Rechtstreeks beroep bij geschillen met UWV. Onbekend, ongeliefd of ongeschikt?
Scriptie masteropleiding Nederlands recht Jochem van den Elsaker Studentnummer 838460410 Arnhem, juli – november 2008
Inhoudsopgave Voorwoord ....................................................................................................................................................................1 Hoofdstuk 1: Inleiding..................................................................................................................................................2 Hoofdstuk 2: Rechtsbescherming tegen de overheid .................................................................................................4 2.1. Inleiding ....................................................................................................................................................4 2.2. Voorprocedures .........................................................................................................................................5 2.2.1. Bezwaar................................................................................................................................................5 2.2.1.1. Geschiedenis..............................................................................................................................6 2.2.1.2. Functies bezwaar .......................................................................................................................7 2.2.1.3. Heroverwegingskader ..............................................................................................................10 2.2.2. Administratief beroep.........................................................................................................................11 2.3. Beroep .....................................................................................................................................................12 2.3.1. Beroep in eerste aanleg.......................................................................................................................12 2.3.2. Hoger beroep......................................................................................................................................13 2.3.3. Voorlopige voorziening......................................................................................................................14 2.3.4. Bijzondere rechtsmiddelen .................................................................................................................14 2.3.4.1. Verzet ......................................................................................................................................14 2.3.4.2. Herziening ...............................................................................................................................15 2.3.4.3. Cassatie....................................................................................................................................15 2.4. Klachtprocedure ......................................................................................................................................15 2.5. Tussenconclusie.......................................................................................................................................16 Hoofdstuk 3: De bezwaarschriftprocedure bij UWV ..............................................................................................17 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
Inleiding ..................................................................................................................................................17 Organisatie...............................................................................................................................................17 Cijfers ......................................................................................................................................................18 Juridisch kader bezwaarschriftprocedure.................................................................................................19 De bezwaarschriftprocedure bij UWV in hoofdlijnen .............................................................................20 Waardering procesgemachtigden.............................................................................................................22 Tussenconclusie.......................................................................................................................................26
Hoofdstuk 4: Wet rechtstreeks beroep......................................................................................................................27 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
Inleiding ..................................................................................................................................................27 De Wet rechtstreeks beroep op hoofdlijnen.............................................................................................27 Aanleiding van het wetsvoorstel..............................................................................................................29 Geschikte zaken voor rechtstreeks beroep ...............................................................................................31 Verwachting ............................................................................................................................................33 Reacties op het wetsvoorstel....................................................................................................................33 Invoeringsevaluatie..................................................................................................................................36 Tussenconclusie.......................................................................................................................................36
Hoofdstuk 5: Rechtstreeks beroep bij UWV ............................................................................................................38 5.1 5.2 5.3 5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.4.6 5.4.7 5.5 5.6 5.6.1 5.6.2 5.7
Inleiding ..................................................................................................................................................38 Voorlichting en bekendheid.....................................................................................................................38 Beleid UWV? ..........................................................................................................................................40 Analyse ingediende verzoeken ................................................................................................................40 Cijfers.................................................................................................................................................40 Soort zaak...........................................................................................................................................41 Motivering verzoek ............................................................................................................................41 Motivering afwijzingen en toewijzingen ............................................................................................42 Beslissnelheid.....................................................................................................................................42 Ervaring procesgemachtigden ingediende verzoeken.........................................................................43 Terugverwijzingen .............................................................................................................................43 Bezwaar versus rechtstreeks beroep ........................................................................................................44 Geschiktheid............................................................................................................................................46 Geschiktheid wetgeving .....................................................................................................................46 Geschiktheid primaire besluitvormingsproces....................................................................................47 Tussenconclusie.......................................................................................................................................49
Hoofdstuk 6: Conclusie ..............................................................................................................................................51 Literatuurlijst .............................................................................................................................................................55 Bijlage 1: enquête procesgemachtigden ....................................................................................................................57 Bijlage 2: enquête sectorvoorzitters ..........................................................................................................................65 Bijlage 3: enquête medewerkers bezwaar UWV ......................................................................................................67
Voorwoord Ik wil iedereen bedanken die heeft meegewerkt aan de totstandkoming van deze scriptie. Mijn dank gaat in ieder geval uit naar de geënquêteerde procesgemachtigden, sectorvoorzitters en collega’s, Marjolijn Ketelaars van de afdeling PPS B&B en Wim Broeders van de Raad voor de Rechtspraak voor het aanleveren van cijfermateriaal, mijn werkgever voor het faciliteren van het onderzoek, mijn gezin dat mij de tijd heeft gegeven voor het schrijven van de scriptie en mijn scriptiebegeleider mr. dr. C.L.G.F.H. (Karianne) Albers voor de prettige samenwerking.
pagina 1
Hoofdstuk 1: Inleiding Op 1 september 2004 is de Wet rechtstreeks beroep 1 in werking getreden. Met deze wet is de mogelijkheid gecreëerd om een bestuursorgaan te verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep op de bestuursrechter en zodoende de verplichte bezwaarschriftprocedure over te slaan. Ik heb als medewerker van de afdeling Bezwaar en Beroep bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV 2 ) in Arnhem zelf niet meegemaakt dat een verzoek om rechtstreeks beroep werd ingediend. Navraag bij directe collega’s leert dat zij dezelfde ervaring hebben. Ik heb mij altijd afgevraagd wat hiervoor precies de reden is. Is de regeling onbekend bij procesgemachtigden? Levert de regeling niet het gewenste resultaat op? Is het zo dat de bezwaarschriftprocedure bij UWV volgens procesgemachtigden toegevoegde waarde heeft? Leent de door UWV uit te voeren wetgeving zich niet voor rechtstreeks beroep? Werkt UWV niet mee aan verzoeken om rechtstreeks beroep? Worden gehonoreerde verzoeken door de bestuursrechter alsnog massaal terugverwezen naar de bezwaarschriftprocedure hetgeen een afschrikkende werking heeft? Of zijn er andere redenen? De afgelopen jaren zijn deze vragen blijven bestaan. Met deze scriptie wil ik antwoord geven op de vraag waarom in de bezwaarschriftprocedure bij UWV door procesgemachtigden weinig verzoeken worden ingediend om in te stemmen met rechtstreeks beroep op de bestuursrechter. Ik beperk mijn onderzoek bewust tot procesgemachtigden. De reden hiervoor is dat algemeen bekend is dat belanghebbenden die zelfstandig procederen minder goed op de hoogte zijn van de mogelijkheden om tegen een besluit op te komen. Belanghebbenden zonder procesgemachtigde zullen, zoals de bezwaarclausule voorschrijft, bezwaar maken tegen een besluit en niet bekend zijn met de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Mijns inziens mag van professionele rechtsbijstandverleners worden verwacht dat zij wel op de hoogte zijn van deze mogelijkheid. Aangezien de meeste procesgemachtigden meer dan eens in aanraking komen met de bezwaarschriftprocedure, is het interessanter om te weten waarom zij weinig verzoeken om rechtstreeks beroep indienen. Veel procesgemachtigden die ik ken doen niet anders dan bezwaarprocedures voeren bij UWV. Gelet op het voorgaande is het minder interessant om te onderzoeken waarom belanghebbenden die zonder procesgemachtigde procederen weinig verzoeken om rechtstreeks beroep indienen. Áls een belanghebbende al zelfstandig in aanraking komt met de bezwaarschriftprocedure, dan is dit vaak eenmalig. Dit betekent dat belanghebbenden niet in algemene zin kunnen aangeven waarom zij geen verzoek om rechtstreeks beroep hebben ingediend, terwijl aannemelijk is dat procesgemachtigden dit wel kunnen. De reden van een belanghebbende om geen verzoek in te dienen zal betrekking hebben op het ene, specifieke ingediende bezwaarschrift en zal hoogstwaarschijnlijk gelegen zijn in onbekendheid met de regeling. Een procesgemachtigde zal daarentegen alle door hem ingediende bezwaarschriften betrekken in zijn reactie, waardoor een beter beeld ontstaat.
1
Stb. 2004, 220. Art. 2 Wet SUWI regelt de instelling van de rechtspersoon UWV. De Raad van bestuur is volgens art. 3, eerste lid, Wet SUWI een orgaan van de rechtspersoon, waaraan volgens het vijfde lid de wettelijk geregelde taken en bevoegdheden zijn opgedragen. Dit betekent dat de Raad van bestuur van UWV een (zelfstandig) bestuursorgaan is in de zin van art. 1:1, eerste lid, onder a, Awb.
2
pagina 2
Naast het uitvoeren van een literatuuronderzoek wil ik voor de beantwoording van de centrale vraag gebruik maken van een enquête die ik heb opgesteld voor procesgemachtigden, voorzitters van de sector bestuursrecht en medewerkers van UWV. De resultaten van de enquête zal ik aan de hand van literatuur, kamerstukken, jurisprudentie en eigen ervaringen uitgebreid van commentaar voorzien. De opzet van deze scriptie ziet er als volgt uit. Hoofdstuk twee van deze scriptie behandelt de verschillende vormen van rechtsbescherming tegen de overheid. Hierbij ligt de nadruk op de bezwaarschriftprocedure en de in theorie belangrijkste verschillen met de beroepsprocedure bij de bestuursrechter. In hoofdstuk drie wordt vervolgens onderzocht hoe procesgemachtigden de bezwaarschriftprocedure bij UWV waarderen en hoe deze procedure is vormgegeven. Daarnaast worden de voor- en nadelen van de procedure besproken en zal de vraag worden beantwoord of procesgemachtigden de procedure zinvol vinden. Hoofdstuk vier behandelt de Wet rechtstreeks beroep. Onderzocht wordt wat de aanleiding van het wetsvoorstel was, wat de regeling precies inhoudt en welke zaken volgens de regering geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. Ook wordt aandacht besteed aan de verwachting van de regering ten aanzien van het aantal ingediende verzoeken en de evaluatie van de wet die is uitgevoerd één jaar na inwerkingtreding. In hoofdstuk vijf wordt onderzocht hoe de Wet rechtstreeks beroep bij UWV functioneert. De voorlichting van UWV over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep en de bekendheid van de regeling onder procesgemachtigden worden hierbij besproken. Nadat is onderzocht of UWV beleid hanteert bij verzoeken om rechtstreeks beroep, zullen de bij UWV ingediende verzoeken worden geanalyseerd. Vervolgens zullen de voor- en nadelen van de bezwaarschriftprocedure bij UWV worden afgezet tegen die van rechtstreeks beroep. Ook zal worden onderzocht of geschillen met UWV geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. In hoofdstuk zes volgt tenslotte de conclusie.
pagina 3
Hoofdstuk 2: Rechtsbescherming tegen de overheid 2.1.
Inleiding
Rechtsbescherming tegen de overheid wordt beschouwd als een van de beginselen van een rechtsstaat (vgl. art. 6 EVRM en art. 112 Gw). 3 Rechtsbescherming is om een aantal redenen van fundamenteel belang. Burgers zijn in veel opzichten van beslissingen van de overheid afhankelijk. Hierbij kan gedacht worden aan vergunningen, uitkeringen of subsidies. In het dagelijks leven hebben veel burgers met deze en andere beslissingen te maken. De burger is in de verhouding met de overheid vaak de zwakkere partij. Dit komt door een kennisachterstand en een geringere bedrevenheid in de behandeling van een zaak. Als er een geschil met de overheid ontstaat heeft dit meestal betrekking op een besluit en – met name – een beschikking. Bij het nemen van een besluit heeft het bestuursorgaan vaak beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid. Mogelijke overschrijding van deze vrijheden vraagt om controle door een onafhankelijk orgaan. Het is daarom van belang dat een geschil over een besluit aan een onafhankelijke rechtsplegende instantie kan worden voorgelegd. Tenslotte kan rechtsbescherming als overheidstaak bijdragen aan de legitimatie van de overheid als zodanig. Gelet op het dalende vertrouwen in de overheid, kan rechtsbescherming het vertrouwen van de burger herstellen door tegenwicht te bieden aan de overheid. 4 De functie van rechtsbescherming is in het bestuursrecht naar huidige opvatting beperkt tot individuele rechtsbescherming. Naast deze hoofdfunctie kent rechtsbescherming een aantal nevenfuncties. Allereerst kan een adequaat rechtsbeschermingsstelsel ten goede komen aan de legitimiteit van de overheid. Daarbij moet gedacht worden aan de trias politica en de ‘checks and balances’. Verder komt een stelsel van rechtsbescherming ten goede aan de kwaliteit van het bestuur. Een onjuist besluit kan bijvoorbeeld in bezwaar worden gecorrigeerd. Tenslotte dragen rechterlijke uitspraken, als uitvloeisel van rechtsbescherming, bij aan rechtsvorming. 5 Rechtsbescherming tegen de overheid kent in het bestuursprocesrecht drie vormen: bezwaar, administratief beroep en beroep op een bestuursrechter. Gemeenschappelijk element van deze vormen is dat een bindende beslissing in het voorgelegde geschil wordt verkregen. 6 Een andere vorm van rechtsbescherming is de klachtprocedure. Bezwaar, administratief beroep en beroep op een bestuursrechter hebben betrekking op de beoordeling van een besluit, terwijl de klachtprocedure betrekking heeft op de beoordeling van een feitelijke gedraging van (een medewerker van) een overheidsorgaan. Bij het begrip rechtsbescherming denkt men vooral aan de beoordeling van een besluit, en dan met name aan het beroep bij de bestuursrechter en aan de voorafgaande mogelijkheid van bezwaar. 7
3
Damen e.a. 2002, p. 22. Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 491-492. 5 Damen e.a. 2002, p. 52-54. 6 Scheltema 1999, p. A.9-1. 7 Damen e.a. 2002, p. 23. 4
pagina 4
Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden is inzicht in het stelsel van rechtsbescherming noodzakelijk. Hierna worden de verschillende vormen van rechtsbescherming tegen de overheid besproken, waarbij de nadruk ligt op de bezwaarschriftprocedure. Als een belanghebbende voor de keuze staat de bezwaarschriftprocedure te volgen of het bestuursorgaan te verzoeken om in te stemmen met rechtstreeks beroep, zal hij de voordelen die de bezwaarschriftprocedure hem kunnen bieden vergelijken met die van (rechtstreeks) beroep. 2.2.
Voorprocedures
In de Awb heeft een systematisering van de verschillende vormen van rechtsbescherming plaatsgevonden. Het gekozen stelsel houdt in dat aan het beroep op de rechter in beginsel steeds een procedure bij het bestuursorgaan vooraf moet gaan: de voorprocedure. De gedachte daarbij is dat die voorprocedure als het ware de tussenstap is tussen de primaire besluitvorming en het beroep op de rechter. 8 Uitgangspunt van de Awb is dat het bij de rechter aan te vechten besluit voorwerp is geweest van een bestuurlijke heroverweging; dat wil zeggen dat het bestuursorgaan het besluit nogmaals heeft beoordeeld op rechtmatigheid en beleidsmatige aanvaardbaarheid of gewenstheid. 9 Bezwaar en administratief beroep worden tot bestuurlijke voorprocedures gerekend. Daarbij is de betekenis van bezwaar het grootst. De procedure van administratief beroep is in steeds minder gevallen van toepassing. 10 De Awb-wetgever heeft een duidelijke voorkeur voor de procedure van bezwaar boven administratief beroep. Bezwaar is dus de hoofdregel, administratief beroep dient niet meer dan een uitzondering te zijn. 11 2.2.1.
Bezwaar
In de Algemene wet bestuursrecht is gekozen voor een zeer substantiële rol voor de bezwaarschriftprocedure. 12 Onder het maken van bezwaar wordt volgens art. 1:5, eerste lid, Awb verstaan: “het gebruik maken van de ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid, voorziening tegen een besluit te vragen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen”. Bij het wettelijk voorschrift dat de bevoegdheid tot het maken van bezwaar verschaft, moet worden gedacht aan art. 7:1, eerste lid, Awb. 13 Uit art. 7:1, eerste lid, Awb volgt dat de bezwaarschriftprocedure verplicht vooraf gaat aan een procedure bij de rechter. In beginsel leidt het verwijtbaar niet volgen van de bezwaarschriftprocedure tot niet-ontvankelijkheidsverklaring van het beroep. Dit vloeit voort uit art. 6:13 Awb. Indien op grond van art. 8:1, eerste lid, Awb of op grond van een andere wettelijke bepaling het recht bestaat om beroep in te stellen bij een bestuursrechter, dient voorafgaand aan dat beroep bezwaar te worden gemaakt. Vanzelfsprekend kan tegen een besluit geen bezwaar worden gemaakt als er tegen dat 8
Scheltema 1999, p. A.9-1. Van Wijk, Konijnenbelt & Van Marle 2002, p. 580. 10 Damen e.a. 2002, p. 145. 11 Helder 1999, p. B2.1-1. Zie ook de Aanwijzingen voor de regelgeving nummer 155. 12 Helder 1999, p. B2.1-1. 13 Damen e.a. 2002, p. 145. 9
pagina 5
besluit geen beroep op de bestuursrechter openstaat. De bezwaarschriftprocedure kan dus worden gekarakteriseerd als een verplichte voorprocedure. 14 Aan de verplichte bezwaarschriftprocedure ligt onder meer de gedachte ten grondslag dat het wenselijk is dat het besluit waarmee een belanghebbende zich niet kan verenigen nog eens volledig in heroverweging wordt genomen door het bestuursorgaan dat dit besluit heeft genomen. 15 In art. 7:1, eerste lid Awb wordt een viertal uitzonderingen genoemd waarbij de verplichte bezwaarschriftprocedure niet van toepassing is. Daarnaast kan in een bijzondere wet de bezwaarschriftprocedure buiten toepassing worden gelaten. In beginsel kan tegen alle primaire besluiten van UWV bezwaar worden gemaakt. De bezwaarschriftprocedure wordt gezien als een betrekkelijk eenvoudige procedure – weliswaar met meer waarborgen omkleed dan de primaire besluitvorming, maar informeler dan de beroepsprocedure – waarin de meeste geschillen opgelost kunnen worden. Doordat de procedure informeler is, zal zij sneller verlopen en ook minder kostbaar zijn dan een beroep op de rechter. Als het goed is zal daarna nog slechts in een beperkt aantal gevallen een procedure voor de bestuursrechter nodig zijn. 16 Dit heeft te maken met de in paragraaf 2.2.1.2 nog te bespreken zeeffunctie. Hierna zullen achtereenvolgens de geschiedenis, functies en heroverwegingskader van de bezwaarschriftprocedure worden besproken. De procedure zelf, in het bijzonder de procedure bij UWV, komt aan de orde in hoofdstuk drie. 2.2.1.1.
Geschiedenis
Hoewel de bezwaarschriftprocedure pas sinds de invoering van de Wet Arob in 1976 een grote vlucht heeft genomen, bestaat deze al veel langer. Al in 1892 stelde artikel 24 van de Wet op de vermogensbelasting de belastingplichtige in de gelegenheid bij de belastingdienst een bezwaarschrift in te dienen tegen een belastingaanslag. In die procedure was reeds voorzien in een mogelijkheid om op verzoek gehoord te worden. In artikel 7 van de Wet Arob was een verplichte bezwaarschriftprocedure opgenomen: wie het niet eens was met een besluit van een orgaan van de decentrale overheid moest eerst een bezwaarschrift indienen, alvorens beroep kon worden ingesteld bij de toenmalige Afdeling Rechtspraak van de Raad van State. De invoering van de verplichte bezwaarschriftprocedure moest voorkomen dat de Afdeling overbelast zou raken. De gedachte was dat de bezwaarschriftprocedure een filterende werking zou hebben: veel geschillen zouden in de bezwaarfase opgelost kunnen worden, zodat een beroepsprocedure niet meer noodzakelijk was. Op 1 januari 1994 zijn de eerste twee tranches van de Awb in werking getreden. Ook in de Awb is een verplichte bezwaarschriftprocedure opgenomen. Het voorontwerp voor de Awb bevatte echter een dubbel facultatieve bezwaarschriftprocedure. Een belanghebbende kon kiezen: hij kon bezwaar maken of direct beroep instellen. Maar het bestuursorgaan kon ook kiezen: het kon het bezwaar in behandeling nemen, maar het kon het ook doorsturen naar de rechter. Gelet op de voordelen van de bezwaarschrift14
Sanders 2004, p. 17. Schrijvers & Teunissen 2004, p. 11. 16 Scheltema 1999, p. A.9-2.12. 15
pagina 6
procedure en het belang van een zo eenvoudig mogelijke regeling koos de regering, anders dan de opstellers van het voorontwerp, voor een algemeen verplichte bezwaarschriftprocedure. 17 2.2.1.2.
Functies bezwaar
Aan de bezwaarschriftprocedure kent de regering volgens de memorie van toelichting 18 een viertal functies toe. Allereerst de rechtsbeschermingsfunctie. Een belanghebbende kan bij een bestuursorgaan opkomen tegen een besluit waartegen hij bezwaren heeft. 19 Doordat het bestuursorgaan zijn eigen besluit heroverweegt, wordt een belanghebbende in de gelegenheid gesteld zijn recht te halen. Daarmee biedt de bezwaarschriftprocedure een volwaardige en zelfstandige vorm van rechtsbescherming. De tweede functie van de bezwaarschriftprocedure is volgens de regering dat een geschil, indien dat uiteindelijk toch aan de rechter wordt voorgelegd, al een zodanige voorbereiding heeft gehad, dat een beter afgebakende en duidelijker uitgewerkte zaak bij de rechter terecht komt. Dit wordt ook wel de verduidelijkings- en dossiervormingsfunctie genoemd. Als in de bezwaarschriftprocedure zorgvuldig onderzoek is verricht, en met name als er aandacht is besteed aan de juridische merites van de zaak, kost een procedure voor de rechter minder tijd en energie. 20 De derde functie van de bezwaarschriftprocedure is volgens de regering van bestuurlijke aard. Het onderzoek tijdens de bezwaarschriftprocedure kan ertoe leiden dat gebreken in de organisatie beter zichtbaar worden. Die signalen kunnen ertoe leiden dat meer algemene verbeteringen in de organisatie worden aangebracht. Dat is bevorderlijk voor de bestuurlijke kwaliteit in het algemeen en het voorkomen van nieuwe geschillen. Dit wordt ook wel de leerfunctie genoemd. De leerfunctie geldt met name voor bestuursorganen waarbij een bezwaarschrift wordt behandeld door een van de primaire afdeling gescheiden afdeling. De vierde en laatste functie is volgens de regering het voorkomen van beroep op de rechter en wordt de zeeffunctie genoemd. Het is van belang dat met de bezwaarschriftprocedure een belangrijke vermindering van de werkdruk van de rechter wordt bereikt. Volgens de regering kan de procedure eraan bijdragen dat de bestuurlijke besluitvorming bevredigend wordt afgerond doordat het bestuursorgaan een beslissing moet nemen over het bezwaarschrift dat tegen zijn eigen besluit is ingediend. Er ontstaat daardoor een mogelijkheid om aspecten die bij de eerdere besluitvorming onvoldoende aandacht hebben gekregen alsnog in de beschouwing te betrekken. De bezwaarschriftprocedure kan in een aanzienlijk aantal gevallen tot een oplossing van het gerezen geschil leiden. Fouten in een besluit kunnen in een eenvoudige, informele procedure worden hersteld doordat het bestuursorgaan een geheel of gedeeltelijk ander besluit neemt. In deze gevallen zal de indiener van het bezwaarschrift met de uitkomst daarvan in de regel tevreden zijn en geen aanleiding zien beroep in te stellen. Het is daarnaast ook mogelijk dat een belanghebbende zich in het kader van de bezwaarschriftprocedure laat overtuigen van de juistheid van het genomen besluit. Maar ook als het geschil niet wordt bijgelegd, blijkt dikwijls dat een belanghebbende de gang naar de rechter toch niet wenst te maken. Door de behandeling van zijn bezwaren kan een belanghebbende vaak een betere afweging maken van de
17
Sanders 2004, p. 3-4. Kamerstukken II, 1988/89, 21 221, p. 115-116. 19 Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 582. 20 Sanders 2004, p. 16. 18
pagina 7
kans van slagen van zijn beroep. 21 Verder zal er ook nog een groep zijn die het niet de moeite waard vindt om in beroep te gaan of voor wie de procedure door tijdsverloop haar zin heeft verloren. 22 Kortom: de bezwaarschriftprocedure werkt als een soort filter die de bedoeling heeft te voorkomen dat al te vaak een beroep op de rechter wordt gedaan. 23 In de literatuur worden naast de door de regering genoemde functies nog de functies van verlengde besluitvorming en compensatie van mandaat genoemd. De functie van verlengde besluitvorming hangt rechtstreeks samen met het kenmerk dat het bij bezwaar om een procedure gaat bij hetzelfde orgaan als het orgaan waarvan het bestreden besluit afkomstig is. De functie van verlengde besluitvorming komt daarnaast ook tot uitdrukking in de heroverweging, die zich niet beperkt tot rechtmatigheidsaspecten, maar ook de doelmatigheid betreft. Zo nodig leidt de heroverweging tot een nieuw besluit. Sommigen onderscheiden van de verlengde besluitvorming een aansprakelijkheidsbeperkende functie van de bezwaarschriftprocedure. Door het besluit tijdig in bezwaar te corrigeren, ontloopt het bestuursorgaan grotere aansprakelijkheid na vernietiging in beroep. 24 Met de functie van compensatie voor mandaat wordt gedoeld op de mogelijkheid dat de besluiten op bezwaar op een hoger niveau in de bestuursorganisatie worden genomen dan de primaire besluitvorming, zodat bepaalde nadelen van mandaat worden ondervangen. In het kader van de bezwaarschriftprocedure wordt het bestuursorgaan met eigen fouten en onvolkomenheden geconfronteerd.25 Deze functie lijkt (deels) overeen te komen met de leerfunctie. Aan de bezwaarschriftprocedure zijn ook nadelen verbonden. In de eerste plaats omdat in een aantal gevallen een onnodige herhaling van zetten kan optreden. Wanneer de bezwaarschriftprocedure in een zaak geen zin heeft, wordt een belanghebbende langer van de rechter afgehouden dan strikt genomen nodig is. Zoals in hoofdstuk vier zal blijken is dit een van de overwegingen geweest voor indiening van het wetsvoorstel Rechtstreeks beroep. Voorts zijn met de bezwaarschriftprocedure voor het bestuursorgaan en voor belanghebbenden kosten gemoeid. Het is de vraag of deze wel steeds opwegen tegen de toegevoegde waarde van deze procedure. 26 Een ander negatief effect van bezwaar is naar voren gekomen uit de tweede evaluatie van de Awb. Gebleken is namelijk dat rechters zich na de invoering van een voorprocedure lijdelijker zijn gaan opstellen. Dat uit zich in een minder actieve houding op de zitting, minder eigen onderzoek, en een beperking van de toetsing aan de aangevoerde geschilpunten en een marginale toetsing. De tweede evaluatie van de Awb heeft ook uitgewezen, dat de veronderstelde zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure niet altijd tot haar recht komt. Bestuursorganen gebruiken de bezwaarschriftprocedure soms als een verlenging van de primaire fase of als een voorbereiding op de beroepsfase. Door een te grote nadruk op de rechtmatigheid van het besluit vindt dikwijls geen heroverweging plaats
21
Winter 2000, p. 7-8. Van der Meulen, Litjens & Freriks 2006, p. 25. 23 Sanders 2004, p. 15. 24 Van der Meulen, Litjens & Freriks 2006, p. 25. 25 Damen e.a. 2002, p. 146-148. 26 Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 583. 22
pagina 8
van de doelmatigheid en wordt het conflictoplossend vermogen niet altijd ten volle benut. 27
27
Tak 2005, p. 64-65.
pagina 9
In de literatuur 28 is men het er in beginsel over eens dat de bezwaarschriftprocedure bij beschikkingenfabrieken als de belastingdienst en UWV toegevoegde waarde heeft, met name op het gebied van de zeeffunctie en de verduidelijkingsfunctie. In hoofdstuk vier zal worden besproken hoe procesgemachtigden denken over de toegevoegde waarde van de bezwaarschriftprocedure bij UWV. 2.2.1.3.
Heroverwegingskader
Uitgangspunt in de bezwaarschriftprocedure is volgens art. 7:11, eerste lid, Awb een volledige heroverweging van het bestreden besluit op grondslag van het ontvankelijke bezwaarschrift. Kort gezegd, het bestuursorgaan doet de besluitvorming over. In deze kernachtige formulering zijn vier aspecten van de herbeoordeling in de bezwaarschriftprocedure tot uitdrukking gebracht. De heroverweging is in de eerste plaats niet beperkt tot vragen van rechtmatigheid, maar dient zich ook uit te strekken tot kwesties van beleid. Men spreekt wel van een herbeoordeling op rechtmatigheid en doelmatigheid, of van een herbeoordeling op rechtmatigheid en beleidsmatigheid. Essentie is dat de primaire besluitvorming opnieuw, volledig, tegen het licht moet worden gehouden. Het bestuursorgaan doet nog eens over wat het in eerste instantie heeft gedaan, of wat het in eerste instantie had moeten doen. Een tweede aspect van de heroverweging in bezwaar wordt tot uitdrukking gebracht door de in de wet gebruikte formulering ‘op grondslag van het bezwaar’. Dat betekent dat die onderdelen van het besluit die in beginsel niet in het bezwaarschrift worden aangevochten, tijdens de heroverweging niet aan de orde kunnen komen. Dit wordt ook wel aangeduid als het verbod om ‘ultra petita’ te gaan; buiten de grenzen van het geschil te treden. In beginsel geeft het bezwaarschrift de grenzen van het geschil aan, maar daarbij moeten de onder woorden gebrachte bezwaren ruim worden uitgelegd waarbij ook hetgeen in nadere stukken en op de hoorzitting naar voren is gebracht, mee worden gewogen. Daarbij moet bovendien worden bedacht dat de bezwaarschriftprocedure een laagdrempelig karakter heeft en dat in het bestuursprocesrecht wordt uitgegaan van ongelijkheidscompensatie: het bestuursorgaan moet de burger een handje helpen. Dat betekent dat het bestuursorgaan de door een belanghebbende ingebrachte bezwaren ruim dient te interpreteren. De formulering ‘op grondslag van het bezwaar’ wordt ook gebruikt om een derde aspect van de heroverweging in bezwaar tot uitdrukking te brengen. Door de heroverweging te beperken tot hetgeen door belanghebbende onder woorden is gebracht, wordt voorkomen dat een belanghebbende slechter wordt van die heroverweging. Dit wordt het verbod op ‘reformatio in peius’ genoemd. Dit verbod is echter niet absoluut. Onder omstandigheden kan de heroverweging toch leiden tot een achteruitgang van belanghebbende. Voorwaarde daarbij is dat de bevoegdheid tot het nemen van de minder gunstigere beslissing ook los van de bezwaarschriftprocedure kan worden toegepast. Het vierde en laatste aspect dat in de formulering van art. 7:11, eerste lid, Awb kan worden gelezen is het tijdstip waarnaar de heroverweging in bezwaar dient plaats te vinden. De heroverweging in bezwaar is anders dan de toetsing door de rechter naar het moment waarop de heroverweging plaatsvindt (zgn. beoordeling ‘ex nunc’). Dat betekent dat in beginsel bij deze heroverweging gewijzigd beleid en veranderde regelgeving, maar ook nieuwe feiten en omstandigheden mee worden genomen. Het 28
Zie o.a. W. Konijnenbelt, ‘De drie O’s van de bezwaarprocedure’, NTB 2004, 19 en K.H. Sanders, De heroverweging getoetst, Deventer: Kluwer 1998.
pagina 10
bestuursorgaan kan ook een andere waardering van de relevante gegevens in zijn beslissing op het bezwaarschrift tot uitdrukking laten komen. 29 Dat is anders bij de toetsing door de bestuursrechter die zijn rechtmatigheidstoetsing moet beperken tot de juridische en feitelijke omstandigheden van het moment waarop het bestreden besluit werd genomen (zgn. toetsing ‘ex tunc’). De heroverweging in bezwaar is daarmee een beoordeling ‘ex nunc’, tegenover de toetsing ‘ex tunc’ die de rechter dient uit te voeren. 30 De hoofdregel van de beoordeling ‘ex nunc’ geldt ook indien het bestuursorgaan, na vernietiging van een eerdere beslissing op bezwaar door de rechter, opnieuw op het bezwaar moet beslissen. Dit geldt echter niet indien de wettelijke voorschriften ongunstiger zijn voor belanghebbende. 31 De beoordeling ‘ex-nunc’ in de bezwaarschriftprocedure kent een belangrijke beperking ten aanzien van besluiten die betrekking hebben op de vaststelling van uitkeringsrechten op een bepaalde datum of periode. Hierbij kan gedacht worden aan een herziening van een WAO-uitkering of toekenning van een WW-uitkering. Feiten en omstandigheden die niet gerelateerd kunnen worden aan de datum of periode waarop het besluit betrekking heeft, moeten bij de heroverweging in beginsel buiten beschouwing blijven. 32 Deze beperking is voor de bezwaarschriftprocedure bij UWV van groot belang, aangezien de meeste besluiten betrekking hebben op een specifieke datum of periode. 2.2.2.
Administratief beroep
In de plaats van de bezwaarschriftprocedure wordt in sommige gevallen de administratief beroepsprocedure voorgeschreven als verplichte voorprocedure. Onder administratief beroep wordt volgens art. 1:5, tweede lid, Awb verstaan: “het gebruik maken van een ingevolge een wettelijk voorschrift bestaande bevoegdheid, voorziening tegen een besluit te vragen bij een ander bestuursorgaan dan hetwelk het besluit heeft genomen”. Voor administratief beroep is niet een met de bezwaarschriftprocedure te vergelijken algemene grondslag in de wet neergelegd. De toepasselijkheid van deze procedure wordt in afzonderlijke wettelijke regelingen bepaald. 33 Administratief beroep verschilt van de bezwaarschriftprocedure voor wat betreft de functies in die zin dat er bij administratief beroep geen sprake is van verlengde besluitvorming. In procedures van administratief beroep is het immers een ander bestuursorgaan dat beslist op het beroepschrift. Dat andere bestuursorgaan heeft niet dezelfde bevoegdheden als het bestuursorgaan dat het bestreden besluit genomen heeft en kan daarom van die bevoegdheden geen gebruik maken in het kader van de bestuurlijke heroverweging. De overige functies van administratief beroep komen voor een deel overeen met die van de bezwaarschriftprocedure. Administratief beroep is in wezen een mengvorm van de bezwaarschriftprocedure en bestuurlijk toezicht;
29
Schrijvers & Teunissen 2004, p. 78. Winter 2000, p. 89-90. 31 Schrijvers & Teunissen 2004, p. 81-82. 32 Schrijvers & Teunissen 2004, p. 80-81. 33 Damen e.a. 2002, p. 145. Een voorbeeld is te vinden in artikel 34 Wet wapens en munitie. 30
pagina 11
elementen van rechtsbescherming, bestuurlijke kwaliteitsbevordering en zeefwerking komen hier samen met elementen van toezicht en controle. 34 De heroverweging in administratief beroep kent, net als de bezwaarschriftprocedure, een herbeoordeling op rechtmatigheid en doelmatigheid. Vergeleken met de bezwaarschriftprocedure dient het beroepsorgaan het beleid van het primaire bestuursorgaan in beginsel te respecteren. Ook in administratief beroep wordt er ‘ex nunc’ beoordeeld en is reformatio in peius uitgesloten. 35 2.3.
Beroep
Onder beroep wordt in artikel 1:5, derde lid, Awb verstaan: “het instellen van administratief beroep, dan wel van beroep bij een administratieve rechter”. Het beroep op de bestuursrechter kan worden onderverdeeld in verschillende voorzieningen: beroep in eerste aanleg, hoger beroep en de voorlopige voorzieningenprocedure. 36 Daarnaast kennen we nog een aantal bijzondere rechtmiddelen bij de bestuursrechter: verzet, herziening en cassatie. De regering heeft in de memorie van toelichting 37 aangegeven wat de kenmerken zijn van de beroepsprocedure bij de bestuursrechter. Allereerst betreft het een toetsing ‘ex tunc’ van de rechtmatigheid van besluiten. De rechter houdt bij de toetsing van een besluit in beginsel geen rekening met wijzigingen van het recht of nieuwe feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na het nemen van het bestreden besluit (in de regel het besluit op bezwaar). Verder gelden er korte beroepstermijnen en staat de materiële waarheid centraal. Dit laatste impliceert een actieve rechter, die niet alleen ambtshalve de rechtsgronden, maar zo nodig op basis van eigen onderzoek ook de feiten kan aanvullen. De rechter kan van deze bevoegdheid gebruik maken in gevallen waarin de ene partij zwakker is dan de andere, hetgeen binnen het bestuursprocesrecht vaak het geval is. De rechter mag daarbij echter in beginsel niet buiten de omvang van het geschil treden (dat wil zeggen dat de rechter niet ‘ultra petita’ mag gaan). Tenslotte is de beroepsprocedure laagdrempeligheid. Dit komt onder meer tot uiting in de eenvoudige rechtsgang, de betrekkelijk geringe kosten, het ontbreken van verplichte procesvertegenwoordiging en een betrekkelijk informele procedure. 38 De verschillende vormen van beroep op de rechter zullen hierna kort worden besproken. 2.3.1.
Beroep in eerste aanleg
Nadat een verplichte voorprocedure is gevolgd, kan het in bezwaar of administratief beroep genomen besluit worden getoetst door de bestuursrechter. Dit geldt ook als bezwaar is uitgesloten of administratief beroep niet van toepassing is. De hoofdregel is dat een bestuursrechtelijk geschil in eerste aanleg wordt berecht door de rechtbank, sector bestuursrecht (art. 8:1, eerste lid, Awb). De uitzondering volgt uit art. 8:6, eerste lid, Awb, waarin is bepaald dat bij de rechtbank geen beroep kan worden ingesteld 34
Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 584. Damen e.a. 2002, p. 168-171. 36 Damen e.a. 2002, p. 25. 37 Kamerstukken II, 1991/92, 22 495, nr. 3, p. 35-38. 38 Schrijvers & Teunissen 2004, p. 138. 35
pagina 12
tegen een besluit als tegen het besluit bij een andere administratieve rechter beroep kan worden ingesteld. Hiervan zijn voorbeelden te vinden binnen het milieurecht en ruimtelijke ordeningsrecht. Bij de wetgeving die UWV uitvoert, is in beginsel de rechtbank, sector bestuursrecht, in eerste aanleg bevoegd te oordelen over besluiten op bezwaar. Uit art. 8:1, eerste lid, Awb volgt dat het besluitbegrip de bevoegdheid tussen de bestuursrechter en burgerlijke rechter afgrenst. Het besluitbegrip is terug te vinden in art. 1:3, eerste lid, Awb. De Awb kent verschillende voorbeelden van handelingen, niet zijnde besluiten, die worden gelijkgesteld met een besluit, waardoor de bevoegdheid van de bestuursrechter wordt uitgebreid. Te denken valt aan de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling (art. 8:1, derde lid onder b, Awb). Naast de uitbreiding van de bevoegdheid wordt in de Awb een aantal besluiten van beroep uitgezonderd. De belangrijkste uitzonderingen zijn te vinden in de artt. 8:2 tot en met 8:5 Awb. 2.3.2.
Hoger beroep
Door het instellen van hoger beroep kan bij een rechterlijke instantie worden opgekomen tegen een uitspraak van een andere, lagere rechterlijke instantie. Het hoger beroep leidt tot een nieuwe beoordeling van het geschil. Deze nieuwe beoordeling kan zowel de beantwoording van rechtsvragen als de vaststelling van feiten omvatten. 39 Het procesrecht van hoofdstuk 8 Awb is grotendeels van overeenkomstige toepassing op de behandeling van het hoger beroep. Dit is onder andere bepaald in artikel 21, eerste lid, Beroepswet. 40 De Beroepswet kent enkele afwijkende bepalingen voor de procedure in hoger beroep, met name over griffierecht en de verdeling over enkelvoudige en meervoudige kamers. Verder bevat de Beroepswet bepalingen over de strekking van de uitspraak en de uitspraakbevoegdheden in hoger beroep, hetgeen noodzakelijk is omdat de Centrale Raad van Beroep niet alleen te maken krijgt met een geschil over de juistheid van de rechterlijke uitspraak in eerste aanleg, maar ook met een besluit van een bestuursorgaan. 41 Tegen een uitspraak van de rechtbank met betrekking tot een besluit van UWV kan een belanghebbende in beginsel hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht (hierna: CRvB). Het gaat hierbij om besluiten die hun grondslag vinden in wetten die genoemd worden in de bijlage van de Beroepswet. Te denken valt aan de WAO en de WW. Bij alle overige door UWV uit te voeren wetten, die niet worden genoemd in de bijlage, bijvoorbeeld de Wet openbaarheid van bestuur, is de Afdeling bestuursrechtspraak (hierna: ABRvS) in hoger beroep bevoegd. De meeste procedures met UWV worden echter gevoerd bij de CRvB. Grofweg genomen zijn er drie functies van hoger beroep te onderscheiden. Allereerst de rechtsvormende functie; de appèlrechter moet de rechtseenheid bewaken en bijdragen aan de rechtsontwikkeling. Deze functie is in het bestuursrecht van bijzonder belang 39
Damen e.a. 2002, p. 241. Deze wet regelt de (hoger) beroepsprocedure bij de Centrale Raad van Beroep. 41 Damen e.a. 2002, p. 245. 40
pagina 13
omdat de mogelijkheid van cassatie bij de Hoge Raad in beginsel ontbreekt. De tweede functie van hoger beroep is de herkansingsfunctie. Dat wil zeggen dat partijen in de gelegenheid zijn in eerste aanleg gemaakte fouten te herstellen. De derde functie is de controlefunctie; de appèlrechter ziet toe op kwaliteit van het werk van de rechter in eerste aanleg. In de regel gaan de herkansingsfunctie en controlefunctie gelet op hun aard niet samen. Een en ander hangt samen met de vraag of nieuwe feiten, gronden en argumenten naar voren kunnen worden gebracht. In zoverre is dan ook een verschil te zien tussen de ABRvS en de CRvB: de ABRvS neemt de controlefunctie en de rechtsvormende functie tot uitgangspunt, terwijl de CRvB de herkansingsfunctie voorop lijkt te stellen. 42 De herkansingsfunctie zal in hoofdstuk vijf verder aan de orde komen. 2.3.3.
Voorlopige voorziening
Iemand die belanghebbende is bij een besluit van een bestuursorgaan kan daartegen bezwaar maken of (administratief) beroep instellen. De basisregel is dat het maken van bezwaar dan wel het instellen van (administratief) beroep geen schorsende werking heeft (art. 6:16 Awb). Om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit (tijdelijk) ongedaan te kunnen maken, kan een belanghebbende de voorzieningenrechter verzoeken een voorlopige voorziening te treffen (art. 8:81 Awb). De procedure is aan een aantal eisen gebonden. Een belangrijke eis is dat het verzoek tegelijkertijd met (of na) een bezwaar- of beroepschrift gedaan moet worden. Dit wordt ook wel de connexiteitseis genoemd. Verder moet sprake zijn van een spoedeisend belang. De meest bekende functie van de voorlopige voorzieningprocedure is het voorkomen dat rechtsbeschermingsmogelijkheden illusoir worden, door de voorzieningenrechter te verzoeken de werking van het bestreden besluit te schorsen. Andere functies van de voorlopige voorzieningprocedure zijn die van risico-inschattingsinstrument en een vorm van geschillenbeslechting. Tot slot wordt het verzoek om een voorlopige voorziening in de praktijk nog wel eens gebruikt om de procedure bij de rechtbank te versnellen, door aan te sturen op kortsluiting (art. 8:86 Awb). 43 Kortsluiting is de bevoegdheid van de voorzieningenrechter om onder voorwaarden onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. 2.3.4.
Bijzondere rechtsmiddelen
2.3.4.1.
Verzet
De bestuursrechter kan het onderzoek sluiten en uitspraak doen zonder dat partijen zijn uitgenodigd voor een zitting. Dit wordt ook wel de vereenvoudige behandeling genoemd (art. 8:54 Awb). Vereenvoudigde behandeling is mogelijk als het beroep kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk (on)gegrond is, of als de rechtbank kennelijk onbevoegd is. Verzet is gericht tegen uitspraken die een bestuursrechter na vereenvoudigde behandeling heeft gedaan (art. 8:55 Awb). Op het verzet wordt niet geoordeeld door een andere, maar door dezelfde rechterlijke instantie. 44 Indien de rechtbank het verzet gegrond verklaart, vervalt de uitspraak waartegen verzet was 42
Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 647-649. Schrijvers & Teunissen 2004, p. 275-276. 44 Damen e.a. 2002, p. 241. 43
pagina 14
gedaan en wordt het onderzoek voortgezet in de stand waarin het zich bevond. Hoger beroep tegen een in verzet gedane uitspraak is niet mogelijk. 2.3.4.2.
Herziening
Naast verzet en cassatie kent het bestuursprocesrecht het rechtsmiddel van de herziening (art. 8:88 Awb). Op een verzoek om herziening wordt geoordeeld door dezelfde rechterlijke instantie die ook de eerste uitspraak heeft gedaan. De mogelijkheid van herziening is – anders dan hoger beroep – beperkt tot gevallen waarin na de uitspraak omstandigheden of feiten bekend zijn geworden die tot een andere uitspraak zouden hebben kunnen leiden. 45 De herzieningsprocedure is bedoeld voor zeer uitzonderlijke gevallen en wordt zo ook toegepast. Anders zou de procedure gemakkelijk kunnen gaan functioneren als een extra beroepsmogelijkheid. 46 2.3.4.3.
Cassatie
Beroep in cassatie bij de Hoge Raad is mogelijk tegen uitspraken die een gerechtshof als belastingrechter heeft gedaan. In het sociale verzekeringsrecht speelt de Hoge Raad verder – in uitzonderlijke gevallen – een rol als cassatierechter in bepaalde geschillen op het gebied van premieheffing. Deze zaken komen bij UWV sporadisch voor. Het beroep in cassatie heeft een ander doel dan het hoger beroep en daarom verschilt de omvang van de beoordeling. De Hoge Raad als cassatierechter kan slechts oordelen over de toepassing die de lagere rechter aan het recht heeft gegeven. Anders dan een appèlrechter moet hij in beginsel uitgaan van de feiten zoals zij in lagere instantie zijn komen vast te staan. 47 2.4.
Klachtprocedure
De behandeling van klachten is een vorm van rechtsbescherming tegen feitelijke gedragingen van (een medewerker van) een bestuursorgaan. Bij de klachtprocedure wordt een onderzoek ingesteld naar door de klager gestelde gedragingen van (een medewerker van) een bestuursorgaan. De gegrondheid van de klacht wordt beoordeeld aan de hand van de ruime norm van de (on)behoorlijkheid. Karakteristiek is dat de klachtprocedure niet leidt tot een voor partijen juridisch bindende beslissing van de beoordelaar. Afhankelijk van het orgaan dat de klacht behandelt en beoordeelt wordt onderscheid gemaakt tussen interne en externe klachtprocedures. Onder intern klachtrecht wordt verstaan het recht om bij het bestuursorgaan over het bestuursorgaan te klagen. Met extern klachtrecht wordt bedoeld de onafhankelijke behandeling en beoordeling van een klacht door een instantie, functionaris of orgaan die/dat los staat van het bestuursorgaan waarop de klacht betrekking heeft. De belangrijkste vorm van extern klachtrecht is de procedure bij de Nationale Ombudsman.
45
Damen e.a. 2002, p. 242. Damen e.a. 2002, p. 230. 47 Damen e.a. 2002, p. 242. 46
pagina 15
2.5.
Tussenconclusie
De bezwaarschriftprocedure is een vorm van rechtsbescherming tegen de overheid en biedt een belanghebbende een toegankelijke en met waarborgen omklede mogelijkheid om tegen een besluit op te komen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. De in theorie belangrijkste verschillen tussen de bezwaarschriftprocedure en beroep op de rechter, die bij een belanghebbende een rol kunnen spelen bij zijn keuze de bezwaarschriftprocedure te volgen of het bestuursorgaan te verzoeken om in te stemmen met rechtstreeks beroep, hebben betrekking op het toetsingskader. Het bestuursorgaan kan een besluit zowel herroepen wegens strijd met het recht als wegens strijd met het beleid, waardoor het heroverwegingskader van het bestuursorgaan ruimer is dan het toetsingskader van de rechter, die slechts de rechtmatigheid toetst. Daarnaast kan een belanghebbende in de bezwaarschriftprocedure gelet op de beoordeling ‘ex nunc’ nieuwe feiten en omstandigheden naar voren brengen, voor zover deze gerelateerd kunnen worden aan de datum of periode waarop het besluit betrekking heeft. In de beroepsprocedure is dit in beginsel niet mogelijk gelet op de toetsing ‘ex tunc’ door de rechter. In het volgende hoofdstuk zal worden onderzocht hoe procesgemachtigden de bezwaarschriftprocedure bij UWV waarderen en hoe deze procedure is vormgegeven.
pagina 16
Hoofdstuk 3: De bezwaarschriftprocedure bij UWV 3.1
Inleiding
In het vorige hoofdstuk is duidelijk geworden welke voordelen de bezwaarschriftprocedure een belanghebbende in theorie biedt ten opzichte van beroep op de bestuursrechter. In dit hoofdstuk zal de bezwaarschriftprocedure bij UWV nader worden bestudeerd. Allereerst zal de organisatie van de bezwaarschriftprocedure worden besproken. Vervolgens volgt na enig cijfermateriaal een beschrijving van het juridisch kader en de procedure in hoofdlijnen. Tenslotte wordt uitvoerig besproken hoe procesgemachtigden de bezwaarschriftprocedure bij UWV waarderen. Daarbij wordt onder andere stilgestaan bij de voor- en nadelen van de procedure en de vraag of procesgemachtigden vinden dat de procedure toegevoegde waarde heeft. 3.2
Organisatie
Volgens art. 30, eerste lid, Wet SUWI heeft UWV onder andere tot taak: “uitvoering geven aan de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, de wettelijke ziekengeldverzekering, de wettelijke werkloosheidsverzekering, de Tijdelijke wet beperking inkomensgevolgen arbeidsongeschiktheidscriteria, de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, de Toeslagenwet, alsmede wetten die de uitvoering van deze wetten beheersen, voor zover die uitvoering niet bij of krachtens enige wet aan anderen is opgedragen”. Op basis van deze bepaling voert UWV de volgende wetten uit 48 : WW, WAO, WIA, WAZ, Wajong, Wazo, ZW, TW en de Wet BIA. In de uitvoering kent UWV de divisies Arbeidsgeschiktheid, Werkloosheidswet, Inkoop en re-integratie en Bezwaar en Beroep. De bezwaarschriftprocedure bij UWV is ondergebracht bij de divisie Bezwaar en Beroep. Deze divisie, met een eigen structuur en organisatie, is gescheiden van de overige divisies waardoor enige onafhankelijkheid en onpartijdigheid wordt gecreëerd. De kerntaken van de divisie Bezwaar en Beroep zijn volgens haar jaarplan 2008 de volgende: • Op een klantvriendelijke en kwalitatief hoogwaardige wijze behandelen van bezwaar- en beroepsprocedures namens de Raad van bestuur van UWV; • Terugkoppelen van de uitkomsten van deze procedures naar de primaire afdelingen; • Signalering van knel- en verbeterpunten naar de uitvoering en de divisiestaven; • Bijdragen aan de advisering aan wet- en regelgever, de Raad van bestuur en de divisiestaven ten aanzien van het UWV-beleid inzake bezwaar- en beroepsprocedures. Het werkgebied van UWV is opgedeeld in zeventien regio’s. Elke regio kent een eigen afdeling Bezwaar en Beroep die de bezwaarschriften van de in de regio woonachtige verzekerden afhandelt. Voor enkele specifieke regelingen, te denken valt aan faillissementszaken, internationale zaken en premiezaken, zijn bepaalde regio’s aangewezen ter behandeling van de bezwaarschriften.
48
Peildatum: 1 september 2008.
pagina 17
De afdeling Bezwaar en Beroep kent in de uitvoering de volgende medewerkers: • Medewerker bezwaar: is door de Raad van bestuur gemandateerd een besluit op bezwaar te nemen en is verantwoordelijk voor de afwikkeling van een bezwaardossier. Is tevens voorzitter tijdens de hoorzitting; • Medewerker bezwaar en beroep: heeft dezelfde werkzaamheden als de medewerker bezwaar en behandelt daarnaast beroepszaken bij de rechtbank en CRvB en vertegenwoordigt de Raad van bestuur op de zitting; • Bezwaarverzekeringsarts: heroverweegt de medische aspecten van een medisch besluit. De bezwaarverzekeringsarts is niet betrokken geweest bij de voorbereiding van het primaire besluit waardoor enige onafhankelijkheid en onpartijdigheid wordt gecreëerd; • Bezwaararbeidsdeskundige: heroverweegt de arbeidskundige aspecten van een medisch en/of arbeidskundig besluit. De bezwaararbeidsdeskundige is niet betrokken geweest bij de voorbereiding van het primaire besluit waardoor enige onafhankelijkheid en onpartijdigheid wordt gecreëerd. 3.3
Cijfers
In de periode van 1 september 2004 tot 1 juli 2008 heeft UWV in totaal 381.694 bezwaarschriften ontvangen. In 316.479 zaken werd de bezwaarschriftprocedure afgesloten met een besluit op bezwaar en in 65.215 zaken werd het bezwaar ingetrokken. Het dictum van de besluiten op bezwaar was als volgt: • Gegrond: 114.622 • Ongegrond: 168.054 • Niet-ontvankelijk: 33.803 In 39.838 zaken werd aansluitend beroep ingesteld bij de rechter. De ingetrokken bezwaarschriften kunnen als volgt worden onderverdeeld: • Intrekking na mediation: 34 • Intrekking na persoonlijke benadering 49 : 18.027 • Intrekking na uitreiking van een nieuw primair besluit: 13.398 • Intrekking spontaan: 33.756 Uit deze cijfers komt duidelijk de zeeffunctie van de bezwaarschriftprocedure naar voren: van de 381.694 bezwaarschriften werd in 39.838 zaken beroep ingesteld (10,4%). Daarnaast blijkt uit het aantal gegronde bezwaarschriften en intrekkingen na een nieuw besluit de functie van verlengde besluitvorming. In de literatuur wordt aangenomen dat bij bestuursorganen, waarbij de behandeling van bezwaarschriften gescheiden is van de primaire besluitvorming door de beslissingsbevoegdheid te mandateren aan een andere afdeling, de leerfunctie onvoldoende uit de verf komt. De resultaten van de bezwaarschriftprocedure worden namelijk pas na een extra inspanning teruggekoppeld naar de primaire afdeling. 50 Ook bij UWV vindt de behandeling van bezwaarschriften gescheiden van de primaire 49 50
Meer over de persoonlijke benadering in paragraaf 3.5. Sanders 1997, p. 22.
pagina 18
afdelingen. UWV stelt echter alles in het werk om de primaire afdelingen te informeren over de afhandeling van bezwaarschriften. De terugkoppeling vindt plaats op gevalsniveau waarbij de primaire afdeling door middel van een communicatieformulier een terugkoppeling krijgt op de bezwaarschriftprocedure. Verder worden de resultaten van de bezwaarschriftprocedure periodiek op regio- en divisieniveau besproken. Daarnaast signaleert de afdeling Bezwaar en Beroep knelpunten en adviseert aan onder andere de divisiestaven over verbeterpunten. 3.4
Juridisch kader bezwaarschriftprocedure 51
De bezwaarschriftprocedure bij UWV vindt haar grondslag allereerst in de hoofdstukken 6 en 7 van de Awb. Hoofdstuk 6 bevat algemene bepalingen over bezwaar en beroep en afdeling 7.2 bevat bijzondere bepalingen over bezwaar. De in de Awb opgenomen bepalingen over bezwaar zijn dwingendrechtelijk van aard, waardoor bestuursorganen niet (meer) bevoegd zijn een eigen regeling te treffen. Wel is een bestuursorgaan bevoegd via het stellen van nadere beleidsregels een eigen invulling te geven aan de bezwaarschriftprocedure, indien de Awb of een bijzondere wet in formele zin het daartoe uitdrukkelijk bevoegd verklaart dan wel dit aanvullende regels zijn waarmee niet wordt afgeweken van de Awb of van de bij bijzondere wet gestelde regels. 52 UWV heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt met het Reglement behandeling bezwaarschriften UWV 2007 53 (hierna: reglement). Het reglement is te kenschetsen als beleidsregel in de zin van art. 1:3, vierde lid, Awb, en berust niet op regelgevende bevoegdheid. Dit betekent dat UWV op basis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur aan het reglement gebonden is, maar dat de bestuursrechter niet ambtshalve aan het reglement toetst. 54 In verschillende uitspraken van de CRvB is bepaald dat het reglement een aanvaardbare invulling geeft van de grenzen die door de Awb zijn getrokken. 55 In verschillende bijzondere wetten in formele zin zijn afwijkende bepalingen te vinden ten aanzien van de Awb. Een voorbeeld is te vinden in artikel 129 WW dat bepaalt dat UWV, in afwijking van art. 7:10, eerste lid, Awb, binnen 13 weken na ontvangst van het bezwaarschrift beslist op het bezwaar. Een ander voorbeeld is te vinden in artikel 88e WAO dat bepaalt dat de bezwaargronden voor zover deze betrekking hebben op medische gegevens in een aparte bijlage vermeld moeten worden. Tenslotte is de jurisprudentie van de CRvB van invloed op de bezwaarschriftprocedure bij UWV. In de jurisprudentie wordt het juridisch kader van de bezwaarschriftprocedure nader uitgekristalliseerd. Hierna volgen enkele voorbeelden. Zo is het niet toegestaan getrapt te beslissen op een bezwaarschrift. 56 Indien bijvoorbeeld een afwijzende beslissing in bezwaar wordt omgezet in een toekennende beslissing, dan moet de 51
Peildatum: 1 september 2008. Schrijvers & Teunissen 2004, p. 14-15. 53 Stcrt. 2007, 41. 54 HR 28 maart 1990, AB 1990, 306. 55 Zie o.a. CRvB 20 maart 2003, nr. 02/3571 Algem, CRvB 24 maart 2004, ABkort 2004, 390 en CRvB 10 januari 2006, USZ 2006, 69. Deze uitspraken hebben betrekking op oudere versies van het reglement, maar het huidige reglement komt inhoudelijk nagenoeg overeen met deze oudere versies. 56 CRvB 11 juli 2007, LJN: BB0252. 52
pagina 19
toekenning plaatsvinden in het besluit op bezwaar. Medische en/of arbeidskundige gronden moeten worden voorgelegd aan de bezwaarverzekeringsarts respectievelijk bezwaararbeidsdeskundige. 57 Ook ingekomen medische informatie moet aan de bezwaarverzekeringsarts worden voorgelegd. 58 Intern zijn de medewerkers van UWV gebonden aan het referentiewerkproces en het protocol bezwaar. Het referentiewerkproces omvat een uitvoerige beschrijving van het werkproces in bezwaar: wie doet wat op welk moment. Het referentiewerkproces is ingevoerd ten behoeve van de ISO-certificering. Het protocol bezwaar kan gekarakteriseerd worden als een zakelijke weergave van het referentiewerkproces en wordt ook wel aangemerkt als een handboek voor de bezwaarschriftprocedure. 3.5
De bezwaarschriftprocedure bij UWV in hoofdlijnen
Zoals hierboven reeds is besproken zijn de bepalingen die betrekking hebben op de procedure terug te vinden in de Awb, het Reglement behandeling bezwaarschriften UWV 2007 en enkele bijzondere wetten in formele zin. De jurisprudentie heeft een en ander verder uitgekristalliseerd. Een voor bezwaar vatbaar primair besluit vermeldt, zoals art. 3:45, tweede lid, Awb voorschrijft, binnen welke termijn en waar een belanghebbende bezwaar kan maken. Voor UWV geldt dat één van de 17 regio’s het bezwaarschrift in behandeling neemt. De bezwaartermijn bedraagt volgens art. 6:7 Awb 6 weken. Een afwijking is te vinden in art. 75k ZW: ‘in geschillen van geneeskundige aard over het al dan niet bestaan of voortbestaan van ongeschiktheid tot werken bedraagt de bezwaartermijn 2 weken’. Hiermee worden de zogenaamde art. 19 ZW-besluiten bedoeld. Art. 6:5, eerste lid, Awb bepaalt aan welke eisen een bezwaarschrift moet voldoen. Gronden die betrekking hebben op medische gegevens dienen in een aparte bijlage te worden vermeld (art. 88e WAO jo. art. 5, eerste lid, reglement). De ontvangst van een bezwaarschrift wordt binnen 5 werkdagen schriftelijk bevestigd (art. 6:14, eerste lid, Awb jo. art 2, tweede lid, reglement). Ingeval van vormverzuim krijgt een belanghebbende in beginsel een termijn van 4 weken om het verzuim te herstellen op straffe van nietontvankelijkheidsverklaring van het bezwaar (art. 6:6 Awb jo. art. 4 reglement). Bij art. 19 ZW-besluiten geldt een afwijkende termijn van 1 week (art. 23 reglement). Indien een bezwaarschrift te laat is ingediend, wordt een belanghebbende een termijn van 4 weken gegund om aan te geven wat hiervoor de reden is (art. 6:11 Awb jo. art. 8, eerste lid, reglement). Bij art. 19 ZW-besluiten bedraagt deze termijn 1 week (art. 23 reglement). Een belanghebbende kan op verzoek in de gelegenheid worden gesteld de gronden van een ontvankelijk bezwaarschrift binnen 4 weken aan te vullen (art. 6 reglement), echter bij art. 19 ZW-besluiten bedraagt deze termijn 1 week (art. 23 reglement). UWV heeft met ingang van 1 oktober 2005 stapsgewijs een persoonlijke benadering geïntroduceerd in de bezwaarschriftprocedure. 59 De persoonlijke benadering is een 57
CRvB 3 mei 2005, RSV 2005, 233. CRvB 26 februari 2002, RSV 2002, 131. 59 UWV is voor de persoonlijke benadering twee keer onderscheiden: in 2006 met de BI Award en in 2007 met de trofee voor de meest innovatieve organisatie op het gebied van bezwaarschriftafhandeling. 58
pagina 20
proactieve benadering van een belanghebbende die een bezwaarschrift heeft ingediend en houdt in dat binnen een bepaalde termijn na ontvangst van een ontvankelijk bezwaarschrift, in de regel twee weken, door de medewerker bezwaar (en beroep) telefonisch contact wordt opgenomen met belanghebbende. Het snelle telefonische contact met belanghebbende past in het streven van UWV om klantgericht te werken en moet leiden tot een hogere klanttevredenheid. In het contact verkent UWV samen met belanghebbende de oplossingsrichting van het bezwaar. Een belanghebbende heeft door de persoonlijke benadering snel contact met UWV. Hiermee kan, als er geen oplossing wordt bereikt, inzicht geboden worden in de wijze van behandeling, de duur ervan en eventueel de uitkomst van het bezwaar. Het resultaat van het telefoongesprek kan zijn dat een belanghebbende door de uitleg van de medewerker tevreden is met de geboden oplossing en zijn bezwaar intrekt. Of belanghebbende ontvangt in overleg, zonder dat een hoorzitting plaatsvindt, een besluit op zijn bezwaar. Is er geen oplossing aan de telefoon te bereiken, dan weegt de medewerker samen met belanghebbende af of mediation onder leiding van een mediator tot een oplossing kan leiden. De normale bezwaarschriftprocedure kan natuurlijk ook worden voortgezet en tijdens het telefoongesprek kan zonodig meteen een hoorzitting worden afgesproken. In de periode van 1 oktober 2005 tot 1 juli 2008 zijn in totaal 18.027 bezwaarschriften ingetrokken als gevolg van de persoonlijke benadering. Als een derdebelanghebbende, bijvoorbeeld een (ex-)werkgever, geen bezwaar heeft gemaakt, dan wordt hij desondanks in de gelegenheid gesteld om in de procedure betrokken te worden (art. 9, eerste lid, reglement). Dit houdt in dat een derdebelanghebbende wordt uitgenodigd voor de hoorzitting en een afschrift van het besluit op bezwaar ontvangt. Overigens kan de derdebelanghebbende volgens art. 6:13 Awb geen beroep instellen tegen het besluit op bezwaar als hij zelf geen bezwaarschrift heeft ingediend. 60 Meerpartijengeschillen komen overigens geregeld voor. Dat is met name het geval in arbeidsongeschiktheidszaken waarbij zowel de werknemer als de werkgever bezwaar maken. Verder kan gedacht worden aan het bezwaar van een overheidswerkgever en werknemer tegen een WW-besluit. De rol van de bezwaarverzekeringsarts en bezwaararbeidsdeskundige wordt beschreven in artikel 10 van het reglement. Volgens het vijfde lid van dit artikel betrekt de medewerker bezwaar (en beroep) het oordeel van de bezwaarverzekeringsarts en/of bezwaararbeidsdeskundige bij het besluit op bezwaar. Dit betekent dat gemotiveerd van het oordeel kan worden afgeweken. Mediation in de bezwaarschriftprocedure wordt mogelijk gemaakt door artikel 11 van het reglement. Als de relatie met een belanghebbende ernstig is verstoord en de persoonlijke benadering niet geholpen heeft, kan mediation aangeboden worden. Mediation kan zo in plaats van het reguliere proces een bijdrage leveren aan conflictoplossing in slepende en complexe zaken. Mediation wordt overigens niet in alle zaken toegepast. In fraudezaken is mediation bijvoorbeeld uitgesloten.
60
Dit geldt niet als het besluit op bezwaar afwijkt van het primaire besluit, bijvoorbeeld als een aanvraag om WAO-uitkering per einde wachttijd wordt afgewezen en in bezwaar wordt omgezet in een toekenning.
pagina 21
Belangrijk onderdeel van de bezwaarschriftprocedure is de hoorzitting. De verplichting om te horen wordt genoemd in art. 7:2, eerste lid, Awb en is verder uitgewerkt in de artt. 7:3 tot en met 7:9 Awb en de artt. 13 tot en met 21 van het reglement. Specifiek voor de hoorzitting bij UWV is dat deze niet openbaar is (art. 17, eerste lid, reglement) en dat een werkgever geen toegang heeft tot dat deel van de hoorzitting waarin medische gegevens van zijn werknemer worden behandeld, tenzij de werknemer daarvoor toestemming heeft gegeven (art. 14 reglement). Verder kan op verzoek van belanghebbende of op aanwijzing van UWV gebruik worden gemaakt van een tolk. UWV zorgt voor de beschikbaarheid en vergoeding van de tolk (art. 18 reglement). Het reglement schrijft de aanwezigheid van de bezwaarverzekeringsarts op de hoorzitting niet voor, hetgeen is bevestigd in de jurisprudentie. 61 Verder kan een spreekuurcontact met de bezwaarverzekeringsarts in ZW-zaken onder omstandigheden worden aangemerkt als hoorzitting. 62 Er hoeft dan geen nadere hoorzitting plaats te vinden. In art. 7:10, eerste lid, Awb is bepaald dat een bestuursorgaan binnen 6 weken na ontvangst van het bezwaarschrift een besluit neemt. Indien een adviescommissie is ingesteld, hetgeen bij UWV niet het geval is, bedraagt de termijn 10 weken. De meeste bijzondere wetten in formele zin die UWV uitvoert bevatten echter afwijkende bepalingen ten aanzien van de beslistermijn. Enkele voorbeelden: • Art. 38, eerste lid, TW: 13 weken • Art. 87c WAO: 13 weken en bij medische/arbeidskundige geschillen: 17 weken (art. 87d WAO). • Art. 74 ZW: 13 weken en bij art. 19 ZW-besluiten: 4 weken (art. 75l, derde lid, ZW). 3.6
Waardering procesgemachtigden
Een belangrijke deelvraag bij de beantwoording van de centrale vraag is hoe procesgemachtigden de bezwaarschriftprocedure bij UWV waarderen. Om deze vraag te kunnen beantwoorden heb ik een enquête gehouden onder 135 procesgemachtigden die regelmatig procedures voeren bij UWV. Ik heb zowel regionale advocatenkantoren als landelijke rechtsbijstandverleners (vakbonden en rechtsbijstandverzekeringen) aangeschreven. Ik heb uiteindelijk 50 ingevulde enquêtes retour ontvangen, oftewel een respons van 37%. Hierna zullen de resultaten van de enquête worden besproken. Volgens 86% van de ondervraagde procesgemachtigden biedt de bezwaarschriftprocedure de mogelijkheid om fouten in de primaire besluitvorming te herstellen. Hierbij moet gedacht worden aan fouten aan de kant van UWV. Te denken valt aan de onjuiste vaststelling van een dagloon, het op verkeerde wijzen korten van inkomsten op een uitkering of een gebrekkige motivering van een besluit. Hier komt de functie van verlengde besluitvorming duidelijk naar voren: in bezwaar kan de fout worden gerepareerd of ongedaan worden gemaakt. Overigens is het de vraag of de bezwaarschriftprocedure in sommige gevallen niet een te zwaar middel is. Bij evidente fouten kan de primaire afdeling immers ook ambtshalve of op verzoek een besluit herzien zonder dat de bezwaarschriftprocedure gevolgd hoeft te worden. 61 62
CRvB 25 november 2005, LJN: AU7144. CRvB 18 juli 2007, LJN: BB0041.
pagina 22
UWV kan eigen fouten in de bezwaarschriftprocedure volgens procesgemachtigden dus gemakkelijk herstellen. Deze fouten kunnen ook betrekking hebben op toepassing van het beleid. In het vorige hoofdstuk is vastgesteld dat het bestuursorgaan, in tegenstelling tot de bestuursrechter, het besluit naast rechtmatigheid ook kan herbeoordelen op doelmatigheid. In de bezwaarschriftprocedure kan UWV dus beoordelen of een besluit in overeenstemming is met het beleid. De rechter toetst voor zover het de beleidsvrije aspecten van het besluit betreft slechts of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen en of het binnen de grenzen van zijn bevoegdheid is gebleven. 63 De rechter toetst het beleid in beginsel dus marginaal. 64 Dit is eens te meer het geval bij buitenwettelijk, begunstigend beleid. 65 Het heroverwegingskader in bezwaar is dus ruimer dan het toetsingskader in beroep en dit is een belangrijk voordeel van de bezwaarschriftprocedure ten opzichte van de beroepsprocedure. Een voorbeeld is te vinden in de uitspraak van 26 september 2007 van de CRvB. 66 In deze zaak was een WW-uitkering ingetrokken omdat belanghebbende na herhaalde verzoeken het werkbriefje niet had ingeleverd. Maanden later leverde hij het werkbriefje alsnog in. UWV hanteerde het beleid dat een WW-uitkering in een dergelijk geval weer kon worden hervat met ingang van de datum van ontvangst van het werkbriefje, hetgeen in casu geschiedde. Slechts in bijzondere gevallen kon een uitkering op een eerder tijdstip worden hervat. Van een bijzonder geval was volgens UWV echter geen sprake. Belanghebbende nam het standpunt in dat wel sprake was van een bijzonder geval. Het ingestelde (hoger) beroep kon belanghebbende niet baten. De aanwezigheid en toepassing van het beleid wordt volgens de CRvB als een gegeven aanvaard en slechts wordt getoetst of het beleid op consistente en niet onredelijke wijze is toegepast. Volgens de CRvB was dit het geval. Uit de uitspraak volgt dat UWV in de bezwaarschriftprocedure op basis van het eigen beleid een bijzonder geval had kunnen aannemen en vervolgens het besluit had kunnen herroepen. Aangezien de rechter het beleid in kwestie terughoudend toetst, heeft de rechter deze mogelijkheid niet. Van de ondervraagde procesgemachtigden vindt 88% een voordeel van de bezwaarschriftprocedure dat deze de mogelijkheid biedt nadere feiten en argumenten naar voren te brengen. Hier komt de herkansingsfunctie duidelijk naar voren. Na een primair besluit kan blijken dat een belanghebbende heeft verzuimd bepaalde belangrijke argumenten naar voren te brengen. Gedacht kan worden aan het overleggen van een medisch rapport om aan te tonen dat betrokkene meer beperkingen heeft dan door UWV is aangenomen, het overleggen van een sollicitatiebrief waarmee alsnog aan de sollicitatieplicht is voldaan of het overleggen van een loonstrook waardoor belanghebbende voldoet aan de referte-eis voor een loongerelateerde uitkering. In de bezwaarschriftprocedure kan hij deze feiten en argumenten (bewijsmiddelen) alsnog naar voren brengen gelet op de beoordeling ‘ex nunc’ en het feit dat de door de bestuursrechter gehanteerde bewijsfuik in bezwaar ontbreekt. In beroep is dat in beginsel niet meer mogelijk gelet op de toetsing ‘ex tunc’ en voornoemde bewijsfuik. De bewijsfuik houdt in dat feitelijke gegevens en bewijsmiddelen die ook bij de
63
Voor een voorbeeld zie Rb Dordrecht 21 maart 2008, LJN: BC7813. Damen e.a. 2003, p. 290 en 293. 65 CRvB 3 augustus 2004, JB 2004, 333. 66 USZ 2007, 352. 64
pagina 23
voorbereiding van het primaire besluit of tijdens bezwaar naar voren hadden kunnen worden gebracht, in beginsel niet meer in beroep kunnen worden aangevoerd. 67 De beoordeling ‘ex nunc’ in de bezwaarschriftprocedure heeft ook betrekking op wijzigingen van het recht. Dat procesgemachtigden gebruik maken van de bezwaarschriftprocedure om te anticiperen op deze wijzigingen lijkt niet aannemelijk. Immers, wijzigingen van het recht treden bijna altijd op een bepaalde datum in werking. Een besluit dat betrekking heeft op de vaststelling van uitkeringsrechten ziet in de meeste gevallen ook op een bepaalde datum. Een voorbeeld betreft het beoordelingskader inzake verwijtbare werkloosheid. Met ingang van 1 oktober 2006 zijn de (beleids)regels met betrekking tot verwijtbare werkloosheid versoepeld. Indien bezwaar wordt gemaakt tegen een afwijzend besluit om WW-uitkering met een eerste werkloosheidsdag vóór 1 oktober 2006, zal de bezwaarschriftprocedure ondanks de beoordeling ‘ex nunc’ belanghebbende niet kunnen baten. De aanvraag wordt namelijk wegens het ontbreken van overgangsrecht in bezwaar volgens het oude recht beoordeeld. Overigens bestaat er in de jurisprudentie een belangrijk verschil van opvatting over de bewijsfuik. De ABRvS is erg strikt in de leer: in (hoger) beroep overgelegde bewijsmiddelen worden niet meegenomen bij de beoordeling, omdat het bestuursorgaan daarmee bij de besluitvorming geen rekening heeft kunnen houden. 68 De lijn van de ABRvS verschilt nadrukkelijk van de benadering van de CRvB. De CRvB laat toe dat nader bewijs c.q. nieuwe feiten in (hoger) beroep voor het eerst worden aangedragen, mits het bestuursorgaan uit een oogpunt van een goede procesorde voldoende in de gelegenheid is gesteld om op deze informatie te reageren. 69 Een duidelijk voorbeeld is te vinden in de uitspraak van 7 juli 2004 van de CRvB 70 waarin de Raad accepteerde dat pas in beroep een sollicitatiebrief werd overgelegd om aan te tonen dat belanghebbende in een bepaalde periode voldoende had gesolliciteerd. De ABRvS zou vrijwel zeker tot een andere conclusie zijn gekomen. Overigens houdt de jurisprudentie van de CRvB geen relativering van de toetsing ‘ex tunc’ in. De rechter gebruikt de bewijsmiddelen om de toenmalige werkelijke situatie vast te stellen. De rechtmatigheid van het besluit wordt dus nog steeds getoetst op grond van de feitelijke situatie zoals die was ten tijde van het bestreden besluit. 71 Het door procesgemachtigden genoemde voordeel van de bezwaarschriftprocedure is gelet op de jurisprudentie van de CRvB dus kleiner dan wordt verondersteld. Maar de bezwaarschriftprocedure brengt ook andere voordelen met zich. In het algemeen wordt aangenomen dat de bezwaarschriftprocedure ten opzichte van de beroepsprocedure een relatief eenvoudige, informele, snelle en daardoor goedkope manier is om tegen een besluit op te komen. 72 Dit blijkt ook uit de enquête. Volgens 58% van de ondervraagde procesgemachtigden is de bezwaarschriftprocedure bij UWV informeel, terwijl 8% de procedure formeel vindt. Verder vindt 44% van de geënquêteerden dat de 67
Crommelin 2007, p. 266. Zie o.a. ABRvS 11 januari 2006, AB 2006, 112. 69 Zie o.a. CRvB 15 april 2008, JB 2008, 133. 70 AB 2004, 421. 71 Crommelin 2007, p. 300. 72 Scheltema 1999, p. A.9-2.12. 68
pagina 24
bezwaarschriftprocedure bij UWV snel verloopt. Van de bezwaarschriften die in de periode van 1 september 2004 tot 1 juli 2008 zijn ingediend, werd 75,4% binnen de wettelijke beslistermijn van maximaal 17 weken afgehandeld. De doorlooptijden bij de rechtbank zijn in de regel (veel) langer. Daarnaast vindt 42% van de ondervraagde procesgemachtigden de procedure goedkoop. Dit valt mogelijk te verklaren uit art. 7:15, eerste lid, Awb dat bepaalt dat voor de behandeling van het bezwaarschrift geen recht is verschuldigd. Verder wordt door enkele procesgemachtigden aangegeven dat het met relatief weinig inspanning gemakkelijk schieten is op het bestreden besluit waardoor het rendement van de bezwaarschriftprocedure hoog is. In de beroepsprocedure moet een procesgemachtigde in de regel meer uit de kast halen. Van de ondervraagde procesgemachtigden vindt 68% dat de bezwaarschriftprocedure een gang naar de bestuursrechter kan voorkomen. Daarmee wordt het nut dat de meeste procesgemachtigden in de voorprocedure zien wel duidelijk. Dit volgt ook uit het gegeven dat procesgemachtigden in 39% van de zaken met de bezwaarschriftprocedure bij UWV het beoogde resultaat hebben behaald. Er valt voor procesgemachtigden dus wel het nodige te halen uit de bezwaarschriftprocedure. Verder hebben procesgemachtigden in 51% van de zaken na afronding van de bezwaarschriftprocedure beroep ingesteld bij de rechter. Hieruit blijkt weer de zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure. Dat het percentage hoger ligt dan het genoemde percentage in paragraaf 3.3 komt omdat procesgemachtigden beter bekend zijn met de mogelijkheid van beroep en hiervan eerder gebruik zullen maken. Het is algemeen bekend dat belanghebbenden die zonder gemachtigde procederen eerder berusten in een besluit op bezwaar. Uit het oogpunt van rechtsbescherming vindt 34% van de ondervraagde procesgemachtigden dat de bezwaarschriftprocedure bij UWV voldoende waarborgen biedt om tegen een besluit op te komen. Een procesgemachtigde bracht naar voren dat de medewerkers niet onafhankelijk zijn. Deze opmerking is juridisch gezien juist. De wetgeving maakt onafhankelijkheid, zoals bij de rechter, ook niet mogelijk. UWV doet er wel alles aan om de onafhankelijkheid zoveel mogelijk te waarborgen, bijvoorbeeld door de afdeling Bezwaar en Beroep te scheiden van de primaire afdelingen. Het meest genoemde nadeel van de bezwaarschriftprocedure bij UWV is de defensieve opstelling van de medewerkers. De helft van de ondervraagde procesgemachtigden geeft aan dat van een volledige heroverweging niet in alle gevallen sprake is. Medewerkers, met name de bezwaarverzekeringsartsen, zouden zich lijdelijk opstellen en de heroverweging zou meer lijken op een defensieve herbeoordeling op punten van zorgvuldigheid. Verder geeft 16% van de geënquêteerden aan dat de procedure bureaucratisch is. Eén procesgemachtigde noemde de procedure hierdoor weinig flexibel. Dit hangt samen met het feit dat de bezwaarschriftprocedure van a tot z uitvoerig is beschreven. UWV beoogt met de persoonlijke benadering de procedure flexibeler te maken. Verder kwamen uit de enquête nog de volgende noemenswaardige punten naar voren. Een procesgemachtigde gaf aan dat een bezwaarverzekeringsarts op de hoorzitting ervoor zorgt dat een belanghebbende zich serieus genomen voelt. Dit enkele feit kan beroep voorkomen. Een andere procesgemachtigde ervaart als nadeel dat de bezwaarschriftprocedure geen mogelijkheid biedt een zaak te schikken. Deze opmerking
pagina 25
lijkt onjuist gelet op de mogelijkheid van mediation. Alleen is hierboven gebleken dat UWV niet in alle gevallen instemt met mediation. De bezwaarschriftprocedure wordt door de ondervraagde procesgemachtigden gemiddeld gewaardeerd met een 7,3 oftewel een ruime voldoende. Van de geënquêteerden vindt 92% de bezwaarschriftprocedure bij UWV alles overziende zinvol, 4% niet. Geen van de procesgemachtigden heeft aangegeven dat de bezwaarschriftprocedure bij UWV geen toegevoegde waarde heeft. 3.7
Tussenconclusie
De door procesgemachtigden meest genoemde voordelen van de bezwaarschriftprocedure bij UWV zijn de mogelijkheid van herstel van door UWV gemaakte fouten en de mogelijkheid nadere feiten en argumenten (bewijsmiddelen) naar voren te brengen. Het voorgaande hangt samen met het heroverwegingskader in de bezwaarschriftprocedure, namelijk de herbeoordeling van het besluit op rechtmatigheid én doelmatigheid, de beoordeling ‘ex nunc’, en het ontbreken van de bewijsfuik. De bezwaarschriftprocedure is volgens procesgemachtigden verder een relatief informele, snelle en goedkope manier om tegen een besluit op te komen. Aan de andere kant wordt de procedure soms bureaucratisch en de opstelling defensief genoemd. Volgens een meerderheid van de ondervraagde procesgemachtigden biedt de bezwaarschriftprocedure een goede mogelijkheid het beoogde resultaat te behalen. De persoonlijke benadering draagt hieraan bij gelet op het oplossingsgerichte karakter. Aangegeven wordt dat het rendement van de bezwaarschriftprocedure hoog is. Dit blijkt ook uit de zeefwerking van de procedure: in iets meer dan de helft van de zaken hebben procesgemachtigden na de bezwaarschriftprocedure beroep ingesteld bij de rechter. Er valt voor procesgemachtigden dus wel het nodige uit de bezwaarschriftprocedure te halen. Een ruime meerderheid van de ondervraagde procesgemachtigden vindt de bezwaarschriftprocedure bij UWV zinvol en waardeert de procedure met een ruime voldoende. Geen van de ondervraagde procesgemachtigden heeft aangegeven dat de bezwaarschriftprocedure bij UWV geen toegevoegde waarde heeft. In het volgende hoofdstuk zal de Wet rechtstreeks beroep worden besproken.
pagina 26
Hoofdstuk 4: Wet rechtstreeks beroep 4.1
Inleiding
Bij koninklijke boodschap van 18 december 2000 is het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enige andere wetten in verband met de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure met wederzijds goedvinden buiten toepassing te laten (rechtstreeks beroep) aangeboden aan de Tweede Kamer. 73 Het wetsvoorstel is in zowel de Tweede als Eerste Kamer zeer kritisch ontvangen. Op aandringen van de Tweede Kamer is aan het wetsvoorstel een bepaling toegevoegd die betrekking heeft op de heffing van griffierecht. Van andere belangrijke wijzigingen in de tekst is het verder niet gekomen. Wel is de regering naar aanleiding van de kritiek het parlement tegemoet gekomen door te benadrukken dat toepassing van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep slechts in bijzondere gevallen aan de orde is. De regering was genoodzaakt het criterium, dat bepaalt of een zaak zich leent voor rechtstreeks beroep, beperkt uit te leggen. Uiteindelijk is het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zonder stemming of beraadslaging aangenomen. 74 In de Eerste Kamer heeft uitsluitend de VVD tegengestemd. 75 De Wet rechtstreeks beroep 76 is op 1 september 2004 in werking getreden. 77 In hoofdstuk twee van deze scriptie is vastgesteld dat de verplichte bezwaarschriftprocedure een belanghebbende in het kader van rechtsbescherming (in theorie) enkele belangrijke voordelen biedt ten opzichte van beroep op de bestuursrechter. In hoofdstuk drie is naar voren gekomen dat procesgemachtigden de bezwaarschriftprocedure bij UWV zinvol vinden. De vraag die zich vervolgens aandient is waarom de regering dan een algemene regeling heeft ingevoerd om met instemming van een bestuursorgaan de bezwaarschriftprocedure over te slaan en rechtstreeks beroep bij de rechter mogelijk te maken? Nadat een beschrijving van de regeling op hoofdlijnen is gegeven, zal de aanleiding van het wetsvoorstel worden besproken. Vervolgens zal aan de orde komen welke zaken zich volgens de regering lenen voor rechtstreeks beroep en welke verwachting de regering had ten aanzien van het aantal ingediende verzoeken om rechtstreeks beroep. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een bespreking van de reacties op het wetsvoorstel en de invoeringsevaluatie van de Wet rechtstreeks beroep. 4.2
De Wet rechtstreeks beroep op hoofdlijnen 78
De regering heeft er bewust voor gekozen de regeling zo eenvoudig mogelijk te houden. Allereerst bepaalt art. 7:1a, eerste lid, Awb dat een belanghebbende in een bezwaarschrift bij een bestuursorgaan een verzoek kan indienen om de bezwaarschriftprocedure over te slaan en rechtstreeks beroep in te stellen bij de rechter. Een dergelijk 73
Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nrs. 1-2. Handelingen II, 2002/03, 80, p. 4549. 75 Handelingen I, 2003/04, 27, p. 1438. 76 Stb. 2004, 220. 77 Stb. 2004, 270. 78 Bronnen: Handreiking bezwaarschriftprocedure Algemene wet bestuursrecht <www.justitie.nl> en Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 4-12. 74
pagina 27
verzoek wordt ook wel gekwalificeerd als een ‘bezwaarschrift plus’. Het verzoek kan uitsluitend worden gedaan door een belanghebbende, omdat hij met het verzoek een procesgang prijsgeeft. Het verzoek moet worden gedaan in een (pro forma) bezwaarschrift, omdat het bestuursorgaan bij afwijzing van het verzoek meteen kan overgaan tot de behandeling van het bezwaarschrift. Het is niet toegestaan om een verzoek om rechtstreeks beroep op een later moment tijdens de bezwaarschriftprocedure in te dienen, bijvoorbeeld in een aanvullend bezwaarschrift of mondeling tijdens de hoorzitting. Hiermee wordt voorkomen dat de bezwaarschriftprocedure halverwege wordt gestaakt of dat bij een dreigende impasse de zaak op het bordje van de rechter wordt gelegd. Volgens de regering doet een belanghebbende er verstandig aan om in zijn verzoek aan te geven waarom hij het volgen van de bezwaarschriftprocedure niet zinvol acht, maar formeel is een motivering niet vereist. In de rechtspraak is een geval bekend waarin een zaak door de rechter werd terugverwezen naar de bezwaarschriftprocedure omdat het verzoek onvoldoende was gemotiveerd. 79 Een bestuursorgaan dient in te stemmen met het verzoek. Een bestuursorgaan kan volgens art. 7:1a, derde lid, Awb met het verzoek instemmen ‘indien de zaak daarvoor geschikt is’. Uit het ontbreken van een omschrijving van het begrip ‘geschikt’ en uit de wijze waarop wordt aangeduid wat als geschikte zaken worden beschouwd om de bezwaarschriftprocedure over te slaan, lijkt te kunnen worden opgemaakt dat het bestuursorgaan een grote mate van beoordelingsvrijheid heeft bij het bepalen van de geschiktheid van een bezwaarzaak voor rechtstreeks beroep. 80 In paragraaf 4.4 zal uitvoerig worden besproken welke zaken zich volgens de regering lenen voor rechtstreeks beroep. In art. 7:1a, tweede lid, Awb worden twee situaties genoemd waarin het bestuursorgaan het verzoek moet weigeren. Allereerst de situatie dat het bezwaarschrift is gericht tegen een fictief besluit. Ten tweede de situatie dat tegen het besluit een ander, ontvankelijk, bezwaarschrift is ingediend waarin een verzoek om rechtstreeks beroep ontbreekt. Laatstgenoemde situatie is aan de orde bij zogenaamde meerpartijengeschillen, zoals bijvoorbeeld het bezwaar van zowel een werkgever als werknemer tegen een besluit in het kader van de WAO of WIA. De beslissing op het verzoek om de bezwaarschriftprocedure over te slaan neemt het bestuursorgaan op grond van art. 7:1a, vierde lid, Awb zo spoedig mogelijk. Een beslissing kan ook in het besluit op bezwaar worden genomen, behalve in de situatie dat belanghebbende wordt gehoord. In dat geval zal de afwijzende beslissing uiterlijk tegelijkertijd met de uitnodiging voor de hoorzitting bekendgemaakt moeten worden. Daarnaast is in art. 7:1a, vierde lid, Awb bepaald dat een beslissing tot instemming met het verzoek om rechtstreeks beroep genomen kan worden, zodra nieuwe bezwaarschriften redelijkerwijs niet meer te verwachten zijn. Dit betekent dat bij tweepartijengeschillen snel gehandeld kan worden en dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift, na instemming, kan doorzenden. Als een bezwaarschrift wordt ingediend met een verzoek om rechtstreeks beroep tegen een besluit waar derdebelanghebbenden bij betrokken zijn, moet de bezwaartermijn worden afgewacht. Het zesde lid van art. 7:1a Awb geeft een voorziening voor te laat ingediende bezwaarschriften. Hierin is geregeld dat alle na de instemming ingediende bezwaarschriften, ook als daarin niet om het overslaan van de bezwaarschriftprocedure is gevraagd, naar de rechter worden doorgestuurd. Bij het 79 80
Rb. Almelo 29 april 2005, AB 2005, 243. Marseille (losbl.), p. E.6.3.2-11.
pagina 28
voornemen tot afwijzen van het verzoek om rechtstreeks beroep behoeven de artikelen 4:7 en 4:8 Awb niet te worden toegepast. Belanghebbenden hoeven dus niet te worden gehoord, aangezien het om een procedurele beslissing gaat. De beslissing op het verzoek is een besluit in de zin van de Awb, dat op grond van art. 8:4 Awb van beroep is uitgesloten. Gelet op het karakter van de bevoegdheid kan bij afwijzing van het verzoek worden volstaan met een summiere afwijzing.81 In art. 7:1a, vijfde lid, Awb is bepaald dat een gehonoreerd verzoek door het bestuursorgaan onverwijld wordt doorgestuurd naar de rechtbank. Hiermee wordt het bezwaarschrift van rechtswege geconverteerd naar een beroepschrift. Er hoeft door een belanghebbende dus geen apart beroepschrift meer te worden ingediend. Als een bestuursorgaan instemt met het verzoek om rechtstreeks beroep, dan kan de bestuursrechter de zaak op grond van art. 8:54a, eerste lid, Awb terugverwijzen naar het bestuursorgaan om het alsnog te behandelen in de bezwaarschriftprocedure. Met deze terugverwijzingsmogelijkheid kan volgens de regering worden voorkomen dat partijen al te lichtvaardig tot het overslaan van de bezwaarschriftprocedure besluiten, waardoor de rechter zou worden belast met geschillen die in de bezwaarschriftprocedure tot een oplossing kunnen worden gebracht. De rechtbank kan de zaak terugverwijzen indien hij van oordeel is dat de zaak ongeschikt is om als (rechtstreeks) beroep te worden behandeld. De rechter kan van deze bevoegdheid volgens de regering gebruik maken indien de feiten of standpunten over en weer nog niet duidelijk zijn, of als nog onvoldoende blijkt van inspanningen om het geschil op te lossen. Terugverwijzing is ook mogelijk als de rechtbank in een zaak tot het oordeel komt dat de beleidsregels, die inhouden dat voor een bepaalde categorie besluiten in beginsel met rechtstreeks beroep wordt ingestemd en waaraan in dat geval toepassing is gegeven, onredelijk zijn en dat derhalve ten onrechte met rechtstreeks beroep is ingestemd. 82 De uitspraak strekkende tot terugverwijzing is geen einduitspraak en daarom is verzet of hoger beroep niet mogelijk. Afgaande op de uitspraken waarin de rechter concludeert dat het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met het verzoek, is in de visie van de rechter een zaak alleen geschikt voor rechtstreeks beroep als buiten twijfel staat dat de bezwaarschriftprocedure geen toegevoegde waarde heeft. 83 4.3
Aanleiding van het wetsvoorstel
In hoofdstuk twee is kort aan de orde geweest dat de bezwaarschriftprocedure volgens de literatuur in een aantal gevallen weinig toegevoegde waarde heeft. In het algemeen wordt aangenomen dat Biesheuvel de toon heeft gezet met zijn artikel ‘Weg met de bezwaarschriftprocedure’. 84 In reactie op dit artikel hebben verschillende andere schrijvers over de bezwaarschriftprocedure gepubliceerd. Biesheuvel kwalificeerde de bezwaarschriftprocedure als een tijdrovende en volkomen overbodige rituele dans langs ambtenaren die zich diep in hun schuttersputje hebben ingegraven. Voor een belanghebbende zou de bezwaarschriftprocedure in de praktijk neerkomen op een juridisch straatverbod dat hem ten onrechte gedurende lange tijd de toegang tot de 81
Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 9. Kamerstukken II, 2002/03, 27 563, nr. 6, p. 19. 83 Marseille (losbl.), p. E.6.3.2-12. Een voorbeeld is te vinden in de uitspraak van de rechtbank Breda van 30 maart 2005, JB 2005, 201. 84 NJB 1996, p. 930. 82
pagina 29
rechter ontzegt. Biesheuvel pleitte er dan ook voor dat we zouden terugkeren naar het systeem van de facultatieve bezwaarschriftprocedure. De kritiek waar Biesheuvel het over had, had betrekking op de bezwaarschriftprocedure bij de beschikkingenateliers. Een beschikkingenatelier is een bestuursorgaan dat relatief veel tijd en zorg besteedt aan de totstandkoming van primaire besluiten.85 De toegevoegde waarde van de bezwaarschriftprocedure bij beschikkingenateliers is ver te zoeken. Immers, bij beschikkingenateliers is er in de regel sprake van een betrekkelijk zorgvuldige besluitvormingsprocedure en na zo’n procedure lijkt de bezwaarschriftprocedure veel van hetzelfde. 86 Dit in tegenstelling tot beschikkingenfabrieken waarbij op routinematige en vaak geautomatiseerde wijze primaire besluiten tot stand komen. 87 In 1996 werd de periode 1994-1996 van de Awb geëvalueerd. Daaruit kwam naar voren dat de bezwaarschriftprocedure in veel gevallen wel degelijk een grote toegevoegde waarde heeft en bovendien noodzakelijk is om de omvang van het beroep op de rechter binnen redelijke grenzen te houden. 88 De evaluatiecommissie stuitte echter ook op een aantal situaties waarin de procedure weinig meer toevoegt aan hetgeen bij de voorbereiding van het primaire besluit aan de orde was gekomen. De commissie vroeg zich dan ook af of de bestaande bezwaarschriftprocedure in alle gevallen toegevoegde waarde heeft. De onderzoeken die werden verricht voor de evaluatie gaven aanleiding tot twijfel. Bij de beschikkingenfabrieken werd de bezwaarschriftprocedure onmisbaar geacht, maar onder omstandigheden toch als te zwaar gezien voor een van de (volgens de commissie) belangrijkste functies, namelijk: herstel van fouten. Bij de beschikkingenateliers werd de bezwaarschriftprocedure als een herhaling opgevat. De mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure achterwege te laten indien alle belanghebbenden en het bestuursorgaan daarmee instemmen was een van de zes varianten van de evaluatiecommissie om de bezwaarschriftprocedure te flexibiliseren. 89 Volgens de commissie zou op korte termijn nader onderzoek moeten worden gedaan naar de mogelijkheden om de bezwaarschriftprocedure te versoepelen. Volgens zijn standpuntbepaling over de evaluatie had het eerste kabinet-Kok aan dergelijk onderzoek geen behoefte. Het tweede kabinet-Kok verlegde de koers. In het regeerakkoord werd namelijk bepaald dat rechtstreeks beroep op de rechter mogelijk zou worden als belanghebbende en het bestuursorgaan het eens waren over het overslaan van de bezwaarschriftprocedure. Hieruit is het wetsvoorstel voortgekomen, overigens zonder dat het door de evaluatiecommissie voorgestelde onderzoek is verricht. 90 Het lijkt er dus op dat de regering oog heeft gehad voor de kritiek op de bezwaarschriftprocedure. Het wetsvoorstel vormt een reactie op deze kritiek en werd gepresenteerd als een onderdeel van een pakket aan maatregelen dat bedoeld is om de juridisering van het openbaar bestuur terug te dringen. Volgens de regering voorziet het wetsvoorstel in een zekere flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure. Een dergelijke flexibilisering van de verplichte bezwaarschriftprocedure beoogt partijen
85
Blokvoort 2001, p. 194. Ortlep 2004, p. 259-260. 87 Blokvoort 2001, p. 194. 88 Ortlep 2004, p. 259-260. 89 Bangma 2004, p. 550. 90 Marseille (losbl.), p. E.6.3.2-4 - E.6.3.2-5. 86
pagina 30
bij de beslechting van geschillen meer maatwerk te bieden. 91 Door toe te staan dat de bezwaarschriftprocedure wordt overgeslagen, wordt volgens de regering bijgedragen aan een vereenvoudiging en verkorting van alle procedures. 92 De regering is duidelijk: het wetsvoorstel is (uitsluitend) bedoeld voor gevallen waarin in de primaire fase een zodanige uitputtende gedachtenuitwisseling tussen het bestuursorgaan en belanghebbende heeft plaatsgevonden, dat de bezwaarschriftprocedure daaraan weinig of niets meer kan toevoegen. In deze gevallen levert rechtstreeks beroep belangrijke tijdswinst op en worden onnodige lasten voor het bestuursorgaan en belanghebbende voorkomen. 93 Aan de hoofdregel dat eerst de bezwaarschriftprocedure gevolgd moet worden voordat beroep op de rechter wordt ingesteld, wilde de regering niets wijzigen. De regering erkent het belang van de bezwaarschriftprocedure en wijst daarbij op de zeefwerking, dossiervorming en mogelijkheid van herstel van fouten. Alleen in zaken waarin de bezwaarschriftprocedure uit een oogpunt van conflictoplossing niets toevoegt aan de in de primaire fase vastgestelde feiten en uitgewisselde standpunten levert de procedure een onnodige verlenging van de procedure op. Het is volgens de regering dan zuiverder om af te zien van de bezwaarschriftprocedure en rechtstreeks beroep in te stellen. In dat geval hoeft ook de beroepstermijn van zes weken niet te worden afgewacht. 94 4.4
Geschikte zaken voor rechtstreeks beroep
In art. 7:1a, derde lid, Awb is bepaald dat het bestuursorgaan met het verzoek om rechtstreeks beroep kan instemmen ‘indien de zaak daarvoor geschikt is’. De regering erkent dat dit criterium vrij algemeen is, maar dat het in de praktijk voldoende houvast biedt. Aan welke situaties denkt de regering dan precies? Mede onder druk van het parlement, heeft de regering in de parlementaire stukken verschillende situaties genoemd waarvoor rechtstreeks beroep zich volgens haar leent. In haar reactie op het advies van de Raad van State zegt de regering dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep slechts voor een beperkt aantal gevallen is bedoeld, bijvoorbeeld wanneer in het vooroverleg al een uitgebreide gedachtewisseling heeft plaatsgevonden of wanneer het geschil een zuivere rechtsvraag betreft. 95 In de memorie van toelichting noemt de regering situaties waarin partijen het erover eens zijn dat zij het oneens zijn en zij het ook eens zijn over de punten die hen verdeeld houden. De regering denkt aan rechtsvragen die nog niet in de jurisprudentie zijn uitgekristalliseerd of aan vaststelling van feiten voorzover partijen daarover blijvend van mening verschillen. Gevallen waarin nog onvoldoende onderzoek naar de feiten is gedaan, lenen zich volgens de regering niet voor rechtstreeks beroep. Daarbij wordt als voorbeeld genoemd een medisch geschil, waaraan nog geen arts te pas is gekomen. 96
91
Kamerstukken II, 2002/03, 27 563, nr. 6, p. 11. Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 1. 93 Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 3-4. 94 Kamerstukken II, 2002/03, 27 563, nr. 6, p. 1-3. 95 Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. A, p. 8. 96 Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 4. 92
pagina 31
Verder leent rechtstreeks beroep zich volgens de regering met name voor tweepartijengeschillen. Voor meerpartijengeschillen geldt immers dat de verschillende partijen vaak tegengestelde belangen hebben. 97 Naar aanleiding van kritische vragen van de Tweede Kamer omschrijft de regering in de nota naar aanleiding van het verslag uitvoerig in welke situaties rechtstreeks beroep geschikt is. Allereerst gevallen waarin een principieel meningsverschil over een rechtsvraag voorligt, waarbij bij voorbaat vaststaat dat partijen daarover het oordeel van de rechter willen inwinnen. 98 Verder is een zaak geschikt voor rechtstreeks beroep als de bezwaarschriftprocedure uit oogpunt van conflictoplossing of feitenvaststelling geen toegevoegde waarde heeft. Partijen zullen in een dergelijk geval het geschil hoe dan ook voor de rechter willen brengen. Gedacht kan worden aan een zaak waarin het verschil van mening zich toespitst op de vraag of een betrokkene terecht niet als werknemer in de zin van de Werkloosheidswet is beschouwd en daardoor niet voor een WW-uitkering in aanmerking is gebracht. Ook kan gedacht worden aan een zaak waarin niet in geschil is of de feiten op basis waarvan een ambtenaar disciplinair gestraft is zich hebben voorgedaan, maar wel verschil van mening bestaat over de vraag of dat feitencomplex plichtsverzuim oplevert. Daarnaast kan een zaak ook geschikt zijn voor rechtstreeks beroep als het betrokken besluit nauw samenhangt met een besluit waartegen al beroep is ingesteld. Het kan dan doelmatig zijn om de bezwaarschriftprocedure over te slaan zodat de rechter de samenhangende besluiten ook in samenhang kan beoordelen. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een besluit tot terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotten als vervolgbesluit op een besluit strekkende tot het ten opzichte van de subsidieverlening lager vaststellen van subsidie, waartegen reeds beroep is ingesteld. 99 Volgens de regering is rechtstreeks beroep geschikt voor alle besluiten en bestaat er geen reden om bepaalde geschillen op voorhand uit te sluiten van de mogelijkheid daartoe. 100 De vraag of een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep zal daarom telkens van geval tot geval beoordeeld moeten worden. Hooguit kunnen bestuursorganen beleidsregels opstellen waarin bepaalde categorieën besluiten zijn opgenomen die zich naar hun aard lenen voor rechtstreeks beroep. 101 Het ligt volgens de regering voor de hand dat een bestuursorgaan een verzoek om rechtstreeks beroep naast de wettelijke weigeringsgronden afwijst als de feiten of de wederzijdse standpunten nog niet duidelijk zijn. Ook als er nog mogelijkheden zijn het geschil in de bezwaarschriftprocedure op te lossen of als er sprake is van gebreken die in de bezwaarfase nog gemakkelijk kunnen worden gerepareerd, zal het bestuursorgaan hiertoe moeten besluiten. 102
97
Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 6. Kamerstukken II, 2002/03, 27 563, nr. 6, p. 2. 99 Kamerstukken II, 2002/03, 27 563, nr. 6, p. 9-10. 100 Kamerstukken II, 2002/03, 27 563, nr. 6, p. 15. 101 Kamerstukken II, 2002/03, 27 563, nr. 6, p. 9-10. 102 Kamerstukken I, 2003/04, 27 563, nr. B, p. 2. 98
pagina 32
Zonder dat de regering het expliciet uitspreekt mag worden aangenomen dat de regering de opvatting 103 , dat rechtstreeks beroep in het bijzonder geschikt is voor besluiten afkomstig van beschikkingenateliers, deelt. Om de woorden van de regering te gebruiken: bij beschikkingenateliers komen besluiten in de regel tot stand na uitvoerig (voor)overleg. Bij beschikkingenfabrieken is hiervan, gelet op de wijze van besluitvorming, meestal geen sprake. Bij financiële besluiten, zoals de toekenning van een WW-uitkering of aanslag inkomstenbelasting, geldt op grond van art. 4:12, eerste lid, Awb dat een belanghebbende niet gehoord hoeft te worden. Hiermee lijkt de laatste vorm van overleg te zijn weggenomen. Op grond van art. 3:2 Awb dient een bestuursorgaan een besluit zorgvuldig voor te bereiden, maar dit houdt geen verplichting in om met belanghebbende van gedachten te wisselen over het te nemen primaire besluit. In de praktijk worden bij beschikkingenfabrieken in veel gevallen besluiten genomen zonder dat vooraf contact is geweest met belanghebbenden. 4.5
Verwachting
De regering verwachtte als gevolg van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep slechts een geringe toename van het aantal zaken bij de bestuursrechter omdat het volgen van de bezwaarschriftprocedure uitgangspunt blijft. Een belanghebbende zal de bezwaarschriftprocedure volgens de regering niet lichtvaardig overslaan. Hij geeft daarmee immers een rechtsgang prijs. Verder dient een belanghebbende bij het overslaan van de procedure griffierecht te betalen, terwijl aan het volgen van de bezwaarschriftprocedure geen kosten zijn verbonden. De regering wijst er op dat een bezwaarschriftprocedure doorgaans sneller verloopt dan een procedure voor de rechter en eveneens wettelijke beslistermijnen kent. Volgens de regering is duidelijk dat een belanghebbende alleen op goede gronden zal besluiten de bezwaarschriftprocedure over te slaan. Ook zal het bestuursorgaan met het verzoek moeten instemmen. Het bestuursorgaan zal een dergelijk verzoek volgens de regering zorgvuldig beoordelen. Dat bestuursorganen al te lichtvaardig zullen besluiten dat een zaak geschikt is voor rechtstreeks beroep verwacht de regering niet. Bestuursorganen zullen zich ervan bewust zijn dat zij, in zaken waarin de bezwaarschriftprocedure benut kan worden voor correctie van fouten, conflictoplossing of een betere afbakening van het geschil, de nodige lasten kunnen besparen door niet met rechtstreeks beroep in te stemmen. 104 Daar komt bij dat de bestuursrechter de mogelijkheid heeft een zaak terug te verwijzen indien het bestuursorgaan kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met het verzoek. Deze terugverwijzingsmogelijkheid geldt als sluitstuk van de waarborgen tegen te lichtvaardig gebruik van rechtstreeks beroep. De regering meent dat van de terugverwijzingsmogelijkheid een sterk preventieve werking zal uitgaan. 105 4.6
Reacties op het wetsvoorstel
De reacties op het wetsvoorstel waren wisselend. Organisaties als de VNG en NOvA juichten het wetsvoorstel toe, terwijl de NVvR vreesde dat het wetsvoorstel zou leiden tot een verhoging van de werkdruk bij de rechterlijke macht. De NVvR wees verder op 103
Zie paragraaf 4.3. Voor een gelijkluidend oordeel zie K.H. Sanders, ‘De flexibiliteit van een rituele dans’, NTB 1999, p. 177-178. 104 Kamerstukken II, 2002/03, 27 563, nr. 6, p. 10. 105 Kamerstukken II, 2002/03, 27 563, nr. 6, p. 4-5.
pagina 33
het wegvallen van de zeeffunctie en verduidelijkingsfunctie van de bezwaarschriftprocedure. 106 De Raad van State was in zijn advies zonder meer afwijzend. De Raad had ernstige twijfels over het nut van de maatregel en ontraadde indiening van het wetsvoorstel. De wenselijkheid en effecten van rechtstreeks beroep waren volgens de Raad niet gebleken. Verder zag de Raad slechts beperkte voordelen ten aanzien van tijdsbesparing waartegenover ernstige nadelen zouden staat. Daarbij wees de Raad op het risico dat het overslaan van de bezwaarschriftprocedure niet beperkt zou blijven tot die gevallen waarin die procedure geen of weinig toegevoegde waarde zou hebben. Partijen zouden volgens de Raad onvoldoende in staat zijn om te beoordelen of een zaak wel of niet geschikt is voor rechtstreeks beroep. Verder is volgens de Raad van tijdsbesparing geen sprake wanneer een rechter de zaak terugverwijst. Tenslotte meent de Raad dat met het wegvallen van de zeefwerking van de bezwaarschriftprocedure de rechter meer en vooral minder goed voorbereide zaken te verwerken zou krijgen. Kortom: de Raad vreesde vooral voor overbelasting van de rechter waartegenover geen of weinig voordelen staan. 107 De reacties in de literatuur op het wetsvoorstel waren wisselend. Volgens Sanders zijn de gevallen waarin de bezwaarschriftprocedure niets toevoegt niet zoveel als door de regering wordt beweerd. Het zou wellicht een betere oplossing zijn geweest om gericht, in bijzondere wetgeving, te voorzien in uitzonderingen op het regime van de verplichte bezwaarschriftprocedure. 108 Röben meent dat het wetsvoorstel juist tot meer juridisering zal leiden: rechter in plaats van bestuursorgaan. De bezwaarschriftprocedure is volgens hem bij uitstek het minst gejuridiseerde deel van de Awb-procedure. 109 Ortlep vreest dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep zich leent voor misbruik. Volgens hem zullen bestuursorganen die zich er gemakkelijk van af willen maken, aan een belanghebbende aanbieden de bezwaarschriftprocedure over te slaan. Hoewel dit gedekt lijkt te zijn door het feit dat een belanghebbende eerst zelf met een verzoek om rechtstreeks beroep moet komen, bestaat er volgens hem toch een gevaar dat een bestuursorgaan zijn invloed uitoefent om zo direct bij de rechter te komen, wetende dat een belanghebbende dan in veel gevallen zal afhaken. 110 Bangma geeft aan dat de bezwaarschriftprocedure naast het zoeken naar alternatieve oplossingen tevens de mogelijkheid biedt om het genomen besluit tegen het licht te houden en de gemaakte fouten te herstellen. Deze fouten komen veelal gaandeweg de bezwaarschriftprocedure aan het licht. Vaak blijkt pas bij de behandeling van een bezwaarschrift dat het primaire besluit gebrekkig is, bijvoorbeeld op het punt van de motivering. In het besluit op bezwaar kunnen deze gebreken worden ondervangen door de aanvulling van de motivering of door het besluit in te trekken. Dit rechtvaardigt volgens Bangma de conclusie dat het instrument van rechtstreeks beroep moet worden gebruikt onder het motto: bij twijfel niet doen! Zodra een bestuursorgaan ook maar 106
Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 1-2. Cartigny 2001, p. 90-91. 108 Sanders 2004, p. 20. 109 Röben 2001, p. 465. 110 Ortlep 2004, p. 262. 107
pagina 34
enige twijfel heeft of de zaak wel geschikt is voor het overslaan van de bezwaarschriftprocedure, moet het verzoek volgens Bangma worden afgewezen en het bezwaarschrift in behandeling worden genomen. 111 Bangma raadt – evenals de regering – af het rechtstreeks beroep toe te passen bij meerpartijengeschillen. Omdat bij meerpartijengeschillen verschillende partijen zijn betrokken en dus verschillende belangen, is de zaak volgens hem minder geschikt voor rechtstreeks beroep. 112 Ten aanzien van de opvatting dat rechtstreeks beroep niet geschikt is voor beschikkingenfabrieken merkt Cartigny op dat het wetsvoorstel een bestuursorgaan de mogelijkheid biedt om rechtstreeks beroep juist op dat terrein te voorkomen. Verder deelt Cartigny niet de verwachting van de NVvR dat de rechterlijke macht als gevolg van gehonoreerde verzoeken om rechtstreeks beroep overbelast zou raken. Volgens hem is de kwestie in wezen eenvoudig: ofwel een zaak is geschikt voor rechtstreeks beroep en dan zou het verplicht moeten doorlopen van de bezwaarschriftprocedure pas echt een overbelasting teweeg brengen voor belanghebbenden, bestuursorganen en adviescommissies. Of een zaak is niet geschikt voor rechtstreeks beroep en dan kan de rechter een ten onrechte doorgestuurde zaak terugverwijzen naar de bezwaarschriftprocedure. Cartigny verwacht dat rechtstreeks beroep beperkt zal blijven tot tweepartijengeschillen waarbij de feiten en hetgeen partijen verdeeld houdt doorgaans overzichtelijker zullen zijn dan bij de meerpartijengeschillen. 113 Volgens Cartigny biedt de in de memorie van toelichting opgenomen nadere uitleg van het geschiktheidscriterium voor de praktijk voldoende houvast. 114 Cartigny noemt ook een punt van kritiek. Uit artikel 8:54a volgt dat de rechter niet meer mag terugverwijzen nadat partijen zijn uitgenodigd voor de zitting, maar dan zijn partijen al een hele tijd verder. Voordat zij voor een zitting worden uitgenodigd, zal er al een verweerschrift zijn ingediend en dat zou voor de rechter aanleiding kunnen zijn om de zaak alsnog terug te verwijzen. In een dergelijk geval levert rechtstreeks beroep alleen maar vertraging op. 115 Koolhoop geeft aan dat de in het wetsvoorstel opgenomen mogelijkheid tot rechtstreeks beroep een uitzondering vormt op de verplichte bezwaarschriftprocedure. Daarom doet zij geen afbreuk aan de zeefwerking die de bezwaarschriftprocedure biedt. De mogelijkheid van rechtstreeks beroep komt slechts aan de orde als de belanghebbende – na weging van de gewisselde standpunten en gebleken feiten met betrekking tot de zaak – besluit daartoe te verzoeken. Het bestuursorgaan kan vervolgens bij het beoordelen van het verzoek bezien of van zijn kant alles naar voren is gebracht. 116
111
Bangma 2004, p. 553. Bangma 2004, p. 551. 113 Cartigny 2001, p. 93-94. 114 Cartigny 2001, p. 94. 115 Cartigny 2001, p. 92. 116 Koolhoop 2004, p. 665. 112
pagina 35
4.7
Invoeringsevaluatie
De regering heeft de Eerste Kamer toegezegd de regeling een jaar na inwerkingtreding te evalueren. 117 De hoofddoelstelling van de evaluatie was vast te stellen of de mogelijkheid van rechtstreeks beroep heeft geleid tot extra werkbelasting van rechterlijke instanties. Daarnaast is onderzoek gedaan naar de wijze waarop in de praktijk met rechtstreeks beroep is omgegaan door belanghebbenden, bestuursorganen en rechterlijke instanties. De derde doelstelling van de evaluatie was gelegen in het verkrijgen van inzicht in de visie van betrokkenen op de mogelijkheid om de bezwaarschriftprocedure over te slaan, om op basis daarvan een inschatting te kunnen maken of rechtstreeks beroep naar verwachting een belangrijke(re) rol zal gaan vervullen in de bestuursrechtelijke procedure. De conclusies van de evaluatie zijn de volgende. Allereerst is gebleken dat in het eerste jaar na de inwerkingtreding (zeer) weinig verzoeken zijn ingediend. Dit betekent dat van een toename van de werkdruk van de rechterlijke macht geen sprake is. Procesgemachtigden lijken weinig gebruik te maken van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, omdat zij veel waarde hechten aan de bezwaarschriftprocedure. Procesgemachtigden zien het belang van rechtstreeks beroep wel in gevallen waarin zaken zijn uitgekristalliseerd of wanneer het gaat om principiële (zware) zaken. De mogelijkheid van rechtstreeks beroep lijkt voldoende bekend bij bestuursorganen en procesgemachtigden, ondanks dat bestuursorganen niet actief voorlichten. Aan de andere kant lijken bestuursorganen volgens de onderzoekers terughoudend om te gaan met verzoeken om rechtstreeks beroep. Dit zou te maken hebben met de kritische opmerkingen die gemaakt zijn tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel en de preventieve werking die lijkt uit te gaan van de eerste afwijzingen en terugverwijzingen door rechters. Verder hechten bestuursorganen volgens de onderzoekers veel waarde aan de functie van verlengde besluitvorming. 118 In reactie op de invoeringsevaluatie stelt Weggeman dat de tijdswinst die als dragend argument door de regering werd gebruikt bij de invoering van de wet een farce is gebleken. Uit het onderzoek blijkt dat een zorgvuldige uitvoering van de regeling bij bestuursorganen een aanmerkelijk tijdsbeslag vergt (volgens de onderzoekers tenminste twee maanden). Verder blijkt dat het risico van een terugverwijzingsuitspraak hoog is, waardoor de beslistermijn nog eens met twee maanden wordt verlengd. Tenslotte geeft het onderzoek over de situatie waarin de regeling met succes is toegepast en op het rechtstreeks beroep is beslist, geen enkel inzicht in de behaalde tijdswinst. 119 4.8
Tussenconclusie
Naast de belangrijke voordelen die de bezwaarschriftprocedure een belanghebbende kan bieden, heeft deze procedure in een aantal gevallen weinig tot geen toegevoegde waarde. Volgens de regering moet gedacht worden aan situaties waarin in de primaire besluitvorming tussen het bestuursorgaan en belanghebbende een uitputtende gedachtenuitwisseling heeft plaatsgevonden waaraan de bezwaarschriftprocedure weinig of niets meer kan toevoegen. Verder denkt de regering aan situaties waarin de feiten na uitvoerig onderzoek vast staan en alleen een rechtsvraag onderwerp van 117
Kamerstukken I, 2003/04, 27 563, nr. B, p. 1. Van der Meulen, Litjens & Freriks 2006, p. 66-73. 119 Weggeman 2006, p. 67. 118
pagina 36
geschil is. Tenslotte noemt de regering nog de situatie waarin een besluit nauw samenhang met een ander besluit dat al in beroep aanhangig is. Omdat in deze situaties de bezwaarschriftprocedure een herhaling van zetten zou kunnen betekenen, heeft de regering met de Wet rechtstreeks beroep mogelijk gemaakt de bezwaarschriftprocedure over te slaan en rechtstreeks beroep op de bestuursrechter in te stellen. Rechtstreeks beroep levert volgens de regering belangrijke tijdswinst op en onnodige lasten voor het bestuursorgaan en belanghebbende worden voorkomen. In het algemeen wordt aangenomen dat rechtstreeks beroep zich leent voor besluiten afkomstig van beschikkingenateliers, terwijl bij beschikkingenfabrieken de bezwaarschriftprocedure onmisbaar is. Belangrijkste kritiek op het wetsvoorstel is dat niet verwacht wordt dat rechtstreeks beroep tijdswinst oplevert. Deze kritiek lijkt steun te vinden in de invoeringsevaluatie. Verder bevestigt de invoeringsevaluatie de verwachting van de regering dat maar weinig verzoeken om rechtstreeks beroep zullen worden ingediend. Volgens de onderzoekers komt dit met name omdat procesgemachtigden veel waarde hechten aan de bezwaarschriftprocedure. In het volgende hoofdstuk zal worden onderzocht hoe de Wet rechtstreeks beroep functioneert bij UWV.
pagina 37
Hoofdstuk 5: Rechtstreeks beroep bij UWV 5.1
Inleiding
In hoofdstuk vier van deze scriptie is duidelijk geworden wat de aanleiding was om rechtstreeks beroep op de rechter mogelijk te maken. Verder is aan de orde geweest welke zaken zich volgens de regering lenen voor rechtstreeks beroep. In dit hoofdstuk zal worden onderzocht hoe de Wet rechtstreeks beroep functioneert bij UWV. Allereerst zal worden besproken hoe de voorlichting van UWV is over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep en hoe de bekendheid onder procesgemachtigden is. Vervolgens zal worden onderzocht of UWV een gedragslijn hanteert bij verzoeken om rechtstreeks beroep. Daarna zullen de ingediende verzoeken bij UWV in de periode van 1 september 2004 tot 1 juli 2008 worden geanalyseerd. Vervolgens zullen de voor- en nadelen van de bezwaarschriftprocedure bij UWV worden afgezet tegen die van rechtstreeks beroep. Tenslotte wordt antwoord gegeven op de vraag of geschillen met UWV geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. In dit hoofdstuk maak ik gebruik van de in hoofdstuk drie genoemde enquête gehouden onder procesgemachtigden. Daarnaast maak ik gebruik van een enquête die ik heb gehouden onder alle voorzitters van de sector bestuursrecht en 85 medewerkers bezwaar van UWV. In het geval van de sectorvoorzitters heb ik 8 ingevulde enquêtes retour ontvangen, oftewel een respons van 42%, en in het geval van de medewerkers bezwaar heb ik 17 enquêtes retour ontvangen, oftewel een respons van 20%. 5.2
Voorlichting en bekendheid
Art. 3:45, eerste lid, Awb bepaalt dat een bestuursorgaan, waaronder UWV, bij de bekendmaking van een besluit melding moet maken van de mogelijkheid bezwaar tegen dat besluit te maken. Uit deze bepaling volgt niet dat een bestuursorgaan verplicht is een belanghebbende te wijzen op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. De regering heeft met het wetsvoorstel niet de bedoeling gehad deze verplichting op te nemen in art. 3:45, eerste lid, Awb, omdat zo’n verplichting volgens de regering alleen maar vragen zou oproepen. De mogelijkheid van rechtstreeks beroep is, zoals ook in hoofdstuk vier is gebleken, volgens de regering slechts voorbehouden aan een beperkt aantal gevallen. Vermelding van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep bij de bekendmaking van een besluit zou volgens de regering – onbedoeld – de indruk wekken dat de bezwaarschriftprocedure niet zinvol is. De regering staat wel positief tegenover verwijzing naar beleidsregels waarin gevallen worden genoemd waarin wordt ingestemd met rechtstreeks beroep. Hetzelfde geldt voor een algemene folder over bezwaar en beroep waarin voorlichting over rechtstreeks beroep wordt gegeven. 120 UWV heeft in de brochure ‘Daar ben ik het niet mee eens’ en op de website een korte tekst met algemene informatie opgenomen over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Aangezien UWV, zoals hierna zal blijken, geen beleid hanteert bij verzoeken om rechtstreeks beroep, is van verwijzing naar beleidsregels geen sprake.
120
Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 6.
pagina 38
Uit de enquête blijkt dat 94% van de ondervraagde procesgemachtigden bekend is met de mogelijkheid bij UWV een verzoek in te dienen om in te stemmen met rechtstreeks beroep. Aannemelijk is dus dat de regeling onder procesgemachtigden bekend is en geen oorzaak is van het feit dat sinds de inwerkingtreding door procesgemachtigden weinig verzoeken om rechtstreeks beroep zijn ingediend. Opvallend is dat de helft van de ondervraagde sectorvoorzitters denkt dat procesgemachtigden onbekend zijn met de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat niet alle advocaten gespecialiseerd zijn in het bestuursprocesrecht. Het komt in de praktijk vaak voor, bijvoorbeeld in WW-zaken, dat een in het arbeidsrecht gespecialiseerde advocaat een belanghebbende na de afwikkeling van een ontslag tevens bijstaat in een procedure bij UWV. Verder wordt in het sociaal verzekeringsrecht vaak op basis van een toevoeging geprocedeerd. Van de ondervraagde procesgemachtigden die bekend zijn met de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, geeft 86% aan dat de informatievoorziening door UWV over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep matig tot slecht is. Voor 13% van de ondervraagde procesgemachtigden is dit de reden geweest om geen verzoek in te dienen. Opvallend is dat de helft van de ondervraagde medewerkers bezwaar de informatievoorziening voldoende vindt. De vraag is vervolgens of UWV actiever moet informeren over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, hetgeen 53% van de ondervraagde procesgemachtigden vindt. Dat zou naar mijn mening eerst aan de orde zijn indien vast staat dat rechtstreeks beroep geschikt is voor geschillen met UWV. In paragraaf 5.6 zal worden onderzocht of dit het geval is. Mocht blijken dat geschillen met UWV ongeschikt zijn voor rechtstreeks beroep, en UWV de verzoeken om die reden massaal afwijst, dan zou het actiever informeren over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep UWV zowel extra werk als een gefrustreerde klant opleveren. Immers, aannemelijk is dat meer belanghebbenden (zonder resultaat) een verzoek zullen indienen, hetgeen ook volgens 55% van de ondervraagde procesgemachtigden en 58% van de ondervraagde medewerkers bezwaar het geval zal zijn. Een klantgerichtere oplossing zou zijn dat, zoals ook enkele procesgemachtigden hebben aangegeven, UWV in een voor rechtstreeks beroep geschikte zaak een procespartij uit eigen beweging zou wijzen op deze mogelijkheid. Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat gewaakt moet worden voor misbruik van de regeling door UWV zoals Ortlep heeft opgemerkt 121 , omdat het bestuursorgaan zich op deze wijze er gemakkelijk vanaf kan maken door te snel aan te nemen dat de bezwaarschriftprocedure geen toegevoegde waarde heeft. Verder gaf een van de ondervraagde procesgemachtigden aan dat wanneer UWV (actief) wijst op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, dit wordt opgevat als ‘de bezwaarschriftprocedure is zinloos’. Dit is precies de reden waarom de regering de mogelijkheid van rechtstreeks beroep niet opgenomen wil zien in art. 3:45, eerste lid, Awb. 122
121 122
Zie paragraaf 4.6. Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 6.
pagina 39
5.3
Beleid UWV?
Bestuursorganen kunnen door middel van beleidsregels nadere invulling geven aan het criterium geschiktheid. 123 Van deze mogelijkheid heeft UWV geen gebruik gemaakt aangezien werd verwacht dat de Wet rechtstreeks beroep weinig betekenis zal hebben voor UWV. Naar de mening van UWV zijn er binnen UWV geen categorieën van beslissingen te noemen waarvoor geldt dat de bezwaarschriftprocedure geen toegevoegde waarde heeft. Een uitzondering vormen volgens UWV de besluiten die een duidelijke samenhang hebben met een eerder besluit waartegen reeds beroep is ingesteld. Dit voorbeeld wordt overigens ook door de regering genoemd. 124 Maar deze uitzondering is voor UWV onvoldoende om beleidsregels op te stellen. Er bestaat wel een werkinstructie met betrekking tot ingediende verzoeken. Met een verzoek wordt volgens de werkinstructie ingestemd indien sprake is van een samenhangend besluit en de gronden van het bezwaar exact dezelfde gronden zijn als die tegen het besluit waartegen inmiddels beroep is ingesteld. Te denken valt aan een bezwaar tegen een terugvorderingsbesluit. Als de gronden tegen dat besluit gelijk zijn aan de gronden die zijn ingebracht tegen het herzieningsbesluit dat aanhangig is in beroep, dan wordt ingestemd met een verzoek om rechtstreeks beroep. Indien de gronden zijn gericht tegen bijvoorbeeld de hoogte van de terugvordering, dan wordt het verzoek afgewezen. Naast de in art. 7:1a, tweede lid, Awb genoemde gevallen worden verzoeken volgens de werkinstructie in ieder geval afgewezen indien: - De feiten worden betwist; - De gronden van het bezwaar zich richten tegen een medische en/of arbeidskundige beoordeling; - Er nog geen standpunt door UWV is ingenomen met betrekking tot de gronden van het bezwaar; - Het bezwaar kennelijk (on)gegrond is; - Het verzoek onvoldoende is gemotiveerd; - Er twijfel is over de ontvankelijkheid van het bezwaar; In alle overige gevallen wordt een verzoek op zijn eigen merites beoordeeld. In paragraaf 5.6 zullen bepaalde onderdelen van de werkinstructie nader worden bestudeerd. 5.4
Analyse ingediende verzoeken
5.4.1
Cijfers
Het hoofdkantoor van de divisie Bezwaar en Beroep heeft alle regio’s verzocht te melden wanneer een verzoek om rechtstreeks beroep wordt gedaan. Naar aanleiding hiervan zijn in de periode van 1 september 2004 tot 1 juli 2008 in totaal 21 verzoeken gemeld, waarvan 5 zijn gehonoreerd en 16 zijn afgewezen. 123 124
Kamerstukken II, 2000/01, 27 563, nr. 3, p. 9. Zie paragraaf 4.4.
pagina 40
Waarschijnlijk is dat niet alle verzoeken zijn gemeld. Ter controle heb ik de Raad voor de Rechtspraak gevraagd wat het aantal doorgestuurde beroepschriften op grond van art. 7:1a, vijfde lid, Awb in dezelfde periode is geweest. Uit het door de rechtbank gebruikte registratiesysteem blijkt dat in dezelfde periode 12 zaken zijn ingevoerd. Door de Raad voor de Rechtspraak is aangegeven dat dit cijfer een indicatie is, aangezien niet met zekerheid gezegd kan worden dat het registratiesysteem altijd goed wordt gevuld. De Raad is (logischerwijs) niet bekend met het aantal afgewezen verzoeken. Uitgaande van de bij UWV bekende verzoeken is het aantal, gelet op het totaal aantal ingediende bezwaarschriften, bijzonder laag: 21 verzoeken op 381.694 bezwaarschriften (0,0055%!). Mocht het aantal verzoeken in werkelijkheid (iets) hoger liggen, dan blijft het aantal verzoeken ten opzichte van het aantal bezwaarschriften bijzonder laag. 5.4.2
Soort zaak
Van de afgewezen verzoeken hadden 11 verzoeken volgens het registratiesysteem van UWV betrekking op een WAO-besluit, 4 op een WW-besluit en 1 op een WIA-besluit. Van de gehonoreerde verzoeken hadden 3 verzoeken betrekking op een WAO-besluit, 1 op een ZW-besluit en 1 op een TW-besluit. Gebleken is dat de meeste zaken betrekking hebben op een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling; 16 van de 21 ingediende verzoeken. Uit deze gegevens blijkt dat de registratie van gehonoreerde verzoeken bij de rechtbanken (ook) niet helemaal klopt. Volgens de Raad voor de Rechtspraak hadden alle gehonoreerde verzoeken, op 1 ZW-besluit na, betrekking op een WAO-besluit, terwijl uit de gegevens van UWV blijkt dat een van de verzoeken betrekking had op een TW-besluit. 5.4.3
Motivering verzoek
Ik heb geprobeerd de dossiers van alle bekende, ingediende verzoeken op te vragen zodat de verzoeken konden worden geanalyseerd. Dat is in een aantal gevallen helaas niet gelukt. In de wel geleverde dossiers zijn de volgende motiveringen gegeven voor het verzoek om rechtstreeks beroep: - UWV zal niet van standpunt veranderen (1x); - Geen vertrouwen in de uitkomst van de bezwaarschriftprocedure (1x); - Tegen een samenhangend besluit is reeds beroep ingesteld (2x); - De beroepsprocedure kent meer waarborgen (1x). In 5 dossiers was geen motivering gegeven voor het verzoek. In slechts één van de geanalyseerde zaken werd het (ongemotiveerde) verzoek ingediend door een belanghebbende zelf. Daarbij leek sprake van een vergissing aangezien bij navraag bleek dat belanghebbende met het verzoek de bedoeling had tegen het besluit op te komen. Nadat het verzoek was afgewezen en het bezwaar ongegrond was verklaard, ging belanghebbende vervolgens niet in beroep. Dat in nagenoeg alle geanalyseerde dossiers het verzoek werd ingediend door een procesgemachtigde, ondersteunt de gedachte dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep onbekend is onder belanghebbenden.
pagina 41
Van de ondervraagde procesgemachtigden hebben 4 ooit een verzoek ingediend bij UWV om de bezwaarschriftprocedure over te slaan. De volgende motiveringen voor het verzoek zijn in de enquête genoemd: - Het standpunt van UWV stond bij aanvang van de bezwaarschriftprocedure al vast (4x); - De bezwaarschriftprocedure zou leiden tot onnodige vertraging (1x); - De bezwaarschriftprocedure had in casu geen toegevoegde waarde omdat de CRvB de knoop uiteindelijk zal doorhakken (1x); - Het geschil leende zich niet voor de bezwaarschriftprocedure omdat UWV handelde volgens de wetgeving (1x). Opvallend is dat de motivering voor het verzoek genoemd in de enquête niet geheel in lijn is met de geanalyseerde verzoeken. Mogelijke verklaring hiervoor is dat niet alle ingediende verzoeken bij het hoofdkantoor zijn gemeld of dat procesgemachtigden de motivering niet kenbaar hebben gemaakt bij de indiening van het verzoek. Immers, 5 verzoeken waren niet gemotiveerd. In grote lijnen komen de ingediende verzoeken overeen met de door de regering genoemde gevallen die zich lenen voor rechtstreeks beroep. Verder blijkt dat een aantal procesgemachtigden de opvatting deelt dat samenhangende besluiten zich onder voorwaarden lenen voor rechtstreeks beroep. 5.4.4
Motivering afwijzingen en toewijzingen
Van 14 geanalyseerde dossiers is bekend waarom het verzoek is afgewezen: - De bezwaarschriftprocedure had in casu toegevoegde waarde (1x); - Het betrof een medische/arbeidskundige zaak (9x); - Het verzoek was onvoldoende gemotiveerd (1x); - De feiten werden betwist (2x); - UWV diende in bezwaar eerst een standpunt in te nemen (1x). De afgewezen verzoeken lijken allemaal in overeenstemming met de werkinstructie van UWV. In de 5 geanalyseerde gevallen waarin het verzoek om rechtstreeks beroep werd gehonoreerd, is bekend dat sprake was van samenhangende besluiten. Ook de gehonoreerde verzoeken lijken dus in overeenstemming met de werkinstructie van UWV. 5.4.5
Beslissnelheid
Bij de geanalyseerde afgewezen verzoeken bedroeg de termijn tussen ontvangst van het verzoek en de datum waarop op het verzoek werd beslist gemiddeld 38,6 dagen. Bij de geanalyseerde gehonoreerde verzoeken bedroeg deze termijn gemiddeld 19,5 dagen. In hoofdstuk 4 is aangegeven dat de onderzochte bestuursorganen volgens de invoeringsevaluatie tenminste 2 maanden nodig hadden om op een verzoek te beslissen. Gelet op het aantal terugverwezen zaken zou van tijdswinst geen sprake zijn. Dit geldt (dus) niet voor zaken van UWV. In gevallen waarin een verzoek werd gehonoreerd, is
pagina 42
snel beslist op het verzoek. Hierna zal blijken dat er geen voorbeelden bekend zijn van terugverwijzingen door de bestuursrechter naar UWV. Dit betekent dat de tijdswinst van rechtstreeks beroep in zaken bij UWV groot is. In gevallen waarin het verzoek werd afgewezen is niet gebleken dat het verzoek een vertragende werking had op de bezwaarschriftprocedure. De beslissing werd tussen de bedrijven door genomen. 5.4.6
Ervaring procesgemachtigden ingediende verzoeken
Uit de enquête volgt dat alle procesgemachtigden die ooit een verzoek hebben ingediend, van mening zijn dat UWV adequaat op het verzoek heeft gereageerd en tijdig op het verzoek heeft beslist. Drie procesgemachtigden gaven aan dat zij geen tegenwerking hebben ervaren bij het verzoek, één procesgemachtigde wel omdat het verzoek werd afgewezen. Drie van de vier procesgemachtigden gaven aan dat zij tevreden waren over de wijze waarop UWV met het verzoek is omgegaan en dat zij in de toekomst in een soortgelijke zaak weer een verzoek bij UWV zullen indienen. Geen van de ondervraagde procesgemachtigden heeft achteraf gezien spijt dat zij bij UWV een verzoek hebben ingediend. Verder heeft geen van de ondervraagde procesgemachtigden aangegeven dat zij geen verzoek hebben ingediend omdat zij geen vertrouwen hebben in de behandeling van het verzoek door UWV. Op basis van de resultaten van de enquête kan dus worden aangenomen dat de wijze waarop UWV omgaat met verzoeken om rechtstreeks beroep geen reden is dat er door procesgemachtigden weinig verzoeken zijn ingediend. Uit de geanalyseerde dossiers komt overigens een noemenswaardige opmerking naar voren. In een zaak waarbij het verzoek werd afgewezen en beroep werd ingesteld tegen het besluit op bezwaar, bracht de advocaat in het beroepschrift het volgende naar voren: ‘Door niet akkoord te gaan met rechtstreeks beroep geeft het UWV zelf impliciet aan dat zij op een onzorgvuldige manier haar besluit heeft genomen. Want als het UWV een goed besluit genomen had, dan had zij uiteraard ingestemd met een rechtstreeks beroep bij de rechtbank. Alleen al hierom dient het besluit vernietigd te worden’. Dit is ook een manier om tegen rechtstreeks beroep aan te kijken. De rechtbank is kort in haar reactie en overweegt in de uitspraak dat de grief met betrekking tot het rechtstreeks beroep buiten de grenzen van het geschil valt en derhalve buiten de beoordeling. Blijkbaar ziet de advocaat in kwestie niet de voordelen en functies van de bezwaarschriftprocedure die vele collega’s wel zien. 5.4.7
Terugverwijzingen
Van de gehonoreerde zaken is 1 zaak nog in behandeling bij de rechtbank, in de overige 4 zaken heeft de rechtbank uitspraak gedaan zonder toepassing te geven aan art. 8:54a, eerste lid, Awb. Uit informatie van de Raad voor de Rechtspraak blijkt ook dat er geen terugverwijzingen bekend zijn in zaken van UWV. Vreemd genoeg heeft één ondervraagde procesgemachtigde aangegeven dat hij/zij heeft meegemaakt dat een door UWV gehonoreerd verzoek door de rechter werd terugverwezen naar de bezwaarschriftprocedure. Het Landelijk overleg van de Voorzitters van de Bestuurssectoren (hierna: LOVB) heeft de rechtbanken geadviseerd met betrekking tot de toepassing van rechtstreeks beroep
pagina 43
een lijdelijke houding aan te nemen en partijen in beginsel in hun keuze voor rechtstreeks beroep te volgen. Daarbij geldt voor zaken van UWV een uitzondering. In medische geschillen waarin de fase van bezwaar is overgeslagen zal een zaak worden terugverwezen. Als dit signaal niet wordt afgegeven, dan kan de consequentie volgens het LOVB zijn dat de bestuursrechter weer een deskundige moet inschakelen. 125 Gelet op het aantal terugverwijzingen en de door de LOVB geadviseerde gedragslijn, kan gesteld worden dat de mogelijkheid van terugverwijzing geen reden is dat weinig verzoeken zijn ingediend. 5.5
Bezwaar versus rechtstreeks beroep
In hoofdstuk drie zijn de door procesgemachtigden genoemde voor- en nadelen van de bezwaarschriftprocedure bij UWV uitgebreid besproken. Uit de enquête onder zowel procesgemachtigden, sectorvoorzitters als medewerkers bezwaar komt heel duidelijk naar voren dat de voordelen van de bezwaarschriftprocedure bijdragen aan het feit dat procesgemachtigden weinig verzoeken om rechtstreeks beroep hebben ingediend. Bij de vraag aan procesgemachtigden waarom zij niet eerder een verzoek bij UWV hebben ingediend, antwoordt 57% dat de bezwaarschriftprocedure de mogelijkheid biedt nadere feiten en argumenten naar voren te brengen om UWV van zienswijze te doen veranderen. Daarnaast geeft 50% aan dat de bezwaarschriftprocedure een goedkope, snelle en met waarborgen omklede mogelijkheid biedt om tegen een besluit op te komen en volgens 52% biedt de bezwaarschriftprocedure de mogelijkheid door UWV gemaakte fouten te herstellen. Van de ondervraagde procesgemachtigden vindt 15% dat de bezwaarschriftprocedure niet leidt tot onnodige vertraging. Daarnaast is 24% van de ondervraagde procesgemachtigden van mening dat het beoogde resultaat beter met de bezwaarschriftprocedure kan worden behaald. Als argument wordt onder andere genoemd: - Het directe contact met UWV, onder andere tijdens de hoorzitting; - De rol van de bezwaarverzekeringsarts; - De laagdrempeligheid van de procedure; - Het ruimere toetsingskader in bezwaar. De gerechtvaardigde conclusie is dus dat de door procesgemachtigden ervaren voordelen van de bezwaarschriftprocedure bijdragen aan het feit dat slechts weinig verzoeken om rechtstreeks beroep zijn ingediend. Gevraagd naar de nadelen van rechtstreeks beroep worden door de ondervraagde procesgemachtigden en medewerkers bezwaar indirect weer de eerder besproken voordelen van de bezwaarschriftprocedure genoemd. Een veel genoemd nadeel van rechtstreeks beroep is het verliezen van een procesgang/instantie. Voor 33% van de ondervraagde procesgemachtigden is dit aanleiding geweest om geen verzoek om rechtstreeks beroep in te dienen. Verder is de beroepsprocedure volgens een aantal procesgemachtigden ongeschikt om de feiten duidelijk te krijgen en ontbreekt de nuttige functie van de bezwaarverzekeringsarts. Vervolgens wordt door procesgemachtigden aangegeven dat als een zaak bij rechtstreeks beroep slordig is voorbereid, de 125
Bron: brief LOVB van 20 september 2004 gericht aan UWV.
pagina 44
beroepsprocedure meer tijd in beslag neemt dan de bezwaarschriftprocedure en de beroepsprocedure formeler is. Ook wordt aangegeven dat in beroep de standpunten verharden, terwijl in de bezwaarschriftprocedure een open dialoog mogelijk is. Aannemelijk is dat de genoemde nadelen bij procesgemachtigden een rol spelen bij de afweging een verzoek bij UWV in te dienen. De ondervraagde sectorvoorzitters zijn harder in hun oordeel over de nadelen van rechtstreeks beroep. Zo wordt aangegeven dat bij rechtstreeks beroep het oplossend vermogen van de bezwaarschriftprocedure en de functie van dossiervorming niet worden benut. Dit zou leiden tot meer niet-finale vernietigingen in beroep wegens onzorgvuldigheid of onjuiste wettelijke grondslag van het besluit. Volgens de sectorvoorzitters bestaat er in de juridische praktijk veel behoefte aan een informele bezwaarschriftprocedure en heeft rechtstreeks beroep alleen maar nadelen voor zowel een rechtzoekende als de rechtbank. Als UWV geen achterstanden (meer) heeft en dus tijdig beslist, dan is er geen enkele aanleiding om de bezwaarschriftprocedure over te slaan. De bezwaarschriftprocedure is volgens de sectorvoorzitters immers sneller dan de beroepsprocedure en er bestaan ook andere mogelijkheden om de bezwaarschriftprocedure te bespoedigen, bijvoorbeeld door (met toestemming van belanghebbende) af te zien van de hoorzitting. Overigens gaf een aantal sectorvoorzitters als verklaring voor het feit dat door procesgemachtigden slechts weinig verzoeken worden ingediend, dat deze gemachtigden pas in een laat stadium in de procedure worden betrokken waardoor een verzoek niet meer kan worden ingediend. Deze ervaring heb ik zelf niet. Ik heb zelf weinig meegemaakt dat een gemachtigde zich stelt nadat een belanghebbende zelfstandig een ontvankelijk bezwaarschrift heeft ingediend. Gevraagd naar de voordelen van rechtstreeks beroep wordt door veel procesgemachtigden aangegeven dat rechtstreeks beroep tijdswinst oplevert en dat een belanghebbende sneller duidelijkheid krijgt in een geschil met UWV. Dit wordt beaamd door de sectorvoorzitters en medewerkers bezwaar. Gelet op de beslissnelheid van UWV bij gehonoreerde verzoeken en het aantal terugverwijzingen, is dit standpunt juist. De tijdswinst kan in de bezwaarschriftprocedure echter ook worden behaald door in zaken die zich daarvoor lenen snel te beslissen zonder hoorzitting. In artikel 7:3 Awb worden limitatief de situaties genoemd waarin afgezien kan worden van de hoorzitting. In dat geval levert rechtstreeks beroep geen tijdswinst op. Als het bezwaar kennelijk gegrond wordt verklaard, zal een beroepsprocedure hoogstwaarschijnlijk niet volgen. Als het bezwaar kennelijk ongegrond wordt verklaard, zal rechtstreeks beroep nauwelijks tijdswinst opleveren. Daarnaast bestaat de mogelijkheid direct na het indienen van een bezwaarschrift de voorzieningenrechter te verzoeken om een voorlopige voorziening te treffen. Overigens wordt hiervan in de praktijk nauwelijks gebruik gemaakt. In de regio Arnhem gaat het om slechts enkele voorlopige voorzieningen per jaar. Alles in ogenschouw genomen geeft 61% van de ondervraagde procesgemachtigden aan dat rechtstreeks beroep geen toegevoegde waarde heeft in procedures bij UWV.
pagina 45
5.6
Geschiktheid
Van de ondervraagde procesgemachtigden geeft 39% aan dat zij geen geschikte zaken in behandeling hebben gehad voor rechtstreeks beroep. Verder heeft 20% niet stilgestaan bij de mogelijkheid van rechtstreeks beroep. Dit is aanleiding om te veronderstellen dat geschillen met UWV zich in de regel niet lenen voor rechtstreeks beroep. Dit zou vervolgens een reden kunnen zijn dat weinig verzoeken om rechtstreeks beroep bij UWV zijn ingediend. Hierna zal worden onderzocht of deze veronderstelling juist is waarbij een splitsing wordt gemaakt tussen de geschiktheid van de wetgeving die UWV uitvoert en de geschiktheid ten aanzien van het primaire besluitvormingsproces bij UWV. 5.6.1
Geschiktheid wetgeving
De ondervraagde procesgemachtigden, sectorvoorzitters en medewerkers bezwaar zijn niet eenduidig in hun antwoord op de vraag of de wetgeving die UWV uitvoert geschikt is voor rechtstreeks beroep. Wel zijn de meeste geënquêteerden het erover eens dat rechtstreeks beroep niet geschikt is voor medische zaken, zoals een medische beoordeling in het kader van de WAO, WIA, WAZ, Wajong of ZW. In paragraaf 5.3 is gebleken dat dit ook de opvatting is van UWV. Bij een medische zaak wordt in de meeste gevallen het standpunt van de verzekeringsarts bestreden. Een rechter is geen arts en toetst slechts of het oordeel van de verzekeringsarts inzichtelijk is en zorgvuldig tot stand is gekomen. Zou de bezwaarverzekeringsarts in de bezwaarschriftprocedure worden overgeslagen, dan zou dit kunnen betekenen dat de rechter een deskundige moet inschakelen. Dit levert in de praktijk een enorme vertraging van de procedure op. Gelet op het voorgaande is duidelijk dat de toegevoegde waarde van de bezwaarverzekeringsarts in de bezwaarschriftprocedure groot is. Verder speelt mee dat in een medische zaak de (medische) feiten worden betwist. In hoofdstuk 4 is gebleken dat ook om die reden rechtstreeks beroep niet geschikt is. In grote lijnen geldt het voorgaande ook voor arbeidskundige geschillen. Aangezien veel bezwaarzaken betrekking hebben op een medisch en/of arbeidskundig geschil, zou het voorgaande een reden kunnen zijn dat weinig verzoeken om rechtstreeks beroep zijn ingediend. 126 Het is overigens opvallend dat 16 van de 21 ingediende verzoeken betrekking hadden op een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling, terwijl procesgemachtigden het erover eens zijn dat deze zaken zich niet lenen voor rechtstreeks beroep. Daarnaast wordt in de enquêtes vaak aangegeven dat de geschiktheid afhangt van de aard van de zaak. Veel geënquêteerden zijn van mening dat wetstechnische geschillen geschikt (kunnen) zijn voor rechtstreeks beroep. Daarbij worden geschillen met betrekking tot de WW en TW vaak genoemd. Het gaat volgens de geënquêteerden dan bijvoorbeeld om rechtsvragen, uitleg van een wettelijk voorschrift of de vraag of een wettelijk voorschrift (on)verbindend is. De term ‘principiële juridische kwesties’ wordt daarbij geregeld genoemd. Uit hoofdstuk 4 blijkt dat de regering deze zaken ook geschikt acht voor rechtstreeks beroep. 127 In theorie ben ik het met de geënquêteerden 126
Het is niet mogelijk aan te geven om hoeveel zaken het exact gaat. Maar van de eerste honderd besluiten op bezwaar in de maand september 2008 in de regio Arnhem hadden 67% betrekking op een medische en/of arbeidskundig geschil. 127 Zie paragraaf 4.4.
pagina 46
en de regering eens, maar in de praktijk blijkt dat deze zaken zich (ook) niet te lenen voor rechtstreeks beroep. Dit heeft te maken met het primaire besluitvormingsproces bij UWV dat in de volgende paragraaf zal worden besproken. 5.6.2
Geschiktheid primaire besluitvormingsproces
In hoofdstuk vier is vastgesteld dat besluiten van beschikkingenfabrieken zich in de regel niet lenen voor rechtstreeks beroep. Ook UWV is een beschikkingenfabriek. Omdat de hoorplicht op grond van art. 4:12 Awb is uitgesloten, is in het primaire besluitvormingsproces geen sprake van uitgebreid vooroverleg. Bij een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling wordt een belanghebbende opgeroepen voor een spreekuurcontact bij de verzekeringsarts en/of arbeidsdeskundige. Het spreekuurcontact mag echter niet gelijk worden gesteld met vooroverleg. In alle overige gevallen wordt een besluit op aanvraag in de regel genomen zonder dat er contact is geweest met belanghebbende. Ook bij ambtshalve genomen besluiten neemt UWV in de meeste gevallen een besluit op basis van de beschikbare gegevens zonder dat (uitvoerig) overleg is geweest met belanghebbende. Het zal daarom in de praktijk zelden voorkomen dat een belanghebbende reeds in de primaire besluitvormingsfase zijn standpunt uitvoerig toelicht. Er zijn enkele uitzonderingen, maar deze komen wat aantallen betreft zo weinig voor dat deze niet verder worden besproken. Gelet op het voorgaande mag worden aangenomen dat een geschil met UWV pas ontstaat met het uitreiken van het primaire besluit. Bij een voor belanghebbende ongunstig besluit zal belanghebbende eerst in de bezwaarschriftprocedure een standpunt innemen, bijvoorbeeld het standpunt dat UWV een wettelijk voorschrift verkeerd uitlegt of dat een wettelijk voorschrift onverbindend is. Overigens komt dit in de praktijk maar weinig voor. Het gevolg is dat UWV ook pas in het besluit op bezwaar reageert op het door belanghebbende ingenomen standpunt, waardoor de bezwaarschriftprocedure toegevoegde waarde heeft en rechtstreeks beroep ongeschikt is. Hierna volgen enkele praktijkvoorbeelden. Een belanghebbende vroeg een WW-uitkering aan. Op basis van de beschikbare gegevens, waaronder de overgelegde salarisstroken, nam UWV een besluit. Belanghebbende was het niet eens met de vaststelling van het dagloon. Volgens belanghebbende had UWV een nabetaling wegens een functieherwaardering die is gedaan buiten de referteperiode, ten onrechte niet meegenomen bij de vaststelling van het dagloon. Belanghebbende deed hierbij een beroep op art. 2, vierde lid, van het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen.128 Er bestond dus een geschil over de vraag of een salarisbetaling gedaan buiten de referteperiode meegenomen moet worden bij de vaststelling van het dagloon (rechtsvraag) en of belanghebbende een geslaagd beroep kan doen op art. 2, vierde lid, van voornoemd besluit (uitleg rechtsregel). Het is niet aannemelijk dat dit geschil zich al voordeed in het primaire besluitvormingsproces. Eerst in de bezwaarschriftprocedure zal UWV een standpunt innemen.
128
Stb. 2005, 546.
pagina 47
Een tweede voorbeeld betreft een zaak waarbij de WAO-uitkering van een belanghebbende op grond van het aangepaste Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten 129 werd herzien naar een lagere klasse. De beoordeling bestond uit een verzekeringsgeneeskundig en arbeidskundig onderzoek. Na ontvangst van het primaire besluit constateerde belanghebbende dat de maatman, conform het aangepaste Schattingsbesluit, was gemaximeerd op 38 uren per week, terwijl belanghebbende altijd 40 uren per week werkzaam is geweest. In de bezwaarschriftprocedure werd door belanghebbende het standpunt ingenomen dat het aangepaste Schattingsbesluit om verschillende redenen op dit punt onverbindend is. Ook in deze situatie is niet aannemelijk dat belanghebbende deze grief reeds bij de arbeidsdeskundige kenbaar had gemaakt. UWV zal in de bezwaarschriftprocedure dus een standpunt moeten innemen voordat de rechter zich erover buigt. Ook in alle overige geschillen zal belanghebbende pas na ontvangst van het primaire besluit vaststellen dat het besluit onjuist is en dit standpunt pas in de bezwaarschriftprocedure kunnen innemen. Te denken valt aan de afwijzing van een WW-uitkering omdat belanghebbende niet voldoet aan de zogenaamde referte-eis. 130 In de bezwaarschriftprocedure zal belanghebbende het standpunt innemen dat hij wel aan de jareneis voldoet en hij zal zijn standpunt onderbouwen met bewijsstukken zoals een salarisstrook. Hiermee komen we op het terrein van de vaststelling en waardering van feiten. De primaire afdelingen besluiten doorgaans op basis van de beschikbare gegevens. Een aantal procesgemachtigden en sectorvoorzitters geeft in de enquête aan dat in de primaire besluitvormingsfase slecht(er) onderzoek wordt verricht naar de feiten, waardoor fouten kunnen ontstaan in primaire besluiten. In de bezwaarschriftprocedure wordt het noodzakelijke onderzoek in de regel alsnog verricht. Verder kan een belanghebbende in de bezwaarschriftprocedure aanvoeren dat de feiten anders liggen of dat aan bekende feiten een andere waarde moet worden toegekend. In nagenoeg alle bezwaarzaken staan de feiten ter discussie: heeft een belanghebbende voldoende gesolliciteerd, is een belanghebbende verwijtbaar werkloos geworden, zijn inkomsten op een juiste wijze op de uitkering gekort, is de belastbaarheid van belanghebbende juist vastgesteld, is de hoogte van de terugvordering juist, etc. Dit betekent dat de bezwaarschriftprocedure gelet op de feitenvaststelling toegevoegde waarde heeft en dat rechtstreeks beroep ongeschikt is. In de memorie van toelichting 131 noemt de regering als voorbeeld van een voor rechtstreeks beroep geschikte zaak een zaak waarin het verschil van mening zich toespitst op de vraag of een betrokkene terecht niet als werknemer in de zin van de Werkloosheidswet is beschouwd en daardoor niet voor een WW-uitkering in aanmerking is gebracht. Dit is echter soms een geschil van feitelijke aard. Het geschil kan bijvoorbeeld betrekking hebben op de vraag of er sprake is van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. In de praktijk zal de afdeling WW een besluit nemen op basis van de beschikbare gegevens. Als bijvoorbeeld wordt vastgesteld dat van een gezagsverhouding geen sprake is, dan zal dit in de 129
Stb. 2004, 434. Art. 17 WW. 131 Kamerstukken II, 2002/03, 27 563, nr. 6, p. 9. 130
pagina 48
bezwaarschriftprocedure door belanghebbende worden betwist. In de bezwaarschriftprocedure zal UWV nader onderzoek naar de feiten moeten doen. Daarom ben ik van mening dat het door de regering genoemde voorbeeld zich niet in alle gevallen leent voor rechtstreeks beroep. Dat partijen het geschil uiteindelijk willen voorleggen aan de rechter doet daar niets aan af. In hoofdstuk vier is vastgesteld dat zaken waarbij de standpunten van partijen en de feiten duidelijk zijn, in beginsel geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. Deze opvatting wordt gedeeld door de ondervraagde procesgemachtigden en sectorvoorzitters. Gelet op het voorgaande is duidelijk geworden dat in bijna alle gevallen de standpunten en feiten pas in de bezwaarschriftprocedure duidelijk worden. Dit betekent dat de meeste zaken bij UWV niet geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. Een uitzondering geldt voor samenhangende zaken. 5.7
Tussenconclusie
De meeste ondervraagde procesgemachtigden zijn bekend met de mogelijkheid bij UWV een verzoek in te dienen om in te stemmen met rechtstreeks beroep. De informatievoorziening over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep is volgens de ondervraagde procesgemachtigden echter matig tot slecht. UWV hanteert geen beleid bij verzoeken om rechtstreeks beroep. Naar de mening van UWV zijn er binnen UWV geen categorieën van beslissingen te noemen waarvoor geldt dat de bezwaarschriftprocedure geen toegevoegde waarde heeft. Een uitzondering geldt voor samenhangende besluiten. In de periode van 1 september 2004 tot 1 juli 2008 zijn volgens de beschikbare gegevens slechts 21 verzoeken om rechtstreeks beroep ingediend. De meeste verzoeken hadden betrekking op een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling. Van de ingediende verzoeken zijn 16 verzoeken afgewezen en 5 zijn gehonoreerd. Er zijn geen voorbeelden bekend van zaken waarbij een gehonoreerd verzoek door de rechter werd terugverwezen naar de bezwaarschriftprocedure. De ondervraagde procesgemachtigden die ooit een verzoek bij UWV hebben ingediend zijn in de regel tevreden over de wijze waarop UWV met het verzoek is omgegaan. Veel procesgemachtigden hebben geen verzoek om rechtstreeks beroep bij UWV ingediend vanwege de voordelen van de bezwaarschriftprocedure en de nadelen van rechtstreeks beroep. Uit de reacties van de ondervraagde procesgemachtigden en sectorvoorzitters volgt dat rechtstreeks beroep in de praktijk meer nadelen dan voordelen heeft. De genoemde nadelen hebben met name betrekking op het mislopen van de voordelen van de bezwaarschriftprocedure. Van de ondervraagde procesgemachtigden geeft 61% aan dat rechtstreeks beroep geen toegevoegde waarde heeft in procedures bij UWV. Alle partijen zijn het erover eens dat medische en arbeidskundige geschillen niet geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. Dit heeft te maken met de toegevoegde waarde van de bezwaarverzekeringsarts en bezwaararbeidsdeskundige en de vaststelling van feiten. Ook principiële zaken waarbij rechtsvragen e.d. een rol spelen, lenen zich niet voor rechtstreeks beroep. De reden hiervoor is dat in het primaire besluitvormingsproces van uitgebreid vooroverleg geen sprake is. Een geschil ontstaat in bijna alle gevallen met het uitreiken van het primaire besluit. De standpunten van zowel belanghebbende
pagina 49
als UWV worden pas duidelijk in de bezwaarschriftprocedure. Hetzelfde geldt voor de vaststelling en waardering van de feiten. In nagenoeg alle bezwaarzaken bij UWV staan de feiten ter discussie waardoor de bezwaarschriftprocedure toegevoegde waarde heeft en rechtstreeks beroep ongeschikt is.
pagina 50
Hoofdstuk 6: Conclusie Ingeval een belanghebbende het niet eens is met een besluit van UWV moet hij in beginsel eerst bezwaar tegen dat besluit maken alvorens hij beroep op de bestuursrechter kan instellen. Na het volgen van de verplichte bezwaarschriftprocedure zal in een aantal gevallen een vervolgprocedure bij de bestuursrechter nodig zijn. Hiermee komt de zeeffunctie van de bezwaarschriftprocedure tot uitdrukking. De zeeffunctie is ook bij UWV te bespeuren: van de 381.694 ingediende bezwaarschriften in de periode van 1 september 2004 tot 1 juli 2008 werd in 39.838 zaken beroep ingesteld. Naast de zeeffunctie is aan de bezwaarschriftprocedure een aantal andere functies toegekend, waaronder de verduidelijkings- en dossiervormingsfunctie en de functie van verlengde besluitvorming, die de bezwaarschriftprocedure maken tot een effectieve en nuttige vorm van rechtsbescherming tegen de overheid. Ondanks het feit dat de bezwaarschriftprocedure in de meeste gevallen een grote toegevoegde waarde heeft, zijn er situaties denkbaar waarin sprake is van een onnodige herhaling van zetten. Wanneer de bezwaarschriftprocedure in een zaak geen zin heeft, wordt een belanghebbende langer van de rechter afgehouden dan strikt genomen nodig is. Naar aanleiding van deze kritiek is met ingang van 1 september 2004 de mogelijkheid gecreëerd het bestuursorgaan te verzoeken in te stemmen met rechtstreeks beroep op de bestuursrechter en zodoende de verplichte bezwaarschriftprocedure over te slaan. Met de Wet rechtstreeks beroep wil de regering de juridisering van het openbaar bestuur terugdringen en de verplichte bezwaarschriftprocedure flexibiliseren. Volgens de regering is de mogelijkheid van rechtstreeks beroep (uitsluitend) bedoeld voor gevallen waarin in de primaire besluitvormingsfase een zodanige uitputtende gedachtenuitwisseling tussen het bestuursorgaan en belanghebbende heeft plaatsgevonden, dat de bezwaarschriftprocedure daaraan weinig of niets meer kan toevoegen. In deze gevallen levert rechtstreeks beroep volgens de regering belangrijke tijdswinst op en worden onnodige lasten voor het bestuursorgaan én belanghebbende voorkomen. In de periode van 1 september 2004 tot 1 juli 2008 zijn bij UWV, voor zover bekend, 21 verzoeken om rechtstreeks beroep ingediend, waarvan 5 zijn gehonoreerd en 16 zijn afgewezen. Het aantal verzoeken is gelet op het totaal aantal ingediende bezwaarschriften bijzonder laag: 21 verzoeken op 381.694 bezwaarschriften. De vraag is wat hiervoor de reden is. Uit het onderzoek is gebleken dat de oorzaak is gelegen in de voordelen van de bezwaarschriftprocedure, de nadelen van rechtstreeks beroep, de aard van de zaken en het primaire besluitvormingsproces bij UWV. Door veel procesgemachtigden wordt aangegeven dat zij niet eerder een verzoek om rechtstreeks beroep hebben ingediend vanwege de voordelen die de bezwaarschriftprocedure bij UWV biedt. Een veel genoemd voordeel is de mogelijkheid om door UWV gemaakte fouten in de primaire besluitvorming op een relatief eenvoudige wijze te herstellen. Hier komt de functie van verlengde besluitvorming duidelijk naar voren: in bezwaar kunnen de fouten door UWV worden gerepareerd of ongedaan worden gemaakt. Deze fouten kunnen ook betrekking hebben op de toepassing van het beleid. In de bezwaarschriftprocedure kan UWV een besluit naast rechtmatigheid ook herbeoordelen op doelmatigheid. Het laatste mag de bestuursrechter niet; hij toetst voor
pagina 51
zover het de beleidsvrije aspecten van het besluit betreft slechts of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen en of het binnen de grenzen van zijn bevoegdheid is gebleven. De rechter toetst het beleid in beginsel dus marginaal. Dit is eens te meer het geval bij buitenwettelijk, begunstigend beleid. Het heroverwegingskader in bezwaar is dus ruimer dan het toetsingskader in beroep en dit is een belangrijk voordeel van de bezwaarschriftprocedure ten opzichte van de beroepsprocedure. Dit neemt niet weg dat de bezwaarschriftprocedure in sommige gevallen een te zwaar middel zou kunnen zijn. Bij evidente fouten kan de primaire afdeling immers ook ambtshalve of op verzoek een besluit herzien zonder dat de bureaucratische bezwaarschriftprocedure gevolgd hoeft te worden. Een ander veel genoemd voordeel van de bezwaarschriftprocedure bij UWV is de mogelijkheid om nadere feiten en argumenten naar voren te brengen. Hier komt de herkansingsfunctie van de bezwaarschriftprocedure duidelijk naar voren: na een primair besluit kan blijken dat een belanghebbende heeft verzuimd bepaalde belangrijke argumenten naar voren te brengen. Verder kunnen zich na het primaire besluit nieuwe feiten hebben voorgedaan. In de bezwaarschriftprocedure kan belanghebbende deze feiten en argumenten (met name bewijsmiddelen) alsnog naar voren brengen gelet op de beoordeling ‘ex nunc’ en het feit dat de door de bestuursrechter gehanteerde bewijsfuik in bezwaar ontbreekt. Van belang is wel dat deze feiten en bewijsmiddelen betrekking hebben op de in het bestreden besluit genoemde datum of periode. In de beroepsprocedure is het in beginsel niet meer mogelijk nieuwe feiten en bewijsmiddelen ten aanzien van bestaande feiten naar voren te brengen gelet op de toetsing ‘ex tunc’ en voornoemde bewijsfuik. Overigens wordt de bewijsfuik door de CRvB niet zo strikt gehanteerd; de CRvB staat onder voorwaarden toe dat nader bewijs in (hoger) beroep wordt aangedragen. Het door procesgemachtigden genoemde voordeel van de bezwaarschriftprocedure is gelet op de jurisprudentie van de CRvB dus kleiner dan wordt verondersteld. Tenslotte wordt als voordeel vaak genoemd dat de bezwaarschriftprocedure een relatief goedkope, snelle, informele en met waarborgen omklede mogelijkheid biedt om tegen een besluit op te komen. Volgens de ondervraagde procesgemachtigden is het rendement van de bezwaarschriftprocedure hoog. Dit gegeven en het feit dat voor de behandeling van het bezwaarschrift geen recht is verschuldigd, maakt de bezwaarschriftprocedure goedkoper dan de formele beroepsprocedure. Verder wordt een ruime meerderheid van de bezwaarschriften binnen de wettelijke beslistermijn afgehandeld. De doorlooptijden bij de rechtbank zijn in de regel (veel) langer. Ook kan de bezwaarschriftprocedure bij UWV in veel gevallen een gang naar de bestuursrechter voorkomen, omdat met de bezwaarschriftprocedure het beoogde resultaat kan worden behaald. Nagenoeg alle ondervraagde procesgemachtigden vinden de bezwaarschriftprocedure bij UWV zinvol en waarderen de procedure met een ruime voldoende. Geen van de ondervraagde procesgemachtigden heeft aangegeven dat de bezwaarschriftprocedure bij UWV geen toegevoegde waarde heeft. Naast de voordelen van de bezwaarschriftprocedure spelen de nadelen van rechtstreeks beroep een rol bij het lage aantal verzoeken om rechtstreeks beroep. Een veel genoemd nadeel van rechtstreeks beroep is het verliezen van een procesgang/instantie. Voor een aantal procesgemachtigden is dit een reden geweest om geen verzoek om rechtstreeks
pagina 52
beroep in te dienen. Andere nadelen die worden genoemd zijn het ontbreken van de bezwaarverzekeringsarts, de slordige voorbereiding en het feit dat de beroepsprocedure meer tijd in beslag neemt en formeler is dan de bezwaarschriftprocedure. Volgens de sectorvoorzitters bestaat er in geschillen met UWV veel behoefte aan een informele bezwaarschriftprocedure en heeft rechtstreeks beroep alleen maar nadelen voor zowel een rechtzoekende als de rechtbank. Nagenoeg alle genoemde nadelen hebben betrekking op het niet volgen van de bezwaarschriftprocedure en daarmee op het mislopen van de voordelen van de bezwaarschriftprocedure. Een meerderheid van de ondervraagde procesgemachtigden geeft aan dat rechtstreeks beroep geen toegevoegde waarde heeft in procedures bij UWV. Door zowel de regering als de ondervraagde procesgemachtigden wordt terecht opgemerkt dat tijdswinst een voordeel is van rechtstreeks beroep, omdat een belanghebbende sneller duidelijkheid krijgt in een geschil met UWV. Maar tijdswinst kan ook in de bezwaarschriftprocedure worden behaald door in zaken die zich daarvoor lenen snel te beslissen zonder hoorzitting, bijvoorbeeld door in overleg met belanghebbende af te zien van de hoorzitting of het bezwaar kennelijk (on)gegrond te verklaren. De aard van de zaken speelt ook een rol bij het feit dat weinig verzoeken om rechtstreeks beroep worden ingediend. De meeste geënquêteerden zijn het erover eens dat medische en/of arbeidskundige geschillen niet geschikt zijn voor rechtstreeks beroep. Dit heeft te maken met de specifieke deskundigheid van de bezwaarverzekeringsarts en bezwaararbeidsdeskundige en de vaststelling van feiten. Het LOVB heeft de rechtbanken dan ook geadviseerd in medische geschillen waarin de bezwaarschriftprocedure is overgeslagen, de zaak terug te verwijzen naar bezwaar. Aangezien een ruime meerderheid van de bezwaarzaken bij UWV betrekking heeft op een medisch en/of arbeidskundig besluit is aannemelijk dat ook om deze reden weinig verzoeken om rechtstreeks beroep worden ingediend. In beginsel lenen in procedures tegen besluiten van UWV uitsluitend besluiten die een duidelijke samenhang hebben met een eerder besluit waartegen reeds beroep is ingesteld zich voor rechtstreeks beroep. In de 5 geanalyseerde zaken waarin het verzoek om rechtstreeks beroep werd gehonoreerd, was sprake van samenhangende besluiten. Tenslotte draagt het primaire besluitvormingsproces bij UWV er aan bij dat weinig verzoeken om rechtstreeks beroep worden ingediend. UWV is een beschikkingenfabriek. Dit houdt onder andere in dat in het primaire besluitvormingsproces geen sprake is van uitgebreid vooroverleg. In bijna alle gevallen ontstaat een geschil met UWV pas met het uitreiken van het primaire besluit, omdat het in de praktijk zelden voorkomt dat een belanghebbende reeds in de primaire besluitvormingsfase zijn standpunt uitvoerig toelicht. Bij een voor belanghebbende ongunstig besluit zal een belanghebbende eerst in de bezwaarschriftprocedure een standpunt innemen. Het gevolg is dat UWV ook pas in het besluit op bezwaar reageert op het door belanghebbende ingenomen standpunt, waardoor de bezwaarschriftprocedure toegevoegde waarde heeft en rechtstreeks beroep ongeschikt is. Verder wordt door een aantal ondervraagde procesgemachtigden en sectorvoorzitters aangegeven dat in de primaire besluitvormingsfase slecht(er) onderzoek wordt verricht naar de feiten. De primaire afdelingen besluiten doorgaans op basis van de beschikbare gegevens. In de bezwaarschriftprocedure wordt het noodzakelijke onderzoek in de regel alsnog verricht. Verder kan een belanghebbende in de bezwaarschriftprocedure aanvoeren dat de feiten anders
pagina 53
liggen of dat aan bekende feiten een andere waarde moet worden toegekend. Aangezien in bijna alle bezwaarzaken de feiten ter discussie staan, heeft de bezwaarschriftprocedure gelet op de feitenvaststelling toegevoegde waarde en is rechtstreeks beroep ook om die reden ongeschikt. Uit het onderzoek is verder naar voren gekomen dat het lage aantal verzoeken om rechtstreeks beroep niet is gelegen in onbekendheid van de regeling onder procesgemachtigden, de medewerking van UWV bij ingediende verzoeken en de preventieve werking van terugverwijzing door de bestuursrechter. Gebleken is dat de regeling onder procesgemachtigden bekend is. De ondervraagde procesgemachtigden geven wel aan dat de voorlichting door UWV over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep matig tot slecht is. Het ligt echter niet voor de hand dat UWV actiever moet informeren over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, omdat dit zal leiden tot meer verzoeken die vervolgens massaal worden afgewezen. Verder is uit het onderzoek naar voren gekomen dat de ondervraagde procesgemachtigden in de regel tevreden zijn over de afhandeling van het ingediende verzoek en dat zij in de toekomst in een soortgelijke zaak weer een verzoek bij UWV zullen indienen. Tenslotte is uit het onderzoek gebleken dat in geen van de door UWV gehonoreerde verzoeken de bestuursrechter de zaak heeft terugverwezen naar de bezwaarschriftprocedure. Van een preventieve werking kan daarom geen sprake zijn. Hierbij speelt mee dat de bestuursrechter een lijdelijke houding aanneemt en partijen in beginsel in hun keuze voor rechtstreeks beroep volgt. Al met al kan gezegd worden dat de invoering van de Wet rechtstreeks beroep weinig betekenis heeft voor de bezwaarschriftprocedure bij UWV. De nadelen van rechtstreeks beroep, de voordelen van de bezwaarschriftprocedure en de ongeschiktheid van zaken hebben ertoe geleid dat door procesgemachtigden weinig verzoeken om rechtstreeks beroep bij UWV worden ingediend.
pagina 54
Literatuurlijst Bangma 2004 C.H. Bangma, ‘Wet rechtstreeks beroep’, Gst. 2004, 7215. Blokvoort 2001 M.H. Blokvoort, ‘Rechtstreeks in beroep bij de administratieve rechter’, Gst. 2001, 7139. Cartigny 2001 G.J.M. Cartigny, ‘Prorogatie in het bestuursprocesrecht: rechtstreeks beroep op de bestuursrechter’, NTB 2001, 4. Crommelin 2007 R.W.J. Crommelin, Het aanvullen van rechtsgronden, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2007. Damen e.a. 2002 L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht 2, Rechtsbescherming, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2002. Damen e.a. 2003 L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht 1, systeem, bevoegdheidsuitoefening, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2003. Helder 1999 E. Helder, ‘Bezwaar’, in: D. Allewijn, J.B.J.M. ten Berge, H. Bolt e.a. (red.), Bestuursprocesrecht. Praktijkpakket bestuursprocesrecht, Deventer: Kluwer 1999. Kolhoop 2004 I. Kolhoop, ‘Wet rechtstreeks beroep en Wet electronisch bestuurlijk verkeer’, AA 2004, p. 664-670. Marseille (losbl.) A.T. Marseille, ‘Commentaar art. 7:1a Awb’, in: J.B.J.M. ten Berge e.a. (red.), Commentaar Algemene wet bestuursrecht, Den Haag: Elsevier (losbl.). Van der Meulen, Litjens & Freriks 2006 B.M.J. van der Meulen, M.E.J. Litjens & A.A. Freriks, Prorogatie in de Awb: invoeringsevaluatie Awb, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2006. Ortlep 2004 R. Ortlep, ‘Rechtstreeks beroep in het bestuursrecht’, AA 2004, p. 259-263. Röben 2001 J.B.H. Röben, ‘Rechtstreeks beroep’, Weekblad voor fiscaal recht 2001, 6429.
pagina 55
Sanders 1997 K.H. Sanders, ‘Beschikkingenfabrieken en de bezwaarschriftprocedure’, Openbaar bestuur 1997, 4. Sanders 2004 K.H. Sanders, De bezwaarschriftprocedure, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2004. Scheltema 1999 M. Scheltema, ‘Onderscheid tussen bezwaar, administratief beroep en beroep op de rechter’, in: D. Allewijn, J.B.J.M. ten Berge, H. Bolt e.a. (red.), Bestuursprocesrecht. Praktijkpakket bestuursprocesrecht, Deventer: Kluwer 1999. Schrijvers & Teunissen 2004 P. Schrijvers & J. Teunissen (red.), Studieboek Bestuursprocesrecht, Den Haag: Sdu Uitgevers 2004. Tak 2005 A.Q.C. Tak, Het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk, Den Haag: Sdu Uitgevers 2005. Weggeman 2006 A. Weggeman, ‘Wetsvoorstel rechtstreeks beroep’, NTB 2001, 3. Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2002 H.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Den Haag: Elsevier juridisch 2002. Winter 2000 H.B. Winter, De Awb-bezwaarschriftprocedure, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000.
pagina 56
Bijlage 1: enquête procesgemachtigden 1.
Bent u in uw hoedanigheid van professioneel rechtsbijstandverlener bekend met de bezwaarschriftprocedure bij UWV? ja (ga verder met vraag 2) nee (u hoeft de vragenlijst niet verder in te vullen)
2.
Als u de bezwaarschriftprocedure bij UWV zou moeten beoordelen met een cijfer, welk cijfer zou u dan geven? ………
3.
Kunt u aangeven welke voordelen de bezwaarschriftprocedure bij UWV volgens u biedt? (u kunt meerdere vakjes aankruisen) mogelijkheid herstellen van fouten in de primaire besluitvorming; mogelijkheid om nadere informatie of feiten naar voren te brengen; relatief snel; relatief goedkoop; biedt voldoende waarborgen om tegen een besluit op te komen; informeel; kan een gang naar de bestuursrechter voorkomen; anders, namelijk:
4.
Kunt u aangeven welke nadelen de bezwaarschriftprocedure bij UWV volgens u kent? (u kunt meerdere vakjes aankruisen) heeft een vertragende werking op de procedure; bureaucratisch; heeft geen toegevoegde waarde; defensieve opstelling UWV; formeel; anders, namelijk:
5.
Zijn er zaken die u bij de bezwaarschriftprocedure bij UWV veranderd zou willen zien? nee ja, namelijk:
pagina 57
6.
Kunt u met een percentage aangeven in hoeveel gevallen de bezwaarschriftprocedure bij UWV het door u beoogde resultaat heeft opgeleverd? ………%
7.
Kunt u met een percentage aangeven in hoeveel gevallen u ná afronding van bezwaarschriftprocedure bij UWV beroep heeft ingesteld bij de bestuursrechter? ………%
8.
Als u alles in ogenschouw neemt, vindt u de bezwaarschriftprocedure bij UWV dan zinvol? ja nee
9.
Wilt u nog iets opmerken ten aanzien van de bezwaarschriftprocedure bij UWV? nee ja, namelijk:
10.
Bent u in uw hoedanigheid van professioneel rechtsbijstandverlener bekend met de mogelijkheid bij UWV een verzoek in te dienen om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter? (artikel 7:1a Awb) ja (ga verder met vraag 11) nee (u hoeft de vragenlijst niet verder in te vullen)
11.
Hoe vindt u de informatievoorziening door UWV over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep? zeer goed goed voldoende matig slecht
12.
Vindt u dat UWV procespartijen actief moet wijzen op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep? ja nee
pagina 58
13.
Indien UWV procespartijen (nog) actiever zou informeren over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, verwacht u dan een toename van het aantal verzoeken? ja nee Toelichting:
14.
Heeft u sinds de inwerkingtreding van de Wet rechtstreeks beroep op 1 september 2004 namens een cliënt(e) bij UWV een verzoek ingediend om in te stemmen met rechtstreeks beroep? ja (ga verder met vraag 15) nee (ga verder met vraag 32)
15.
Kunt u zo volledig mogelijk aangegeven waarom u een verzoek bij UWV heeft ingediend? (u kunt meerdere vakjes aankruisen) standpunt UWV stond bij aanvang van de bezwaarschriftprocedure vast; geschil had betrekking op onderwerp dat buiten beoordelingskader UWV lag; de bezwaarschriftprocedure zou leiden tot onnodige vertraging; tactische overwegingen, namelijk: weinig of geen vertrouwen in de bezwaarschriftprocedure bij UWV; bezwaarschriftprocedure had in casu geen toegevoegde waarde, omdat: geschil leende zich niet voor de bezwaarschriftprocedure, omdat: verzoek ingediend om trage besluitvorming te doorbreken; collega’s hebben goede ervaringen met rechtstreeks beroep; mijn cliënt(e(n)) wilde(n) rechtstreeks beroep instellen; anders, namelijk:
16.
Hoeveel verzoeken heeft u tot op heden bij UWV ingediend en hoeveel van deze verzoeken zijn door UWV gehonoreerd respectievelijk afgewezen? Aantal verzoeken: Aantal gehonoreerd: Aantal afgewezen:
……… ……… ………
pagina 59
17.
Op welke wet(ten) had het geschil dat aan het verzoek ten grondslag lag betrekking? (u kunt meerdere vakjes aankruisen) WIA TW WAO WAZ WW Wajong ZW WAZO Wet REA (oud) anders:
18.
Heeft UWV adequaat op het verzoek gereageerd? ja nee
19.
Heeft UWV tijdig op het verzoek beslist? ja nee
20.
Ervoer u tegenwerking door UWV bij het verzoek? nee ja, namelijk:
21.
Heeft u het gevoel dat UWV in zijn algemeenheid welwillend tegenover een verzoek staat? ja nee
22.
Hanteert UWV volgens u beleid als het gaat om een beslissing op een verzoek? ja nee
23.
Als u de wijze waarop UWV het verzoek heeft afgehandeld zou moeten beoordelen met een cijfer, welk cijfer zou u dan geven? ………
24.
Als u alles in ogenschouw neemt, bent u dan tevreden over de wijze waarop UWV met het verzoek is omgegaan? ja nee
pagina 60
25.
Zou u in de toekomst in een soortgelijke zaak weer een verzoek bij UWV indienen? ja nee Toelichting:
26.
Kunt u met een percentage aangeven in hoeverre rechtstreeks beroep het door u beoogde resultaat heeft opgeleverd? ………%
27.
Heeft u achteraf gezien spijt dat u een verzoek bij UWV heeft ingediend? nee ja, toelichting:
28.
Heeft u zelf meegemaakt dat een door UWV gehonoreerd verzoek door de bestuursrechter werd terugverwezen naar de bezwaarschriftprocedure? (artikel 8:54a Awb) ja (ga verder met vraag 29) nee (ga verder met vraag 34)
29.
Hoe vond u de motivering van de beslissing tot terugverwijzing? voldoende onvoldoende
30.
Was u het eens met de motivering van de bestuursrechter? ja nee
31.
Heeft de ervaring van de terugverwijzing ertoe geleid dat u geen verzoek meer heeft ingediend respectievelijk zult indienen bij UWV? ja (ga verder met vraag 34) nee (ga verder met vraag 34)
pagina 61
32.
Kunt u zo volledig mogelijk aangeven waarom u bij UWV niet eerder een verzoek heeft ingediend? (u kunt meerdere vakjes aankruisen) ik heb geen geschikte zaak in behandeling gehad voor rechtstreeks beroep; ik heb niet stilgestaan bij de mogelijkheid van rechtstreeks beroep; ik heb geen vertrouwen in de behandeling van het verzoek door UWV; de medewerking van de bestuursrechter is onzeker gelet op de mogelijkheid van terugverwijzing (artikel 8:54a Awb); tactische overwegingen, namelijk: de bezwaarschriftprocedure biedt een goedkope, met waarborgen omklede mogelijkheid om tegen een besluit op te komen; de heroverwegingsfunctie van de bezwaarschriftprocedure biedt de mogelijkheid om door UWV gemaakte fouten te herstellen; de bezwaarschriftprocedure biedt de mogelijkheid nadere informatie of feiten naar voren te brengen om UWV van zienswijze te doen veranderen; de bezwaarschriftprocedure leidt niet tot onnodige vertraging; het indienen van een verzoek leidt tot onnodige vertraging; het beoogde resultaat kan beter worden behaald met de bezwaarschriftprocedure, omdat: rechtstreeks beroep leidt niet tot het beoogde resultaat, omdat: onvoldoende voorlichting door UWV over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep; de door UWV uit te voeren wetgeving is hiervoor ongeschikt; rechtstreeks beroep ontneemt een procesgang; collega’s hebben slechte ervaringen met rechtstreeks beroep; mijn cliënt(e(n)) zag(en) rechtstreeks beroep niet zitten; anders, namelijk:
33.
Kunt u voorbeelden verzinnen van situaties waarbij u mogelijkerwijs wél een verzoek bij UWV indient? nee ja, namelijk:
pagina 62
34.
Heeft u sinds de inwerkingtreding van de Wet rechtstreeks beroep bij een ander bestuursorgaan dan UWV een verzoek ingediend om in te stemmen met rechtstreeks beroep? nee ja, namelijk:
35.
Welke door UWV uit te voeren wetten lenen zich volgens u voor rechtstreeks beroep? (u kunt meerdere vakjes aankruisen) WIA WAO WW ZW Wet REA (oud) anders:
TW WAZ Wajong WAZO geen
36.
Indien u bij de vorige vraag één of meerdere vakjes heeft aangekruist, wilt u uw keuze hieronder toelichten?
37.
Welke door UWV uit te voeren wetten lenen zich volgens u niet voor rechtstreeks beroep? (u kunt meerdere vakjes aankruisen) WIA WAO WW ZW Wet REA (oud) anders:
38.
TW WAZ Wajong WAZO geen
Indien u bij de vorige vraag één of meerdere vakjes heeft aangekruist, wilt u uw keuze hieronder toelichten?
pagina 63
39.
Kunt u in eigen woorden aangeven welke voordelen u ziet bij rechtstreeks beroep ten opzichte van de bezwaarprocedure bij UWV? (indien van toepassing)
40.
Kunt u in eigen woorden aangeven welke nadelen u ziet bij rechtstreeks beroep ten opzichte van de bezwaarprocedure bij UWV? (indien van toepassing)
41.
Als u alles in ogenschouw neemt, heeft rechtstreeks beroep in procedures bij UWV volgens u toegevoegde waarde? ja nee
42.
Ziet u punten ter verbetering van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep bij UWV? Daarbij moet u denken aan verandering van wetgeving, andere opstelling UWV of bestuursrechter, etc. nee ja, namelijk:
43.
Wilt u nog iets opmerken ten aanzien van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep dat hierboven onbesproken is gebleven? Daarbij moet u denken aan uw eigen ervaringen, punten van kritiek, aanbevelingen etc.? nee ja, namelijk:
Einde van de enquête. Bedankt voor uw medewerking!
pagina 64
Bijlage 2: enquête sectorvoorzitters 1.
Heeft u een verklaring voor het feit dat procesgemachtigden in slechts weinig gevallen bij UWV een verzoek ex artikel 7:1a Awb indienen? nee ja, namelijk:
2.
Welke voordelen biedt rechtstreeks beroep voor belanghebbenden volgens u ten opzichte van de bezwaarschriftprocedure bij UWV? (indien van toepassing)
3.
Welke nadelen biedt rechtstreeks beroep voor belanghebbenden volgens u ten opzichte van de bezwaarschriftprocedure bij UWV? (indien van toepassing)
4.
Welke door UWV uit te voeren wetten lenen zich volgens u voor rechtstreeks beroep? (u kunt meerdere vakjes aankruisen) WIA WAO WW ZW Wet REA (oud) anders:
5.
TW WAZ Wajong WAZO geen
Indien u bij de vorige vraag één of meerdere vakjes heeft aangekruist, wilt u uw keuze hieronder toelichten?
pagina 65
6.
Welke door UWV uit te voeren wetten lenen zich volgens u niet voor rechtstreeks beroep? (u kunt meerdere vakjes aankruisen) WIA WAO WW ZW Wet REA (oud) anders:
TW WAZ Wajong WAZO geen
7.
Indien u bij de vorige vraag één of meerdere vakjes heeft aangekruist, wilt u uw keuze hieronder toelichten?
8.
Wat vindt u van de volgende stelling: ‘De bestuursrechter geeft te gemakkelijk toepassing aan artikel 8:54a, eerste lid, Awb’. mee eens mee oneens Toelichting:
9.
Wilt u nog iets opmerken ten aanzien van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep dat hierboven onbesproken is gebleven? Daarbij moet u denken aan eigen ervaringen, punten van kritiek, aanbevelingen wetgever of UWV etc.? nee ja, namelijk:
Einde van de enquête. Bedankt voor uw medewerking!
pagina 66
Bijlage 3: enquête medewerkers bezwaar UWV 1. Ben je bekend met de mogelijkheid van rechtstreeks beroep? (artikel 7:1a Awb) ja nee (je hoeft de vragenlijst niet verder in te vullen) 2. Heb je sinds de inwerkingtreding van de Wet rechtstreeks beroep op 1 september 2004 in een bezwaarschriftprocedure zelf meegemaakt dat een gemachtigde een verzoek ex artikel 7:1a Awb indiende? ja nee (ga verder met vraag 6) 3. Kun je nog herinneren in welke situatie en onder welke omstandigheden het verzoek werd ingediend? nee ja, namelijk:
4. Hoeveel verzoeken heb je in behandeling gehad en gehonoreerd dan wel afgewezen? Aantal verzoeken: Aantal gehonoreerd: Aantal afgewezen:
..... ..... .....
5. Heb je zelfstandig beslist op het verzoek of heb je iemand geraadpleegd? zelfstandig iemand geraadpleegd, namelijk: (je kunt meerdere vakjes aankruisen) collega MB collega MBB senior PPS teammanager anders, namelijk: 6. Heb je een verklaring voor het feit dat in slechts weinig gevallen een verzoek wordt ingediend? nee ja, namelijk:
pagina 67
7. Welke voordelen biedt rechtstreeks beroep voor belanghebbenden volgens jou ten opzichte van de bezwaarschriftprocedure? (indien van toepassing)
8. Welke nadelen biedt rechtstreeks beroep voor belanghebbenden volgens jou ten opzichte van de bezwaarschriftprocedure? (indien van toepassing)
9. Vind je de wetgeving die UWV uitvoert geschikt voor de toepassing van rechtstreeks beroep? ja (ga verder met vraag 10) nee (ga verder met vraag 11) 10. Kun je aangeven welke wetten geschikt zijn voor rechtstreeks beroep? (je kunt meerdere vakjes aankruisen, ga na beantwoording van deze vraag verder met vraag 12)
WIA TW WAO WAZ WW Wajong ZW WAZO Wet REA (oud) anders: 11. Kun je toelichten waarom de wetgeving die UWV uitvoert niet geschikt is voor de toepassing van rechtstreeks beroep? nee ja, namelijk:
pagina 68
12. Vind je dat de rechtstreeks beroep bij geschillen met UWV onmogelijk gemaakt moet worden? ja nee Toelichting:
13. Denk je dat de mogelijkheid van rechtstreeks beroep verbeterd kan worden? nee ja, namelijk:
14. Vind je de informatievoorziening door UWV over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep voldoende? ja nee 15. Vind je dat UWV procespartijen actief moet wijzen op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep? ja nee 16. Indien UWV procespartijen (nog) actiever zou informeren over de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, verwacht je dan een toename van het aantal verzoeken? ja nee 17. Wil je nog iets opmerken ten aanzien van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep dat hierboven onbesproken is gebleven? Daarbij moet je denken aan jouw eigen ervaringen, punten van kritiek, verandering van wetgeving, andere opstelling UWV of rechter etc.? nee ja, namelijk:
Einde van de enquête. Bedankt voor jouw medewerking!
pagina 69