PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING BIJ GEBIEDSONTWIKKELING: WANNEER WEL EN WANNEER NIET?
TOELICHTING BIJ DE MEERWAARDETOETS VOOR PPS BIJ GEBIEDSONTWIKKELING
maart 2006
Inhoudsopgave
1.
Inleiding
3
2.
Potentiële meerwaarde van pps bij gebiedsontwikkeling
4
2.1 Een betere uitvoering
4
2.2 Een beter project
4
2.3 Een gunstiger risicoprofiel
5
Samenwerkingsmodellen en hun indicatieve meerwaarde
6
3.1 Referentiemodellen
8
3.
3.1.1 Publieke ontwikkeling
8
3.1.2 Private ontwikkeling
8
3.2 Pps-modellen 3.2.1 De concessie
9
3.2.2 De bouwclaim
9
3.2.3 De joint venture 3.3 Mogelijkheden voor het benutten van meerwaarde
4.
5.
9
10 10
3.3.1 Potentiële meerwaarde van de concessie
11
3.3.2 Potentiële meerwaarde van de bouwclaim
12
3.3.3 Potentiële meerwaarde van de joint venture
12
De praktische toepasbaarheid van pps-modellen
14
4.1 Grondposities
14
4.2 Complexiteit en looptijd van het project
14
4.3 Beleidsvoorkeuren
15
4.3.1 De concessie
15
4.3.2 De bouwclaim
16
4.3.3 De joint venture
16
De Meerwaardetoets pps
17
2/18
1. Inleiding Bij gebiedsontwikkelingsprojecten heeft de overheid dikwijls de mogelijkheid om het project in samenwerking met private partijen te realiseren. Wanneer die publiek-private samenwerking op de juiste manier wordt vormgegeven, kan zij de betrokken overheid aanzienlijke meerwaarde opleveren. Om overheden te helpen bij hun keuze in een specifiek project al dan niet samen te werken met private partijen is de Meerwaardetoets pps ontwikkeld. De meerwaardetoets is een kwalitatieve toets die inzichtelijk maakt welke meerwaarde (naar aard en omvang) samenwerking kan opleveren en welk samenwerkingsmodel in een bepaalde situatie het best kan worden toegepast. Bij die laatste keuze wordt rekening gehouden met de praktische mogelijkheden en onmogelijkheden om een bepaald samenwerkingsmodel te kunnen toepassen. De toets is vormgegeven als een webbased applicatie die op internet moet worden ingevuld. Zij bestaat uit twee delen. In het eerste deel van de toets wordt de potentiële meerwaarde van samenwerking met private partijen getoetst. Het gaat daarbij om de vraag in hoeverre pps in potentie meerwaarde kan opleveren voor het betreffende project. In het tweede deel van de toets wordt allereerst beschreven welke pps-modellen in theorie voor de overheid mogelijkheden kunnen bieden om potentieel aanwezige meerwaarde ook daadwerkelijk te benutten. Vervolgens wordt de praktische toepasbaarheid van de samenwerkingsmodellen getoetst. Daarbij wordt in de eerste plaats gekeken naar de grondposities in het beoogde plangebied, wordt in de tweede plaats stilgestaan bij de complexiteit en de looptijd van het project en wordt in de derde plaats bezien hoe de samenwerkingsmodellen zich tot de eigen beleidsvoorkeuren verhouden. In deze toelichting op de meerwaardetoets wordt in hoofdstuk 2 uitgelegd wat onder meerwaarde wordt verstaan. In hoofdstuk 3 worden de verschillende pps-modellen kort toegelicht en wordt een indicatie gegeven van de potentiële meerwaarde die deze modellen in theorie kunnen bieden. In hoofdstuk 4 komt aan bod hoe grondposities, complexiteit en looptijd van het project en beleidsvoorkeuren invloed hebben op de toepasbaarheid van een pps-model in de praktijk.
3/18
2. Potentiële meerwaarde van pps bij gebiedsontwikkeling Het eerste deel van de toets geeft een indicatie van de potentiële meerwaarde die door middel van pps in het betreffende project kan worden behaald. De uitkomst van dit eerste deel geeft zowel een indicatie van het type meerwaarde dat kan worden behaald als de omvang daarvan. Het gaat daarbij om de potentiële meerwaarde die deze overheidsorganisatie met dit project kan behalen. Meerwaarde van pps bij gebiedsontwikkelingsprojecten is geen eenduidig kwalitatief of financieel begrip. In de praktijk kan een onderscheid worden gemaakt tussen drie verschillende soorten meerwaarde.
2.1 Een betere uitvoering Voor marktpartijen als bouwbedrijven, woningcorporaties en projectontwikkelaars is gebieds- en projectontwikkeling core business. Marktpartijen kunnen daardoor over een voorsprong in kennis en kunde beschikken als het gaat om het managen van dergelijke projecten. Overheden komen hier doorgaans op veel beperktere schaal mee in aanraking. Hierdoor stuiten overheden regelmatig op knelpunten op het gebied van personele capaciteit en specifieke kennis en kunde. Betrokkenheid van private partijen kan ervoor zorgen dat expertise, kennis en ervaring waarover de overheid (nog) niet (voldoende) beschikt, aan het project wordt toegevoegd waardoor de uitvoering van het project meer slagvaardig, marktgericht en ondernemend ter hand kan worden genomen. Uiteraard kunnen overheden de benodigde expertise ook verkrijgen door de inhuur van externen. Externen zijn in de regel echter slechts inzetbaar voor deelaspecten van het project en zijn dikwijls een beperkte tijd bij het project betrokken. Als de betrokkenheid van private partijen beperkt blijft tot de inhuur van externe capaciteit blijft er sprake van een overheidsproject waarvoor de overheid zelf volledig verantwoordelijk is. Bij samenwerking met private partners die risicodragend in het project participeren, ligt dit anders. Zij zijn gedurende langere tijd bij het project betrokken en het rendement op hun investering is afhankelijk van het welslagen van het totale project. Van risicodragende private partners mag daarom een sterk commitment worden verwacht, wat ook de continuïteit ten goede komt. De mate waarin een overheid bij een concreet project kan profiteren van de inbreng van private kennis en kunde is vooral afhankelijk van de vraag in hoeverre de overheid in staat is de projectorganisatie zelf te bemensen en van de kennis en ervaring van de medewerkers om het project zelf succesvol uit te voeren.
2.2 Een beter project Inbreng van private kennis en kunde kan niet alleen een positieve invloed op de uitvoering van het project hebben, het kan daarnaast leiden tot een beter project. Kundige private partijen kunnen innovaties, creatieve planconcepten en slimme planoplossingen aandragen waar de overheid zelf niet
4/18
toe in staat is en die de kwaliteit en/of het financieel resultaat (en daarmee de haalbaarheid) van het project kunnen verbeteren. De meerwaarde die op deze wijze bereikt kan worden, hangt samen met de mate waarin door de overheid aan private partners (nog) ruimte wordt geboden voor nieuwe ideeën en oplossingen. Om te toetsen in hoeverre pps kan leiden tot een beter project is daarom inzicht nodig in de omvang en complexiteit van het project en de fase waarin het project zich bevindt: status van de planvorming en de flexibiliteit daarin.
2.3 Een gunstiger risicoprofiel Het overdragen of delen van verantwoordelijkheden voor het project met private partijen betekent dat ook de risico’s gedeeld of overgedragen worden. Dit kan een gunstig effect hebben op het risicoprofiel van het project voor de overheid. Een gunstiger risicoprofiel kan het verschil maken tussen een onhaalbaar en een haalbaar plan. Denk bijvoorbeeld aan gevallen waar de overheid onvoldoende financiële middelen heeft om het project te financieren of de projectrisico’s niet zelf kan dragen. Het (ver)delen van deze risico’s met een private partij kan de uitvoering van een project voor de overheid alsnog financieel verantwoord maken. Daarnaast kan de inbreng van private financiering ertoe leiden dat een project eerder kan worden uitgevoerd. Risico-overdracht naar private partners schept bovendien in een vroeg stadium meer (financiële) duidelijkheid voor de overheid. Dat kan het project beter beheersbaar maken, al heeft risico-overdracht uiteraard wel een prijs, in de vorm van het delen of afstaan van zeggenschap over het ontwikkelproces. Om te kunnen beoordelen in hoeverre pps de meerwaarde van een gunstiger risicoprofiel kan opleveren, is inzicht nodig in de aard van de belangrijkste risico’s en de mogelijkheden die de overheid heeft om deze zelf op te vangen.
5/18
3. Samenwerkingsmodellen en hun indicatieve meerwaarde Elk gebiedsontwikkelingsproject kent een levenscyclus die bestaat uit een viertal hoofdfasen:
Initiatieffase
In de initiatieffase wordt onderzocht of de voorgenomen ontwikkeling gewenst is en of er geen betere alternatieven zijn. Het gaat dan om een verkenning en invulling van de opgave en de projectresultaten op hoofdlijnen.
Haalbaarheidsfase
Na de initiatieffase volgt de haalbaarheidsfase. In de haalbaarheidsfase wordt het initiatief nader uitgewerkt in een visie met bijbehorend programma en wordt de haalbaarheid hiervan onderzocht. Bij de haalbaarheidstoets worden naast financiële aspecten ook maatschappelijke, milieutechnische en juridische aspecten meegewogen.
Realisatiefase
De realisatiefase is gericht op de uitvoering van de plannen die zijn ontwikkeld en vastgesteld tijdens de haalbaarheidsfase. De realisatiefase vangt aan met het operationaliseren van de uitvoeringsorganisatie. De realisatiefase omvat twee subfasen te weten: 1) de grondexploitatie, grofweg het proces van grondaankoop, -bewerking (bouw- en woonrijp maken, inrichting van het openbare gebied) en -verkoop (van de bouwkavels) en 2) de vastgoedexploitatie, ofwel het proces van projectontwikkeling en realisatie van het vastgoed en/of de infrastructurele werken.
Beheerfase
Als de projectrealisatie is afgerond, komt de beheerfase in beeld. Indien de samenwerking tussen partijen wordt voortgezet beperkt dat zich tot de beheertaken.
Tabel 1: Fasering van gebiedsontwikkelingsprojecten Samenwerking met private partijen kan op basis van verschillende modellen plaatsvinden. Op hoofdlijnen zijn drie modellen te onderscheiden: de concessie, de bouwclaim en de joint venture. De samenwerkingsmodellen onderscheiden zich op het punt van de reikwijdte van samenwerking. Met andere woorden: op welke fase(n) heeft de samenwerking betrekking en hoe wordt deze samenwerking vormgegeven? In de navolgende figuur zijn de drie samenwerkingsmodellen schematisch weergegeven, daarbij geflankeerd door twee referentiemodellen: publieke ontwikkeling (het traditionele model) en private ontwikkeling (zelfrealisatie). Daarmee is het speelveld voor publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling in kaart gebracht.
6/18
bl
iv Pr
Pu
at g lin e) ke ti ik a w lis nt ea O fr e Zel (
re t u e) en nti t v ia in All Jo S P (P
Haalbaarheidsfase
m ai ) c l ie w alit ou o B C PS (P
ie ss ce on C S PP g lin l) ke ee ik n w io nt it O rad ke ( T ie
Initiatieffase
1. Initiatief 2. Visie en programma 3. Planuitwerking 4. Grondexploitatie
Realisatiefase
5. Projectontwikkeling 6. Bouw
Beheerfase Regie in handen van:
7. Beheer openbaar gebied en infrastructuur Gezamenlijk
Overheid
Gezamenlijk of Markt
Markt
Overheid of Markt
Actief
Grondbeleid
Faciliterend
speelveld voor publiek private samenwerking
Figuur 1: pps modellen bij gebiedsontwikkeling Aan de linkerzijde van de figuur zijn de fasen van het project weergegeven. Per (sub)fase is te zien welke partij (overheid of markt, beiden afzonderlijk of beiden gezamenlijk) de verantwoordelijkheid draagt, anders gezegd: voor wiens rekening en risico de betreffende fase wordt uitgevoerd. Aan de rechterzijde zijn de vijf uitvoeringsmodellen bij gebiedsontwikkeling opgenomen. Onderaan staat de link tussen uitvoeringsmodel en grondbeleid. Bij een actief grondbeleid, waarbij de overheid grondposities inneemt, liggen de modellen ter linkerzijde voor de hand. Bij een meer faciliterend grondbeleid zijn de modellen ter rechterzijde voor de hand liggender. In paragraaf 3.1 worden de referentiemodellen kort toegelicht. In paragraaf 3.2 worden de ppssamenwerkingsmodellen beschreven. In paragraaf 3.3 worden per model de mogelijkheden voor het benutten van meerwaarde behandeld.
7/18
3.1 Referentiemodellen 3.1.1 Publieke ontwikkeling Bij een volledig publieke ontwikkeling voert de overheid een actief grondbeleid. Zij heeft de regie in de initiatieffase en haalbaarheidsfase en is daarin zelf verantwoordelijk voor de planontwikkeling. Daarnaast is de overheid verantwoordelijk voor de grondexploitatie. De overheid laat de gronden voor eigen rekening en risico bouwrijp maken en draagt zorg voor de inrichting van het openbaar gebied en de infrastructuur. De kosten hiervan worden zoveel mogelijk verrekend in de uitgifteprijs van de bouwkavels. De bouwrijpe kavels kunnen vervolgens worden verkocht aan marktpartijen (projectontwikkelaars, corporaties, aannemers) die verantwoordelijk zijn voor de realisatie en verkoop dan wel verhuur van de woningen, bedrijfsgebouwen, kantoren, etc. Met de verkoop worden verdere afspraken gemaakt over de inhoud van het bouwprogramma. Hierdoor is de overheid in staat een belangrijke stempel te drukken op de feitelijke projectontwikkeling. Na realisatie komt het beheer van de gebouwen te liggen bij de eigenaar.
Om de gronden bouw- en woonrijp te kunnen maken, zal de overheid moeten zorgen dat zij alle gronden in bezit heeft. Als de gronden niet van meet af aan in haar bezit zijn, zullen de benodigde gronden moeten worden aangekocht.
3.1.2 Private ontwikkeling Een marktpartij komt aan zelfrealisatie toe als hij de eigendom van de gronden heeft waarop de ontwikkeling wordt beoogd. De private partij zorgt dan zelf voor het uitwerken van een stedenbouwkundige visie en een programma die binnen de planologische kaders van het bestemmingsplan vallen. Daarnaast voert hij de grondexploitatie en de vastgoedexploitatie voor eigen rekening en risico.
Dit model wordt gekenmerkt door een overheid op afstand. De overheid speelt een faciliterende en kaderstellende rol. Daarbij gaat het in het bijzonder om het vaststellen van de planologische kaders (stedenbouwkundig programma van eisen, wijzigen bestemmingsplan, verstrekken bouwvergunning en dergelijke). Zelfrealisatie komt vooral voor in kleinere projecten waarin weinig tot geen openbare voorzieningen gerealiseerd hoeven te worden, of in projecten waar de rol van de overheid zich beperkt tot de aanleg van de noodzakelijke openbare voorzieningen. De overheid kan dan (een deel van) haar kosten verhalen door het afsluiten van een exploitatieovereenkomst (bijvoorbeeld op basis van de exploitatieverordening voor gemeenten) met de marktpartijen of het heffen van baatbelasting op het gerealiseerde vastgoed.
8/18
3.2 Pps-modellen 3.2.1 De concessie In het concessiemodel definieert de overheid, voorafgaand aan de aanbesteding van de concessie, op output niveau het te leveren programma en het kwaliteitsniveau daarvan. Het bedrijfsleven wordt uitgenodigd om reeds in de haalbaarheidsfase ideeën aan te dragen die kunnen helpen het project zowel financieel als programmatisch te optimaliseren en om aan te geven hoe zij denkt het project te realiseren.
De beprijzing van de dienstverlening en de risico’s die met de uitvoering van het project gemoeid zijn, worden op een evenwichtige wijze tussen de publieke en private partijen verdeeld en vastgelegd in een concessiecontract. De rol van de overheid strekt zich naast het stellen van de randvoorwaarden en het regisseren van de aanbesteding uit tot het faciliteren van de uitvoering en het toetsen van de dienstverlening op onder meer omvang, tijdigheid en kwaliteit.
Om het concessiemodel te kunnen toepassen, dient de overheid een sterke grondpositie te hebben. Immers, met de concessie verkoopt zij de gronden aan een marktpartij die zich vervolgens committeert om de uitvoering conform het concessiecontract uit te voeren. De grond- en vastgoedexploitatie geschieden daarmee volledig voor rekening en risico van de marktpartij. Dat geldt ook voor de inrichting van het openbaar gebied en de aanleg van infrastructuur. Na een bepaalde beheerperiode wordt het openbaar gebied en de infra (doorgaans om niet) teruggeleverd aan de overheid.
3.2.2 De bouwclaim Bij een pps op basis van een bouwclaim worden, net als in een concessie, zeggenschap, verantwoordelijkheden, werkzaamheden en risico’s die bij de ontwikkeling, realisatie, exploitatie en/of beheer van het project behoren vooraf in goed overleg tussen overheid en marktpartijen verdeeld en veelal vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst. Deze verdeling verloopt als volgt: net als in het traditionele model (publieke ontwikkeling) voert de overheid voor haar rekening en risico de grondexploitatie, echter omdat nu een belangrijk deel van de ruwe gronden in bezit is van private partijen, dient de overheid samen met deze partijen tot overeenstemming te komen over de voorwaarden waaronder private partijen bereid zijn om hun gronden aan de overheid te leveren. Veelal geschiedt dit onder de voorwaarde dat de marktpartijen een bouwclaim krijgen, dat wil zeggen het recht om, binnen de door de overheid vastgestelde kaders, vastgoed op de bouwkavels te ontwikkelen nadat de overheid de gronden bouwrijp heeft gemaakt en de bouwrijpe kavels (terug)levert aan private partijen.
Het komt regelmatig voor dat de grond door private partijen met een deficit aan de overheid wordt verkocht: het bedrag waarvoor de overheid de grond verwerft, is lager dan het bedrag waarvoor de marktpartij de grond destijds heeft gekocht. Met de vastgoedontwikkeling en bouw verwachten marktpartijen deze gemaakte investering weer terug te kunnen verdienen.
9/18
Het bouwclaimmodel wordt vooral toegepast bij private partijen die zelf kunnen en willen realiseren. Doordat de overheid de grondexploitatie voor eigen rekening en risico uitvoert, kan zij de regie over het project behouden én delen in een deel van de opbrengsten.
3.2.3 De joint venture Er is sprake van een pps alliantie wanneer overheid en bedrijfsleven samen voorzieningen ontwikkelen, realiseren, exploiteren en/of beheren vanuit een gezamenlijke risicoacceptatie ten aanzien van (geraamde) kosten en opbrengsten. In ruil hiervoor wordt ook de zeggenschap gedeeld. Het verschil met het bouwclaimmodel is dat werkzaamheden, zeggenschap en risico’s van de grondexploitatie (en soms ook de bouwexploitatie) niet onderling worden verdeeld maar worden gedeeld. Daartoe worden ze overgedragen aan een speciaal hiervoor opgerichte joint venture waarin zowel de overheid als haar private partner(s) deelnemen. Deze voert het project namens beide partijen uit.
De bekendste vorm van de joint venture bij gebiedsontwikkelingsprojecten is de gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij (GEM). De GEM is verantwoordelijk voor de grondverwerving, het hele proces dat te maken heeft met het bouw- en woonrijp maken van de gronden en de gronduitgifte. Overheid en private partijen dragen in deze constructie gezamenlijk het risico op de grondexploitatie in de verhouding waarin zij in de GEM participeren.
In een pps joint venture levert de overheid dus weliswaar invloed in op het grondbedrijfsproces, maar loopt zij ook minder risico. Voor private partijen geldt het omgekeerde. Zij nemen een deel van het grondexploitatierisico van de overheid voor hun rekening, maar krijgen daar invloed op het grondbedrijfsproces (en daarmee op de vastgoedontwikkeling) voor terug. Partijen kunnen besluiten om naast de grondexploitatie ook de bouwexploitatie samen ter hand nemen. In het geval van een gezamenlijke bouw- en grondexploitatie worden alle activiteiten in het kader van grond- en bouwexploitatie samen gedragen. Een dergelijke gezamenlijke grond- en opstalexploitatiemaatschappij (GOM) wordt wel toegepast als de overheid veel invloed wil hebben op de inhoud en het resultaat van het project. Die situatie doet zich vooral voor als er publieke functies (moeten) worden gerealiseerd.
3.3 Mogelijkheden voor het benutten van meerwaarde Het begrip meerwaarde impliceert dat er een referentiemodel is ten opzichte waarvan de publiekprivate samenwerking meerwaarde oplevert. Om te komen tot een zo zuiver mogelijke vergelijking, zal het samenwerkingsmodel moeten worden vergeleken met de beste niet-publiek-private variant. Dit referentiemodel is niet in alle gevallen dezelfde. Zoals we zullen zien, zal dit in het ene geval Publieke ontwikkeling, in het andere geval Private ontwikkeling en in een derde geval een combinatie van beiden zijn.
10/18
3.3.1 Potentiële meerwaarde van de concessie Referentiemodel: publieke ontwikkeling Het concessiemodel kan worden toegepast wanneer de gronden in het plangebied (grotendeels) in handen zijn van de overheid. De overheid zou derhalve in beginsel ook zelf de gronden kunnen gaan ontwikkelen. Om de meerwaarde van het concessiemodel te bepalen, zal het concessiemodel dus worden vergeleken met een volledig publieke grondexploitatie.
Een betere uitvoering Met het concessiemodel wordt een groot aantal taken, ook taken die traditioneel bij de overheid liggen, in feite uitbesteed aan een private partij (of een consortium van private partijen). Deze draagt – binnen de door de overheid vastgestelde kaders – zorg voor de volledige uitvoering van het project, dat wil zeggen: planuitwerking, grondexploitatie vastgoedexploitatie en beheer. De overheid kan zo optimaal profiteren van onder meer de private kennis en kunde als het gaat om het managen van dergelijke projecten.
Een beter project Met het concessiemodel kan zowel financiële als kwalitatieve meerwaarde worden bereikt. Er is financiële meerwaarde wanneer marktpartijen als concessienemer een gunstiger resultaat over het project denken te kunnen behalen dan de overheid voor zichzelf had geraamd en dit in hun biedingen tot uitdrukking komt. Het concessiemodel biedt hier onder andere mogelijkheden toe omdat verschillende activiteiten in één hand worden gebracht. Dat stelt de private partner optimaal in staat om in de planuitwerking al rekening te houden met de feitelijke uitvoering (ook wel ketenefficiëntie genoemd). Er is bovendien relatief veel ruimte voor private partijen om eigen innovatieve en creatieve ideeën te implementeren. Dit kan een gunstig financieel effect hebben, maar ook de kwaliteit van het project ten goede komen. De sturingsmogelijkheden van de overheid om de kwaliteit te bevorderen, concentreren zich voornamelijk tijdens de aanbestedingsprocedure. In het concessiecontract worden de voorwaarden geformuleerd waaraan de concessienemer moet voldoen bij de ontwikkeling van het plan. De overheid kan de concessienemer selecteren die op de financieel en/of kwalitatief beste wijze aan deze voorwaarden voldoet. Wanneer de concessie eenmaal verleend is, zijn de sturingsmogelijkheden van de overheid beperkt.
Een gunstiger risicoprofiel Met betrekking tot de haalbaarheid van het project kan het concessiemodel meerwaarde hebben, voornamelijk omdat de risico’s die met de grondexploitatie samenhangen worden overgeheveld naar de markt. Het risico van de overheid wordt daarmee overzichtelijk en beperkt. Op het moment dat een concessieovereenkomst wordt gesloten, is duidelijk welke risico’s bij de overheid resteren. Vanaf dat moment liggen normaliter de meeste risico’s bij de concessienemer. Hier hangt vanzelfsprekend wel een prijskaartje aan. De risico’s worden in feite door de overheid afgekocht.
11/18
3.3.2 Potentiële meerwaarde van de bouwclaim Referentiemodel: private ontwikkeling Het bouwclaimmodel kan worden toegepast in situaties waarin private partijen met zelfrealisatierecht de gronden in het plangebied (grotendeels) in eigendom hebben. Het referentiemodel van het bouwclaimmodel is zelfrealisatie door private grondeigenaren.
Een betere uitvoering De bouwclaim is geen vehikel om te profiteren van private kennis en kunde. In plaats van over een bouwclaim te onderhandelen, kan de overheid immers ook aansturen op private ontwikkeling.
Een beter project De mogelijke financiële en kwalitatieve meerwaarde van de bouwclaim ten opzichte van private ontwikkeling is in de praktijk dikwijls de belangrijkste reden om voor dit model te kiezen. De bouwclaim geeft de overheid als het ware de mogelijkheid om een graantje van de winstpotentie mee te pikken. De prijs waarvoor de marktpartijen de door de overheid bouwrijp gemaakte kavels afnemen, hangt samen met de kosten die de overheid heeft gemaakt. Dat biedt de mogelijkheid om private partijen mee te laten betalen aan de openbare ruimte. Bovendien kan worden afgesproken dat de overheid financieel meeprofiteert indien de vastgoedprijzen gedurende de grondexploitatieperiode stijgen. Voor private partijen kan de betrokkenheid van de overheid de haalbaarheid en kwaliteit van het plan verhogen, waardoor zij bereid zijn op financieel vlak concessies te doen. De potentiële kwalitatieve meerwaarde is aanwezig, omdat de overheid in een vroeg stadium met de grondeigenaren over de planvorming in overleg treedt. Bij private ontwikkeling heeft de overheid nauwelijks grip op de planvorming, behalve via de indirecte weg van het bestemmingsplan.
Een gunstiger risicoprofiel In een bouwclaim liggen de risico’s van de grondexploitatie weliswaar bij de overheid, maar omdat vooraf afspraken kunnen worden gemaakt over de grondprijs die de marktpartijen voor de bouwrijpe kavels zullen betalen en het moment waarop de afname plaatsvindt, is het risico beperkt. Vergeleken met private ontwikkeling, kent het bouwclaimmodel een minder gunstige risicoverdeling. De overheid trekt de verantwoordelijkheid voor het bouw- en woonrijp maken naar zich toe en daarmee ook de risico’s hiervan. Het bouwclaimmodel is daarom niet een vehikel om de risicoverdeling te verbeteren.
3.3.3 Potentiële meerwaarde van de joint venture Referentiemodel kan verschillen In de praktijk kan de uitgangspositie voor overheden en private partijen in situaties waarin een pps op basis van een joint venture wordt toegepast nogal verschillen. Het kan zijn dat de overheid nagenoeg alle gronden in handen heeft. Het referentiemodel is in dergelijke gevallen publieke ontwikkeling. Ook kan het zijn dat zowel private partijen die zich beroepen op het zelfrealisatierecht als publieke partijen een significante grondpositie hebben. Het referentiemodel is in dergelijke gevallen een combinatie van deels publieke en deels private ontwikkeling.
12/18
Een betere uitvoering In een joint venture kunnen zowel de overheid als de marktpartijen hun specifieke kennis en kunde inbrengen. De kennis en kunde van de overheid zal zich daarbij meer richten op de publiekrechtelijke aspecten van de ontwikkeling (hierbij valt ondermeer te denken aan de procedures in het kader van de WRO), daar waar de kennis en kunde van marktpartijen zich meer zal toespitsen op de bedrijfsmatige aspecten. Dit model biedt de overheid daardoor de mogelijkheid om te profiteren van private kennis en kunde die de uitvoering van het project ten goede kan komen.
Een beter project Werken in (en aan!) een joint venture biedt relatief veel ruimte voor potentiële kwalitatieve meerwaarde omdat marktpartijen als gelijkwaardige partners vanaf de planvorming tot en met de realisatiefase betrokken zijn en creatieve ideeën en innovatieve concepten kunnen inbrengen.
Een gunstiger risicoprofiel In een joint venture worden de risico’s tussen overheid en bedrijfsleven gedeeld en niet verdeeld. Of er sprake is van potentiële meerwaarde op dit punt, hangt samen met de omvang en aard van de grondposities in het project en het daaruit voortvloeiende risicoprofiel (referentiemodel).Wanneer er zowel sprake is van publiek als privaat grondbezit, hoeft deling van risico’s op zichzelf niet tot een andere verdeling te leiden dan bij het referentiemodel van deels publieke, deels private ontwikkeling. Niettemin kan ook in deze situatie verdeling van de risico’s tot een gunstiger risicoprofiel leiden, omdat risicoallocatie plaatsvindt bij de partij die hiervoor het beste geëquipeerd is. Daarnaast biedt de joint venture de overheid de mogelijkheid om naast het feit dat de risico’s van de grondexploitatie worden gedeeld, ook te profiteren van mogelijke ontwikkelwinsten die zich tijdens de levensloop van het project voor kunnen doen.
In tabel 2 is de potentiële meerwaarde van de drie pps modellen samengevat:
Concessie
Bouwclaim
Joint venture
Een betere uitvoering
++
-
+
Een beter project
++
+
+
Een gunstiger risicoprofiel
++
-
+
Tabel 2: Potentiële meerwaarde per samenwerkingsmodel
13/18
4. De praktische toepasbaarheid van pps-modellen In het vorige hoofdstuk is in kaart gebracht welke meerwaarde de verschillende pps-modellen in potentie kunnen bereiken. Dit zegt nog niets over de toepasbaarheid van deze modellen in de praktijk. Daarom wordt in dit hoofdstuk de praktische toepasbaarheid van de pps-modellen bezien. Deze toepasbaarheid is van een drietal zaken afhankelijk: de verdeling van de grondposities in het plangebied, de omvang van de complexiteit en lengte van de looptijd van het project en de beleidsvoorkeuren van de overheid.
4.1 Grondposities Het komt in de praktijk regelmatig voor dat betrokkenheid van private partijen in feite een conditio sine qua non is. Dat is bijvoorbeeld vaak het geval wanneer private partijen een grondpositie in het plangebied hebben en het zelfrealisatierecht op hen van toepassing is. In een dergelijke situatie is een gebiedsontwikkelingsproject zonder betrokkenheid van private partijen bij voorbaat dikwijls niet haalbaar. Publieke grondposities kunnen eveneens van invloed zijn op de toepasbaarheid van de verschillende modellen. Zo is een concessie niet uitvoerbaar indien de overheid geen gronden heeft om in concessie te geven. Grondposities van publieke en private partijen in het plangebied zijn in de praktijk derhalve een cruciale factor in de toepasbaarheid van de verschillende pps-modellen. In de meerwaardetoets wordt daarom, naast een indicatie van de potentiële meerwaarde van pps, ook een eerste indicatie voor de toepasbaarheid van de verschillende pps-modellen gegeven op basis van de grondposities van de publieke en private partijen in het beoogd plangebied.
4.2 Complexiteit en looptijd van het project Ook de omvang van de complexiteit en lengte van de looptijd van het gebiedsontwikkelingsproject hebben invloed op de toepasbaarheid van de pps-modellen.
Dat geldt in de eerste plaats wanneer partijen besluiten een joint venture aan te gaan. Voor het aangaan van een joint venture zullen transactiekosten moeten worden gemaakt. Daarbij gaat het in eerste instantie om de kosten die gemaakt worden tijdens het onderhandelingstraject. Deels zijn dit kosten die ongeacht de uitvoeringsstrategie (zij het publiek of zij het een publiek-private variant) zullen moeten worden gemaakt. Maar een pps zal extra kosten met zich meebrengen omdat er nu eenmaal een onderhandelingsproces aan vast zit. Daarnaast zijn er kosten verbonden aan het oprichten en operationaliseren van de publiek-private uitvoeringsorganisatie (te denken valt aan een samenwerkingsovereenkomst, een bedrijfsplan, statuten, een directiereglement, etc). Het opzetten en operationeel maken van een dergelijke organisatie loont alleen de moeite als de daarmee gemoeide kosten en tijd kunnen worden terugverdiend met de meerwaarde die het project kan genereren. Dat kan alleen maar als de complexiteit en looptijd van het project groot c.q. lang genoeg zijn. Datzelfde geldt voor het concessiemodel waar de overheid aan de voorkant van het project een programma van eisen vast moet stellen, een concessionaris moet selecteren en een
14/18
concessiecontract moet afsluiten. Ook aan een dergelijk traject zijn transactiekosten verbonden die te maken hebben met de selectieprocedure, het onderhandelingstraject, het opstellen van het concessiecontract en het opstellen van het functioneel programma van eisen dat enerzijds de publieke belangen voldoende moet waarborgen en anderzijds voldoende ruimte moet laten aan private partijen om eigen ideeën in te brengen en het project winstgevend te kunnen afsluiten. Het gunnen van een concessie aan een marktpartij zal alleen slagen als het project voor wat betreft looptijd en complexiteit groot genoeg is om de marktpartij voldoende meerwaarde te kunnen laten genereren waarmee zij haar investeringen terug kan verdienen en de door de overheid gemaakte transactiekosten en eventueel geraamde opbrengsten kan compenseren.
De uitvoering van een bouwclaim is in veel mindere mate afhankelijk van de complexiteit en looptijd van het project. Wel is een zekere kritieke omvang en programmering van het project vereist zodat met de uitgifte van de bouwkavels, niet alleen de kosten voor bouwrijp maken, maar ook de transactiekosten die gemoeid zijn met het onderhandelingstraject en het vastleggen van de gemaakte afspraken in een samenwerkingsovereenkomst kunnen worden terugverdiend. De praktijk laat echter zien dat een dergelijke omvang al snel wordt bereikt.
4.3 Beleidsvoorkeuren De verschillende samenwerkingsmodellen hebben consequenties voor de rol van de overheid in het project. Het ene model kan beter aansluiten bij de eigen beleidsvoorkeuren ten aanzien van de rol van de overheid dan het andere. De vergelijking van de eigen beleidsvoorkeuren met de drie samenwerkingmodellen in de meerwaardetoets ondersteunt de overheid bij het maken van een keuze voor één van de modellen. In het derde deel van de toets wordt deze vergelijking gemaakt.
4.3.1 De concessie
Concessie
Het concessiemodel kenmerkt
• Veel ruimte laten voor ideeën uit de markt
zich door een overheid die met
• Sturen aan de voorkant van het project
name aan het begin van een
• Tijdens de uitvoering faciliteren en toetsen
project een actieve rol speelt.
• In staat zijn om eenduidig en volledig programma van eisen te formuleren:
Door het voeren van een actief grondbeleid heeft zij de meeste
professioneel opdrachtgeverschap • Openbare ruimte en infra wordt ingericht (en beheerd) door marktpartijen
gronden in het plangebied in haar bezit. De overheidssturing vindt in de haalbaarheidsfase plaats door het vaststellen van het programma van eisen, het selecteren van de concessienemer en het uitonderhandelen en afsluiten van het concessiecontract. De concessienemer verricht vervolgens een groot aantal taken voor eigen rekening en risico. Gedurende deze realisatiefase heeft de overheid geen directe invloed meer op het project. De overdracht van grond, risico’s, taken en verantwoordelijkheden van de overheid naar de private partner vindt al in een vroeg stadium plaats. De vroege betrokkenheid van marktpartijen zorgt ervoor dat optimaal kan worden geprofiteerd van private kennis en kunde. Bovendien worden de risico’s voor de overheid al vroeg in kaart gebracht en voor een belangrijk deel bij de concessienemer gelegd. Nadat de concessie is verleend, heeft de
15/18
overheid nog betrekkelijk weinig invloed op het project, behoudens toetsing op de naleving van de concessievoorwaarden.
4.3.2 De bouwclaim
Bouwclaim
De rol van de overheid in het
• Bereidheid om risico te lopen met de uitvoering van de grondexploitatie
bouwclaimmodel is een relatief
• Invloed op de planvorming
actieve. De overheid koopt de
• Grip op inrichting openbaar gebied
gronden van private partijen en
• Goede mogelijkheden om de particuliere sector te laten (mee)betalen aan
maakt deze bouwrijp. Na het bouwrijp maken, worden de
de inrichting van het openbaar gebied • Extra mogelijkheden om mee te profiteren van ontwikkelwinsten
gronden tegen een bepaalde prijs teruggeleverd aan private partijen. Het risico van het bouwrijp maken van de gronden komt dus bij de overheid te liggen. Door de regie over de grondexploitatie naar zich toe te trekken, krijgt de overheid niet alleen invloed op de inrichting van de openbare ruimte in het plangebied, maar tevens op het te realiseren vastgoedprogramma op de bouwrijp gemaakte kavels. Bovendien kan zij delen in de mogelijke winst die met het project kan worden gemaakt.
4.3.3 De joint venture
Joint venture
Een pps op basis van een joint
• Delen van risico’s en kosten in ruil voor delen van invloed en opbrengsten
venture is veelal een goed
• Gezamenlijke planvorming, grondexploitatie en inrichting openbaar gebied
alternatief in situaties waarin de
• Bijsturen tijdens de rit is mogelijk
overheid slechts een deel van de
• Goede mogelijkheden om de particuliere sector te laten meebetalen aan de
gronden in het plangebied in handen heeft. Dit is vaak het geval
inrichting van het openbaar gebied • Extra mogelijkheden om mee te profiteren van ontwikkelwinsten
indien de overheid een relatief minder actief grondbeleid voert. In dit model zal de overheid invloed moeten afstaan in de verschillende fasen van de levenscyclus van het gebiedsontwikkelingsproject. Anders dan bij het concessiemodel vindt geen overdracht van zeggenschap plaats maar worden de zeggenschap en de risico’s gedeeld. Om optimale meerwaarde te kunnen realiseren, dient de overheid gedurende de looptijd van het gehele project open te staan voor de inbreng van haar private partner(s).
16/18
5. De Meerwaardetoets pps Deze toelichting op de Meerwaardetoets pps geeft inzicht in de elementen die invloed hebben op het creëren van meerwaarde door pps in gebiedsontwikkelingsprojecten. Zij kan echter niet los worden gezien van de toets zelf. De meerwaardetoets biedt de mogelijkheid om een specifiek project middels een aantal vragenlijsten te toetsen op potentiële meerwaarde van publiek-private samenwerking en geeft daarnaast een indicatie van het pps-model dat het best aansluit op de praktijk. Daarbij komen alle in deze toelichting beschreven elementen aan bod.
De meerwaardetoets is een webbased applicatie. Het voordeel hiervan is dat u de toets kunt doen, zonder dat u hiervoor extra software hoeft te installeren. U heeft slechts een internettoegang en een webbrowser nodig.
Het adres is: https://invisionweb.deloitte.nl/meerwaardetoetskcpps
Genoemd internetadres brengt u op een website waar u de toets in een beveiligde omgeving kunt invullen. Het invullen van de toets kost u ongeveer 15 minuten. De vragen en uitkomsten worden voor u opgeslagen en zijn alleen voor u opvraagbaar middels uw persoonlijke gebruikersnaam en wachtwoord. Het is mogelijk om de meerwaardetoets voor meerdere gebiedsontwikkelingsprojecten uit te voeren.
Omdat wij uiteraard graag willen weten of de toets behulpzaam voor u was, vragen wij u om, na het doorlopen ervan, uw bevindingen aan ons kenbaar te maken. Dit kan op de feedbackpagina. Ook kunt u uw vragen, suggesties, opmerkingen en kritiek mailen naar:
[email protected]. Uw feedback is van groot belang om de toets in de toekomst te verbeteren om zo de bruikbaarheid ervan te vergroten.
Voor nu veel plezier met het invullen!
17/18
Colofon
Deze uitgave is opgesteld in opdracht van het Kenniscentrum PPS door Deloitte. Aan de inhoud van deze uitgave kunnen geen rechten worden ontleend. Het Kenniscentrum PPS is niet aansprakelijk voor drukfouten en/of onvolledigheden in de tekst. Alle intellectuele eigendomsrechten van deze uitgave behoren toe aan het Ministerie van Financiën.
Ministerie van Financiën Kenniscentrum PPS Postbus 20201 2500 EE Den Haag
maart 2006
18/18
