nyújtható támogatás korlátai, a célhoz kötött eszközökkel való elszámolás stb. ). A jogszabály kiemeli azt is, hogy a gazdálkodás biztonságáért az önkormányzat közgyűlése, a gazdálkodás jogszerűségéért pedig az önkormányzati közgyűlés elnöke tarozik felelősséggel. A törvény az Állami Számvevőszéknek ellenőrzési jogosítványt biztosít az állami költségvetés terhére nyújtott források, illetőleg az állam által ingyenesen átadott vagyon felhasználása tekintetében. A törvény értelmében kötelező jelleggel intézményesítésre kerül a belső ellenőr, aki az országos kisebbségi önkormányzat és intézményei pénzügyi ellenőrzését végzi. Az országos kisebbségi önkormányzat szervezeti keretén belül pénzügyi bizottságot is létre kell hozni. A pénzügyi bizottság véleményének kikérése nélkül a közgyűlés nem határozhat az éves költségvetési tervezet, illetőleg beszámoló elfogadásáról. Ezen kívül a pénzügyi bizottság feladata a törvényes gazdálkodás folyamatos figyelemmel kísérése, a pénzügyi kötelezettségvállalások megalapozottságának vizsgálata is. További újdonsága a törvénynek, hogy bevezeti az országos kisebbségi önkormányzat képviselőjének – illetve vele közös háztartásban élő házasvagy élettársának, valamint gyermekének – vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét is. Ez a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség azonban csak a 2006-os választást követően keletkezik majd. 6. Az etnobiznisz jelensége A helyi kisebbségi érdekképviseleti rendszer a helyi kisebbségi önkormányzatokon alapul. Ezeknek a megválasztása mindig jogszerűen, formailag kifogástalanul zajlott le, de a megválasztott képviselők és a

146

2006. év

testület mégsem rendelkeztek a szükséges társadalmi elismertséggel, legitimációval. A helyi kisebbségi önkormányzatok legitimációját ettől függetlenül is kétségessé teszi az eluralkodó etnobiznisz, amelynek gyökerei nem a személyekben, hanem magában a társadalom ellenőrzése alól kikerült rendszerben vannak. A helyi kisebbségi önkormányzatok rendszeres és garantált állami támogatást kapnak, helyiséget, felszerelést, esetenként adminisztratív munkaerőt és egyéb támogatást a települési önkormányzatok csak számukra kötelesek biztosítani. A települési önkormányzatok többsége pénzügyi helyzetétől függően többé vagy kevésbé jelentős pénzügyi támogatással is segíti a helyi kisebbségi önkormányzatokat, különösen az önkormányzati választásokhoz közeledve. Az etnobiznisz megjelenése településenként és kisebbségenként más és más. A legprimitívebb formája a reprezentáció, a fogadások, „az evés-ivás”. Másutt a közvetett módon létrejött önkormányzatok költségvetési forrásokból, egyes értelmiségiek és diákok (főleg saját maguk és családtagjaik) művészeti és tudományos karrierjét finanszírozzák „a nemzeti kultúra előmozdításának” nevezve ezt a tevékenységet. Az etnokorrupció másik esete a kisebbséghez-tartozás szubjektív feltételrendszerének szabályozatlansága miatt merül fel. A kisebbségi törvény 7. § (1) bekezdése kimondja, hogy „Valamely nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. A kisebbséghez való tartozás kérdésében nyilatkozatra senki nem kötelezhető”. A magyar jog tehát a kisebbségi identifikációt teljesen szabad, közjogilag kötetlen és szigorúan az egyén személyes szabadságának védelme alá tartozó formájában ismeri el. Az identitásválasztás szabadsága nem jelent mást, minthogy az állam nem hozhat létre közhatalmi klasszifikációt, előírván, hogy ki számít magyarországi romának, németnek stb. Fejtegetésünk szempontjából említést érdemel az is, hogy a 2002. évi választásokat megelőzően országos népszámlálást tartottak, amelynek keretében az összeírt állampolgárok anonim és önkéntes módon nyilatkozhattak arról, hogy van-e kisebbségi kötődésük, használja-e valamely nemzeti és etnikai kisebbség nyelvét a gyakorlatban. Összevetve a népszámlálás illetőleg a kisebbségi önkormányzati választások eredményeit, meghökkentő következtetéseket vonhatunk le: olyan településeken és térségekben, ahol senki nem vallotta magát kisebbségi identitásúnak, rendre alakultak olyan kisebbségi önkormányzatok, amelyek bizonyítható módon semmilyen kisebbségi közösségeket nem képviseltek, legalitásukat azonban – a törvény alapján – nem lehetett megkérdőjelezni. A politikai aktivitás növekedése mellett joggal említhetők az anyagi


147

érdekek, hiszen a központi költségvetés anyagi juttatásban részesíti a kisebbségi önkormányzatokat. Joggal merül fel a gyanú, hogy ilyen álkisebbségi önkormányzatok létrehozására pusztán anyagi okokból került sor. A joggal való visszaélésnek egy másik esete, amikor nem egyszerűen anyagi érdek motiválja a kisebbségi önkormányzat létrehozását, hanem az a cél, hogy egy konkrét meglévő kisebbséget megfosszanak az önkormányzáshoz fűződő jogának gyakorlásától. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választáráról szóló 1990. évi LXIV. törvény 49. § - ban foglalt rendelkezés alapján, a valamely kisebbség jelöltjeként a települési kislistás választáson induló képviselőjelöltnek – a pozitív diszkriminációt megvalósító szabály folytán – mandátuma elnyeréséhez csupán fele annyi szavazatra volt szüksége, mint az ugyanazon a kislistán indult, a legkevesebb szavazattal mandátumot szerzett képviselőtársának. Gyakorlati esetek igazolták, hogy legálisan létezhet és létezik kisebbségi biznisz, amikor az identitásválasztás szabadságával, valamely kisebbséghez tartozás megkérdőjelezhetetlenségével visszaélve egyesek nem a kulturális autonómia, hagyományőrzés, nyelvápolás, stb. célok megvalósítására, hanem gazdasági – politikai érdekük érvényesítésére használják valós vagy csupán kinyilvánított kisebbségi identitásukat. Leginkább a parlamentből kiszorult politikai pártok próbálnak úgy pozícióhoz jutni, hogy kisebbségi szervezeteket alapítanak és a kisebbségi önkormányzati választásokon indítják jelöltjeiket. Ilyen volt például az 1998-as választások több településen anekdotikus, tehát nem dokumentált epizódja, amikor a település szemfüles polgármestere összehívta és tájékoztatta a lakosságot arról a lehetőségükről, miszerint ha, ha német kisebbségi önkormányzatot alakítanak, állami pénzen tanulhatnak a gyerekek németül. De említhető Krasznai József ismert roma politikus székesfehérvári akciója, ahol a politikus – saját bevallása szerint - azért kezdeményezte szlovák kisebbségi önkormányzat megalakítását, hogy rávilágítson a törvényi szabályozás hiányosságaira. Hasonló közjogi gyöngyszem, amikor a deklaráltan nem cigány származású politikus, Kosztolányi Dénes és politikustársai, a cigányság ügye melletti demonstratív kiállás okán a főváros XII. kerületében cigánykisebbségi választás megtartását kezdeményezték. De említhetjük Lányi Zsolt esetét, aki az Örmény Gyökerek Erdélyi Egyesületének jelöltjeként szerzett mandátumot a főváros V. kerületének örmény kisebbségi önkormányzatában.

148

2006. év

A kisebbségi önkormányzati választások „állatorvosi lova” az ún. „jászladányi iskolaügy”.66 Az ügy 2001 – ben kezdődött, amikor Jászladány település önkormányzata úgy próbálta meg legalizálni roma és nem roma tanulók elkülönítését, hogy szorgalmazta egy alapítványi iskola létrehozását, abból a feltételezésből kiindulva, hogy a roma szülők nem, vagy csak kevesen tudják megfizetni az ezzel járó költségeket. A helyi kisebbségi önkormányzat élve a törvény biztosította jogával, megvétózta az önkormányzat döntését. Az ügyben folytatott országgyűlési biztosi vizsgálat során tett megállapításokkal egyetértett a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője, illetőleg az Oktatási Minisztérium is. Ennek ellenére a település önkormányzata hajthatatlan maradt, és az alapítványi iskola tárgyában hozott jogszabálysértő határozatait nem helyezte hatályon kívül. A közigazgatási hivatal vezetőjének a keresete alapján több bírósági határozat is született, azonban a jogvita alapkérdésében nem került sor érdemi döntésre. A joggal való visszaélés példátlan esetére került ugyanis sor: a kisebbségi önkormányzati választásokon tudatosan, tervszerűen olyan – deklaráltan nem a roma kisebbséghez tartozó – személyek jelöltették magukat és szereztek képviselői mandátumot, akik a települési önkormányzat bármilyen kisebbségellenes döntését támogatták. A szomorú mérleg tehát az, hogy az ötfős képviselőtestületben négy nem roma képviselő – köztük a romákkal szembeni ellenérzéseiről elhíresült polgármester felesége – szerzett mandátumot, amelynek következtében a kisebbségi önkormányzat – bár papírforma szerint létezik és működik – funkciótlanná, tényleges érdekképviseleti szerepének a betöltésére alkalmatlanná vált. A kisebbségi jogok országgyűlési biztosa a 2002. évi beszámolójában kifejtette, hogy jászladányi kisebbségi önkormányzati választás óta egyértelművé vált, hogy a kisebbségi jogok terén nem egyszerű választójogi reformra, hanem alapvető szemléletváltásra van szükség.

66

Beszámoló a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tevékenységéről. (2002. január 1. – december 31.) OBH, Budapest, 2002


149

7. Az ombudsman intézkedései az etnobiznisz visszaszorítása terén67 A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa 1995. óta kíséri figyelemmel a kisebbségi önkormányzatok működését. A kisebbségi önkormányzati rendszer kezdetlegességéből fakadóan az ombudsmanhoz számtalan beadvány érkezett, melyek a kisebbségi önkormányzatok megalakulásával vagy működésével kapcsolatos visszásságokra mutattak rá. A kisebbségi biztos a visszásságok felderítése, kialakulásuk megelőzése és orvoslása céljából határozta el, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § -ának (2) bekezdése alapján hivatalból figyelemmel kíséri és megvizsgálja a kisebbségi önkormányzatok megalakulásának folyamatát. Az ombudsman a vizsgálat során leginkább a következő kérdésekre kereste a választ: ─ A kisebbségi önkormányzati választásoknak az általános választásokkal mind választójogosultság, mind választási rendszer szempontjából azonos feltételek mellett történő lebonyolítása biztosítja-e a kisebbségeket megillető önkormányzáshoz való alkotmányos alapjog érvényesülését? ─ A kisebbségi önkormányzatok megalakulására vonatkozó szabályok lehetőséget adnak-e a visszaélésszerű joggyakorlásra, lehetővé teszik-e, illetőleg mennyiben zárják ki a kisebbségi jogok érvényesülésétől idegen – elsősorban egzisztenciális, anyagi természetű – érdekek érvényesítését? ─ Mennyiben van kihatással mind a választás, mind pedig a választhatóság menetére az, hogy a kisebbségi joganyag választójogi szabályai hiányosak, illetve nem tartalmaznak valamennyi, a gyakorlatban előforduló esetre nézve egzakt eljárási szabályokat? A vizsgálat céljának elérése érdekében a kisebbségi biztos elemezte a kisebbségi önkormányzatok megalakulásával kapcsolatos hatályos szabályozást. A kisebbségi önkormányzati választások tapasztalatainak felhasználásával, valamint a hivatalhoz érkezett beadványokból általánosítható következtetések levonásával a kisebbségi biztos tehát megfogalmazta azokat a kérdéseket, amelyekre a vizsgálat során választ 67

A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának megállapításai és intézkedései az 1998-99. évi kisebbségi önkormányzati választások tapasztalatai alapján. Országgyűlési Biztosok Hivatala, Budapest, 1999; A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosának jelentése a 2002. és 2003. évi kisebbségi önkormányzati választásokról. Országgyűlési Biztosok Hivatala, Budapest, 2003

150

2006. év

kívánt kapni. A kisebbségi biztos a jelöltállítástól kezdve a mandátumok kiosztásáig figyelemmel kísérte a megalakulás folyamatát, és következtetéseit, kezdeményezéseit, ajánlásait ennek figyelembevételével tette meg. A kisebbségi biztos a vizsgálat lezárása előtt kikérte az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága, az Országos Választási Bizottság, az Országos Választási Iroda, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségek országos önkormányzatainak véleményét. Hasonló elvek és megfontolások alapján a 2002. évi önkormányzati választást is követte ombudsmani vizsgálat. Az ombudsmanhoz érkezett beadványok sokaságában bizonyos típusproblémákat fedezhetünk fel. 1.) Az egyik fővárosi kerületi kisebbségi önkormányzat elnöke beadványában azt panaszolta, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon olyan jelöltek indultak, akik bevallottan nem tartoztak az adott kisebbséghez. Mivel nevük alapján, a kisebbségi listán az alfabetikus sorrendben megelőzték a helyi kisebbségi egyesület korábbi vezetőjét, feltehetően a kisebbségekre leadott szimpátiaszavazatoknak köszönhetően – amelyek jellegzetessége, hogy általában a megválasztható kisebbségi képviselők számának megfelelő, a névsorban elől szereplő személyekre adták le a választók a szavazataikat – a kisebbségi közélet ismert képviselője nem jutott be a kisebbségi önkormányzat testületébe. 2.) A fővárosi kerületi kisebbségi önkormányzat elnökének panasza alapján megállapításra került, hogy egyes – köztudomásúan és bevallottan nem az adott kisebbséghez tartozó – jelöltek úgy jutottak mandátumhoz, hogy röviddel a választás előtt nevet változtattak, s így a kisebbségi listán az első helyre kerültek. A szimpátiaszavazatoknak köszönhetően a választásokon a legtöbb szavazatot így szerezték meg. Ilyen esetben azonban nyilvánvalóan nehéz bizonyítani azt, hogy a névváltoztatás kifejezetten csalárd szándék folytán került foganatosításra. 3.) Több ízben panasz tárgyát képezte, hogy egy párt helyi szervezete felhívással fordult tagjaihoz és szimpatizánsaihoz, amelyben azt kérte, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon az adott kisebbséghez tartozó tagokra szavazzanak. 4.) Előfordult olyan eset is, hogy egy választópolgár jelöltetni kívánta magát a kisebbségi önkormányzati választáson, de a helyi választási iroda vezetője kétségbe vonta azt az állítását, hogy ő az adott kisebbséghez tartozik. Az akkor hatályos jogszabály nem írta elő egyébként, hogy a kisebbségi önkormányzati választáson jelöltként való részvételhez szükséges az adott kisebbséghez való tartozás. A helyi választási iroda


151

vezetője kisebbségi jogi szempontból tehát nem volt jogosult érdemben állást foglalni a jelölt választójogának fennállása kérdésében. 5.) A jogalkotási bizonytalanság folytán kérdéses volt az is, hogy a kisebbségi jelöltként megválasztott polgármester az országos kisebbségi önkormányzati választásokon vajon elektornak minősül-e. 6.) Több jogértelmezési kérdés érkezett az országgyűlési biztoshoz a független jelöltekkel kapcsolatban. E tekintetben az ombudsman kifejtette, hogy a független jelöltként való szereplés lehetőséget ad a visszaélésekre, mert a jogszabálynak az a korlátlanul megengedő rendelkezése, amely bármely választópolgár számára lehetővé teszi a kisebbségi önkormányzati választásokon jelöltként való részvétel lehetőségét, nem biztosítja, hogy az adott kisebbség képviseletét valóban az adott kisebbséghez tartozó állampolgárok lássák el. 7.) Számos panasz érkezett a kisebbségi biztoshoz azzal kapcsolatban, hogy olyan településen is kérték a választás kitűzését, ahol nem él kisebbségi közösség. Ezen jellegű visszaélésekre hívták fel a figyelmet a Központi Statisztikai Hivatal által 2001. évi népszámlálásról közzétett adatok is. Ezekből kitűnik, hogy valóban voltak olyan települések, ahol annak ellenére kezdeményeztek kisebbségi választást, hogy az összeíráskor senki sem vallotta magát az adott nemzetiség tagjának, anyanyelvként nem jelölték meg az adott kisebbségi nyelvet, sőt olyan személy sem volt, aki vállalta volna nemzetiségi kulturális kötődését. A sort tovább folytathatnánk, hiszen az imént csak a legtipikusabb eseteket vettük górcső alá. A vizsgálat idején hatályos jogszabályok hiányosságából adódóan maga a jogalkotó nyitott utat az etnobiznisz kibontakozásának, hiszen a törvény értelmében – mint már említésre került – kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében nyilatkozatra senki sem kötelezhető, az általános választójog alkotmányi deklarálása alapján, pedig minden egyes magyar állampolgár részese lehetett a kisebbségi önkormányzati választásoknak is, különösebb megkötés nélkül. A választójogi törvények semmilyen garanciát nem nyújtottak ahhoz, hogy kizárólag a kisebbségi közösséghez kötődő jelöltek indulhassanak a választásokon. A szabályozás hiányosságai miatt, nemhogy bárki tetszése szerinti kisebbség „színeiben” jelöltethette magát, de akár ciklusonként váltogathatta is a képviselni kívánt közösséget. Ezért a kisebbségi biztos álláspontja értelmében, a kisebbségek önkormányzáshoz való alkotmányos jogának érvényesülése végett a jogalkotónak meg kellett teremteni azokat a feltételeket, amelyek szerint a választásokon csak az adott közösséghez tartozó, azzal azonosságot érző kisebbségi jelöltek indulhassanak.

152

2006. év

8. Megoldási alternatívák az etnobiznisz kiküszöbölésére Az ombudsmani vizsgálat, és a kisebbségi választásokat kísérő visszásságok felszínre kerülése egyértelművé tette, hogy a probléma megoldására sürgős jogalkotói lépésre van szükség. Az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága 1999. tavaszán létrehozta a Nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény módosítását előkészítő ad hoc bizottságot azzal a céllal, hogy az 1993 – ban megalkotott törvény tapasztalatait összegezve a törvény teljes revíziójára tegyen javaslatot. A bizottság munkája legfőképp négy fontos témakört érint: 1) „Érdemibb” önkormányzat létrehozása. A kisebbségi önkormányzatok szervezete, jogállása, finanszírozása. 2) A kisebbségi önkormányzatok feladat – és hatásköre. 3) A cigányság problémájának külön kezelése. 4) A választási rendszer, ezen belül a kisebbségek képviseletének kérdése, és a regisztráció. Az ellentmondásos szabályozás visszaélésekre adott lehetőséget, amit a kisebbségek sérelmeztek. Arra kellett megoldást keresni és találni, hogy valóban csak az adott kisebbséghez tartozó személyek választhassanak és legyenek választhatók a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatának választásán. Három lehetséges megoldásról tárgyalt a bizottság: a) a választások időpontjának elkülönítéséről, b) a jelölőgyűlés bevezetéséről, c) a regisztrációról, vagyis kisebbségi választói névjegyzék készítéséről. Ad a) A választások időpontjának elkülönítése Bár ennek a megoldásnak van egy nem elhanyagolható pénzügyi vonzata68 – önmagában alkalmas lehet arra, hogy (részben) kiszűrje a nem a kisebbséghez tartozók részvételét, vagyis (részben) elérje azt, hogy a szavazói kör és az adott kisebbséghez tartozók köre jobban lefedje egymást. Azonban ebben az esetben is a két választás időpontja között a lehető legrövidebb – jogtechnikailag még kivitelezhető – időintervallumnak kell eltelni. Ab b) A jelölőgyűlés bevezetése Az elképzelés az volt, hogy a jelölőgyűlés csak az ajánlási rendszer felváltására alkalmazható. Lényege, hogy az adott kisebbségi közösséghez tartozók vagy a kisebbség ügye iránt érdeklődők egy gyűlésen 68

Egy választás lebonyolítása kb. 7 milliárd forintjába kerül a költségvetésnek (Országos Választási Iroda elnökének véleménye szerint)


153

megismerhetnék a választható, ugyancsak helyi lakosokat, akik vállalnák az adott kisebbség képviseletét. A jelöltek lehetőséget kapnának, hogy elmondják programbeszédeiket, kampányt szervezzenek, megpróbálják meggyőzni a jelölőgyűlés résztvevőit, arról, hogy ők alkalmasak az adott kisebbség képviseletére. Akit a jelenlévők többsége ilyen minőségben elfogadna, az kerülne fel a jelölőlistára. Annak eldöntése, hogy a jelölőgyűlések egy időben legyenek–e, vagy eltérő időpontban, hogy azon egész közösség részt vehessen vagy csak egy adott kisebbséghez tartozók, a jogalkotó mérlegelési körébe tartozik. Ez is a visszaélések veszélyét csökkentő tényező lehet. A jelölőgyűlést a Választási Iroda hívná össze, a jelölőgyűlésen akár használhatnák az adott kisebbség nyelvét. Ezt a megoldást a kisebbségek nem támogatták, mert az Alkotmány szerint a választójog titkos. A nyilvános jelölőgyűlésen a nyilvános szavazás alkotmányellenes. Ugyanakkor, ha a jelölőgyűlés nem nyilvános, akkor nem alkalmas arra, hogy kiszűrje a nem kisebbséghez tartozók körét. Ez esetben az intézményrendszer bevezetésének értelme megkérdőjeleződik. További kételyként vetődött fel a jelölőgyűléssel kapcsolatban, hogy egyáltalán beilleszthető-e hatékonyan a jogrendszerbe. Ad c) Regisztráció „Annak az embernek, vagy annak a népcsoportnak, amely nem vállalja önmagát, nincs helye a politikai közéletben”69

A regisztráció a kívánt cél elérésének (t. i. az etnobiznisz visszaszorításának) legnagyobb hatásfokú eszköze, az összes – általunk vázolt – megoldási mód közül. Nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az adatvédelmi biztossal közös állásfoglalásában kifejtette, hogy valamely kisebbséghez tartozás kinyilvánításának közhitelű igazolására a hatályos jog két elvi lehetőséget kínál. Az egyik alternatíva alapján nem ütközik jogszabályba, ha valamely személy élve a kisebbségi törvény 7 § (1) bekezdésében biztosított szabad identitásválasztási, illetve kinyilvánítási jogával, írásban vagy írásba foglalható módon erről bárki előtt önkéntesen nyilatkozik. Az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. tv. 50 § alapján a közigazgatási szerv tény, állapot vagy egyéb adat igazolására hatósági bizonyítványt köteles kiadni vagy az ügyfél által benyújtott iratot – jelen esetben a kisebbséghez tartozásra vonatkozó nyilatkozatot – záradékkal 69

Emberi jogi kisebbségi és vallásügyi bizottság ülésén készült jegyzőkönyv. (Tavaszi ülésszak, 2004. március 23. , 12. oldal)

154

2006. év

ellátni. A hatósági bizonyítvány kiadását akkor lehet megtagadni, ha az jogszabályba ütközik, az igazolni kívánt adat más okirattal bizonyítható, illetőleg az ügyfél a bizonyítvány felhasználását, célját nem tudja megindokolni, vagy valótlan adat igazolását kéri. Mivel a szóban forgó esetben a hatósági bizonyítvány tartalma az ügyfél törvényi felhatalmazáson alapuló szuverén nyilatkozata, a kisebbséghez való tartozás vállalását a hatóság nem kérdőjelezheti meg. A másik lehetőség az, ha a kisebbséghez tartozását „igazoltatni” kívánó személy nyilatkozatát közjegyző előtt teszi meg, aki a nyilatkozatot közokiratba foglalja és igazolja, hogy az előtte megjelent személy származását szabad elhatározásából, a törvénynek megfelelő módon nyilvánította ki. A legnagyobb vitát mégis a regisztráció kérdése váltotta ki. A jogszabály előkészítésének során a regisztrációnak több formájáról tárgyaltak. A kemény regisztrációról – amely mind az aktív, mind passzív a választójog gyakorlását szigorúan meghatározott kritériumok beiktatásával – regisztráció alapján tenné lehetővé. Ezt a megoldást valamennyi tárgyaló fél elvetette. Tárgyaltak a puha regisztrációról is, vagyis ennek értelmében csak azokról készítenének névjegyzéket, akik képviselőjelöltként meg kívánják mérettetni magukat. Szóba került továbbá a puha önbevallás, vagyis, hogy ne egy időben legyenek a kisebbségi és a helyi önkormányzati választások. Ez egy bizonyos fokú szűrést jelenthet, de nem jelenti választói névjegyzék készítését. A regisztrációtól való félelem történelmi okokra vezethető vissza. A hazai kisebbségek egy részének rossz tapasztalatai vannak az ilyen típusú nyilvántartással kapcsolatban. A precíz nemzetiségi statisztikák megkönnyítették a zsidók elhurcolását, a németek kitelepítését a második világháború után. A jelenkor félelme, hogy a regisztráció olyan helyzetet idéz elő, melynek következtében jóval kevesebben fogják magukat kisebbséghez tartozónak vallani, s ez a szám természetszerűleg nem lesz arányos azzal, amit a kisebbségek egyébként állítanak. Ugyanakkor beszélhetünk az egyes kisebbségek körében is eltérő félelmekről. A kevésbé jelentős számú kisebbségek joggal aggódtak amiatt, hogy egy esetleges nyilvántartási rendszer bevezetése miatt elveszítik a szimpátiaszavazatokat, s ezáltal a kisebbségi önkormányzatok száma is csökken. Ez tehát a kisebbségek félelme. Az előkészítő tárgyalások során felmerült az a téves nézet, hogy a regisztráció célja egyfajta „deportálási névjegyzék” készítése. A másik véglet szerint a névjegyzék valamiféle népszámlálásra, kisebbségek


155

számszerű nyilvántartására szolgál. 70 Természetesen egyikről sincs szó. A regisztráció célja annak felmérése, hogy egy adott kisebbségi közösség élni kíván-e, és élni tud-e a törvényben biztosított jogával, hogy kisebbségi önkormányzatot hozzon létre. A téves értelmezéssel ellentétben ez nem kötelezés a nyilatkozattételre, hanem egyfajta feltétel tűzése. A kettő nem ugyanaz. Ugyanakkor a regisztráció mellett is szólnak érvek. Ilyen például a kisebbségek igénye nevezetesen, hogy a jelenlegi számos visszaélésre lehetőséget adó rendszer, a kisebbségeket és a kisebbségi önkormányzatokat járatja le. Ezt pedig orvosolni kell. A regisztráció erősítheti a kötődést a kisebbségekhez, hiszen olyan típusú megvallást jelent, ami után a kisebbségi identitás vállalása jóval látványosabb, demonstratívabb. Az Igazságügyi Minisztérium véleménye szerint a regisztráció alkotmányosan nem kizárt, figyelemmel a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi. LXIII. törvény 3 § (2) bekezdés b) pontjára, mely szerint Alkotmányban biztosított alapvető jog érvényesítése érdekében a különleges adat kezelhető. A Minisztérium véleménye szerint a személyes adatokhoz kapcsolódó önrendelkezési joggal, valamint a szabad identitásvállalással szemben álló alkotmányos érdek van olyan súlyú és jelentőségű, amely indokolhatja a regisztrációt. Ez az alkotmányos jog a kisebbségek képviseletéhez való jog. Az önkéntes alapon történő regisztráció összhangban van a kisebbségi törvény 7. § (1) második mondatával, „ha valaki nem él a regisztráció lehetőségével, elveszíti azt a jogát, hogy az őt kisebbségi létében megillető szavazati jogával élhessen.” Az önkéntes nyilvántartásba vételkor a szándékon kívül más nem várható el a választópolgártól, tehát nem köteles igazolni, hogy felmenője az adott kisebbséghez tartozik, sem azt, hogy beszéli a kisebbség nyelvét. Minden további feltétel ellentétes lenne a törvény szellemiségével. Nem jelent azonban megnyugtató megoldást a regisztráció a kettős identitástudattal rendelkező személyek problémájának megoldására. Az identitás egyszeri megválasztása nem tekinthető örök érvényűnek, hiszen bekövetkezhetnek olyan események, amelynek következtében egyik vagy másik identitás erősödik fel. Ez visszaélésekhez vezethet, hiszen – ahogyan a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa kifejtette a bizottsági előkészítő munka során – előfordulhat, hogy 2006-ban valaki horvát, 2010-ben szerb, 2014-ben pedig román nemzetiségű stb. 70

Emberi jogi kisebbségi és vallásügyi bizottság ülésén készült jegyzőkönyv (Tavaszi ülésszak, 2004. március 23.)

156

2006. év

Térjünk vissza ismét néhány gondolat erejéig a tárgyalt jogszabály megszületésének folyamatához. Az ad hoc bizottság által elkészített törvényjavaslatot 2001. őszén benyújtották a Parlament elé, de az – a választási előkészületek miatt – nem tárgyalta. Az újabb előkészítő munkálatok 2003. februárjában egy kormányzati koncepció kidolgozásával kezdődtek. A folyamat gyorsítása érdekében az Országgyűlés 30/2003 (III. 27.) Országgyűlési. Határozatával felkérte a kormányt, hogy vizsgálja meg a kisebbségi törvényt, valamint a kisebbségi önkormányzatok választásának anyagi jogi és eljárási szabályait, és a szükséges törvénymódosításokat 2003. december 31.-ig terjessze elő. A törvény előkészítés 2003 májusában vette kezdetét, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal koordinálása mellett. A megbeszéléseken a minisztériumok, a kisebbségi iroda munkatársai, valamint az országos kisebbségi önkormányzatok szakértői vettek részt. Többszöri egyeztetés történt az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságával is. Így született meg a T/9126 sz. törvényjavaslat, amely jórészt az előző ciklusban megalakított ad hoc bizottság munkájának eredményére támaszkodott. Az Országgyűlés a 2005. június 13-i ülésnapján fogadta el a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló törvényt. Az Országgyűlés Elnöke a törvényt 2005. június 16-án küldte át a köztársasági elnök hivatalába kihirdetésre, sürgősségi kérelemmel. Az Alkotmány 26. § (4) bekezdése alapján abban az esetben, ha a köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött törvény valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja, a törvényt aláírása előtt a 26. § (1) bekezdésében megjelölt 15 napos (sürgősség esetén 5 napos) határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak. A kihirdetésre megküldött törvény 68. § (3) bekezdése, a köztársasági elnök megítélése szerint alkotmányellenes volt, ezért megküldte aláírás előtt az Alkotmánybíróságnak. A nevezett szakasz a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénybe új 21/A. §-t iktatott, amelynek lényege, hogy a települési kisebbségi önkormányzat legtöbb szavazattal megválasztott tagja nyilatkozattétellel a helyi önkormányzat képviselőtestületének tagjává válik, ha a települési kisebbségi önkormányzat választásán (kisebbségi választás) meghatározott számú választópolgár érvényesen szavazott. A köztársasági elnök véleménye szerint, a nevezett 68. § (3) bekezdés ellentétes az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésével, 44. § (1) bekezdésével, valamint 70. § (2) és (3) bekezdésével és 71. § (1) bekezdésével.


157

A törvény 68. § (3) bekezdése által bevezetett szabályrendszer alapjaiban és lényegileg eltért a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény hatályos XI. fejezetében foglalt szabályozástól. Az önkormányzati törvény hatályos szabályai ugyanis a helyi önkormányzati választáson bizonyos szavazatszámot elért kisebbségi jelölt számára nyitják meg a kedvezményes mandátumszerzés lehetőségét, és nem a kisebbségi választás alapján juttatnak helyi önkormányzati képviselői mandátumot. Ez esetben tehát egyetlen fajta választáson – a helyi önkormányzati választáson – lehet a képviselőtestület tagját megválasztani, és ezen a választáson minden választópolgár ugyanolyan számú szavazattal rendelkezik. Ezzel szemben a törvény 68. § (3) bekezdése által megállapított szabályozás azt eredményezi, hogy a kisebbségi választáson választójoggal rendelkező személyek többszörös szavazati joggal rendelkeznek, és így nagyobb befolyást gyakorolhatnak a helyi önkormányzat képviselőtestületének összetételére, mint a kisebbségi választójoggal nem rendelkező választópolgárok. Sérti tehát a választójog egyenlőségét az, ha a választópolgárok egy csoportja két választási eljáráson keresztül is lehetőséggel bír arra, hogy tagot juttasson az önkormányzati képviselőtestületbe, míg más választópolgárok csak egy eljárás keretében jogosultak erre. Az Alkotmánybíróság a 34/2005. (IX. 29.) AB határozatában a köztársasági elnök indítványa alapján megállapította, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló, az Országgyűlés 2005. június 13-i ülésnapján elfogadott törvény 68. §-ának (3) bekezdése alkotmányellenes. Ezt követően az Országgyűlés 2005. október 17-ei ülésén 99%-os támogatás mellett elfogadta a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvényt, természetesen az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek talált rész nélkül. A jogszabály a Magyar Közlöny 141. számában jelent meg. Figyelemmel az Alkotmánybizottság 34/2005. (IX. 29.). határozatára az elfogadott törvény tehát nem rendelkezett a kisebbségeknek a települési önkormányzati testületekbe való kedvezményes mandátumszerzéséről. Erre való tekintettel a Parlament a 2005. október 17-ei ülésnapján országgyűlési határozatot fogadott el a nemzeti és etnikai kisebbségek kedvezményes mandátumhoz juttatásának lehetővé tétele, és törvényi szabályozásának kidolgozása érdekében. E határozatban az Országgyűlés

158

2006. év

felkéri a Kormányt, hogy a parlamenti pártokkal való együttműködés keretében gondoskodjon a kisebbségek kedvezményes mandátumhoz jutásáról szóló törvénytervezet előkészítéséről. Az előterjesztésben olyan javaslatot kell tenni, hogy az Alkotmány rendelkezéseinek minden tekintetben megfeleljen. A Kormánynak a négy képviselőcsoporttal történő egyeztetés alapján 30 napon belül kellett volna az erre vonatkozó törvényjavaslatot az Országgyűlés elé terjesztenie, annak érdekében, hogy az őszi ülésszak végéig a törvény elfogadása és kihirdetése megtörténhessen. A törvényjavaslatot azonban még mindig nem terjesztették a Ház elé, a pártok bevonásával jelenleg is egyeztetnek róla. Itt érdemes hozzátenni, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa is az Alkotmánybírósághoz fordult, már korábban is, de az államfői beadványt követő döntés után kiegészítette indítványát. Többek közt azt kifogásolta, hogy az új szabályok sem teszik lehetővé annak ellenőrzését, hogy ténylegesen fennáll-e a kisebbséghez tartozás, és nem határoznak meg szankciókat a valósággal ellentétes nyilatkozat megtétele esetére, vagyis álláspontja szerint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 115/E. §-a és 115/F. §-a sérti az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését és 68. §-ának (1)-(4) bekezdését. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja a jogállamiság elvét. A jogállamiság tartalmi kérdéseinek vizsgálatánál azonban a nevesített alkotmányos elveket, és jogokat kell vizsgálni.71 Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése nem tartalmaz önálló mércét.72 A választási eljárásról szóló törvény támadott rendelkezései – az Alkotmánybíróság álláspontja szerint – nem állnak ellentétben az Alkotmány 68. §-ának (1)-(4) bekezdésében meghatározott szabályokkal. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványozónak a választási eljárásról szóló törvény 115/E. §-a és 115/F. §-a megsemmisítésére irányuló indítványát elutasította.73 Az Alkotmánybíróság az indoklásban kifejtette, hogy az ombudsman nem a hivatkozott törvény 115/E. §-ában és 115/F. §-ában megfogalmazott szabályok tartalmát kifogásolta, hanem azt, ami azokból – szerinte – hiányzik. Azon az alapon állította az alkotmányellenesség fennállását, hogy ezek a szabályok nem teszik lehetővé annak ellenőrzését, megfelel-e a valóságnak a kisebbséghez tartozásról tett nyilatkozat, továbbá nem tartalmaz szankciót, a valótlan nyilatkozatot tevő személlyel szemben. 71 72

73

32/1991. (VI. 6.) AB határozat 799/E/1998. AB határozat

45/2005. (XII. 14.) AB határozat


159

Ezért kérte már a 2005. évi CXIV. törvény megalkotása előtt benyújtott beadványában is a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását és a jogalkotónak a hiányzó jogszabály megalkotására való kötelezését. Az Alkotmánybíróság az 1621/E/1992. AB határozatban kimondta, hogy a jogalkotásra tartozik annak eldöntése, szabályoz-e valamilyen élethelyzetet, és ha igen, akkor milyen részletességgel teszi. A jelen esetben az indítványozó olyan szabályokat hiányol, amelyek megakadályozhatnák a visszaéléseket. Az ombudsman által körvonalazott szabályok hiánya miatt – mint ahogyan azt az Alkotmánybíróság kifejtette – a jogalkalmazásban valóban lehetnek problémák. A szabályozási hiány megszüntetése azonban maga után vonná a nyilatkozattevő személyek önrendelkezési és magántitok védelméhez való jogának korlátozását. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása és a jogalkotásra kötelezés tehát nem járhat azzal, hogy az Alkotmánybíróság alapjogok korlátozásával járó meghatározott jogszabályok megalkotására kötelezze a jogalkotót.

IV. Végszó „Nincs a jogalkotásnak még egy olyan fejezete, amely annyira át volna itatva politikummal, mint a nemzetiségi jog…”74

Hosszú utat járt be a történelem, míg egyáltalán eljutott a kisebbségi jogok, deklarálásáig, a kisebbségi közösségek elismeréséig. Ez a hosszú út sajnos nem egyszer a kisebbségek üldözésével, fájdalommal és vérrel volt kikövezve. Óriási – Európában egyedülálló – előrelépést jelentett a XX. század végén a magyarországi kisebbségi önkormányzati rendszer megalkotása és beágyazása a jogrendszerbe. Sőt – mint láttuk – a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény elfogadásával Magyarország az első ország volt, amely a vasfüggöny leomlása után egy speciális kisebbségi törvénnyel egyáltalán reagált a kisebbségekkel kapcsolatos problémákra. A kisebbségi önkormányzatok létrehozásának módjáról a rendszerváltozás óta hosszú viták folytak, s a választott megoldás a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségeket reprezentáló 74

Emberi jogi kisebbségi és vallásügyi bizottság ülésén készült jegyzőkönyv. (Tavaszi ülésszak, 2004. március 23. , 16. oldal)

160

2006. év

szervezetekkel egyeztetve jött létre. Azóta ez az érzékelt diszfunkciók nyomán bizonyos elemeit illetően változott, a törvényhozó többféle megoldással kísérletezett. A törvénymódosítások sorozatát egyrészt a célszerűség (pl.: átláthatóbbá tétel), másrészt a kényszerűség (a legutóbbi módosítást például az Uniós csatlakozás, és a 2006-ban bekövetkező kisebbségi önkormányzati választások) generálta. Az új joganyag az önkormányzati választások tisztább, átláthatóbb, a kisebbség valós képviseletének biztosítását kívánja megvalósítani. Az, hogy ez mennyiben valósul meg a gyakorlatban, nem csak a jogalkotón múlik. Világosan kell ugyanis látnunk, hogy a felvázolt problémák, a hiányosságok nem csupán, sőt mondhatnám nem elsősorban jogalkotási jellegűek, hanem politikai, szociális stb. érdekekkel, illetve demográfiai dilemmákkal vannak átitatva. Az 1993-as kisebbségi törvény hatálybalépése az őshonosként elismert kisebbségeket az asszimiláció egy már előrehaladott állapotában találta. Ők ma Magyarországon az összlakosság relatíve kis részét adják, nyelvileg messzemenően asszimiláltak, szétszórtan élnek, és gyakran még helyi szinten is kisebbségben vannak. Így a legtöbb kisebbség esetében inkább a kettős identitás megőrzésének lehetőségéről beszélhetünk. Ennek alapján megállapíthatjuk, hogy az alkotmány kisebbségi különjogokkal foglalkozó 68. §-a és az annak alapján elfogadott kisebbségi törvény gyakorlatilag a „disszimilálódás” folyamatát kívánta elindítani, ám – a kérdéskör rendkívül komplex voltából adódóan – önmagában az is kérdésessé válhat, hogy egy viszonylag előrehaladott stádiumban lévő asszimiláció felülről, pusztán a jog eszközével visszafordítható, vagy legalább megállítható-e. Amint a fentebb leírtak alapján látjuk, erre a kisebbségi törvény által létrehozott kisebbségi önkormányzati rendszer nem szolgáltatott egyértelmű bizonyítékot. Sőt annak gyakorlati megvalósulása inkább azzal fenyegetett, hogy hosszú időre lejáratja a kisebbségek közjogi képviseletének még a gondolatát is Magyarországon. Vizsgálódásaim alkalmával igyekeztem objektív maradni, s ezért – az interjúk által is – megpróbáltam mindkét oldalt megszólaltatni (t. i. a jogalkotót és a kisebbségeket), mindkét tábor érveit felsorakoztatni. Kutatásaim során arra az általános megállapításra jutottam, hogy a kisebbségek ügyével kapcsolatban a társadalmat „mérsékelt érdeklődés” jellemzi (úgy vélem ez igaz még az egyes kisebbségi közösségekre is, nem csupán a többségi társadalomra). Ma a társadalom érdeklődését más, napi egzisztenciális ügyek és félelmek kötik le, kevésbé vagyunk fogékonyak a másik ember, a másság iránt. Ez tulajdonképpen érthető, talán


161

törvényszerűnek is mondható. Ennél azonban sérelmesebbnek tartom azt a tapasztalatomat, hogy a parlamenti politika rendszere viszont egyáltalán nem úgy működik, mint ahogy azt sokan hiszik azok közül, akik még nem találkoztak közelről ezzel a rendszerrel. Működését nem a nagyfokú tudatosság, hanem sokkal inkább a rögtönzések jellemzik. A kisebbségi törvény megszületése körüli bonyodalmak egyértelműen ezt igazolják. Levonhatjuk tehát az általános következtetést: jelen szabályozás keretei között nem feltétlenül olyan végeredmény született, amely minden igényt kielégít, és minden élethelyzetre megfelelően reagál. Az etnobiznisz problémájára a törvény várhatóan egyfajta megoldást nyújt, vagy legalábbis lényegesen megnehezíti a visszaélni kívánók dolgát. Ugyanakkor a gyakorlat minden bizonnyal felszínre hoz majd olyan problémákat, melyek a jelenlegi módosítás alkalmával nem kerültek a jogalkotó látókörébe, hiszen „a jog csupán az élet után kullog”. A zárómondatom legyen az, hogy messze nem nevezhető a legjobb és legtökéletesebb jogszabálynak, a jelenlegi nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény, de bízzunk benne, hogy a legjobb azok közül, amelyet a jelen körülmények között alkotni lehetett.

Felhasznált irodalom Tanulmányok, cikkek Ács Zoltán: Nemzetiségek a történelmi Magyarországon. Kossuth Könyvkiadó, Bp. 1984. Adatok a magyarországi kisebbségi önkormányzatok kialakulásáról és működéséről. In: Regio, 1997./1. Ádám Antal (szerk.): Alkotmányfejlõdés és jogállami gyakorlat. Hanns Seidel Alapítvány : Bp. 1994. A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai (Dokumentumgyűjtemény) Szerk.: Majtényi Balázs, Vizi Balázs. Gondolat Kiadó, Budapest 2003. A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tájékoztatója az 1996-os évről. OBH, Budapest, 1997. A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tájékoztatója az 1998-os évről. OBH, Budapest, 1999. A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tájékoztatója a 2002-es évről. OBH, Budapest, 2003. A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tájékoztatója a 2004-es évről. OBH, Budapest, 2005. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól: Törvényalkotási háttéranyag (szerk.: B. Kelemen Ida) Budapest: Országgyűlési Könyvtár, 1999.

162

2006. év

Arató Endre: A magyarországi nemzetiségek nemzeti ideológiája. Bp. 1983; A magyar nacionalizmus kialakulása és története. Bp. 1964. Arató Endre: A nemzetiségi kérdés története Magyarországon. 1. 1790-1840. 2. 1840-1848. Bp. 1960. Az Alkotmány magyarázata. KJK-KERSZÖV, Budapest, 2003. Bodáné Pálok Judit: A magyar kisebbségi törvény megszületésének körülményei. In: Acta Humana, 12-13. sz. /1993. Bodáné Pálok Judit – Vánkosné Tímár Éva: Mit kell tudni a kisebbségi önkormányzatok létrehozásáról? Bp. 1995. Breton, Roland: Les ethnics. Paris, 1992. Bruhács János: Nemzetközi jog II. 1999. Búza László: A kisebbségek jogi helyzete a békeszerződések és más nemzetközi egyezmények értelmében, Budapest, 1930. Csefkó Ferenc: A kisebbségi önkormányzatok közjogi státusa, működésük meghatározó területei. In: Regionális Kisebbségi Szemle. 1998/4. Doncsev Toso: A Kisebbségi Kerekasztal első elnöke: A magyarországi kisebbségi törvény. In: Kisebbségkutatás 2004/1. Dr. Eckart Klein: Az alapjogok meghatározása az alkotmányban, Hanns Seidel Alapítvány, Budapest, 1994. Emberi jogi kisebbségi és vallásügyi bizottság ülésén készült jegyzőkönyvek Fűrész Klára – Révész Tamás: A nemzetiségek egyenjogúsága. In: Emberi jogok hazánkban. (szerk.: Katonáné Soltész Márta), Bp. 1988 Gazdag Ferenc – Kovács Péter: Európa Tanács 1949-1999. Tanulmányok és dokumentumok, Budapest, 1999. Gerencsér Balázs - Juhász Albin: A kisebbségi autonómia (működő modellek, magyar elképzelések), Budapest, 2001. Győri Szabó Róbert: Kisebbségpolitikai rendszerváltozás Magyarországon. Osiris, Budapest, 1998. Győri Szabó Róbert: Nemzet és Kisebbség, Autonómia és Regionalizmus Európában. Budapest, 2004. Hanák Péter: Jászi Oszkár dunai patriotizmusa. Bp. 1985. Herczegh Géza: Group Rights: A Hungarian Perspective. (Kézirat, 1992.) Josef Isensee: Das Grundrecht als Abwehrrecht und als staatliche Schutzpflicht, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. V. 1992. Jelentés az Európa Tanács Jogi és Emberi Jogi Bizottságának üléséről (Velence, 1992. november 11-12.), 1992. november 17. (elib.kkf.hu/biblio/27.doc) Kaltenbach Jenő: Az ombudsmanok és a nemzeti emberi jogi intézmények szerepe a nemzeti, etnikai, vallási és nyelvi kisebbségek jogainak védelmében. In: Belügyi Szemle, 2004/2-3.


163

Kaltenbach Jenő: Kisebbségi jogok az európai államokban. In: Kisebbségi Értesítő. 1994/3. Kovács Péter: A kisebbségi jogok alkotmányos szabályozása. MTA Állam- és Jogtudományi Intézete kiadványai, Bp. 1995. Kovács Péter: A nemzetközi jogi kisebbségvédelem a 90-es években, Magyarság és Európa, 1994./4. Kovács Péter: Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája. Acta Humana, 1993/10 Jászi Oszkár: A nemzeti államok kialakulása és a nemzeti kérdés. Gondolat, Budapest, 1986. Le Vinson, David: Conflicts ethniques et réfugiés. (In: Réfugiés-publié par le Service d’Information du Haut Commisaiat des Nations Unies aout 1993.) Lőrincz Csaba: Kisebbségi kérdés és demokrácia. Pro Minoritate 1994/2. Magyarország története. (3.) 1526-1686. (Szerk. Pach Zsigmond Pál.) Bp. 1985. Majtényi Balázs: A kisebbségek egyenlősége a törvény színe előtt. In: Regio. Kisebbségi Szemle, 4./2003. Mocsáry Lajos, A közművelődési egyletek és a nemzetiségi kérdés. Bp. 1886. Dr. Németh Éva: A kisebbségi önkormányzatok működési zavarai és megszüntetésének formái, módszerei. Jogalkalmazási hibák. (szerk.: Dr. Kiss László) Pécs, 1997. Niederhauser Emil: Nemzet és kisebbség Lucidus Kiadó, Bp. 2001. Palásti Sándor: A diszkrimináció természete. A kisebbségek jogainak védelme a magyar jogrendszerben. Társadalmi Szemle, 1998/5. Palásti Sándor: Tanulmány a kisebbségi önkormányzatokról. In: Jogtudományi Közlöny, 1999./Február. Pók Attila (szerk.): A Huszadik Század körének történetfelfogása. Bp. 1982. Regisztrálható-e az identitás? Szerk.: Halász Iván – Majtényi Balázs. Gondolat Kiadói Kör – MTA Jogtudományi Intézet. Budapest, 2003. Sajó András: Jogosultságok. MTA Állam- és Jogtudományi Intézete – Seneca Kiadó, Budapest, 1996. Samu Mihály: A magyar kisebbségi törvény. Bp. 1995. Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században, MTA Kisebbségkutató Intézet, Gondolat Kiadói Kör Budapest, 2003. Tíz éves a kisebbségi törvény. NEKH – Kiadvány, Budapest, 2004. Tóth Judit: Többes mérce a kisebbségi hovatartozás megvallásánál. Kisebbségkutatás, 2002/4. Tóth Zoltán: Nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési képviselete. In: Magyar Közigazgatás, 1993/8.

164

2006. év

Wolfart János: A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló új törvény. In: Magyar Közigazgatás, 1993/10. Törvények, AB Határozatok 1868. évi XLIV. Törvénycikk a nemzetiségi egyenjogúság tárgyában. 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 1993. évi LXXVII. törvény a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól 2005. évi CXIV. törvény a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról 9/1990. (IV: 25.) AB határozat 32/1991. (VI. 6.) AB határozat 35/1992. (VI. 10.) AB határozat 24/ 1994. (V. 6.) AB határozat 799/E/1998. AB határozat 34/2005. (IX. 29.) AB határozat 45/2005. (XII. 14.) AB határozat Interjúk Dr. Puss Lajos – Igazságügyi Minisztérium Közjogi Kodifikációs Bizottságának Főosztályvezető-helyettese Dr. Molnárné dr. Asbóth Erika – Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal Titkárságának Főosztályvezető-helyettese Dr. Rytkó Emília – Országos Választási Iroda vezetője Honlapok www.parlament.hu www.mkab.hu www.nekh.gov.hu www.obh.hu www.nemzetisegek.hu www.mtaki.hu


165

dr. Pintér Edit:1 A kisebbségek együttműködésének átértékelődése - avagy jogi lehetőségek a határon átnyúló kooperációk megerősítésére

I. Határmenti együttműködés, mint a magyar-magyar kapcsolatok megerősítésének fontos eszköze A magyar (kül)politikának az Alkotmányban is rögzített feladata, hogy nemzeti érdekből és erkölcsi kötelezettségből támogassa a határon túli magyar közösségeket, előmozdítsa nemzeti önazonosságuk, anyanyelvük, kulturális hagyományaik szülőföldjükön történő megőrzését, és fejlesztését. Hazánk uniós csatlakozásával és az euroatlanti integráció régiónk jelentős részét magába foglaló kibővítésével alapvetően és pozitív irányban változtak meg a magyarság megmaradásának külső feltételei. „Ezzel egyidejűleg az elmúlt években kialakult a szülőföldön való megmaradáshoz és gyarapodáshoz szükséges alapvető intézményrendszer és a működtetésükhöz szükséges gyakorlat.” (Megújuló nemzetpolitika, 2005) Az Európai Unió közép-európai bővülése megváltoztatta a hét szomszédos országban élő magyarság jövőképét, és az anyaországgal való kapcsolatuk alakulását. Szlovénia és Szlovákia után a közeljövőben a legnagyobb magyar kisebbségi közösségnek otthont adó Románia is csatlakozni fog az Unióhoz. A horvátországi magyaroknak remélhetőleg rövidtávon, a kárpátaljaiaknak és a vajdaságiaknak csak hosszabb kitekintésben lesz lehetőségük az európai integráció keretei között megélni magyarságukat. Jelen értekezés arra kíván elsősorban rámutatni, hogy ebben az új helyzetben milyen fontos szerepe van a határmenti együttműködés megerősítésének, hiszen az együttműködés lehetőséget teremt arra, hogy a kormányzati politikától elrugaszkodva, a saját elképzelések, és erőforrások mentén kerüljön sor közösségi kapcsolatok, magyar-magyar együttműködések kialakítására. A határok nélküli európai térben sor kerülhet a magyar nemzet európai uniós perspektívában történő 1

Széchenyi István Egyetem, Győr – MTDI képzés; email: [email protected]

166

2006. év

újraegyesítésére, úgy, hogy a fizikai határok természetesen megmaradnak, de a kulturális, gazdasági, társadalmi kapcsolatok a határon átnyúlva megerősödnek. A határmenti együttműködések támogatása nem egyszerűen gazdasági kérdésként vetődik fel, hanem a történelmileg kialakult fenntartások oldásának, a határok két oldalán élő népek és közösségek egymásról kialakult szemléletének módosítási eszközeiként (Hajdú Z., 2000). Ennek érdekében elsődleges feladat, hogy a magyarság számára ismertté tegyük azokat a jogi eszközöket, amelyek lehetőséget kínálnak a hosszú távú, jogi alapokon nyugvó, európai szinten elfogadott (sőt támogatott) határmenti együttműködések kialakításának. Az európai egységesülés történelmi esélyét kihasználva a magyar külpolitika kibővült mozgásterében az anyaország és a határon túli magyar közösségek kapcsolatait új típusú, differenciált viszonyrendszerben kell elhelyeznünk. A nemzetpolitikai célkitűzések megvalósításához magyarmagyar párbeszédre, a szomszédos államokkal való együttműködésére, az európai értékek megerősítésére és fejlesztésére egyaránt szükség van. Az Európai Unió közép-kelet-európai térségének újraegyesítése olyan folyamatokat indított el, amelyek helyreállítják régiónkban a gazdaságikulturális kapcsolatrendszer történelmileg létrejött, majd mesterségesen szétszabdalt egészét. A hagyományos szubrégiók újjászületésére, a kapcsolatrendszerek újraegyesítésére már a rendszerváltozást követően is voltak példák. Számos, a szomszédos országgal létrejött regionális együttműködés tarkítja térségünk térképét, és a településközi kapcsolatok is felerősödtek az elmúlt időszakban. Európai szinten születtek olyan javaslatok, jogi eszközök, szabályozások, amelyek a határon átnyúló együttműködés egységes kiépítését teszik lehetővé, bárhol az Unión belül, de bizonyos feltételekkel az Unión kívüli területeken is. A határon átnyúló együttműködések jogi szabályozása több évtizedes fejlődésen ment keresztül, és napjainkra jutott el odáig, hogy létrejöhetett a határmenti együttműködés közösségi szintű, egységes jogi modellje. Ez a jogi modell az európai területi együttműködési csoportosulás, amelynek kiemelkedő jelentősége abban áll, hogy az Unióban érvényesülő eltérő jogi szabályozások ellenére közösen alkalmazható jogi keretet biztosít az együttműködő felek számára. Az európai területi együttműködési csoportosulás megteremtette annak lehetősége, hogy a regionális, helyi hatóságok, közjogi intézmények és/vagy a tagállamok egy egységes uniós szabályozás mentén mozdítsák elő a magyar-magyar kapcsolatokat. Fontos ezért, hogy bemutassuk, milyen út vezetett az egyéges szabályozás kialakulásához, és ismertté tegyük ezen új szabályozás sarokpontjait és előnyeit.


II. A határon átnyúló szabályozásának fejlődése

167

együttműködés

jogi

Az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa már évekkel ezelőtt támogatásáról biztosította az Európai Bizottságot az európai területi együttműködést szabályozó rendeletre tett javaslatának kidolgozásában (Régiók Bizottsága 2006). A regionális tudományterületen egy olyan új, közösségi szintű jogi eszközt hoztak létre, amely az európai regionális fejlődés, pontosabban az „európai regionális jogi fejlődés” útjának mérföldkövét jelenti. Az Európai Parlament és az Európai Tanács új rendelete (Regulation (EC) No. 1082/2006) valamennyi uniós tagállamban kötelező és közvetlenül alkalmazandó lesz 2007. augusztus 1-től. A rendelet 2006. augusztus 1-jén jelent meg az Unió Hivatalos Lapjában, de a tagállamok 1 évet kaptak arra, hogy megtegyék a szükséges intézkedéseket a szabályozás megfelelő alkalmazhatóságához. Az európai területi együttműködési csoportosulás (EGTC) bevezetésével először került sor a regionális együttműködések egységes, közösségi szintű jogi szabályozására. Jogosan merül fel a kérdés, hogy mi szükség volt egy közösségi szintű jogi eszköz megalkotására, amikor a határon átnyúló, vagy akár a több országrészt is magában foglaló transznacionális területi együttműködéseknek már megvoltak a korábbi évtizedek során kialakult, jól működő keretei. Már az 1960-es években megindultak a határon átnyúló együttműködések; természetesen különböző jogi formákban. Valójában azonban – mivel nem voltak meg az együttműködéshez szükséges jogi alapok – senki sem tudta, hogy egy ilyen együttműködés mivel jár, és annak szervezetrendszerét hogyan kell létrehozni. Időközben megszülettek azok a jogi keretszabályok, amelyek támpontot jelentettek az együttműködő felek számára. A határon átnyúló együttműködések jogi alapját az Európa Tanács 1980. május 21-én, Madridban elfogadott, a Területi Önkormányzatok és Közigazgatási Szervek Határmenti Együttműködéséről szóló Európai Keretegyezménye (European Outline Convention on Transfrontier Co-operation Between Territorial Communitites or Authorities), valamint a Konvencióhoz kapcsolódó két Kiegészítő Jegyzőkönyv (Additional Protocol 1995, Secondary Protocol 1998) jelentette. Ezek a dokumentumok alapozták meg az euroregionális együttműködés jogi kereteit. A Konvencióban foglalt, a határmenti együttműködés intézményesítésére tett jogi ajánlások kétségtelenül kezdeti lépések voltak, hiszen a kooperációk tényleges létrejöttéhez minden esetben további, két-, vagy többoldalú államközi megállapodások voltak

168

2006. év

szükségesek. Mégis a Konvenció legnagyobb érdeme, hogy olyan jogi modelleket ajánlott az együttműködő partnereknek, amelyek segítségül szolgálhattak az államközi és a helyi hatóságok közötti, jogi kötőerő nélküli szerződések megkötéséhez. A Madridi Konvenció és a két Protokoll jogi szabályozását alapulvéve a gyakorlatban kialakult az eurorégiók jól működő szervezetrendszere, amelyet egyre több határon átnyúló együttműködés tekintett mintának. Az 1958-ban alakult német-holland eurorégió játszott úttörő szerepet a határmenti együttműködés intézményesült formájának létrehozásában; a Győr-Moson-Sopron megye részvételével működő West/Nyugat-Pannon Eurégió felépítése is ezt a mintát követte. Hangsúlyozzuk azonban, hogy ennek a struktúrának nincs egy letisztult, Európa-szerte egységesen elfogadott változata, hiszen még a magyar határterületeken létrejött eurorégiók is a legkülönbözőbb formában, eltérő hatáskörökkel és eltérő jogalanyisággal jöttek létre. A hatékony együttműködést sok helyen hátráltatta az együttműködő területek fejlettségbeli különbsége - elsősorban a közép-kelet-európai térségben -, az érintkező területek jogi, közigazgatási szabályozásának eltérő volta, és az együttműködő partnerek döntési kompetenciájának hiánya. Nem létezik az eurorégiókra vonatkozó, egységesen elfogadott definíció, bár az Európai Határrégiók Szövetsége által megfogalmazott, az eurorégiókra vonatkozó kritériumrendszer (AEBR, 2000) jelzi, hogy ezeket az együttműködéseket próbálták egységes keretbe, rendszerbe foglalni, amely lehetőséget teremtett arra, hogy egy egyszerűsített, bármely tagállamban alkalmazható jogi modellt kínáljanak a határon átnyúló együttműködések számára. A fent részletezett támpontok, iránymutatások alapján idővel születtek jó és rossz modellek, sőt jogi szemszögből nézve meglehetősen kifogásolható megoldások is. Az egységes jogi szabályozás hiánya miatt létrejöttek olyan, eurorégiót létrehozó alapító okiratok, amelyek jogilag nem teljesíthető, érvénytelen kikötéseket tartalmaztak. Emellett az elmúlt 25-45 év alatt összegyűltek azok a tapasztalatok is, amelyek egy közösségi szintű egységes jogi szabályozás megteremtéséhez nyújtottak alapot. A határon átnyúló együttműködések egyebekben jelenleg is különböző jogi formákban működnek: jogi személyiség nélküli érdekközösségként, Európai Gazdasági Érdekcsoportosulásként, non-profit társulásként, vagy akár jogi személyiség nélküli munkaközösségként. Az eurorégiós együttműködés, amely a helyi és regionális hatóságok, esetenként a társadalmi és gazdasági partnerek számára nyújt intézményes keretet a hosszú távú, és számos gazdasági, társadalmi, szociális területet lefedő együttműködésre, kétségtelenül a határmenti kapcsolatok


169

legelterjedtebb formája. Az eurorégiók jogi státusza igen eltérő, működését saját forrásból finanszírozza; állandó titkársággal, szakértői testülettel (munkacsoportokkal), és adminisztratív háttérrel rendelkezik. Az együttműködő partnerek elsődleges célja, hogy lehetőséget kínáljanak a határmenti régiók fejlettségbeli és gazdasági különbségeinek kiegyenlítésére, és a perifériatérség negatív hatásainak csökkentésére, lebontására. A jelenleg működő eurorégiók a helyi közös programokon keresztül, a „legjobb gyakorlatok” cseréje révén erősítik a szomszédsági kapcsolatokat, a szomszédos területek és társadalmak közötti összefonódást. Több évtizeddel korábban az együttműködő partnereknek az volt a céljuk, hogy minimális támpontokkal hozzanak létre határon átnyúló jogi együttműködéseket. Ehhez persze jól kellett ismerni az érintett országok jogrendszerét, közigazgatási szabályozását. Időközben újabb és újabb jogi modelleket kellett kialakítani, és a meglévő támpontok mentén igyekeztek minél szorosabb kapcsolatot létrehozni a határ mentén. Végül egy negyedfél évszázad termelte ki az új közösségi rendeletben foglalt szabályozást. A regionális jogi fejlődés útján azért jelent nagy előrelépést az európai területi együttműködési csoportosulás bevezetése, mert az egységes jogi szabályozás megvalósításával lehetőséget kínáltak egy összehangolt területi fejlődésre, az európai gazdasági és társadalmi kohézió megerősítésére. Az EGTC bevezetésének elsődleges célja, hogy a tagállamok települései és régiói számára megkönnyítsék, és nagymértékben javítsák a határokon átnyúló, régiók közötti és transznacionális európai együttműködések létrejöttét, működését. A közös intézkedések megkönnyítésével, az eljárások ésszerűsítésével a működési költségek csökkenésére is számítanak. Ez az egységes jogi szabályozás szerte Európában alkalmazható lesz, és a határon átnyúló kooperációk népszerűsége, fontossága tovább növekszik.

III. Az EGTC jogi szabályozása – Az Európai Parlament és a Tanács 1082/2006/EK rendelete alapján Az új szabályozás alapelve az volt, hogy ne egy merev modellt hozzon létre, hanem a sokszínűséghez alkalmazkodjon, úgy, hogy azért közösségi szinten az egységességet is biztosítsa. E jogi szabályozás valójában az egységesség – sokszínűség összehangolását tekintette kiindulópontnak, amely nagy előrelépés a korábbi jogi szabályozáshoz képest.

170

2006. év

Az egységes szabályozás megalkotása nyilvánvalóan nem jelenti azt, hogy a szabályozás további finomításra nem szorul. A 25-45 év fejlődési folyamatának kutatása alapján sem jelenthető ki egyértelműen, hogy ezen a ponton megállt volna a regionális jogi fejlődés, és további, esetleg részletesebb modell(ek) kidolgozására ne lenne lehetőség. Az új jogi szabályozásról valójában még nincsenek tapasztalatok, ezt a következő évek fogják kitermelni. Habár az EGTC-t az Európai Unió területén hozhatják létre a felek, harmadik ország jogalanyai is részt vehetnek benne, amennyiben a harmadik ország jogszabályai, vagy a tagállam és harmadik ország közötti megállapodás ezt lehetővé teszi. A csoportosulás arra törekszik, hogy céljai megvalósítását ne csak a határon átnyúló, hanem a transznacionális és interregionális kapcsolatokban is előmozdítsa. Az eddigi gyakorlathoz képest jelentős előrelépést jelent, hogy az EGTC jogi személyiségét már jogszabály rögzíti. A csoportosulás minden tagállamban az ott érvényesülő nemzeti jog alapján a jogi személyeknek biztosított jogképességgel bír, így különösen szerezhet ingó és ingatlan vagyont, ezzel a vagyonnal rendelkezhet, személyzetet foglalkoztathat, és bíróság előtt is eljárhat (Regulation (EC) No. 1082/2006, Subsection 4, Article 1). Az EGTC tagjainak kezdeményezésére jön létre; tagja lehet tagállam, regionális, vagy helyi hatóság, illetőleg a rendeletben meghatározott közjogi intézmények. E kategóriák valamelyikébe tartozó szervezetek csoportosulása is lehet az EGTC tagja. Feltétel továbbá, hogy a tagok legalább két tagállam területén helyezkedjenek el, tehát egy csoportosulás létrehozásával mindenképpen határon átnyúló együttműködés jön létre. Hangsúlyozzuk, hogy az EGTC létrehozása nem kötelező. A tagnak ugyanis szuverén döntése, hogy részt kíván-e venni ilyen csoportosulás létrehozásában, vagy működésében. Érdekes momentum, hogy a jogi szabályozás alapján még mindig nagyon erős a tagállami/állami közrehatás egy ilyen határon átnyúló együttműködés létrehozásánál. Valamennyi leendő tag köteles értesíteni a tagállamot a csoportosulásban való részvételi szándékáról, amely tagállam jóváhagyása szükséges a részvételhez. Ha az állam úgy ítéli meg, hogy a tagjelölt részvétele – beleértve a leendő tag hatáskörét és feladatait – nem felel meg a rendeletnek, vagy a nemzeti jognak, vagy a részvétel nem indokolt az adott tagállam közérdeke, vagy közrendje alapján, megtagadhatja a tagjelöltnek az EGTC-ben való közreműködését. A tagállam döntése tehát megakadályozhatja a helyi, regionális szerveket, közjogi intézményeket abban, hogy a csoportosulás keretein belül határon átnyúló együttműködésre lépjenek a szomszédos


171

tagállam szervezeteivel. Félő, hogy ez a megoldás a regionalitás egyik alapelve, a szubszidiritás elve ellen hat, és kérdéses, hogy a tagállamok élve a rendeletben foglalt jogosítványukkal mennyiben akadályozzák, vagy hátráltatják majd a határon átnyúló együttműködések európai területi csoportosulás formájában történő létrejöttét. Az európai csoportosulás feladat- és hatáskörét egyezményben kell megállapítani, amelyet a tagok egyhangúan fogadnak el. Fontos hangsúlyozni, hogy a helyi és regionális hatóságoknak a köz feletti hatalomgyakorlás eszközeit, különösen a rendőrségi és a jogalkotói hatáskörét az EGTC nem veheti át, ilyen hatásköri felhatalmazásra az egyezményben nem kerülhet sor. A gazdasági szervezetekhez hasonlóan az EGTC-nek is van alapszabálya, amelyet az egyezményben rögzített kereteken belül ugyancsak a felek fogadnak el. Hatáskörén belül, feladatai ellátása során az EGTC tagjainak érdekében és nevében tevékenykedik; a csoportosulást az igazgató képviseli. A tagok képviselői alkotják az EGTC közgyűlését, de ezen túlmenően az alapszabály további, meghatározott hatáskörrel rendelkező szervek létrehozásáról is rendelkezhet. A rendelet olyan jogi szabályozást fogalmaz meg, amely az arányosság elvének szem előtt tartásával csak a szükséges mértékben szabályozza az EGTC optimális működéséhez szükséges keretfeltételeket, amelyet a tagállamok hatékonyan képtelenek lennének megteremteni. A Közösség szintjén rendeletbe foglalt szabályok egységes feltételrendszert határoznak meg, amelyek így jobban biztosíthatók. A határon átnyúló együttműködés jogi kereteit először megfogalmazó Madridi Konvencióhoz hasonlóan egy keretszabályozást hozott létre az Európai Parlament és a Tanács, amelyet helyi szinten a tagállamoknak, illetőleg a csoportosulást létrehozó tagoknak kell végleges formába önteniük. A szabályozás tiszteletben tartja a tagállamok alkotmányos rendjét, hiszen az EGTC-hez való csatlakozás önkéntes, és a tagállamnak még arra is joga van, hogy megtagadja a helyi és regionális szervek, vagy a közjogi szervezetek közreműködését. A határmenti ügyek közös intézésére egyebekben megmaradnak az eddig kialakult, és Európa-szerte működő struktúrák; az eurorégiók, a munkacsoportok, vagy akár a több országot átfogó, közös területi fejlesztési stratégiákat megvalósító együttműködések.

IV. Az új jogi szabályozás előnyei Az EGTC egy keretrendszert ad, amelyen belül a több országot érintő, átfogó együttműködés jogi modellje alakítható ki úgy, hogy az

172

2006. év

együttműködési modell valamennyi érintett ország jogi sajátosságaira tekintettel tud lenni, és mégis egységes elvek alapján épül fel. Megteremtődött az egységesítés lehetősége annak érdekében, hogy a regionális együttműködések létrehozását rutinszerűvé tegyék. Az új jogi modell lehetővé teszi, hogy az iránymutatások mentén rövid idő alatt, kisebb anyagi ráfordítással lehet létrehozni határon átnyúló együttműködéseket. Az Európai Unióban jelenleg a regionális együttműködési formák széles skálája fedezhető fel, mint például a munkaközösségek, projektszintű együttműködések, eurorégiós szervezetek. Az új szabályozás arra is lehetőséget nyújt, hogy hosszabb idő távlatában ezek az együttműködések az egységesség irányába mozdulhassanak el. Persze emellett meglehetősen széles mozgásteret hagy az egyes regionális szerveződések számára. A jogi szabályozás egységesítése három fő ponton jelenik meg: 1. Egyfelől létrejött egy egységes jogi szabályozás; 2. Az egységes szabályozás a modellen belüli szervezetek egységes működését, fellépését eredményezi, és lehetővé teszi, hogy ezek a szervezetek, modellek összehasonlíthatók legyenek; 3. Az egységes szabályozás következtében az új modell a határon átnyúló együttműködés által érintett országok jogrendszerébe, közigazgatási rendszerébe könnyen beilleszkedik. A regionális együttműködés szabályozása így bizonyosan az érintett ország jogrendszerével is találkozni fog, hiszen a keretfeltételek már rögzítésre kerültek, és azok minden tagállamra nézve kötelezőek. Az EGTC kétségtelenül könnyebbé teszi a régiók együttműködését, az együttműködési formák létrehozását, hiszen nem kell egyedi szabályozórendszert, önálló jogi kikötéseket, megoldásokat létrehozni. Az új jogi modell elejét veszi az olyan jogi túlkapásoknak, amikor a Felek saját elképzelésük alapján, de a jog által meg nem engedett módon rögzítik a jogi együttműködés részletszabályait. Az egységes rendszer lehetővé teszi az államokkal, régiókkal való szorosabb együttműködést. Korábban nem volt összehasonlítható struktúrája a határon átnyúló együttműködéseknek. A közösségi szintű modell jó alapot ad az egységes megítélés, az összehasonlíthatóság, és a közös elszámolás szempontjából. Az Európai Unióban megjelent az a valós társadalmi igény, hogy a regionális gazdaságok szerveződéséhez megfelelő színvonalú és minőségű jogi hátteret alkossanak. Az EGTC-nek a gazdasági folyamatokba való


173

bekapcsolódása könnyebb lesz, mert az uniós támogatásokat azonos szervezetrendszerben tudják majd felhasználni. Érdekes momentum, hogy míg az államok jogrendszerének kialakulása évszázadokig tartott, a regionális együttműködések jogi modelljének megalkotásához egy negyed/fél évszázad kellett. Olyan minőségű jogi szabályozás jött létre, amely alkalmas arra, hogy a nemzeti jogrendszerekkel összemérhető legyen.

V. Összegzésként néhány gondolatfelvetés A határon átnyúló együttműködések jogi vizsgálata arra az eredményre vezetett, hogy a regionális jogi fejlődés nem zárult le, és egyre nagyobb az igény közös határon átnyúló struktúrák létrehozására, áthidalva a különböző jogi és közigazgatási rendszerekből eredő problémákat. Jelen cikk szerzője azon az állásponton van, hogy az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló rendelet a közösségi szintű jogegységesítés kiváló példája, amellett, hogy az Európai Tanács a rendelet Preambulumában (Regulation (EC) No. 1082/2006, Preamble) kifejezetten rögzíti, hogy nem kívánt e rendelettel olyan közös szabályokat meghatározni, amelyek a Közösség egészében egyetemesen szabályoznák a határon átnyúló struktúrákat. Az Európai Szociális és Gazdasági Bizottság egyértelműen rámutatott arra, hogy az EGTC olyan jogi eszköz, amely nem állja útját a szervezetileg egyébként fejlettebb határon átnyúló együttműködési kooperációknak. A határokon átnyúló csoportosulásnak nem célja, hogy az eurorégiós együttműködéseket helyettesítse, inkább egy további lehetőséget nyújt a helyi és regionális szereplőknek a szomszédos területekkel való kapcsolat, a magyar-magyar kapcsolatok kiépítésére és elmélyítésére. Ezt az új jogi eszközt minden bizonnyal szerte az Unióban, és a külső határvidékeken is alkalmazni fogják. Valószínűsíthető, hogy a 2007-2013 közötti költségvetési periódusra meghirdetett területi együttműködési politika előtérbe kerülése oly mértékben népszerűsíti és támogatja a határon átnyúló, transznacionális és interregionális együttműködéseket, hogy a későbbiek folyamán további, a határmenti kapcsolatokat és az európai kohéziót erősítő jogi szabályozás lát napvilágot. Az egységesített modellben működő határon átnyúló együttműködés alkalmas lenne arra, hogy építő, stratégiai eleme legyen egy magasabb struktúra, az európai kohézió megerősítésének. Egy közös alapokon nyugvó határon átnyúló együttműködési forma létrehozását széles körűen támogatni kell, mert ez lehetővé teszi, hogy az Európai Unió – különösen

174

2006. év

gazdasági, térségi megközelítésben – egységesen alakítható és hatékonyan működtethető legyen.

Irodalomjegyzék Additional Protocol to the European Outline Convention on Transfrontier Cooperation between Territorial Communities or Authorities; Strasbourg, 9.XI.1995 A Régiók Bizottságának állásfoglalása a következő tárgyban: „Európa a nemzeti határokon átnyúló együttműködéssel valósul meg – Felhívás az európai területi együttműködési csoportosulás szabályozásának elfogadására” (Az Európai Unió Hivatalos Lapja 2006/C 192/08). Hajdú Z.: A határon átnyúló együttműködés potenciális lehetőségei Magyarország EU-csatlakozása után. – A régiók szerepe a bővülő Európai Unióban. Horváth Gyula (szerk.). MTA Regionális Kutatások Központja, Pécs. 2000. 168.o. Megújuló nemzetpolitika (összefoglaló anyag) – Magyar Közársaság Külügyminisztériuma, 2005 (http://www.kulugyminiszterium.hu/kum/hu/bal/Kulpolitikank/Nemzetpolitikai _ugyek/) Motives for Cross-border Cooperation (A1) (2000) – Pratical Guide to Crossborder Cooperation. Association of European Border Regions (AEBR). Third edition, 2000. 9.p Protocol No. 2 to the European Outline Convention on Transfrontier Cooperation between Territorial Communities or Authorities concerning interterritorial co-operation, Strasbourg, 5.V.1998 Regulation (EC) No. 1082/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on a European grouping of territorial cooperation (EGTC) Subsection 4, Article 1.

Tanulmányok a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának Flachbarth Ernő Kutatóműhelyéből

Recommend Documents