Samenwerking hoeft helemaal niet ingewikkeld te zijn De samenwerking tussen onderwijs en kinderopvang hoeft helemaal niet ingewikkeld te zijn. Dat heeft de Groningse bijzonder hoogleraar sociaal-economische aspecten van kinderopvang Janneke Plantenga gezegd tijdens een studiedag van de Werkgroep Onderwijs en kinderopvang. Zij presenteerde drie scenario's voor samenwerking. Hieronder de integrale weergave van haar speech. Bijna een jaar na de motie-Van Aartsen/Bos is het meeste stof neergedaald en weten we - zo ongeveer - waar we staan. Laten we de inventaris eens opmaken. Wat is het doel van de motie? Met de motie wordt het schoolbestuur verantwoordelijk voor het regelen van de aansluiting tussen onderwijs en opvang. Daarmee wordt de motie geacht een belangrijke bijdrage te leveren aan een geïntegreerd aanbod van dagvoorzieningen voor schoolgaande kinderen. Sleutelwoorden – het duurde even voor die boven water kwamen, maar desalniettemin - zijn: kind centraal, kwaliteit, professionaliteit. Meer concreet impliceert Van Aartsen/Bos dat scholen per 1 augustus 2007 de aansluiting met de kinderopvang hebben geregeld – vanaf dat moment geldt een resultaatverplichting. We hebben een stappenplan en we hebben 50 miljoen euro ter dekking van de aanloopkosten van scholen. Het CPB heeft een en ander doorgerekend en we hebben een rapport van de Onderwijsraad. Maar hebben we ook een visie? Dat ligt iets problematischer. Het stof in de eerste maanden na de motie dwarrelde niet voor niets. De discussie die het opleverde en de reikwijdte van de standpunten die werden ingenomen, waren duidelijke signalen van het feit dat Nederland zich nog steeds niet goed raad weet met nieuwe verhoudingen rond arbeid en zorg. Zolang iedereen gewoon getrouwd of samenwonend blijft en vervolgens de arbeid en zorg netjes verdeelt volgens het anderhalfverdienersmodel, is er niet zo veel aan de hand. De vraag die dat oplevert naar aanvullende diensten hebben we wel redelijk gecoverd. Drie dagen in de week kinderopvang en daarna worden de arbeidstijden aangepast aan de schooltijden met eventueel twee dagen naschoolse opvang. Vakanties worden overbrugd met kinderspeelkampen en uitgebreide logeerpartijen. Misschien niet ideaal, maar allemaal wel net haalbaar. Al helemaal wanneer eindelijk ook de werkgeversbijdrage verplicht wordt. Maar wat als je dat anderhalfverdienermodel toch wat knellend gaat vinden? Wanneer je – zoals Van Aartsen dat stelde – van Nederland het New York van Europa wilt maken, dan moet je de zaken wel anders organiseren. Dan wordt die aansluiting onderwijs-opvang plotseling cruciaal. Dan moet je inderdaad praten over het stroomlijnen van de versnipperde schooldag; en moet je inderdaad denken over een verdergaande integratie van opvoeding, opvang en onderwijs. Bovendien: het gaat niet alleen om arbeidsmarktparticipatie maar ook integratie. Om het vroegtijdig investeren in kinderen, ter voorkoming van problemen later. Maar een dergelijk stroomlijning is geen eenvoudige operatie. Onderwijs en opvang – het wordt ons van verschillende kanten duidelijk gemaakt – verschillen in doelstelling, in publieke en private verantwoordelijkheden, in financiering en in financieringsstructuur. Om maar iets simpels te noemen: bij scholen spelen de gemeenten een belangrijke rol in de huisvesting; de middelen voor onderwijshuisvesting zitten in het Gemeentefonds, maar zijn niet geoormerkt. Gemeenten zijn dus belangrijke partijen bij onderwijs. Bij de kinderopvang spelen gemeenten inmiddels echter een onderschikte rol; de kosten van huisvesting zijn verdisconteerd in de uurprijs. Maar goed - als we nu toch, los van alle problemen onderwijs en opvang beter op elkaar zouden willen afstemmen – als we nu toch toe zouden willen naar een sterkere verwevenheid van onderwijs en opvang, welke modellen hebben we dan in de aanbieding?
Deze modellen, deze scenario’s staan in deze inleiding centraal. Ik onderscheid er drie – waarbij ik me redelijk aansluit bij de modellen van de Onderwijsraad. Van die drie modellen geef ik eerst een korte omschrijving – vervolgens ga ik in op de consequenties van deze modellen vanuit vier invalshoeken – de kinderen, de ouders, de organisatie en de financiën. Scenario’s Scenario 1: Basisscenario - Makelaarsmodel – Instapscenario. In dit model wordt de motie Van Aartsen/Bos zo geïnterpreteerd, dat de school een relatie aangaat met een of meer geregistreerde aanbieders voor kinderopvang. Deze aanbieders regelen de kinderopvang in aansluiting op de wensen van de ouders. Daarmee blijft alles in grote lijnen zoals het was – zij het dat de motie Van Aartsen/Bos een zekere verplichting voor scholen impliceert - daar kom ik nog op terug. Maar onderwijs en opvang blijven gescheiden qua verantwoordelijkheden en financiering. Men wordt alleen geacht een zekere kennis van elkaar te hebben. Gevolgen voor kinderen: voor de kinderen verandert er in dit model weinig ten opzichte van de huidige praktijk. Opvang en school blijven gescheiden circuits – met andere juffen en meesters; met andere kinderen; met andere wetten en gebruiken. Als we de tussenschoolse opvang hierbij rekenen – en vanuit het perspectief van het kind is dat zeker relevant - heeft het kind te maken met drie verschillende regimes. Dat hoeft niet erg te zijn – feit is wel dat er geen eindverantwoordelijke is voor de dagindeling van het kind. Gevolgen voor ouders: zijn eveneens relatief beperkt. Ook voor ouders blijft er sprake van een gescheiden model waarbij de kinderopvang verantwoordelijk is voor opvang; de school voor onderwijs. De samenwerking kan in de praktijk betrekkelijk minimaal zijn – ouders hebben dus ook met twee duidelijk van elkaar te onderscheiden partijen te maken. Wel is te verwachten dat de aansluiting onderwijs-opvang beter is. Of zijn de gevolgen toch groter? De meningen lijken hier enigszins verdeeld. De Onderwijsraad bijvoorbeeld interpreteert de motie Van Aartsen/Bos als een verplichting voor scholen en een recht voor ouders. De formuleringen die worden gebruikt zijn dat de scholen ‘aan de vraag van ouders moeten voldoen’ – of in staat moeten zijn ‘om de aanspraken van ouders te honoreren’. In het stappenplan van het ministerie van OCW is de woordkeus wat voorzichtiger. Ook hier wordt gesproken over een verplichting voor scholen, maar hier worden geen ‘aanspraken gehonoreerd’. Het gaat er volgens OCW om dat de ‘aansluiting tussen onderwijs en kinderopvang gemakkelijker wordt gemaakt als ouders dit wensen’. Dus geen rechten. Maar bekende namen uit de wereld van de kinderopvang gebruiken ook woorden als ‘gegarandeerde opvang’ en het ‘recht van opvang’. Feit is dat het mij in ieder geval niet duidelijk is of scholen aan de resultaatsverplichting hebben voldaan wanneer er in de nabijheid van de school geen kinderopvang wordt aangeboden. Of – want ‘geen’ is natuurlijk slechts het grensgeval van ‘weinig’ – wanneer de kinderopvang kampt met lange wachtlijsten. Bestuurlijke consequenties: enigszins afhankelijk van hoe de motie wordt ingevuld, lijken ook de bestuurlijke consequenties betrekkelijk gering. Iedere partij heeft nog steeds zijn eigen verantwoordelijkheid. Opvang is geregeld via de WK – ondernemers richten zich vooral op de markt – de overheid zorgt via het subsidiebeleid voor een redelijk toegankelijke voorziening. Ook voor het onderwijs verandert er niet veel. Nieuw is dat het onderwijs een zekere verantwoordelijkheid krijgt voor de voor- en naschoolse opvang; het schoolbestuur moet informatie verstrekken aan ouders; ze moet in overleg treden met de oudergeleding van de medezeggenschapsraad. Maar het betreft hier relatief kleine aanpassingen. Nogmaals onder de veronderstelling dat de verantwoordelijkheid voor scholen niet impliceert dat zij ook verantwoordelijk zijn voor een eventueel falend aanbod van opvang.
Financiële consequenties: zijn eveneens gering. Eigenlijk hoef je niets in de bekostigingsstructuur te wijzigen. Een relatief bescheiden tegemoetkoming voor de administratieve lasten volstaat. Het gaat dan vooral om facilitering van overleg. De Onderwijsraad heeft het over consequenties ‘voor ruimtelijke voorzieningen, personeel, formatieopbouw, organisatieprocessen in de school, financiën e.d’; ook het WOK laat zich in soortgelijke bewoordingen uit wanneer zij het heeft over een ‘inhaalslag van gebouwen in verband met de te verwachten volumegroei’. Echter: afhankelijk van de precieze invulling van de verplichting zijn de financiële gevolgen van dit makelaarsmodel betrekkelijk gering. De kinderopvang blijft verantwoordelijk voor de fysieke infrastructuur – en huisvesting zit verdisconteerd in de uurprijs voor kinderopvang. Wel kan de druk op de fysieke infrastructuur toenemen onder invloed van het eventuele volume-effect. Daar zullen de betrokken partijen dan een oplossing voor moeten verzinnen. Ook de kosten voor de overheid zullen toenemen indien de vraag naar kinderopvang toeneemt, bijvoorbeeld als gevolg van het feit dat ouders meer kennis hebben van kinderopvang, het geregel afneemt, kinderopvang en onderwijs beter op elkaar aansluiten wat betreft openingstijden etc. Aan de financieringsstructuur verandert evenwel weinig. Resumerend: juist omdat de consequenties betrekkelijk gering zijn – voor alle betrokken partijen – is dit een aantrekkelijk scenario. Het stappenplan van het ministerie van OCW ademt dan ook sterk de geest van dit scenario. Letterlijk: ‘per 1 augustus 2007 zijn scholen verplicht om de aansluiting met de opvang te regelen opdat het voor ouders en voor kinderen gemakkelijker zal worden’. Maar waarom zouden we genoegen nemen met een dergelijke, toch wat ‘dunne’ invulling van Van Aartsen/Bos? In de motie zelf worden grotere visoenen geschilderd. Het gaat over arbeidsparticipatie, emancipatie, maar ook over de Operatie Jong, over een samenhangend beleid voor kinderen van nul tot twaalf. Als we nu eens buiten de bestaande kaders zouden treden – als we nu eens helemaal vanaf nul zouden kunnen beginnen met als doelstelling goed op elkaar aansluitende voorzieningen op het terrein van onderwijs, opvang, sport en cultuur voor ieder kind; waar zouden we dan uitkomen? Dan zouden we uit kunnen komen bij het meest ambitieuze model van de Onderwijsraad, het integrale model, en dat is mijn tweede scenario. Scenario 2: Het integrale model. In dit model worden schoolbesturen omgevormd tot besturen van educatieve voorzieningen voor nul– tot twaalfjarigen. De opvang van kinderen van nul tot vier jaar wordt dus bij de organisatie betrokken, peuterspeelzaalwerk nemen we ook mee en het centrum draagt vanuit verschillende invalshoeken (opvang, overblijven, onderwijs, educatie of voorkomen van achterstanden) bij aan de ontwikkeling van nul- tot twaalfjarigen. De Onderwijsraad heeft het in dit verband over een educatieve voorziening met drie afdelingen. Een afdeling voor zorg en educatie van nul- tot vierjarigen, een basisschool en een buitenschoolse afdeling voor zorg en educatie. Het gaat hier dus niet alleen om een brede, maar ook om een lange school. Binnen een dergelijk integraal model kan de kinderopvang worden geïnterpreteerd als een basisvoorziening, via een Sardes- of Hamer-achtig arrangement, of als een voorziening voor werkende ouders zoals op dit moment. In beide gevallen zijn de gevolgen voor kinderen tamelijk verstrekkend: er is sprake van een doorlopende ontwikkelingslijn en een kindvolgsysteem. Geen gescheiden verantwoordelijkheden meer. Het centrum biedt een scala aan voorzieningen waar de kinderen tot de leeftijd van 12 jaar gebruik van kunnen maken. Gevolgen voor ouders: ouders hebben hier nog maar met één partij te maken; hun contacten betreffen een instituut waarin alle diensten zijn ondergebracht, ze sluiten ook contracten met één partij. Voor ouders is het ook prettig dat opvang weet van onderwijs en andersom, omdat er wordt samengewerkt, afgestemd en geïntegreerd. Het is ook
waarschijnlijk dat een dergelijk geïntegreerd model de toegankelijkheid van voorzieningen verbetert en het gebruik dus toeneemt. Dat zal met name ook het geval zijn indien kinderopvang wordt gezien als een basisvoorziening. De bestuurlijke consequenties van deze alles-onder-één-dakformule zijn aanzienlijk (ook in die gevallen waarin dat ene dak slechts virtueel bestaat), omdat er moet worden overlegd met verschillende werksoorten en partners. Er moeten convenanten worden gesloten, contracten worden uitgewerkt, extra stichtingen opgericht etc . Financiële consequenties: afhankelijke van het volume–effect van de geïntegreerde voorziening vergt een dergelijk model investeringen in infrastructuur, extra personeel etc. Deze investeringen zullen met name aanzienlijk zijn indien kinderopvang niet langer als arbeidsmarktinstrument functioneert, maar als een basisvoorziening toegankelijk vooral alle kinderen. Net zoals onderwijs een publiek goed is - een sociaal grondrecht - wordt dan ook opvang een publiek goed, grotendeel gefinancierd uit publieke middelen. Maar het hoeft niet. Een integraal model kan ook worden vormgegeven met een vraaggestuurde kinderopvang – dat vraagt alleen goede afspraken – waarschijnlijk harde schotten - tussen de verschillende werkmaatschappijen. Hier een daar worden al wel aanzetten gegeven tot een dergelijk doorlopend model, vooral ook redenerend vanuit het concept van de brede school. Als je opvang, welzijnsactiviteiten en onderwijs meer met elkaar in verband brengt, vooral ook door een betere afstemming tussen instellingen, wordt in feite geredeneerd vanuit een dergelijk integraal model. Toch betreft het hier een heel omvangrijke operatie die nogal wat vergt van de verschillende partijen. Om de zaak iets hanteerbaarder te maken, zou ook kunnen worden geredeneerd dat de veranderende balans van spelen en leren over de leeftijd van het kind zich zou kunnen vertalen in een opeenvolgend model: kinderopvang voor de nul- tot vierjarigen, en dan vervolgens een geïntegreerd systeem van opvang en onderwijs voor de vier- tot twaalfjarigen. We zijn dan aanbeland bij het derde scenario – het sequentiële of het Duitse model. Scenario 3: Het Duitse (sequentiële) model. In dit model hebben kinderen tot vier jaar te maken met een kinderopvanginstelling. Ook in dit model kan kinderopvang functioneren als arbeidsmarktinstrument - en dus alleen toegankelijk zijn voor werkende ouders - of als een basisvoorziening à la Sardes of Hamer. Vanaf vier jaar volgt het onderwijs met dien verstande dat het onderwijs ook opvang verzorgt. Er is dus sprake van een nadrukkelijke relatie tussen onderwijs en opvang. Dit kan in een bredeschoolachtig arrangement waarbij de scholen de opvang en het onderwijs van kinderen in de leeftijdsklasse van vier tot twaalf jaar regelen Gevolgen voor kinderen: in een dergelijk systematiek is er een duidelijkere eindverantwoordelijkheid voor de dagindeling van het kind. Als het goed is, sluiten onderwijs en opvang beter op elkaar aan en kan er ook geëxperimenteerd worden met een andere dagindeling. Bijvoorbeeld school tot één of twee uur, waarna sport of spel kan volgen. Verder kan worden verondersteld dat de integratie van kinderen wordt bevorderd indien kinderopvang als een basisvoorziening wordt beschouwd. Gevolgen voor ouders: ouders hebben steeds te maken met één partij. Eerst met de kinderopvang, dan met een instantie waarbij de scholing en opvang is geïntegreerd . Ook hier kunnen ouders – wanneer het gaat om een kind in de basisschoolleeftijd - uitgaan van een zekere mate van afstemming, samenwerking en integratie van onderwijs en opvang. Bovendien impliceert een geïntegreerde voorziening voor nul- tot vierjarigen een toegankelijke kinderopvang, waarbij de arbeidssituatie van de ouders niet langer bepalend is voor het feit of het kind terecht kan bij het kinderdagverblijf of bij de peuterspeelzaal.
Bestuurlijk consequenties: Ook hier moeten nogal wat afspraken worden gemaakt tussen de betrokken partijen, maar de knip tussen nul en vier en vier en twaalf maakt het geheel iets hanteerbaarder. Financiële consequenties: hiervoor geldt mijns inziens hetzelfde als voor het eerder geschetste integrale model. Afhankelijk van het volume-effect vergt dit aanpassingen in de fysieke infrastructuur, personeel etc. De introductie van een basisvoorziening – waarin de toegang tot de kinderopvang niet langer is gekoppeld aan arbeidsmarkparticipatie van beide ouders – zal ongetwijfeld leiden tot een toename van de vraag. De financieringsstructuur hoeft echter niet te worden aangepast. Tot zover de scenario’s . Nog enkele punten tot slot . De organisatie van de kinderopvangsector – ik begon daar al mee - is in Nederland nog niet uitgekristalliseerd. Nog afgezien van de motie Van Aartsen/Bos hebben we ook nog een discussie over kinderopvang als basisvoorziening (en over de precieze invulling daarvan kunnen we ook nog wel een studiemiddag vullen). Ik noemde al Sardes en Hamer. In feite zijn de verschillende modellen verschillende samenwerkingsvormen van deze ontwikkelingen. In het eerste basismodel wordt alleen vorm gegeven aan Van Aartsen/Bos; de visie op kinderopvang hoeft niet wezenlijk te veranderen. Het integrale model lijkt een huwelijk tussen Hamer van Van Aartsen /Bos (zoals Management Kinderopvang eerder schreef) – althans wanneer kinderopvang als een basisvoorziening wordt georganiseerd. . In het sequentiële model hebben ze een lat-relatie. Ze hebben wel wat met elkaar maar als het er op aankomt, houden ze de boel ook graag gescheiden. Het is aan u om deze modellen verder kleur te geven. Daarbij wordt op dit moment een belangrijke verantwoordelijkheid bij de scholen gelegd, want die hebben per 1 augustus 2007 een resultaatverplichting. Scholen worden daarmee gedwongen over de rand te kijken. Of ze daar op zaten te wachten is de vraag. Of de kinderopvangsector op nog een majeure verandering zat te wachten is ook vraag. Ik ben er ook niet zeker van of de winst voor de ondernemers in de kinderopvang van deze operatie heel groot is. Het levert wellicht nieuwe klanten op, maar verdergaande samenwerking zal toch vrij snel onder regie van scholen plaatsvinden. Een belangrijk aandachtspunt is dat verband is dat we de eigenheid en de professionaliteit van de kinderopvang hoog houden. Zodat de winst van deze hele operatie terecht komt waar het hoort, namelijk bij het kind (en ook nog een beetje bij de ouder). In feite zijn we dan weer terug bij de sleutelwoorden waarmee ik deze inleiding begon: kind centraal, kwaliteit, professionaliteit. Ten slotte: de verschillende samenwerkingsvormen tussen onderwijs en opvang impliceren verschillende vormen van publieke en private samenwerking. Dat hoeft helemaal niet nodeloos ingewikkeld te zijn. Ik wil ook een beetje afstand nemen van het cliché van het verambtelijkte onderwijs en de ondernemende opvang. Verschillen zijn er, maar de motie Van Aartsen/Bos geeft alle aanleiding om deze te overbruggen. Curriculum prof.dr. J. Plantenga Janneke Plantenga studeerde van 1975 tot 1981 economie in Groningen. Daarna was ze vier jaar wetenschappelijk onderzoeker in Groningen en werd ze docente aan de Universiteit van Utrecht. In 1993 promoveerde Plantenga op een vergelijkend onderzoek naar de geschiedenis van vrouwenarbeid in Nederland en Duitsland. Sinds 2000 is ze als bijzonder hoogleraar sociaal-economische aspecten van kinderopvang weer verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen. Plantenga publiceert vooral op het terrein van de arbeidsmarkt, sociale zekerheid en de combinatie van arbeid en zorg.
