PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY Právo a právní věda KATEDRA SPRÁVNÍ VĚDY A SPRÁVNÍHO PRÁVA
Rigorózní práce
Postavení starosty v organizační struktuře obce
Mgr. Michal Stloukal Akademický rok 2014/2015
1
2
„Prohlašuji, ţe jsem rigorózní práci na téma: Postavení starosty v organizační struktuře obce zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţil k sepsání této práce byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.“ V Brně dne 17. 12. 2014 Michal Stloukal
3
Poděkování V prvé řadě bych rád poděkoval svému konzultantovi za jeho cenné rady, podněty a celkově vstřícný přístup, který ke mně po celou dobu sepisování práce zaujímal. Rovněţ chci poděkovat své rodině, jelikoţ bez zázemí, které mně vytvořila, bych k sepsání této práce pravděpodobně nepřistoupil.
4
Obsah: Úvod …………………………………………………………………………………7 1. Obecně k postavení starosty……………………….……………………….......11 1.1. Právní úprava institutu starosty obce…………………………………...11 1.1.1. K absenci ústavněprávního zakotvení institutu starosty……...15 1.2. Starosta jako obligatorní orgán obce……………………………………16 1.2.1. Předpoklady pro výkon funkce starosty……………………….16 1.2.2. Starosta jako statutární orgán?.................................................19 1.2.3. Odpovědnost starosty………………………………………….23 1.2.4. Místostarosta obce…………………………………………….27 2. K postavení starosty jako reprezentativního orgánu obce……………………31 2.1. Starosta a jeho kompetence……………………………………………..31 2.2. Starosta v samostatné působnosti obce…………………………………47 2.3. Starosta v přenesené působnosti obce…………………………………..50 3 K postavení starosty jako člena kolektivních orgánů obce…………………...54 3.1. Starosta jako člen zastupitelstva obce……………………………….....54 3.2. Starosta jako člen rady obce…………………………………………....57 3.3. Starosta a obecní úřad…………………………………………………..60 3.3.1. Tajemník obecního úřadu……………………………………..64 4. Koncept přímé volby starostů…………………………………………………..67 4.1. K volbě starostů ve světle platné právní úpravy………………………..67 4.2. K analýze slovenského zákona o obecnom zriadení…………………....71 4.2.1. K postavení starosty v reţimu zákona o obecnom zriadení…..73 4.3. K postavení starosty ve Francouzské republice…………………………76 4.4. Analýza zavedení přímé volby starostů…………………………………81 4.4.1. Politické diskuze k moţnosti zavedení přímé volby ………....82 4.4.2. K dopadu přímé volby starostů na reţim obecního zřízení…...84 4.4.3. K problematice volebního systému…………………………....88 4.4.4. Přímá volba starostů a její promítnutí do Ústavy ČR………....90 4.4.5. Shrnutí kladů a záporů přímé volby …………………………..93 5. Závěr………………………………………………………………………………96 Resumé……………………………………………………………………………...102 Seznam požité literatury a dalších zdrojů………………………………………..104
5
Seznam použitých zkratek 1. OZř zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 2. OZ zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů 3. zÚSC zákon č.312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celkům, ve znění pozdějších právních předpisů. 4. ZOK zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích, ve znění pozdějších předpisů 5. TzK zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů 6. LZPS Listina základních práv a svobod, vyhlášená usnesením předsednictva ČNR č.2/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů
6
Úvod Obec jako základní územní samosprávný celek je co do své podstaty právnická osoba veřejného práva. Občanský zákoník v § 20 deklaruje, ţe právnická osoba je organizovaný útvar, o němţ zákon stanoví, ţe má právní osobnost, nebo jehoţ osobnost zákon alespoň uzná. Jako kaţdá právnická osoba má i obec specifickou organizační strukturu, kterou ve smyslu §5 odst. 1 zákona o obcích tvoří zastupitelstvo obce, rada obce, starosta, obecní úřad a případně i další specifické orgány, zřizované jednotlivě v té které obci. Občanský zákoník však navíc dodává, ţe právnické osoby veřejného práva podléhají zákonům, podle nichţ byly zřízeny. Není tak sporu o tom, ţe obec jako veřejnoprávní korporace s ústavně zaručeným právem na samosprávu vystupuje v právních vztazích v postavení právnické osoby veřejného práva a regulace jejího postavení soukromoprávními prostředky tak přichází do úvahy jen tehdy, slučuje-li se to s její právní povahou, resp. deklarovaným veřejnoprávním fundamentem. V této souvislosti je třeba hned na úvod zdůraznit zásadní skutečnost. Navzdory faktu, ţe obce ve všeobecné rovině kvalifikujeme jako právnické osoby, problematiku jejich vzniku, existence, zániku, ale i třeba způsob, jakým obecní orgány tvoří její vůli a tuto následně projevují v právních vztazích, to vše je předmětem úpravy práva veřejného. Starosta obce je ve světle platné právní úpravy definován jako reprezentativní municipální orgán, jehoţ primárním úkolem je zastupovat obec navenek. Tato definice, kterou lze explicitně dovodit z dikce zákona o obcích, vyúsťuje nejprve v přesvědčení, ţe starosta de facto zastává pozici statutárního orgánu veřejnoprávní korporace a z tohoto titulu disponuje rozsáhlým komplexem oprávnění, mimo jiné i pravomocí ke konstituování vlastních rozhodnutí, která pak obec zavazují ve vnějších právních vztazích. Hlubší analýza předmětné právní problematiky, navíc podloţená soudním výkladem ovšem vede k závěru opačnému a ke konstatování faktu, ţe starosta nemůţe za obec bez zmocnění ostatních municipálních orgánů takřka vůbec jednat a jakkoliv ji v tomto směru právně zavazovat. Abychom detekovali stav odlišný, tedy právní úpravu, která starostovi propůjčuje významnější pravomoci a zaručuje mu tak stabilnější postavení napříč organizační strukturou obce, je třeba hledat v zahraničních normativních regulacích. Pro tyto účely se stačí zaměřit na právní stav obecního zřízení Slovenské republiky, kde starosta, jako přímo volený municipální orgán zastává v organizační struktuře obcí velmi silné postavení. Slovenská právní úprava totiţ všechny významné pravomoci k řízení chodu obce rovnoměrně rozděluje mezi zastupitelstvo a starostu. Vztah mezi těmito dvěma municipálními orgány je tak vztahem 7
korelativním. Institut starosty je v podmínkách slovenské právní úpravy dokonce zakotven v rovině ústavněprávní, coţ je fenomén v České republice doposud nevídaný. Nepříliš silné postavení starosty oproti ostatním orgánům v organizačním uspořádání obcí a s tím související nedostatek zákonných kompetencí je podle většinového názoru mimo jiné důsledkem volebního mechanismu, kterým je starosta do výkonu funkce ustavován. Pozice starosty je v podmínkách české právní úpravy místní samosprávy obsazována nepřímou volbou. V praxi tato skutečnost znamená, ţe starostu nevolí bezprostředně občané té které obce, ale z komunálních voleb etablovaný zastupitelský sbor, který zpravidla na svém ustavujícím zasedání zvolí starostou obce někoho ze svého středu. Starosta obce je pak z výkonu své funkce přímo odpovědný zastupitelstvu, které jej můţe, a to dokonce bez udání důvodu, kdykoliv odvolat. Vzájemný vztah zastupitelstva a starosty je tak do určité míry zaloţen na uplatňování principu nadřízenosti a podřízenosti. Takto zákonodárcem nastavená konstrukce mnohdy zcela oprávněně vyvolává dojem, ţe starosta obce, byť je zákonem definován jako orgán zastupující společenství občanů územního samosprávného celku, nenese vůči občanské komunitě v obci takřka ţádnou politickou odpovědnost. V této souvislosti je vhodné téţ poznamenat, ţe normativní regulace obcí nesvěřuje jejím obyvatelům ţádný přímý mechanismus, kterým by mohli starostu z funkce odvolat, nebo alespoň iniciovat proces k přezkoumání důvodů pro jeho odvolání zastupitelstvem. Cílem předkládané rigorózní práce je zevrubná analýza právního postavení starosty v organizační struktuře obcí. Práce by měla formulovat stanovisko k tomu, do jaké míry můţe starosta fakticky zasahovat do chodu obcí a ovlivňovat tak záleţitosti municipálního charakteru, a to vše v kontextu stávající platné právní úpravy. Práce se také zaměřuje na podrobnou deskripci vztahu starosty k ostatním obecním orgánům, a to zejména na vzájemné rozloţení zákonných pravomocí mezi nimi. Dílčí závěr práce by tak měl vyústit v odpověď na to, jak silná je pozice starosty ve vztahu k ostatním orgánům v organizačním uspořádání obcí. Neméně důleţitým cílem práce bude rovněţ hlubší úvaha nad tím, jak přínosné, či naopak nepřínosné můţe být zavedení konceptu přímé volby starostů do podmínek současné praxe českých municipalit, včetně formulace argumentačně podloţeného stanoviska k doposud navrhovanému legislativnímu záměru, inspirovanému slovenskou legislativou. Za tímto účelem bude provedena komparace českého obecního zřízení se slovenskou normativní regulací místní samosprávy, kde má jiţ tradičně volba starosty přímou formu a podle mnohých, doposud zaznívajících odborných názorů a stanovisek, by tak v tomto směru mohla být zdrojem přínosné inspirace i pro českého normotvůrce. Vedle slovenské právní úpravy 8
bude podrobněji analyzována i organizační struktura francouzské místní samosprávy, která stejně jako ta slovenská zakládá silné, exekutivními pravomocemi doplněné postavení starostů, a to i navzdory faktu, ţe jsou starostové ve Francouzské republice stejně jako u nás voleni nepřímým způsobem. Rigorózní práce tak v návaznosti na výše uvedené směřuje k potvrzení, nebo vyvrácení následujících hypotéz: 1. Starosta se za podmínek nastavených současnou normativní regulací místní správy nemůţe výrazněji podílet na chodu obce, resp. nedisponuje dostatkem zákonných pravomocí, jejichţ prostřednictvím by mohl výrazněji zasahovat do rozhodování o záleţitostech municipálního charakteru a jejich následné správy. 2. Změna současného nepřímého volebního mechanismu, uţívaného k obsazování funkce starosty, povede bez dalšího k posílení jeho právního postavení napříč organizační strukturou obce jako základní jednotky územní samosprávy. Rigorózní práce se člení na kapitoly, podkapitoly a oddíly. Záměrem první kapitoly je podání obecného výkladu institutu starosty obce, tak jak jej zakotvuje platná právní úprava, a to nejen ta, která je reprezentována zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. V této souvislosti bude rovněţ pojednáno o polemice nad entropickou formulací zákona, která zejména v minulosti vyvolávala právní otázku, zda-li je starosta v postavení statutárního orgánu obce. Druhá kapitola tvoří zevrubnou analýzu souboru pravomocí, kterými starosta ex lege disponuje, a následné posouzení, jakou měrou můţe jejich prostřednictvím zasahovat do působnosti obce, která se jiţ tradičně dělí na působnost samostatnou a přenesenou. Třetí kapitola práce se zabývá deskripcí právního vztahu starosty obce k ostatním obecním orgánům a s tím související otázkou, zda-li na jejich působení můţe starosta ze své pozice reprezentativního obecního orgánu uplatňovat relevantní vliv. Poslední kapitola představuje subjektivní zhodnocení záměru de lege ferenda na zavedení konceptu přímé volby starostů do praxe českých municipalit. Toto zhodnocení přitom bude restriktivně omezeno na legislativní záměr, který vzešel z inspirace u slovenského modelu místní správy.
9
Pokud se týká metod uplatněných při zpracování této rigorózní práce, převaţuje metoda analýzy spolu s metodou komparace.
10
1. Obecně k postavení starosty 1.1 Právní úprava institutu starosty obce Starosta je jedním z hlavních obecních orgánů, podílejících se na správě kaţdodenních záleţitostí na obecní úrovni1. Obec jako jednotka územní samosprávy je v rovině ústavněprávní vymezena jako základní územní samosprávný celek.2
Obce jsou tedy
nositelem ústavně zaručeného práva na samosprávu. Územní samosprávné celky přitom mohou v závislosti na legislativní úpravě v tom kterém státě vykonávat svoji působnost buď bezprostředně občany, anebo prostřednictvím svých orgánů.3 Skutečnost, ţe územní samosprávné celky jsou oprávněny upravovat samostatně svoji externí i interní organizaci, bývá označována jako projev tzv. organizační výsosti.4 Ústava ČR se při vymezení organizace územní samosprávy omezuje pouze na základní definice jejich jednotek a určení nejvyššího samosprávného orgánu. Vyjadřuje se mimo jiné i k věcné působnosti územních samosprávných celků, která se v našich podmínkách jiţ tradičně dělí na působnost samostatnou a působnost přenesenou.5 Tato ústavněprávní konstrukce je projevem dualismu veřejné správy, která jako celek zahrnuje jak státní správu, tak i samosprávu. Ve vztahu k vnitřní organizaci územních samosprávných celků uvádí tedy Ústava ČR pouze to, ţe „obec i kraj jsou samostatně spravovány zastupitelstvem“.6 O jiných obecních orgánech Ústava výslovně nehovoří. Navzdory této skutečnosti nelze snad uvaţovat o tom, ţe by ţádný jiný orgán neţli zastupitelstvo nebyl oprávněn rozhodovat ve věcech územní samosprávy. Ústavou nastavená konstrukce spíše vede k závěru, ţe zastupitelstvu je svěřena jakási elementární, či jinak vyjádřeno základní působnost ve všech samosprávných záleţitostech, kterou pak realizuje prostřednictvím dalších, od něho postupně odvozovaných
1
Srov. §5 zákona o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 2 Srov. Čl. 99 Ústavy ČR 3 Hendrych, D a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C.H.Beck, 2012, s.154. 4 Srov. Stober, R. Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart – Berlin – Koln: Verlag W. Kohlhammer, 1996, s. 79. 5 V literatuře se lze setkat s označením působnosti samostatné jako tzv.přirozené, či samosprávné, zatímco přenesená působnost bývá označována za cizí, případně delegovanou. Ústava sice o tomto členění výslovně nepojednává, nicméně čl. 101 a čl. 105 jsou evidentním důkazem toho, ţe tento dualismus působnosti územních samosprávných celků Ústava anticipuje. 6 Srov. Čl. 101 Ústavy ČR
11
obecních orgánů.7 Ústavní pořádek tak ţádné konkrétnější podmínky ve vztahu k vnitřní organizaci obcí nestanoví. Pro účely bliţšího proniknutí do organizační struktury obcí je nutné podrobněji zohlednit zákonnou úpravu. Ta je v současné době reprezentována zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Ve vývoji místní správy od přelomu let 1989/90 se však jedná jiţ o druhý zákon, komplexně upravující postavení obcí. 8 Ze současné právní úpravy, podobně jako z Ústavy ČR jednoznačně vyvodíme, ţe základním samosprávným orgánem obce je její zastupitelstvo. Od něho jakoţto od kolegiálního orgánu obce je následně podruţně odvozováno postavení dalších, pro obec však neméně významných orgánů. Jsou jimi: rada obce, starosta, obecní úřad a zvláštní orgány, zpravidla konstituované podle aktuální potřeby. V kontextu dané problematiky nelze ani opomenout mnohdy neoprávněně přehlíţenou funkci tajemníka obecního úřadu a správce obce. Pokud je navíc v obci zřízena obecní policie, lze i ji povaţovat za jeden z obecních orgánů.9 Zákon o obcích koncentruje právní normy zevrubně upravující organizační strukturu obecního zřízení v hlavě IV. Díl prvý předmětné hlavy nejprve charakterizuje hlavní samosprávný orgán, tedy zastupitelstvo obce. V díle druhém hlavy IV nalezneme výčet pravomocí, které jsou zastupitelstvu ze zákona vyhrazeny.10 Díl třetí potom obsahuje právní normy regulující právní postavení rady jakoţto hlavního výkonného orgánu pro oblast samostatné působnosti obce. Následuje díl čtvrtý, který souhrnně pojímá problematiku právního postavení starosty obce. Pátý díl předmětné hlavy pak přibliţuje postavení obecního úřadu. Při zkoumání organizačního uspořádání obcí nelze opomenout rovněţ hlavu V, která závěrem pojímá úpravu zvláštních orgánů, zřizovaných zastupitelstvem, či radou.11 Institut starosty reguluje zákon o obcích v ustanoveních §§ 103 – 108. Zákon nejprve definuje starosty jako monokratický orgán povolaný k reprezentaci obce navenek a uvádí způsob, jakým je do výkonu funkce ustavován. Následuje výčet pravomocí, které jsou starostovi svěřeny ex lege, a okrajové vymezení institutu místostarosty. Z dikce zákona je
7
Ústava s existencí dalších orgánů spravujících obecní záleţitosti výslovně počítá. K tomuto závěru přivádí čl. 105 a čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR 8 Průcha, P. Místní správa. 1. Vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2011, s.36. 9 Obecní policii není obec povinna zřizovat, pokud se však obec jednou rozhodne ji zřídit, rozhoduje o jejím zřízení i zrušení zastupitelstvo formou obecně závazné vyhlášky. Zřizování tohoto orgánu je tedy projevem samosprávné působnosti obce. Řízení činnosti obecní policie náleţí ex lege starostovi, nebo rozhodne-li o tom zastupitelstvo, náleţí jinému členovi zastupitelského sboru. 10 Srov. §84 odst. 2 a 3 OZř. 11 Zastupitelstvo zřizuje jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory, v případě rady obce se potom jedná o komise.
12
rovněţ moţné implicitně dovodit věcnou působnost starosty, která se v tomto kontextu člení na tu, jeţ se týká působnosti samostatné, a na tu, která se týká působnosti obce přenesené. Normativní regulace právního postavení starosty obce je ve srovnání s právní úpravou zastupitelstva poněkud kusá. Tato skutečnost je důsledkem toho, ţe starosta, byť je zákonem explicitně označován za reprezentativní orgán obce, nemá mezi ostatními orgány v obci příliš silné postavení a disponuje navíc jen minimální rozhodovací pravomocí. Navzdory faktu, ţe zákon starostovi konstruuje jisté penzum kompetencí, je třeba hned v první kapitole odkázat na ustanovení § 41 odst. 2 zákona o obcích. Z této právní normy totiţ dovodíme jednoznačný závěr, jenţ nám umoţní pochopit skutečnou pozici, kterou starosta v organizačním uspořádání obce zastává. Pokud totiţ starosta činí za obec právní jednání, k nimţ je ze zákona vyţadováno předchozí schválení zastupitelstvem, či radou obce, jsou tato bez avizovaného schválení neplatná.12 K tomu je třeba doplnit, ţe úkony provedené starostou musejí být příslušným orgánem schváleny vţdy předem, neboť následné schválení úkonů nemá na jejich neplatnost ţádný vliv.13Zákon tedy sice pregnantně vymezuje pravomoci starosty, ale jen v některých, lze říci dokonce ve výjimečných případech, mu dovoluje rozhodovat autonomně. Ve srovnání s dřívější úpravou, představovanou zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích, lze ovšem poznamenat, ţe současná platná právní regulace, vhodně doplněná o závěry rozhodovací praxe, vymezuje právní postavení starosty přesněji a odstraňuje tak celou řadu pochybností, které byly v minulosti důsledkem entropické formulace zákona. Předchozí zákon o obcích se totiţ pouze omezoval na základní definování institutu starosty a na prosté konstatování faktu, ţe starosta zastupuje obec navenek. Nutno dodat, ţe tato neurčitá a ničím dále nespecifikovaná zákonná formulace, absentující alespoň rámcový výčet starostových pravomocí, vedla často ke spekulacím nad tím, vystupuje-li starosta jako zástupce obce v postavení statutárního orgánu veřejnoprávní korporace a zdali mu z tohoto titulu rovněţ náleţí pravomoc jednat za obec v právních vztazích samostatně, bez nutnosti získání předchozího souhlasu dalších municipálních orgánů.14 Díky této ne zrovna vyčerpávající normativní
regulaci
byl
mnohdy
starosta
12
obce
nesprávně
povaţován
za
jeden
Původní verze zákona č.128/2000 Sb., o obcích, stanovila přímo v § 103, ţe starosta můţe provést úkony, které vyţadují předchozí schválení zastupitelstva nebo rady obce jen po tomto schválení, jinak jsou stiţeny neplatností ex tunc. Novela zákona z roku 2003 však tuto větu z § 103 vypustila a následkem toho bylo ustanovení § 41 doplněno o druhý odstavec, který jiţ ve všeobecné rovině zakotvil poţadavek předchozího schválení právních úkonů zastupitelstvem, či radou obce pod sankcí neplatnosti ex tunc, tam kde to zákon vyţaduje. Současná úprava navíc vychází z toho, ţe k neplatnosti právního jednání v důsledku absence předchozího schválení příslušným orgánem přihlíţí soud i bez návrhu. 13 Srov. rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp.zn. 26 Odo 1747/2010 ze dne 9. února 2011 14 Zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, de facto opomíjel alespoň rámcově vymezit pravomoci starosty. Následkem této skutečnosti, spolu s tím, ţe zákon absentoval ustanovení obdobné dnešnímu §41 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, byl poněkud příliš extenzivní výklad věty, dle níţ starosta zastupuje obec navenek.
13
z nejdůleţitějších orgánů ovlivňujících obecní záleţitosti. Alespoň to tak většinově vnímala laická veřejnost. K právní úpravě postavení starosty obcí lze tak zkonstatovat, ţe česká legislativa učinila v oblasti vnitřní organizace místní samosprávy od počátku 90. let minulého století markantní posun vpřed. K tomuto závěru mě přivádí komparace právní úpravy před rokem 2000 s tou současnou, zastoupenou dnes jiţ mnohokrát novelizovaným zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích, která je navíc, jak jiţ bylo poznamenáno výše, podloţená rozmanitou judikaturou, vhodně překlenující výkladové mezery dané právní úpravy.15 Pokud se v předmětné reflexi omezíme na vývoj normativní regulace právního postavení starosty obce, je ve výsledku patrné, ţe zákonodárce, vědom si na konci 90. let faktu, ţe nedostačující dikce zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, vedla často k nepochopení nastavené právní konstrukce, musel pruţně reagovat na rychlý vývoj společenských vztahů, neboť ty se, a to nejen v oblasti místní správy, vyvíjely od počátku 90. let enormně rychlým tempem. 16 Přijetím zákona č. 128/2000 Sb., o obcích tak zákonodárce vyhověl potřebám rychle se rozvíjející místní samosprávy. Nebude od věci připomenout, ţe starosta není jako jeden z hlavních municipálních orgánů regulován pouze zákonem o obcích. Rozmanitost veřejné správy zapříčiňuje, ţe činnost orgánů základních jednotek místní samosprávy jakoţto nositelek práva na samosprávu, ale i nepřímých vykonavatelek státní správy je v tomto směru ţádoucí na mnoha jejich rozličných úsecích.17 Tak např. zákon č. 254/2001 Sb., o vodách, který stanoví, ţe starosta obce s rozšířenou působností zřizuje povodňovou komisi a je také jejím předsedou.18 Dále lze demonstrativně odkázat na zákon č. 240/2000 Sb., krizový zákon. Ten mimo jiné stanoví, ţe starosta zajišťuje připravenost obce na řešení krizových situací a je aktivně činný při provádění likvidačních a záchranných prací.19 Za zmínku stojí v této souvislosti i zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, který při organizaci komunálních voleb počítá s aktivním zapojením starosty.20
15
Např. nálezy Ústavního soudu ČR pod sp.zn. IV. ÚS 576/2000 a III. ÚS 721/2000 K reformě místní správy srov.: Průcha, P. Místní správa. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276s. 17 Je-li na obec v souladu s čl. 105 Ústavy ČR delegován výkon státní správy, má postavení nepřímého vykonavatele státní správy a to spolu se všemi atributy, kterou s touto delegací souvisejí. Pro účely výkonu vertikálně dekoncentrované státní správy se území obce stává správním obvodem. 18 Srov. § 79 odst. 1 zákona č.254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 19 Srov. § 21 zákona č.240/2000 Sb., krizový zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 20 Srov. § 15 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 16
14
Při komplexním zhodnocování právní úpravy postavení starosty obce je třeba rovněţ zohlednit úpravu soukromoprávní.21 K datu 1. ledna roku 2014 vstoupil totiţ v účinnost zákon č. 89/2012 Sb., nový občanský zákoník. Ten zavádí mimo jiné významné pravidlo péče řádného hospodáře, které nepochybně stíhá všechny obecní orgány, resp. jejich členy, kteří jsou do své funkce zvoleni, nebo jmenování. S uplatněním daného pravidla a následky způsobenými jeho porušením je nutné počítat i při výkonu funkce starosty, neboť ten, jak bylo jiţ uvedeno, je voleným orgánem obce jako právnické osoby veřejného práva a soukromoprávní normy se na veřejnoprávní korporace aplikují ve všech aspektech, v nichţ to právní povaha dotyčné právnické osoby nevylučuje. O přímých dopadech zavedení předmětného pravidla na postavení starosty obce bude pojednáno v navazující části práce. Nový kodex soukromého práva dokonce postavení starosty reguluje výslovně, a to v souvislosti se sepisováním tzv. privilegované závěti, která je zaznamenaná přímo starostou obce, na jejímţ území se dotyčný zůstavitel nachází.22 1.1.1 K absenci ústavněprávního zakotvení institutu starosty Jak jsem jiţ podotknul v předchozí části práce, Ústava ČR se v hlavě VII omezuje při vymezení organizace územní samosprávy na pouhé určení nejvyššího samosprávného orgánu. Lze poznamenat, ţe Ústava obecně je k vymezení územní samosprávy poněkud skoupá.23 K obdobnému závěru dospěl dokonce i Ústavní soud ČR, kdyţ v jednom ze svých nálezů vyslovil, ţe „garance územní samosprávy podle Ústavy České republiky je lakonická“ 24. Podle mého soudu je zcela nepochybné, ţe ústavodárce měl při koncipování hlavy VII Ústavy ČR v úmyslu zdůraznit zásadní a pro oblast místní samosprávy klíčové postavení právě zastupitelského sboru. Z této premisy totiţ následně vychází i samotný zákon o obcích, v jehoţ kontextu je na zastupitelstvo obce nahlíţeno jako na přímo volený samosprávný zastupitelský sbor, od něhoţ je posléze odvozováno postavení dalších orgánů podílejících se na správě obecních záleţitostí.25
21
Navzdory tomu, ţe je obec vykonavatelem veřejné moci, vstupuje velmi často také do vztahů soukromoprávních 22 Srov. § 1543 zákona č. 89/2012 Sb., nový občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 23 Moţno v tomto směru odkázat na rakouskou ústavu, která např. v článku 118 určuje dokonce jednotlivé agendy spadající do vlastní působnosti územních samosprávných celků a snaţí se tak o co nejkonkrétnější charakteristiku územní samosprávy. 24 Srov. Nález Ústavního soudu ČR sp.zn. Pl.ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003. 25 Průcha, P. Místní správa. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2011, s.63.
15
Lze se zabývat otázkou, za jaké situace by naopak vyvstala potřeba zakotvit institut starosty obce do ústavněprávní roviny. Tato potřeba by nepochybně korelovala s posílením pravomocí starosty a jeho osamostatněním v tom smyslu, ţe by jako jeden z obecních orgánů nebyl podruţně odvozován od zastupitelstva, ale naopak by mu v samosprávných záleţitostech představoval jistou protiváhu. Okrajově načatá problematika úzce souvisí s konceptem přímé volby starostů a jeho promítnutím do ústavního pořádku (o této bude pojednáno v kapitole 4). V této části práce se však omezím na konstatování, ţe současná právní úprava místní samosprávy, resp. podřadnost vztahu mezi zastupitelstvem obce a starostou, při níţ je teprve z konstituovaného zastupitelstva následně derivativně odvozována funkce starosty, nevyvolává potřebu, aby Ústava ČR explicitně určovala jiný orgán územní samosprávy neţli zastupitelstvo.
1.2Starosta jako obligatorní orgán obce 1.2.1 Předpoklady pro výkon funkce starosty Normativní regulace českých municipalit, jejímţ legálním východiskem je zákon o obcích, vznáší v zásadě jen jeden konkrétní poţadavek pro výkon funkce starosty. Zákon totiţ přímo uvádí pouze to, ţe starosta obce musí být státním občanem České republiky. 26 Nepřímo lze dále z dikce zákona dovodit, ţe starosta musí být nejprve řádně zvolen členem zastupitelstva obce.27 Pro účely výkonu funkce starosty tak naše právní úprava nevymezuje ani poţadavek dosaţení minimálního stupně vzdělání, ale dokonce ani poţadavek kvalifikované věkové hranice. Starostou se tak můţe stát kaţdý, kdo dosáhne věku 18 let a s tím související zletilosti a v komunálních volbách obdrţí potřebný mandát k obsazení funkce zastupitele. Co se týče regulace soukromoprávní, tak ta stanoví na obecné úrovni pro oblast volených orgánů právnických osob jiţ jednou poznamenaný poţadavek schopnosti péče řádného hospodáře.28 26
Srov. § 103 odst. 2 OZř. Z tohoto důvodu je nutné, aby starosta, stejně jako to zákon poţaduje i po ostatních členech zastupitelstva, byl v dané obci přihlášen k trvalému pobytu. K tomu viz normativní regulace komunálních voleb, representovaná zákonem č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů. 28 V intencích poţadavku péče řádného hospodáře je nutné, aby starosta, řádně zvolený z řad konstituovaného zastupitelstva, byl schopen vykonávat přidělený úřad s nezbytnou loajalitou, potřebnými znalostmi a pečlivostí. V případě, ţe starosta jiţ při nástupu do funkce nebo i v průběhu jejího výkonu zjistí, ţe těmito předpoklady nedisponuje, je povinen z tohoto zjištění vyvodit důsledky, a to pod sankcí odpovědnosti za způsobenou újmu. Pravidlo péče řádného hospodáře je formulováno dosti obecně, nicméně vede k závěru, ţe i funkce starosty vyţaduje určité předpoklady a zkušenosti, které jsou v tomto směru zárukou úspěšné činnosti. Je jen na škodu, ţe obdobné, byť velmi vágně formulované pravidlo nezakládá přímo úprava obecního zřízení a je tak nutné jej výkladem extrahovat z regulace práva soukromého. K tomu srov. § 159 OZ. 27
16
Z předchozího odstavce tak jednoznačně vyvodíme, ţe pro výkon funkce starosty obce nejsou ex lege poţadovány takřka ţádné specifické kvalifikační předpoklady. Domnívám se ovšem, ţe za situace, kdy je starosta zákonem vymezen jako hlavní reprezentativní municipální orgán, by jeho výjimečné postavení nemělo být bráno na lehkou váhu, a to i navzdory faktu, ţe mu zákon svěřuje jen minimální rozhodovací pravomoc. Zajímavý pohled, který umocňuje důleţitost funkce starosty, uvádí Wright, kdyţ popisuje starostu jako „erbovního autokrata obce, jejího hlavního smírčího činitele, otce zpovědníka a strážce jejich zájmů“29. Starosta obce se kaţdý den dostává do styku s veřejností a pokouší se vymýšlet postupy, jak řešit konkrétní potřeby či návrhy občanů. Starosta se ovšem podílí i na rozhodovacím procesu, ať uţ jde o spolurozhodování v rámci kolegiálních orgánů obce, nebo výjimečně rozhoduje sám. Z těchto dvou zmíněných důvodů by starosta měl být dobrý manaţer, schopný detekovat a následně perspektivně předejít moţným problémům, případně promptně vyhledat rychlé řešení jiţ nastalých komplikací, resp. umět o něm přesvědčit ostatní členy kolegiálních orgánů v obci. Vzhledem ke skutečnosti, ţe valná část laické veřejnosti mnohdy mylně vnímá starostu jako nejvýznamnější orgán s moţností kardinálně zasahovat do chodu obce a obrací se tak na něj s konkrétními poţadavky a návrhy, je třeba, aby funkci starosty vykonávala osoba s jistou dávkou přirozené autority a především vstřícnosti. Těmto posledním dvěma uvedeným vlastnostem se lze jen těţko naučit, jde o vrozené predispozice. Manaţerské schopnosti a dobrý úsudek však bývají důsledkem letitých praktických zkušeností. Otázka tak zní, jaké kvalifikační poţadavky vznášet na osoby, které chtějí kandidovat na úřad starosty obce a přitom nezasáhnout do ústavně zakotveného subjektivního veřejného práva, které zaručuje rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.30 V tomto směru si dovolím navrhnout jednoduché řešení, které je do značné míry inspirováno slovenskou legislativou, jeţ začátkem června roku 2014 přijala novelu volebního zákona, podle níţ se starostou obce nemůţe stát nikdo, kdo nemá alespoň maturitu, resp. ukončené středoškolské vzdělání.31 Proti předmětné novele se však zvedla bouřlivá vlna kritiky. Ta je z velké části zaloţena na upozornění, ţe kvalifikační poţadavek minimálního stupně vzdělání je v rozporu
29
Wright, V. The Government and Politics of France (3rd edn), London, 1989, Unwin Hyman, s. 302 Podle článku 21 odst. 4 LZPS, mají občané za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím 31 Vilček, I : Na Slovensku končí starostové bez vzdělání. Novinky.cz [online]. Publikováno 31.5.2014 30
[cit.7.7.2014]. Dostupné z: http://www.novinky.cz/zahranicni/evropa/337939-na-slovensku-konci-starostove-bezvzdelani.html
17
s ústavně zaručeným právem na přístup k veřejným, či voleným funkcím.32 Mnohými z kritiků bývá taktéţ namítáno, ţe středoškolské vzdělání starostů ještě není zárukou kvalitního výkonu veřejné funkce. S názory kritiků předmětné novely však nemohu souhlasit. Domnívám se naopak, ţe poţadavek minimálního stupně dosaţeného vzdělání by po osobách kandidujících na pozici starosty obcí měl být všeobecně vznášen i v podmínkách české normativní regulace místní samosprávy. Navzdory tomu, ţe starosta obce není v intencích současné legislativy ani rozhodovacím orgánem obce, a ani čelním představitelem exekutivní moci, zůstává hlavním zástupcem reprezentujícím obec navenek a z tohoto důvodu jsou proto faktory jako jeho osobnost, schopnosti a umění veřejně vystupovat odrazem osobního základu, resp. společenství občanů toho kterého územně samosprávného celku. V této souvislosti je nutné poukázat na skutečnost jednoznačně hovořící pro zpřísnění kvalifikačních poţadavků, totiţ ţe se starosta v mnohých případech dostává de facto do pozice vedoucího obecního úřadu.33 Jestliţe totiţ obec nemá tajemníka obecního úřadu, nebo není tajemník obecního úřadu ustanoven, přechází ex lege plnění jeho úkolů právě na starostu, který se tak v intencích logického výkladu příslušných ustanovení zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, stává, kdyţ ne de iure, tak alespoň de facto, vedoucím úředníkem obecního úřadu.34 Zvláště za této situace, při níţ se starosta fakticky ujímá funkce vedoucího úředníka obecního úřadu a je mu tak zákonem uloţena povinnost plnit úkoly úřednického charakteru, které za běţných okolností vykonává tajemník a které nepochybně vyţadují odbornost a znalost postupů ve veřejné správě, se poţadavek úplného středoškolského vzdělání jeví jako to nejmenší, co lze v daném případě poţadovat. Další, dle mého názoru opět citelně postrádaný předpoklad volitelnosti spočívá v tom, ţe současná normativní regulace obcí nestanovuje pro výkon funkce starosty poţadavek kvalifikované věkové hranice. Podle současné právní úpravy se starostou obce můţe stát 32
Jsem přesvědčen, ţe kvalifikační poţadavek na ukončené středoškolské vzdělání nenarušuje rovný přístup k veřejným a voleným funkcím. Z ústavněprávní roviny taktéţ vyvěrá právo na vzdělání, a tudíţ kaţdý, kdo hodlá kandidovat na volenou funkci, můţe za rovných podmínek dosáhnout potřebného stupně vzdělání a vyhovět tak danému poţadavku. K tomuto je moţno uvést odkaz na nález Ústavního soudu ČR ze dne 30.4.2002, sp.zn. pl. ÚS 24/01, kde Ústavní soud judikuje, ţe „rovné podmínky pro přístup k veřejným službám země znamenají, že kvalifikační požadavky nesmějí nikoho vylučovat z těchto služeb z důvodů uvedených v čl. 3 LZPS“. 33 Srov. § 110 odst. 3 OZř. 34 Zákon č. 312/2002 Sb.,o úřednících územních samosprávných celků, totiţ výslovně uvádí, ţe vedoucím úřadu se pro jeho účely rozumí mimo jiné i osoba, která vykonává funkci tajemníka obecního úřadu. K tomu blíţe § 2 odst. 7 zÚSC. Současně s tím zÚSC konstruuje v § 5 odst. 1 kvalifikační poţadavky, které jsou kladeny na všechny vedoucí úřadu, tedy i na tajemníka. Zákon o obcích tak připouští, aby starosta za určitých podmínek fakticky vykonával funkci vedoucího úřadu, přičemţ významnou zvláštností je, ţe nemusí vyhovět kvalifikačním poţadavkům, které jinak bez výjimky platí pro ostatní osoby.
18
osoba starší 18 let, která disponuje svéprávností v plném rozsahu.35 Je na místě zváţit, na kolik je či není vhodné, aby funkci reprezentanta územního samosprávného celku vykonávala osoba v tak mladém věku. Pro tuto moţnost hovoří snad jen to, ţe člověk ve věku 18 let je přístupný všem novátorským postupům. Proti ovšem mluví celá řada faktorů, které mají svůj původ v nedostatečné vyspělosti tak mladého kandidáta. Dle mého názoru nemůţe člověk ve věku 18 let dosáhnout takové úrovně morální a rozumové vyspělosti, o nedostatku praktických zkušeností nemluvě, aby se mohl zodpovědně zhostit tak náročného úkolu, jakým je zastupování územního samosprávného celku navenek a s tím souvisejících aktivit. Starosta totiţ nereprezentuje jen obec jako prostou organizaci s postavením veřejnoprávní korporace. Starosta je v první řadě čelním představitelem občanů územního samosprávného celku. Je mezičlánkem mezi širokou veřejností představovanou společenstvím obce a zastupitelstvem, které rozhoduje v zásadě o všech koncepčních otázkách municipálního charakteru. Z tohoto důvodu mnohdy vystupuje i jako mediátor, který musí být schopen vyslyšet problémy občanů a tyto posléze předloţit vhodným způsobem k řešení dalším obecním orgánům. Jestliţe je tedy pasivní volební právo poslance ČR podmíněno dosaţením věkové hranice 21 let, neexistuje ţádný racionální důvod, proč by stejná věková hranice nemohla být legálně konstruována i pro výkon funkce starosty obce. K tomu je vhodné doplnit, ţe za předpokladu zavedení konceptu přímé volby starostů, která by nepochybně vedla k posílení exekutivních pravomocí starosty a s tím souvisejícího výraznějšího vlivu starosty na chod obce, by mohla být věková hranice dokonce posunuta na dosaţení věku 25 let. Lze tak shrnout, ţe i kdyţ zákon o obcích nevnímá starostu jako silný, rozhodovacími pravomocemi disponující orgán, je třeba mít stále na paměti, ţe starosta má díky kaţdodennímu styku s širokou veřejností a členství v ostatních obecních orgánech (zastupitelstvo, rada) rozsáhlé mnoţství příleţitostí, kterými můţe ovlivňovat chod obce, ať uţ k lepšímu, či horšímu.
1.2.2 Starosta jako statutární orgán? Zavádějící spekulace nad tím, zda starosta je nebo není v postavení statutárního orgánu obce, vyvstaly v návaznosti na přijetí polistopadové normativní regulace místní samosprávy, představované v tomto případě zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích. Bylo jiţ uvedeno, ţe předmětná právní úprava byla v mnohých aspektech velmi kusá a starostu bez jakýchkoliv 35
Tento poţadavek dovodíme z § 4 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 5 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí.
19
doprovodných a blíţe tento institut specifikujících ustanovení v podstatě jen lapidárně vymezila jako orgán zastupující obec navenek. Tato dosti vágní zákonná formulace měla za následek excesivní výklad zákona a vedla k závěru, ţe starosta je v postavení statutárního orgánu a disponuje ex lege pravomocí jednat za obec ve vnějších právních vztazích včetně oprávnění obec právně zavazovat. I navzdory tomu, ţe zákonodárce po bez mála deseti letech nahradil zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, zákonem novým, komplexně regulujícím problematiku českých municipalit, který jiţ explicitně zdůraznil zásadu, podle níţ jsou úkony starosty provedené bez předchozího souhlasu zastupitelstva či rady stiţeny neplatností ex tunc, nebylo stále nikde doslovně popřeno postavení starosty jako statutárního orgánu obce. Pomyslnou čáru za těmito zmatek vyvolávajícími pochybnostmi učinil aţ Ústavní soud ČR svými dvěma nálezy z roku 2001.36 V prvním případě se Ústavní soud ČR zabýval otázkou, zda směnka řádně vyplněná a podepsaná starostou obce bez předchozího souhlasu zastupitelstva můţe obec právně zavazovat. Jak krajský soud, tak následně i soud vrchní totiţ neuznaly námitku ţalované strany na překročení pravomoci starostou obce a následný, ţalovanou stranou tvrzený zásah do ústavně zakotveného práva na samosprávu. Oba zmíněné soudy ponechaly směnečný platební rozkaz, který obec zavazoval k uhrazení nemalé sumy vyplývající ze směnky v platnosti. Kauza se následně dostala aţ před Ústavní soud ČR, který dospěl k názoru opačnému. Ústavní soud ve svém nálezu mimo jiné uvedl, ţe byť zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, neobsahoval ustanovení obdobné tomu, které výslovně zakotvuje aţ současný zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, lze bez pochybností postulovat, ţe pravidlo tímto ustanovením konstruované bylo moţné dovodit ještě za úpravy starého zákona, a to vzhledem k článku 101 Ústavy ČR. Podle Ústavního soudu nelze uvaţovat o tom, ţe by starosta mohl sám vytvářet právně relevantní vůli obce. Jak dřívější, tak i současnou právní regulaci obcí je třeba vykládat tak, ţe starosta právně relevantní vůli, kterou nejprve konstituuje jiný orgán obce, pouze sděluje, resp. projevuje navenek.37 Ve druhém nálezu se Ústavní soud zabýval situací obdobnou. V předmětné kauze šlo o to, ţe starosta přijal půjčku jménem obce, a to opět bez předchozího souhlasu zastupitelského sboru. Jak okresní, tak krajský soud se v tomto případě drţely formálně logických závěrů a ve výsledku rozhodly tak, ţe obec je povinna věřiteli vymáhanou půjčku uhradit. Ústavní soud však k této věci přistoupil mnohem důkladněji. Vycházeje z dualismu práva dospěl 36
Tyto dva zlomové nálezy byly vydány jiţ za účinnosti nového zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Jedná se o nález Ústavního soudu ČR sp.zn. IV. ÚS 576/2000 ze dne 12. 4. 2001 a III. ÚS 721/2000 ze dne 10. 7. 2001. 37 Nález Ústavního soudu ČR sp.zn. IV. ÚS 576/2000 ze dne 12. 4. 2001
20
k jednoznačnému závěru, ţe obec jako veřejnoprávní korporace má svůj fundament v právu veřejném, z čehoţ nutně vyplývají právně relevantní důsledky. Především pak to, ţe veřejné právo reguluje problematiku vnitřní struktury právnických osob, působnost jejich orgánů, ale i způsob konstituování právní vůle autonomním a od soukromoprávní regulace lišícím se způsobem. Nález ústavního soudu vyústil v konstatování, ţe obce jsou veřejnoprávními korporacemi a pokud jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich právní vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by se jednalo např. o obchodní společnosti.38 Shora uvedená rozhodnutí Ústavního soudu ČR tak vycházejí z teze, ţe starosta nemá postavení statutárního orgánu obce. Tento závěr byl následně repetitivně připomínám i v navazující rozhodovací praxi Nejvyššího soudu ČR.39 K postavení starosty jako statutárního orgánu obce se vedle judikatury vyjádřila i právní teorie. Ta se v zásadě taktéţ přiklání k závěru, ţe starosta není v postavení statutárního orgánu. Koudelka k dané problematice např. uvádí, ţe „obce nejsou zřízeny ani založeny soukromoprávním úkonem, ať již podle občanského zákoníku, či jiného zákona, nejsou soukromoprávními korporacemi, ale veřejnoprávními korporacemi konstituovanými zákonem. Jejich právní subjektivita má zcela jinou povahu než u soukromoprávních subjektů a nelze na jejich vnitřní statutární předpisy vztáhnout občanský zákoník, ale vždy příslušný veřejnoprávní předpis. Z tohoto pohledu je hledání statutárního orgánu u obcí, tak jak je charakterizován v občanském zákoníku, či jiných předpisech soukromého práva, marné. Obec totiž statutární orgán nemá“.40 I přesto, ţe výklad podaný k této problematice Ústavním soudem je klíčový, není od věci poukázat i na názory opačné, stavějící na předpokladu, ţe starosta obce má, resp. můţe mít postavení statutárního orgánu. Svoboda například uvádí toto: „ formulace starosta zastupuje obec navenek podle našeho názoru nevylučuje a priori posouzení starosty jako statutárního orgánu obce. Výklad, podle kterého starosta nemůže jednat jako statutární orgán, jestliže obec ve smyslu § 52 odst. 2. věta první zákona č. 367/1990 Sb., zastupuje, je čistě jazykový a nelze jej tudíž bez přihlédnutí k jiným výkladovým hlediskům považovat za určující“41. V této práci se nade všechny pochybnosti přikláním ke stanovisku, které k dané problematice zaujal Ústavní soud ČR. K tomuto postoji vedou dvě zásadní skutečnosti. Nejprve je třeba si uvědomit, ţe obec vystupuje v právních vztazích jako právnická osoba veřejného práva. Z tohoto důvodu, stejně jako to konstatoval Ústavní soud, nelze všechny 38
Nález Ústavního soudu ČR sp.zn. III. ÚS 721/2000 ze dne 10. 7. 2001 Srov. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR, sp.zn. 30 Cdo 3049/2007 ze dne 20.5.2009. 40 Koudelka, Z. Obec a statutární orgán. Právní rádce, Praha: Economia, a.s., 1997, roč.5, č. 11, s.3 - 5. ISSN 12104817 41 Svoboda, P.: Právní jednání obce. Bulletin advokacie.2000, roč.10, č.1, s. 30 a násl. ISSN 12106346 39
21
aspekty její činnosti, v mnou analyzovaném případě pak způsob tvorby vůle a její vnější projev, automaticky subsumovat pod soukromoprávní regulaci. Obec, jak uvádí Ústavní soud, jednoznačně nemá a ani nemůţe mít postavení obdobné ostatním právnickým osobám soukromoprávního rázu, např. obchodním korporacím. Ty totiţ, byť ve všeobecné rovině mají taktéţ povahu právnických osob, nejsou nositelky ústavně garantovaného práva na územní samosprávu a v zásadě nejsou povolány k prosazování a ochraně veřejného zájmu.42 Obec naproti tomu, jak to koneckonců uvádí výslovně zákon, má působit k ochraně veřejného zájmu a její význam je tak pro společnost, resp. veřejnost v nejširším slova smyslu podstatně důleţitější. Právě z potřeby důsledné delimitace zájmu soukromého a veřejného, které obce reprezentují, je třeba podrobovat všechny právnické osoby veřejného práva, obce potom nevyjímaje, specifické a v klíčových otázkách jejich existence i zcela autonomní veřejnoprávní regulaci. Druhá skutečnost vedoucí ke shora uvedenému závěru je důkladnější analýza samotného institutu statutárního orgánu právnické osoby a následné posouzení, lze-li pod daný terminus technicus podřadit rovněţ právní postavení starosty obce. Jedna z definic, z níţ pro účely práce budu nyní vycházet, uvádí, ţe „statutární orgán je ten, kdo je oprávněn činit právní úkony právnické osoby ve všech věcech, a to buď na základě smlouvy o zřízení právnické osoby, nebo na základě zakládací listiny, nebo na základě zákona“ 43. Předmětná definice, dovozená ještě v návaznosti na soukromoprávní úpravu před její rekodifikací, v podstatě koresponduje s tím, co v současné době říká i nový občanský zákoník. Ten uvádí toto: „zákon stanoví, popřípadě zakladatelské právní jednání určí, jakým způsobem a v jakém rozsahu členové orgánu právnické osoby za ni rozhodují a nahrazují její vůli“44. “ Statutárnímu orgánu náleží veškerá působnost, kterou zakladatelské právní jednání, zákon nebo rozhodnutí orgánu veřejné moci nesvěří jinému orgánu právnické osoby“45. Je moţné se setkat i s názorem, ţe „postavení statutárního orgánu právnické osoby v sobě nezahrnuje právo tvořit jménem právnické osoby vůli. Toto právo může statutárnímu orgánu právnické osoby svěřit interní předpis, stanovy, zakládací listina etc. Tak ani jednatel společnosti s ručením omezeným nemá podle obchodního zákoníku právo tvořit vůli právnické osoby ve všech věcech, neboť řada rozhodnutí je vyhrazena kolegiálním orgánům těchto 42
Nutno však poznamenat, ţe i právnické osoby se soukromoprávním fundamentem mohou vystupovat jako subjekty prosazující veřejný zájem. Půjde zejména o nadace a nadační fondy. Výjimečně se lze setkat i s tím, ţe na orgány právnické osoby soukromoprávní povahy přenese správní norma dílčí pravomoc subjektu veřejné správy. Pak i ony reprezentují veřejný zájem. Jde však o situace raritní. K této problematice blíţe viz: Průcha, P. Správní právo: obecná část, 7. vydání. Masarykova univerzita. Brno. 2007, s.142. 43 Hendrych, D. a kolektiv. Právnický slovník, 3. vydání. C.H.Beck, Praha. 2009 44 Srov. § 151 OZ 45 Srov. § 163 OZ
22
právnických osob“46. Ztotoţňuji se s tím, ţe ani jednatel s.r.o. není ex lege oprávněn k rozhodování o všech záleţitostech souvisejících s provozem obchodní společnosti. V některých případech zákon dokonce vyţaduje, aby právní jednání statutárního orgánu bylo podmíněno souhlasem nejvyššího orgánu obchodní korporace, a to dokonce pod sankcí neplatnosti.47 Nemohu ovšem souhlasit s tvrzením, ţe postavení statutárního orgánu v sobě nezahrnuje právo tvořit vůli právnické osoby. Jednatel s.r.o. jakoţto její statutární orgán je ze zákona pověřen obchodním vedením společnosti.48 Pojem obchodní vedení společnosti je přitom všeobecně definován jako právo řídit činnost společnosti.49 Jinými slovy jde o oprávnění tvorby vůle a jejího následného projevu v obchodněprávních vztazích, například co se týče podnikatelských záměrů. Zatímco tedy jednatel coby statutární orgán s.r.o. je v mnoha ohledech oprávněn jak k tvorbě právně relevantní vůle, tak k jejímu sdělení navenek, starosta obce smí ze zákona vůli pouze projevovat. Obsah dané právní vůle je však konstituován jinými orgány obce.50 K tomuto závěru došel i Nejvyšší soud ČR, který v jednom ze svých rozhodnutí přímo uvádí, ţe oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce je ze zákona rozděleno mezi radu a zastupitelstvo obce. Ţádný z těchto orgánů ovšem nemůţe vystupovat jménem obce navenek. Toto oprávnění přísluší výlučně starostovi.51 Lze tak uzavřít, ţe v intencích současné soukromoprávní regulace, zejména představované občanským zákoníkem, je statutárním orgánem subjekt nahrazující vůli té které právnické osoby, jinými slovy tedy rozhoduje o některých základních otázkách její činností a zastupuje ji ve všech záleţitostech. Starostovi obce ovšem takové oprávnění ze zákona nepřísluší. 1.2.3 Odpovědnost starosty Není sporu o tom, ţe starosta vykonává v rámci činnosti blíţe specifikované zákonem o obcích veřejnou funkci. Starosta má postavení voleného funkcionáře místní samosprávy a chceme-li pojednávat o jeho odpovědnosti v obecném slova smyslu, nelze v tomto směru jinak, neţ začít u výkladu odpovědnosti politické. Vygenerovat jednoznačnou definici pojmu politická odpovědnost není příliš nasnadě. Jedná se v podstatě o specifický druh odpovědnosti 46
Duda, M. Komentář k článku některé aspekty postavení starosty. Epravo.cz [online]. Publikováno 3.1.2002 [cit.7.7.2014]. Dostupné z : http://www.epravo.cz/top/clanky/nektere-aspekty-postaveni-starosty-15572.html 47
Srov. § 48 ZOK Srov. § 195 ZOK 49 Hendrych, D. a kolektiv. Právnický slovník, 3. vydání. C.H.Beck, Praha. 2009 50 K této problematice viz blíţe rozsudek Nejvyššího soudu ČR pod sp.zn: 26 Cdo 1829/2002 ze dne 16.10.2003. Zde Nejvyšší soud ČR správně judikuje, ţe rozhodování znamená vytváření vůle uvnitř, zatímco právní jednání je projev takto jiţ vytvořené vůle navenek vůči třetím osobám s cílem zaloţit, změnit nebo zrušit právní vztah. 51 Srov. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp.zn. 30 Cdo 3130/2005 ze dne 14. června 2006 48
23
voleného funkcionáře za výsledek v oblasti jeho zákonných kompetencí. Politická odpovědnost nemá přímý vliv na majetkovou sféru daného nositele, má nadosobní povahu. Vyjadřuje pouze to, jak je ten či onen funkcionář vnímán ze strany široké veřejnosti. Výsledkem politické odpovědnosti tak můţe být pouze odvolání z funkce, či opětovné nezvolení do úřadu.52 Při posuzování vzájemného vztahu mezi odpovědností politickou a právní lze konstatovat, ţe politická odpovědnost je pojmem širším, zahrnujícím v sobě taktéţ odpovědnost právní.53 Právní odpovědnost starosty má v zásadě dvě elementární roviny. Jednak odpovědnost soukromoprávní, resp. obecná odpovědnost občanskoprávní za škodu. Na druhé straně je to pak odpovědnost trestně právní, reflektující postavení starosty obce jako úřední osoby. Pokud se týká první shora uvedené, tedy obecné občanskoprávní odpovědnosti za škodu, má tato základ v občanském zákoníku. Navzdory tomu, ţe je starosta v postavení veřejně činné osoby, můţe i on při výkonu funkce způsobit škodu a jsou-li paralelně s tím splněny všechny zákonem anticipované předpoklady, nese za ni pochopitelně odpovědnost. Otázkou přípustnosti dovození občanskoprávní odpovědnosti u starosty obce se mimo jiné zabýval Nejvyšší soud ČR. Ten k této problematice judikoval zásadní právní závěr, totiţ to, ţe odpovědnost starosty za škodu způsobenou obci při výkonu veřejné funkce se řídí občanským zákoníkem. Osoba vykonávající veřejnou funkci se nemůţe své odpovědnosti za způsobenou škodu zprostit poukazem na to, ţe se při své činnosti spoléhala na rady jiných. 54 Meritem kauzy, v níţ Nejvyšší soud ČR dovodil shora uvedený závěr, bylo porušení právní povinnosti starostem, resp. to, ţe starosta obce nesplnil povinnost řádného ukončení pracovního poměru s tajemníkem obecního úřadu poté, co rada města rozhodla o jeho odvolání a usnesením starostovi předmětnou povinnost jasně uloţila. V konečném důsledku mělo zanedbání této povinnosti za následek škodu přesahující dvě stě tisíc korun. Krajský soud v rámci odvolacího řízení rozhodl tak, ţe dotyčný starosta svým jednáním neporušil ţádnou právní povinnost ve smyslu občanskoprávní normativní regulace. Podle závěru odvolacího soudu, dotyčný starosta nese z titulu svého postavení pouze odpovědnost politickou, neboť tím, ţe řádně nesplnil usnesení rady obce, selhal jako volený funkcionář. Nejvyšší soud ČR se však v rámci následně podaného dovolání s tímto závěrem neztotoţnil a judikoval, ţe nesplnění jasně definované povinnosti, je porušením právní
52
Osobní odpovědnost veřejných funkcionářů.Bezkorupce.cz [online]. 2010.[cit. 7. 7. 2014]. Dostupné z:http://www.bezkorupce.cz/blog/2010/09/19/osobni-odpovednost-verejnych-funkcionaru-realita-nebo-fikce/ 53 Hamplová, J. Právní odpovědnost funkcionářů obce. [online]. Publikováno 12. 10. 2009. [cit. 7. 7. 2014]. Dostupné z: http://www.hamplova.cz/pravni-odpovednost-funkcionaru-obce 54
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp.zn. 25 Cdo 1319/2004 ze dne 22.2.2005
24
povinnosti v obecném smyslu a tudíţ jedním z předpokladů pro uplatnění obecné občanskoprávní odpovědnosti za způsobenou škodu. Podle rozhodnutí Nejvyššího soudu nepoţívá starosta při výkonu své funkce imunity, která by jej této odpovědnosti zbavovala.55 Nejvyšší soud taktéţ dovodil, ţe důvodem pro zákonem umoţněnou exkulpaci v daném případě není skutečnost, ţe se starosta obce v oblasti pracovněprávních vztahů spoléhal na rady odborníků, zvláště pak za situace, kdy toto tvrzení nebylo věrohodně prokázáno.56 Ze závěrů dovozených k této problematice Nejvyšším soudem ČR lze bez dalšího vycházet i ve vztahu k současné, nově rekodifikované občanskoprávní regulaci. Starosta, jak jiţ bylo výše opakovaně uvedeno, je v postavení voleného orgánu právnické osoby a z tohoto titulu jej stíhá povinnost dodrţovat pravidlo péče řádného hospodáře, nově konstruované občanským zákoníkem. Následkem porušení předmětného pravidla je vznik odpovědnosti za způsobenou škodu.57 Občanský zákoník v této souvislosti staví odpovědnost členů volených orgánů právnických osob do velmi přísného měřítka, neboť je jím výslovně uvedeno, ţe pokud takovýto člen, který porušil pravidlo péče řádného hospodáře, vzniklou škodu právnické osobě neuhradí, stává se ručitelem věřitelů právnické osoby za její dluhy právě v tom rozsahu, v jakém škodu nenahradil. Podmínkou pro nastoupení tohoto zákonem předpokládaného následku je přirozeně to, ţe se dotyčný věřitel nemůţe plnění na právnické osobě domoci.58 S problematikou odpovědnosti za škodu způsobenou starostou obce úzce souvisí zásada hospodárného nakládání s majetkem územního samosprávného celku a povinnost uplatňovat právo na náhradu způsobené škody. V praxi se totiţ nezřídka kdy setkáváme s tím, ţe zastupitelstvo z protiprávního jednání starosty, majícího za následek vznik škody obci, vyvodí pouze následky odpovědnosti politické a v konečném výsledku starostu z funkce odvolá a na jeho místo dosadí jiného zastupitele. Vymáhání náhrady škody je však jevem raritním. Toto opomenutí lze vyloţit dvěma moţnými způsoby. Buď tak, ţe zastupitelé o povinnosti vymáhat náhradu způsobené škody nevědí, nebo se na způsobení škody spolupodíleli a nechtějí ji vymáhat vůči sobě samým. 55
tamtéţ Dluţno dodat, ţe pokud se někdo hlásí jako odborník a z tohoto titulu poskytne nesprávnou nebo neúplnou informaci nebo škodlivou radu, jejímţ důsledkem je vznik škody, je povinen k její náhradě. Tak to alespoň k dnešnímu dni stanoví občanský zákoník v ustanovení § 2950. 57 Problematikou institutu péče řádného hospodáře se nedávno zabýval i Nejvyšší soud ČR v rozhodnutí pod sp.zn. 29 Cdo 2869/2011 ze dne 29. 8. 2013. V tomto rozhodnutí Nejvyšší soud zdůraznil, ţe člen voleného orgánu právnické osoby odpovídá za řádný výkon funkce (v souladu s poţadavkem péče řádného hospodáře), nikoliv ovšem za výsledek své činnosti. Jestliţe se tedy starosta v odborných otázkách spolehne na erudovaného experta, o jehoţ odbornosti nemá důvod pochybovat, nejedná v rozporu s poţadavkem péče řádného hospodáře a není tak povinen k náhradě škody, byť by důsledkem takové jednání obci škoda skutečně vznikla. 58 Srov. § 159 odst. 3 OZ 56
25
Tato zavedená praxe, vykazující laxní přístup představitelů obce při nakládání s obecním majetkem, je však v přímé diskrepanci se záměrem normativní regulace místní samosprávy, alespoň co se týče jejího ekonomického aspektu. Zákon o obcích totiţ jasně stanoví, ţe obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.59
Pokud totiţ obec otálí
s vymáháním náhrady způsobené škody, zvyšuje se tím pravděpodobnost promlčení nároku na náhradu škody nebo nečekané změny majetkových poměrů škůdce. V krajním případě můţe nečinnost na straně osob odpovědných za vymáhání náhrady způsobené škody naplnit skutkovou podstatu trestného činu porušování povinností při správě cizího majetku.60 Protoţe majetkové záleţitosti municipalit spadají primárně do pravomoci zastupitelstva obce, jsou to v zásadě jeho členové, kteří nesou odpovědnost za důsledné uplatňování nároku na náhradu způsobené škody. Porušení zákonem uloţené povinnosti včas uplatňovat právo na náhradu škody zakládá předpoklady pro vznik nového odpovědnostního vztahu, a to mezi daným územním celkem (obcí) a osobami, které měli náhradu způsobené újmy vymáhat.61 Výklad problematiky trestně právní odpovědnosti starosty obce je třeba uvést zdůrazněním skutečnosti, ţe starosta má v intencích trestního zákoníku postavení úřední osoby, z čehoţ vyplývají dva právně relevantní důsledky. Jednak ten, ţe starosta je díky statusu úřední osoby pod zvýšenou ochranou trestního práva, ovšem na straně druhé je s postavením úřední osoby paralelně spojena i vyšší trestní odpovědnost.62 Trestní zákoník v návaznosti na výklad pojmu úřední osoby dodává, ţe se k ochraně a trestní odpovědnosti úřední osoby podle jednotlivých ustanovení trestního zákona vyţaduje, aby byl trestný čin spáchán v souvislosti s její pravomocí a odpovědností.63 Jinými slovy, starosta jako jeden z volených funkcionářů, podílejících se na správě municipálních záleţitostí, ponese trestní odpovědnost ve spojení se statusem úřední osoby jen tehdy, spáchá-li ten který přečin či zločin při výkonu své funkce, resp. při realizaci zákonem mu uloţených povinností či svěřených oprávnění. Právní úpravu trestných činů spáchaných subjektem v postavení úřední osoby nalezneme v hlavě X. zvláštní části trestního zákoníku. Starosta jako úřední osoba reprezentující územní samosprávný celek se v mezích trestně právní normativní regulace v zásadě můţe dopustit 59
Srov. § 38 odst. 6 OZř. Osobní odpovědnost veřejných funkcionářů.Bezkorupce.cz [online]. 2010.[cit. 7. 7. 2014]. Dostupné z:http://www.bezkorupce.cz/blog/2010/09/19/osobni-odpovednost-verejnych-funkcionaru-realita-nebo-fikce/ 61 tamtéţ 62 Ustanovení § 127 odst. 1 písm. d) TzK stanoví, ţe úřední osobou je mimo jiné i člen zastupitelstva nebo odpovědný úředník územní samosprávy, orgánu státní správy, nebo jiného orgánu veřejné moci. 63 Srov. § 127 odst. 2 TzK 60
26
přečinu zneuţití pravomoci úřední osoby a dále přečinu maření úkolu úřední osoby z nedbalosti.64 Do úvahy je nutno vzít i kvalifikovanou skutkovou podstatu zločinu přijetí úplatku úřední osobou.65 Tak například, jestliţe starosta obce neoprávněně umoţní obchodní společnosti bezplatné uţívání nebytových prostorů, které jsou ve vlastnictví územního samosprávného celku, a za toto protiprávní jednání si nechá slíbit vyplacení finanční odměny, naplňuje tím dotyčný starosta skutkovou podstatu přečinu zneuţití pravomoci úřední osoby a současně skutkovou podstatu zločinu přijetí úplatku úřední osobou. V daném případě je rovněţ moţno uvaţovat o naplnění znaků skutkové podstaty přečinu porušení povinnosti při správě cizího majetku. Zcela bezpředmětné přitom bude, zda starosta slíbený úplatek obdrţí v celé výši, nebo se z něj dočká jen poměrné části, či dokonce ničeho. Jak totiţ judikoval Nejvyšší soud ČR, v případě zločinu podle § 331 odst. 4 písm. b) trestního zákoníku, není rozhodné, ţe obviněný nakonec celé poţadované částky nedosáhne, jelikoţ znakem skutkové podstaty je pouze úmysl jej dosáhnout, nikoli jeho reálné dosaţení.66 Pokud se týká přečinu maření úkolu úřední osoby z nedbalosti, je moţné pro demonstrativní účely odkázat na medializovanou kauzu bývalého starosty obce Zbytiny na Prachaticku.67
1.2.4 Místostarosta obce Podle zákona o obcích volí zastupitelstvo obce vedle starosty rovněţ jednoho nebo i více místostarostů, a to opět z řad svých členů, vzešlých z komunálních voleb.68 Úřad místostarosty je tak reprezentován osobou či osobami, které jsou do výkonu funkce ustaveny stejným způsobem jako starosta. Zákon ani v případě institutu místostarosty, stejně jako u starosty, nestanoví ţádné specifické předpoklady pro výkon přidělené funkce. Rozdíl mezi těmito dvěma municipálními funkcionáři je přesto patrný. Spočívá v tom, ţe starosta je monokratickým orgánem místní samosprávy, a tudíţ je vţdy představován pouze jednou 64
Srov. § 329 a 330 Tzk Srov. § 331 odst. 4 TzK 66 Srov. Usnesení Nejvyššího soudu ČR sp.zn. 8 Tdo 1376/2013 ze dne 16.4.2014 67 Dotyčný starosta způsobil obci několikamilionovou škodu, kdyţ nejprve v roce 2008 podepsal rozhodnutí o poskytnutí finanční dotace Ministerstva zemědělství, určené k výstavbě čistírny odpadních vod a kanalizace v obci, čímţ podle soudu spáchal trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku z nedbalosti. K tomuto starosta dále nerespektoval závazné termíny související s datem realizace předmětné výstavby a opomenul vypracovat zprávu o závěrečném hodnocení celé akce, ačkoliv o daném termínu včetně sankcí za jeho nedodrţení jednoznačně věděl. V návaznosti na to vyměřil finanční úřad obci penále a odvod do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně. K tomuto srov.Fuchs, M. Bývalý starosta dostal tříletou podmínku. Deník.cz. [online]. Publikováno 19. 6. 2011. [cit. 7. 7. 2014]. Dostupné z: http://prachaticky.denik.cz/zpravy_region/byvaly65
starosta-dostal-triletou-podminku20110618.html 68
Srov. § 84 odst. 2 písm. m) OZř.
27
fyzickou osobou. Místostarostů však obec můţe mít i více. Maximální počet místostarostů je ovšem omezen počtem členů zastupitelstva obce a v obcích s radou počtem členů rady.69 Co se týče zákonem konstruované moţnosti zastupitelstva zvolit pro obec více neţ jen jednoho místostarostu, bývá tato moţnost vyuţívána převáţně ve větších obcích (městech). Zastupitelstvo je v takovém případě oprávněno svěřit jednotlivým místostarostům zabezpečování konkrétně určených úkolů, zejména pak v oblasti samostatné působnosti.70 Půjde tak například o úkoly na úseku dopravy, kultury, financí, školství apod. Pověření toho kterého místostarosty konkrétním úkolem v oblasti samostatné působnosti má formu usnesení přijatého na zasedání zastupitelského sboru obce. Zákon o obcích stanoví, ţe místostarosta, kterého určí zastupitelstvo obce, zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci.71 Z dikce zákona je tak patrné, ţe zastupitelstvo by mělo zvolit přinejmenším jednoho místostarostu. Pokud je místostarostů zvoleno více, je vhodné, aby zastupitelstvo svěřilo konkrétní úkoly jak starostovi, tak jednotlivým místostarostům, čímţ nebude docházet ke kompetenčním sporům.72 V případech, kdy je zastupitelstvem určeno více místostarostů, bývá zavedenou praxí, ţe v usnesení, kterým zastupitelstvo jednoho z nich pověřuje zastupováním starosty v době
jeho
nepřítomnosti,
určí
zastupitelstvo
rovněţ
pořadí,
v jakém
zbývající
místostarostové zastupují starostu v době jeho nepřítomnosti, a to pro případ, ţe by primárně určený místostarosta rovněţ nebyl v obci přítomen a nebyl schopen tak starostu primárně zastoupit. Zákon prozíravě předvídá situaci, kdy je starosta z výkonu své funkce odvolán, nebo se funkce vzdá a současně není zvolen další starosta. V těchto případech, tj. od okamţiku, kdy starosta přestane funkci vykonávat, přechází všechny zákonné pravomoci starosty na toho z místostarostů, kterého zastupitelstvo primárně určilo k zastupování starosty.73 Byť je místostarosta zákonem vymezen jako orgán, který má zastupovat starostu zejména v době, kdy není schopen svoji funkci řádně vykonávat, je třeba zdůraznit, ţe plnění úkolů náleţejících ze zákona starostovi můţe místostarosta rovněţ převzít i tehdy, je-li dotyčný starosta v obcí přítomen, ovšem odmítne provést konkrétní úkol v rozporu se
69
Koudelka Z. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde. Praha, 2007, s.206. Koudelka Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde Praha, 2009, s.363. 71 Kadečka, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2003, s.140. 72 Býma, M. Postavení a pravomoci místostarosty. Moderní obec. [online]. Publikováno 4. 6. 2009. [cit. 7. 7. 2014]. 70
Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz/c1-37326140-postaveni-a-pravomoci-mistostarosty 73
Srov. § 103 odst. 6 OZř.
28
zákonem nebo rozhodnutím zastupitelstva či rady. 74 Tak např. nepodepíše obecně závaznou vyhlášku přijatou usnesením obecního zastupitelstva. K tomuto závěru dospěl ve své rozhodovací činností Ústavní soud ČR, který výslovně uvádí, „že zastoupení starosty v jeho nepřítomnosti, stejně tak jako jeho zastoupení v případě, kdy určitý úkon odmítne provést, jsou ve své podstatě shodné situace, vyžadující zastoupení, jak na ně pamatuje ustanovení zákona o obcích.“ 75 Z normativní regulace místní samosprávy je patrné, ţe vztah mezi starostou a místostarostou je velmi úzký, osobní a měl by být prost jakýchkoliv animosit, které by zapříčiňovaly obstrukce v jejich vzájemné, korelativní spolupráci. V oblasti samostatné působnosti je místostarosta zodpovědný pouze zastupitelstvu, které jej do funkce zvolilo. Nelze snad uvaţovat o tom, ţe by byl vztah mezi ním a starostou zaloţen na principu subordinačním. O vztahu zaloţeném na subordinaci mezi těmito dvěma subjekty je moţné hovořit pouze v intencích personálního sloţení obecního úřadu.76 Zákon o obcích totiţ výslovně stanoví, ţe v čele obecního úřadu, který personálně tvoří starosta, místostarosta, tajemník (je-li v obci tato funkce zřízena) a jeho zaměstnanci, stojí právě starosta. Z tohoto úhlu pohledu stojí starosta vůči místostarostovi v pozici nadřízeného. Vzhledem k tomu, ţe mezi starostou a místostarostou by měl být velmi interaktivní vztah, je na místě poloţit si zásadní otázku. Totiţ proč by mělo zastupitelstvo obce nést faktickou odpovědnost za to, ţe do funkce místostarosty zvolí právě takovou osobu, která bude se starostou úspěšně komunikovat a bude schopna s ním řešit kaţdý problém i bez těch nejmenších obtíţí. Místostarosta je jakýmsi sekundantem starosty a v zájmu dobře fungujícího vztahu mezi nimi není od věci zváţit záměr de lege ferenda, a to ţe starosta, poté co bude zvolen zastupitelstvem, sám zastupitelstvu navrhne jednoho, popřípadě i více z jeho členů, které by chtěl dosadit do funkce místostarostů.77 Zastupitelstvo, pakliţe by nemělo odůvodněné výhrady, by tento návrh usnesením schválilo. Teprve tehdy, pokud by starosta zastupitelstvu ţádného z jeho členů k ustavení do funkce místostarosty nenavrhl, přešla by volba sekundárně na zastupitelstvo. Starosta by svého zástupce mohl s patřičným odůvodněním odvolat, ovšem opět s navazujícím souhlasem zastupitelstva. Navrhovaná právní konstrukce, kdy si starosta de facto určí svého zástupce sám, poskytuje záruku interaktivní spolupráce mezi starostou a jeho zástupcem a zakládá předpoklad řádného 74
Koudelka Z. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde Praha, 2007, s.205. Nález Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 1/96, ze dne 19. 11. 1996 76 Koudelka Z. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde Praha, 2007, s.207. 77 Prozatímní uplatňovaná praxe spočívá v tom, ţe pozice místostarostů jsou obsazovány podle politického klíče dle výsledků komunálních voleb, čímţ se ne vţdy podaří dosáhnout konsensuální spolupráce mezi starostou a jeho zástupci. 75
29
fungování té které municipality. Z právního hlediska sice odpovědnost za ustavení zastupitele do funkce místostarosty ponese stále zastupitelstvo, ovšem volba místostarosty bude primárně předurčena návrhem starosty, který by zastupitelstvo mohlo negovat jen s řádným odůvodněním. Na korelativním vztahu mezi starostou a místostarostou by se danou právní konstrukcí nic nezměnilo. Odůvodněný návrh na odvolání místostarosty podaný starostou obce by totiţ vyţadoval schválení zastupitelstvem, které by důvody k jeho odvolání samo posoudilo. 78
78
Pokud by totiţ starosta mohl místostarostu odvolat bez navazujícího souhlasu zastupitelstva, došlo by tím k vychýlení moci mezi obecními orgány. Starosta by se totiţ fakticky stal nadřízeným místostarosty i v oblasti samostatné působnosti a mohl by tak pod hrozbou odvolání z funkce ovlivňovat jeho hlasování na zasedání rady, popř. i zastupitelstva. Tento model by narušil doposud uplatňovanou organizační konstrukci. Lze o něm však hypoteticky uvaţovat v případě zavedení přímé volby starostů. V takovém případě by totiţ funkce starosty nebyla odvozována od postavení zastupitelstva a starosta by pravděpodobně byl čelním představitelem exekutivní moci v obci.
30
2. K postavení starosty jako reprezentativního orgánu obce 2.1. Starosta a jeho kompetence Zákon o obcích upravuje právní postavení starosty jako reprezentativního orgánu obce s pregnantně stanovenými pravomocemi, které taxativně vyjmenovává. První ze zákonem konstruovaných pravomocí starosty, jenţ obvykle bývá uváděna, je jeho oprávnění podle § 103 odst. 3 zákona o obcích, jmenovat a odvolávat tajemníka obecního úřadu.79Tyto jmenovací a odvolací akty jsou však podmíněny předchozím souhlasem ředitele krajského úřadu, a to pod sankcí jejich neplatnosti. Pro účely zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a orgánech a nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných sluţbách a správě, stanoví starosta jmenovanému tajemníkovi obecního úřadu rovněţ plat. Obligatorní souhlas ke jmenování či odvolání tajemníka ze strany ředitele krajského úřadu představuje záruku větší míry stabilizace personálního obsazení předmětné funkce a taktéţ záruku oddělení politické správy obce od správy úřednické80. Funkce tajemníka obecního úřadu ovšem není obligátně zřizována ve všech obcích. Jak jiţ bylo uvedeno v předchozí části práce, tam, kde není funkce tajemníka obecního úřadu zřízena nebo tajemník není ustaven, plní jeho úkoly starosta. Dikce zákona o obcích v §103 odst. 3 ovšem vyvolává otázku, do jaké míry lze posuzovat jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu za pravomoc, která náleţí starostovi za předpokladu, ţe platnost předmětných úkonů je podmíněna následným souhlasem jiné osoby, konkrétně ředitele krajského úřadu. Navzdory tomu, ţe v některých textech je běţně řazeno jmenování a odvolání tajemníka k zákonným oprávněním starosty, se s tímto závěrem nelze ztotoţňit. Jestliţe je totiţ právní úkon jednoho subjektu podmíněn souhlasem další osoby, bez něhoţ by jinak nevstoupil v platnost a nenastoupily by proto právní účinky jinak zákonem pro tento úkon předpokládané, leţí odpovědnost za daný právní úkon na subjektu, který jej aţ následně schvaluje a tím uvádí v platnost i účinnost zároveň. Dotyčný subjekt ovšem můţe převzít zodpovědnost za dané právní jednání jen tehdy, bude-li učinění toho kterého úkonu v jeho plné rozhodovací dispozici. Z tohoto důvodu není podle mého názoru moţné zařazovat jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu k zákonným oprávněním starosty v pravém slova smyslu. 79
Východiskem pro toto oprávnění je nepochybně skutečnost, ţe starosta je ex lege postaven do čela obecního úřadu a z tohoto titulu je zmíněnému tajemníkovi v hierarchické struktuře úřadu nadřízen 80 Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J. et.al. Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář. Praha: C.H.Beck, 2008, s. 591.
31
Souhlas k nabytí platnosti jmenovacího či odvolacího aktu vůči tajemníkovi dává totiţ aţ ředitel krajského úřadu a současně s tím přebírá za tato právní jednání zodpovědnost.81Tak například lze tajemníka obecního úřadu odvolat z funkce jen z důvodů, které zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, uvádí v § 12 s tím, ţe odůvodněný návrh na jeho odolání z funkce je zaslán řediteli krajského úřadu. 82Jestliţe tedy ředitel krajského úřadu obdrţí návrh na odvolání tajemníka, v němţ starosta specifikuje důvody, zakládající podle jeho názoru např. porušení zákonem stanovených povinností, je třeba, aby s kaţdým v tomto návrhu specifikovaným důvodem ředitel krajského úřadu souhlasil.83 Taxativní výčet pravomocí, které zákon o obcích explicitně svěřuje starostovi obce, nalezneme v § 103 odst. 4. Podle § 103 odst. 4 písm. a) zákona o obcích, odpovídá starosta za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok. Zákon o rozpočtových pravidlech formuluje obecné pravidlo, podle kterého jsou územní celky povinny dát si přezkoumat své hospodaření za uplynulý kalendářní rok.84 Toto je následně vhodně doplněno zákonem o obcích, který v § 42 stanoví, ţe obce poţádají o přezkoumání svého hospodaření za uplynulý rok příslušný krajský úřad, nebo zadají přezkoumání hospodaření auditorovi (auditorské společnosti).85 Pokud je o přezkoumání hospodaření té které obce poţádán příslušný krajský úřad, provádí tento přezkum v přenesené působnosti. Zákon o obcích zavedl rovněţ pojistku 81
Logickou paralelou k této úvaze je např. skutečnost, ţe některé z ústavou konstruovaných pravomocí prezidenta České republiky vyţadují kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. I v tomto případě nejde hovořit o oprávnění prezidenta republiky v tom pravém slova smyslu, neboť právní odpovědnost za konkrétní jednání (např. za udělení amnestie) přebírá kontrasignací vláda. 82 Podle zÚSC je moţné odvolat vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu jen tehdy, pokud pozbyl předpoklady zákonem stanovené pro výkon funkce, nebo porušil-li závaţným způsobem některou ze svých zákonem stanovených povinností, anebo dopustil-li se nejméně dvou méně závaţných porušení zákonem uloţených povinností v době posledních 6 měsíců. Posledním moţným důvodem k odvolání je, ţe dotyčný vedoucí úředník neukončil vzdělávání vedoucích úředníků. 83 K tomuto viz blíţe rozsudek Nejvyššího soudu ČR pod sp.zn. :21 Cdo 2070/2012 ze dne 29.5.2013, v němţ Nejvyšší soud mimo jiné judikoval, ţe „s přihlédnutím k výše uvedenému smyslu a účelu ustanovení § 12 odst. 1 zákona o úřednících sledujícímu zvýšenou ochranu úředníků územních samosprávných celků, nelze podmínku udělení souhlasu ředitele krajského úřadu s odvoláním tajemníka obecního (městského) úřadu chápat jen obecně, bez vztahu ke skutkovým důvodům, pro které byl nebo nebyl souhlas udělen. Starosta proto může tajemníka obecního (městského) úřadu odvolat z funkce podle ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících jen pro porušení těch zákonem stanovených povinností (z těch důvodů), s nimiž ředitel krajského úřadu vyslovil souhlas.“ 84 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. 85 Jestliţe se obec rozhodne zadat přezkoumání svého hospodaření auditorovi, uzavře za tímto účelem smlouvu o provedení přezkoumání a o této skutečnosti je povinna informovat příslušný krajský úřad. K tomu viz blíţe § 4 zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
32
pro případ, ţe obec nezadá přezkoumání auditorovi ani nepoţádá o přezkum příslušný krajský úřad. V takovém případě přezkoumá ex lege hospodaření obce příslušný krajský úřad.86 Dikce zákona mnohdy svádí k tomu ztotoţňovat odpovědnost starosty za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce s oprávněním rozhodnout o zadání daného přezkumu. Jedná se ovšem o dvě zcela rozdílné pravomoci, které je nutné důsledně rozlišovat a vnímat jejich chronologickou posloupnost, kdy nejprve musí být rozhodnuto o volbě toho kterého způsobu přezkoumání hospodaření obce a aţ poté můţe logicky následovat realizace tohoto rozhodnutí, resp. zajištění včasného objednání subjektu, který přezkum jako takový provede. Otázka tak zní, do působnosti kterého orgánu spadá rozhodnutí o výběru způsobu přezkoumání obce? Jsem toho názoru, ţe primárně bude tato pravomoc spadat do kategorie ostatních záleţitostí, které patří do samostatné působnosti obce podle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Budeme-li vycházet z tohoto ustanovení, je na místě dovodit předpoklad, ţe pokud si zastupitelstvo pravomoc k rozhodnutí o volbě způsobu přezkoumání hospodaření obce výslovně nevyhradí, bude v této věci sekundárně rozhodovat rada obce. Teprve aţ v okamţiku, kdy zastupitelstvo nebo rada rozhodne o způsobu přezkoumání, je odpovědností starosty včas a řádně přezkum zadat příslušnému subjektu.87 Podle § 103 odst. 4 písm. b) zákona o obcích, starosta plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních právních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu. Je třeba mít na paměti, ţe i tehdy, bude-li mít obec tajemníka, plní tento v souladu s § 110 odst. 4 písm. d) zákona o obcích, úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele pouze vůči zaměstnancům obce, kteří jsou personálně zařazeni do obecního úřadu, a tudíţ starosta bude vţdy plnit úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele vůči těm zaměstnancům, kteří do obecního úřadu zařazení nejsou.88 Starosta navíc jmenuje vedoucí odborů, odvolává je a stanoví jim plat, pokud není zřízena rada obce. Starosta obce můţe dále svěřit komisi zřízené radou výkon přenesené působnosti v určitých věcech, avšak aţ po následném projednání s ředitelem krajského úřadu.89 Z dikce 86
Srov. § 42 odst. 2 OZř. V kontextu zákona o obcích lze ovšem uvaţovat i o tom, ţe starosta sám rozhodne o výběru konkrétního způsobu k přezkoumání hospodaření obce. Můţe se tak dle mého soudu stát ve dvou situacích. Za prvé v obci, kde není volena rada a zastupitelstvo si tuto pravomoc dodatečně nevyhradí, je moţné uvaţovat o tom, ţe ve věci volby způsobu přezkoumání hospodaření rozhodne přímo starosta. Druhá moţnost souvisí s tím, ţe rada obce můţe rozhodování v některých záleţitostech spadajících do samostatné působnosti obce podle § 102 odst. 3 OZř., svěřit starostovi, popř. obecnímu úřadu. O této moţnosti rady, přenášet rozhodování ve zbytkových záleţitostech samostatné působnosti obce na jiné obecní orgány, bude pojednáno v navazující části práce. 88 Toto se bude týkat např. příslušníků obecní policie či organizačních sloţek zřízovaných obcí. 89 Srov. § 103 odst. 4 písm. c) OZř. 87
33
zákona tak vyplývá, ţe na rozdíl od jmenování a odvolání tajemníka, kdy je platnost daných aktů starosty podmíněna navazujícím souhlasem ze strany ředitele krajského úřadu, není v případě tohoto oprávnění takový souhlas zákonem vyţadován. Starosta je ze zákona povinen tuto věc s ředitelem krajského úřadu pouze projednat, ovšem konečné právo rozhodnout a s tím související odpovědnost je vyhrazena pouze jemu. Skutečnost, ţe je starosta oprávněn svěřit komisi jako zvláštnímu orgánu rady výkon přenesené působnosti, nelze zaměňovat s oprávněním tyto orgány zřizovat. Takovým oprávněním totiţ v zásadě disponuje pouze rada, která podle § 102 odst. 2 písm. h) zákona o obcích, komise podle potřeby zřizuje, zrušuje a jmenuje a odvolává z funkce jejich předsedy a členy.
90
Takto zřízené komise pak vystupují
jako poradní a iniciativní orgány rady a ze své činnosti jsou jí také odpovědny. Je ovšem třeba upozornit na skutečnost, ţe ve věcech výkonu přenesené působnosti na svěřeném úseku odpovídají starostovi.91 Jestliţe ovšem v obci není rada zřízena, vykonává její pravomoci aţ na výjimky, které jsou na úkor starosty vyhrazeny zastupitelstvu, sám starosta. Se shora analyzovaným oprávněním starosty souvisí oprávnění další, konstruované navazujícím ustanovením § 106 zákona o obcích. Podle něho zřizuje starosta v případech stanovených zvláštními předpisy specifické orgány obce pro výkon přenesené působnosti, jmenuje a odvolává jejich členy. Takto zřizované orgány obce ovšem nejsou součástí obecního úřadu.
92
Příkladem těchto zvláštních orgánů, starostem přímo zřizovaných, můţe
být např. komise pro projednávání přestupků podle přestupkového zákona,
komise pro
sociálně-právní ochranu dětí a bezpečnostní rada obce, mající legální základ v krizovém zákoně. Je zcela evidentní, ţe v kontextu právní úpravy obecního zřízení je nezbytné od sebe důsledně odlišovat komise ustavované jako pomocné a iniciativní orgány rady od komisí, které jsou ex lege zřizovány starostem s postavením zvláštních orgánů nikoliv rady obce, ale obce jako takové, a nejsou proto ve své aktivitě omezeny jen na poradní a iniciativní činnost radě. Komise, které byly zřízeny radou obce, se ovšem mohou transformovat na komise s postavením zvláštních orgánu obce tehdy, bude-li jim starostou svěřen výkon přenesené působnosti podle jiţ uváděného § 103 odst. 4 písm. c) zákona o obcích.93
90
Je zcela na uváţení rady obce, kolik komisí a na jak dlouho dobu je zřídí. Příkladem komisí zřizovaných radou můţe být např. komise bytová, ţivotního prostředí, majetková či školská. K tomuto blíţe viz Kolman, P. Orgány zastupitelstva obce a rady obce. Epravo.cz [online]. Publikováno 29. 7. 2010. [cit. 7. 9. 2014]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/organy-zastupitelstva-obce-a-rady-obce-63392.html 91 Srov. § 122 odst. 5 OZř. 92 KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde Praha, 2007, s. 204. 93 Břeň, J. Starosta a jiné orgány obce. Denik veřejné správy. [online]. Publikováno 19. 6. 2011. [cit. 7. 9. 2014] . Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6292738
34
Podle zákona můţe být v čele zvláštního orgánu obce jen osoba, která, pokud není zvláštním zákonem stanoveno jinak, prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti přenesené působnosti, pro jejíţ výkon byl zvláštní orgán zřízen. 94 Tento poţadavek se ovšem nevztahuje na případy, kdy v čele zvláštního orgánu obce stojí ex lege starosta.95 V oblasti výkonu přenesené působnosti obce je starostem nejčastěji zřizována komise pro projednávání přestupků. Ta má legální základ v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Komise musí mít nejméně 3 členy, přičemţ předsedat jí můţe jen osoba s právnickým vzděláním, nebo zkouškou zvláštní odborné způsobilosti.96 Zakladatelským dokumentem komise je statut, nebo zřizovací listina. V něm musí starosta určit rozsah její věcné působnosti. Buď totiţ svěří komisi projednávání všech přestupků, anebo projednávání pouze některých skutkových podstat. Pokud totiţ starosta nesvěří komisi projednávání všech přestupků, je uţ na následujícím uváţení rady, jakým způsobem rozhodne o rozdělení pravomoci v oblasti projednávání přestupků mezi jednotlivé odbory obecního úřadu.97 Starosta můţe rovněţ určit, ţe přestupky bude projednávat komise zřízená jako komise rady obce. Tato komise pak bude plnit totoţné úkoly jako komise pro projednávání přestupků, zřízená jako zvláštní orgán obce. Rozdíl mezi nimi je přesto patrný, a to v oblasti zřizování a ustavování jejich členů.98 Podle § 103 odst. 4 písm. d) zákona o obcích, můţe starosta poţadovat po Policii ČR spolupráci při zabezpečování místních záleţitostí veřejného pořádku. Spolupráce obce s konkrétním útvarem Policie ČR je v oblasti zabezpečování místních záleţitostí veřejného pořádku upravena zákonem č. 273/2008 Sb., o policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů.99
Podle § 16 zákona o policii je spolupráce mezi obcí a konkrétním útvarem
Policie zaloţena na koordinační smlouvě, která ke své platnosti vyţaduje písemnou formu. Zákon ve vztahu k této smlouvě vymezuje její základní obsahové náleţitosti. Schválení koordinační smlouvy zakládající spolupráci obce a policie ČR spadá do věcné působnosti 94
Srov. § 106 odst. 2 OZř. Jestliţe je však komisi zřízené radou svěřen výkon přenesené působnosti v určitých věcech, stává se z ní výkonný orgán obce a poţadavek zvláštní odborné způsobilosti je pro účely výkonu přenesené působnosti po jejím předsedovi rovněţ vyţadován. K tomu srov. § 122 odst. 2 a 3 OZř. 96 Srov. § 53 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. 97 V pravomoci rady obce je totiţ rozhodnutí o zřizování odborů a oddělení obecního úřadu a stanovení jejich působnosti. 98 Kolman, P. Orgány zastupitelstva obce a rady obce. Epravo.cz [online]. Publikováno 29. 7. 2010. [cit. 7. 9. 2014] . Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/organy-zastupitelstva-obce-a-rady-obce-63392.html 99 Dříve byla tato spolupráce upravena nařízením vlády č. 397/1992 Sb., kterým se stanoví podrobnější úprava vztahů Policie ČR k orgánům obcí a obecní policii. Toto nařízení bylo derogováno s účinností zákona o policii ČR, tedy ke dni 1.1.2009. 95
35
zastupitelstva. Teprve v okamţiku, kdy je koordinační smlouva řádné schválena, můţe starosta realizovat ex lege své oprávnění, tedy ţádat příslušné oddělení policie o spolupráci v oblastech a formou explicitně ve smlouvě zakotvenou. Policie ČR spolupracuje při zabezpečování místních záleţitostí veřejného pořádku taktéţ s obecní (městskou) policií, je-li v té které obci zřízena.100 Spolupráce policie ČR spolu s obcemi je pro řádné fungování místní správy velmi důleţitá, především pak na úseku zajišťování bezpečnosti, dále v oblasti ochrany majetku, zajišťování bezpečnosti a plynulosti silničního provozu a udrţení veřejného pořádku v obci vůbec. Z důvodu prohlubování interaktivní spolupráce lze např. doporučit, aby se vedoucí policejních oddělení pravidelně zúčastňovali zasedání zastupitelstva obce, kde by tato společná činnost byla řešena z mnohých perspektiv. Starosta ex lege odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce.101 V této souvislosti odkazuje právní úprava obecního zřízení na zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Zajištění svobodného přístupu veřejnosti k informacím je jednou ze základních záruk zákonnosti ve veřejné správě.102 Východiskem pro tuto záruku je rovina ústavněprávní, konkrétně pak článek 17 odst. 5 LZPS, který uvádí, ţe „státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti“. Podrobnosti k tomuto subjektivnému veřejnému právu stanoví právě zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o svobodném přístupu k informacím v § 2 specifikuje okruh subjektů povinných informace veřejnosti poskytovat.
V kontextu tohoto zákona detekujeme dva
moţné způsoby poskytování informací, a to buď jejich automatickým zveřejněním, nebo sdělením na základě kvalifikované ţádosti. Je běţnou praxí, ţe za účelem zabezpečení plnění zákona o svobodném přístupu k informacím bývá v obci vydána interní směrnice specifikující zákonem uloţené povinnosti. Obec pak tedy část informací o své činnosti zpřístupňuje veřejnosti jejich automatickou publikací na své úřední desce, a to i v rámci její elektronické podoby.103 Zbývající, ne uţ tak běţné informace jsou zájemcům z řad veřejnosti poskytovány na základě podané ţádosti. Ţádost můţe být jak ústní, kterou pak zpravidla vyřizuje ad hoc starosta, nebo jím pověřený místostarosta, případě písemná. Písemné ţádosti je třeba řádně 100
Novotný, V. Územní samospráva a její organizace, Praha, Eupress, 2005, s 40. Srov. § 103 odst. 4 písm. e) OZř. 102 Další záruky zákonnosti ve veřejné správě jsou kontrola veřejné správy, zrušení, změna, sistace vadných správních aktů aj. opatření ve veřejné správě, uplatňování odpovědnosti za porušení právních povinností a přímé donucení ke splnění právní povinnosti. K tomu viz blíţe Průcha, P. Správní právo obecná část. 7. vydání, MU Brno, 2007, s. 319. 103 Půjde tak např. o zveřejňování zápisů ze zasedání zastupitelstva a na něm přijatých rozhodnutí . 101
36
zaevidovat a postoupit k vyřízení zástupci obci.104 Je-li ţádost o poskytnutí informace písemná, jí doţadovaná informace je ţadateli buď poskytnuta, nebo se ţádost v zákonem stanovených případech odloţí, anebo povinný subjekt odmítne informaci poskytnout. Rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informace vydává pověřený pracovník obecního úřadu a zpravidla je následně podepisováno starostem. Proti tomuto rozhodnutí je samozřejmě moţné se odvolat. V této souvislosti je nutné upozornit na důleţitou věc. Starosta totiţ nese odpovědnost za to, ţe obec kaţdoročně, a to do 1. března, zveřejní výroční zprávu za předcházející kalendářní rok v oblasti poskytování informací.105 Praxe je taková, ţe výroční zpráva bývá zpravidla zpracována pověřeným pracovníkem obce a následně podepsána starostem, který svým podpisem převezme odpovědnost za její věcnou správnost. Můţeme tedy shrnout, ţe starosta obce nese konečnou odpovědnost za realizaci zákonem uloţených povinností v oblasti poskytování informací o činnosti obce v širokém slova smyslu. Toto je koneckonců logické, a to vzhledem ke skutečnosti, ţe starosta se při výkonu své funkce dostává do styku se všemi aspekty chodu obce. Starosta je ze zákona vţdy členem zastupitelstva i rady a má tak komplexní přehled o všech pro obec významných rozhodnutích, přijatých na jejich pravidelných zasedáních. Stojí také v čele obecního úřadu, a proto by měl být informován o všech důleţitých věcech, spadajících do jeho věcné působnosti. V neposlední řadě je také hlavním reprezentantem obce a mnohem častěji neţ kterýkoli jiný člen zastupitelstva nebo rady se dostává do přímého kontaktu s občany, které komplexně informuje o záleţitostech municipálního charakteru. Starosta dále zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu.106 Tuto právní konstrukci zákon repetitivně připomíná i v navazujícím § 110 odst. 3 zákona o obcích, podle něhoţ, není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, nebo není-li tajemník ustanoven, plní jeho úkoly starosta. Do výkonu deklarované přenesené působnosti spadají všechny věci, které nejsou ex lege svěřeny radě, nebo zvláštnímu orgánu obce. Otázkou zabezpečení výkonu přenesené působnosti starostem za situace, kdy v obci není tajemník, se v jednom ze svých rozhodnutí zabýval i Nejvyšší správní soud ČR. V dané kauze šlo o to, ţe se stěţovatel domáhal zrušení správního rozhodnutí, resp. dodatečně vydaného stavebního povolení, které v prvním stupni správního řízení vydal stavební úřad 104
Tím, komu zpravidla bývá ţádost postoupena k vyřízení, je v intencích vnitřní směrnice opět starosta obce. Srov. § 18 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR. 106 Srov. § 103 odst. 4 písm. f) OZř. 105
37
městyse. Stěţovatel mimo jiné uváděl, ţe rozhodnutí správního orgánu nebylo vydáno oprávněnou úřední osobou, nýbrţ starostem městyse, který podle názoru stěţovatele nemůţe v této oblasti vykonávat státní správu v přenesené působnosti. Nejvyšší správní soud k této věci uvedl, ţe pokud, jak to zákon výslovně anticipuje, není v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, zabezpečuje výkon přenesené působnosti právě starosta, a to zpravidla prostřednictvím úředníků, kteří se podílejí na výkonu státní správy a na vydávání správních rozhodnutí. Soudem bylo navíc zjištěno, ţe předmětné správní rozhodnutí bylo starostem pouze formálně podepsáno. K tomuto skutkovému zjištění soud uvedl, ţe je třeba vţdy důsledně odlišovat fázi konání správního řízení směřující k vydání správního rozhodnutí, fázi vyhotovení správního rozhodnutí a konečně i jeho podepsání. Podle názoru Nejvyššího správního soudu starosta svým podpisem pouze deklaroval završení procesu vydání rozhodnutí. Starosta obce byl navíc k podepisování správních rozhodnutí oprávněn, coţ dokazoval spisový, archivní a skartační řád obecního úřadu. Nejen vzhledem k tomuto závěru Nejvyšší správní soud ČR podanou kasační stíţnost zamítl.107 V souladu s § 103 odst. 4 písm. g) zákona o obcích, rozhoduje starosta o záleţitostech v samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce. Pravomoci rady obce jsou vymezeny v § 102 odst. 2 zákona o obcích. Jedná se většinou o záleţitosti spadající do kategorie samostatné působnosti.108 Z dikce zákona ovšem dovodíme, ţe kromě záleţitostí výslovně uvedených v § 102 odst. 2, zákon rovněţ pamatuje na kategorii tzv. ostatních záleţitostí (nevyhrazených pravomocí), také spadajících do samostatné působnosti obce. 109
Z
taxativního výčtu pravomocí v § 102 odst. 2 zákona o obcích je moţné, aby rada přenesla některou ze svých vyhrazených kompetencí na jiný municipální orgán jen ve dvou výjimečných případech.110 Je to právě kategorie ostatních záleţitostí spadajících do samostatné působnosti obce, která podle mého názoru zakládá legální předpoklad, ţe rada můţe pověřit starostu rozhodováním o dalších věcech, které pokud nejsou vymezeny jako pravomoci radě absolutně vyhrazené, musejí logicky spadat do kategorie kompetencí nevyhrazených . K tomuto závěru vede mimo jiné i dikce zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon o krajích totiţ stejně jako zákon o obcích stanoví, ţe rada zabezpečuje rozhodování v
107
Srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR sp.zn.8 As 20/2011 ze dne 30.4.2012. Výjimkou je vydávání nařízení podle čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, coţ rada činní při výkonu dekoncentrované státní správy, a tedy v přenesené působnosti obce. 109 Podle § 102 odst. 3 OZř, rozhoduje rada obce v ostatních záleţitostech, spadajících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce, nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. 110 Srov. § 102 odst. 2 písm. k) a m) OZř. 108
38
ostatních záleţitostech patřících do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu, nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo.111
Zákon navíc k tomuto
oprávnění výslovně dodává, ţe rozhodování v ostatních záleţitostech samostatné působnosti můţe rada svěřit hejtmanovi.112
Hejtman kraje zastává v kontextu normativní regulace
krajského zřízení identické postavení jako starosta obce. Stejně jako starosta je i hejtman reprezentativním orgánem územního samosprávného celku, který zastupuje navenek. Vzhledem k této skutečnosti není dle mého soudu ţádný rozumný důvod se domnívat, ţe by v oněch nevyhrazených kompetencích patřících do samostatné působnosti byla oprávněna a povinna současně rozhodovat pouze rada obce, byť zákon o obcích ţádné explicitní oprávnění k přenosu těchto kompetencí nekonstruuje. Dle mého závěru je moţné a v mnoha případech pro chod obce i prospěšné, aby tyto nevyhrazené kompetence mohla rada ad hoc delegovat na starostu. Jednou z kompetencí, která spadá do kategorie ostatních záleţitostí v samostatné působnosti obce a kterou můţe rada delegovat na starostu, je rozhodování o zadávání veřejných zakázek.113 Za předpokladu, ţe si zastupitelstvo obce svým usnesením nevyhradí moţnost o veřejných zakázkách samo rozhodovat114, je myslitelné, aby rada, pro niţ by rozhodování o kaţdé jednotlivé zakázce malého rozsahu bylo příliš obstrukční, svěřila starostovi rozhodování v této oblasti. Je ovšem nutné poznamenat, ţe pověření starosty rozhodováním o veřejných zakázkách, stejně jako o ostatních záleţitostech spadajících do samostatné působnosti obce, musí mít formu usnesení, v němţ rada přesně stanoví, jaké pravomoci a v jakém rozsahu je starostovi svěřuje. V případě veřejných zakázek tak půjde např. o určení, ţe starosta je oprávněn k rozhodování o zakázkách malého rozsahu.115 Podle § 103 odst. 4 písm. h) zákona o obcích, plní starosta další úkoly stanovené tímto zákonem a zvláštními zákony. V tomto kontextu tak můţeme detekovat dvě oblasti úkolů, které jsou starostovi uloţeny. Předně půjde o úkoly, které starostovi ukládá přímo zákon o obcích a nenachází se přitom v pregnantním výčtu pravomocí vymezených v § 103 odst. 4 a které je proto nutné abstrahovat z textu normativní regulace. Mezi tyto úkoly, resp. oprávnění
111
Srov. § 59 odst. 3 zákona č.129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 112 Srov. § 59 odst. 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 113 Srov. zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 114 Srov. § 84 odst. 4 OZř. 115 Vedral, J. Právní postavení starosty. Deník veřejné správy [online]. Publikováno 20. 7. 2001. [cit. 10. 9. 2014] . dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=221503 )
39
řadíme např. to, ţe starosta svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva a rady. 116 Výklad zákonodárcem zvolené formulace logicky přivádí k závěru, ţe toto oprávnění nepřísluší výlučně starostovi, ale ţe zasedání těchto kolegiálních orgánů můţe vést i jiný jeho řádný člen. Dalším úkolem, kterým je starosta ze zákona pověřen, je podepisování právních předpisů obce, a to v souladu s § 104 odst. 2 zákona o obcích.117 Svým podpisem starosta pouze vyjadřuje formální správnost textu právního předpisu, a to ve znění, v jakém byl přijat v zastupitelstvu, nebo na zasedání rady.118 V této souvislosti je rovněţ vhodné odkázat na nález Ústavního soudu ČR, kde soud judikoval, ţe platnost právního předpisu neovlivní případné nedostatky v podpisech, za předpokladu, ţe byl ten který předpis přijat v souladu se zákonem a řádně publikován.119 Starosta je podle § 108 zákona o obcích dále oprávněn uţívat při významných příleţitostech a obřadech závěsný znak obce. 120
Velmi významným
oprávněním starosty, které posiluje jeho postavení v samostatné působnosti obce je moţnost pozastavit výkon usnesení rady obce, má-li starosta za to, ţe je takové usnesení v rozporu se zákonem.121 Druhá kategorii tzv. dalších úkolů, jimiţ je starosta ex lege pověřen, zahrnuje záleţitosti upravené zvláštními právními předpisy. Půjde tak např. o jiţ avizované řízení obecní policie122, dále plnění úkolů, stanovených krizovým zákonem.123 Starosta rovněţ plní celou škálu úkolů při provádění záchranných a likvidačních prací124 a v neposlední řadě plní také úkoly při organizaci voleb do zastupitelstev obcí i krajů.125
116
Pokud by starosta zasedání zastupitelstva nesvolal, učiní tak za něj místostarosta, nebo pověřený člen zastupitelstva – k tomu srov. § 92 odst. 2 OZř. 117 Vycházeje z dualismu normotvorné činnosti obcí podepisuje starosta jak obecně závazné vyhlášky vydané v oblasti samostatné působnosti zastupitelstvem, tak nařízení, která jsou projevem vertikálně dekoncentrované státní správy podle čl. 105 Ústavy ČR a vydávané při výkonu přenesené působnosti radou, případně zastupitelstvem, není-li v obci rady ustavena. 118 Koudelka Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde Praha, 2009, s. 361. 119 Srov. Nález Ústavního soudu ČR sp.zn.Pl. ÚS 1/96 ze dne 19.11.1996. 120 Toto oprávnění ovšem nenáleţí výlučně starostovi. Rada totiţ můţe rozhodnout, ţe závěsný znak bude v jí stanovených případech uţívat téţ jiný zastupitel nebo tajemník obecního úřadu 121 O tomto sistačním oprávnění bude ovšem pojednáno v navazující části práce, reflektující postavení starosty jako člena rady obce. 122 srov. zákon č.553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 123 V době krizového stavu zabezpečuje starosta varování obyvatel obce před hrozícím nebezpečím a organizuje případnou evakuaci osob. K tomu srov. §21 zákona č. 240/2000 Sb., krizový zákon, ve znění pozdějších předpisů. 124 Srov. § 13 zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 125 Srov. zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 130/2000 Sb, o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů.
40
Posledním z oprávnění uvedených v taxativním výčtu § 103 odst. 4 písm. i) zákona o obcích je, ţe starosta plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu. Předně je třeba zdůraznit, ţe dikci zákona nelze brát v tomto ohledu doslovně a starostu povaţovat za skutečný statutární orgán zaměstnavatele (obce) v oblasti pracovněprávních vztahů. Je tomu tak proto, ţe starosta, jak jiţ bylo poznamenáno v předchozí části práce, nemá v organizační struktuře obce právní postavení statutárního orgánu a v oblasti pracovněprávních vztahů tomu tak musí být nevyjímaje. Vedle této skutečnosti je třeba přihlédnout i k tomu, ţe na rozdíl od tajemníka není zastupitel v postavení zaměstnance obce. Na tomto nic nezmění ani fakt, ţe jde o zastupitele uvolněného, který svoji funkci vykonává jako své hlavní zaměstnání. Z toho vyplývá logický závěr, ţe mezi členem zastupitelstva a obcí nemůţe vzniknout pracovněprávní vztah, do kterého by statutární orgán zaměstnavatele (obce) mohl zasahovat, resp. v němţ by realizoval faktické úkony. Ve vztahu k tajemníkovi obecního úřadu je sice zcela nepochybné, ţe mezi obcí a tím kterým tajemníkem coby vedoucím úředníkem pro účely zákona č.312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávních celků, vzniká faktický pracovněprávní vztah, ovšem ani v tomto případě nelze opomenout skutečnost, ţe obec vystupující jako zaměstnavatel nemá ex lege statutární orgán, který by za ni, tak jak to např. činí jednatel v zastoupení společnosti s ručením omezeným, právně jednal v pracovněprávních vztazích . Lze tak shrnout, ţe starosta, ačkoliv fakticky není statutárním orgánem obce, plní pro účely zákona o obcích úkoly, které jinak statutárnímu orgánu zaměstnavatele v oblasti pracovněprávních vztahů náleţí.126 Pravomoci starosty jsou velice rozšířeny v těch obcích, v nichţ se nevolí rada obce. Zákon o obcích totiţ předpokládá, ţe v obcích, kde se rada nevolí, vykonává její pravomoci starosta, pokud zákonem není v konkrétním případě stanoveno jinak.127 Starosta ovšem ani v tomto případě není oprávněn rozhodovat o všech záleţitostech, o kterých jinak rada obce rozhoduje. Zastupitelstvu jsou totiţ na úkor starosty vyhrazeny ex lege některé z pravomocí, za normálních okolností náleţící radě.128 Otázkou je, zdali si zastupitelstvo v případě, ţe v obci 126
K tomuto srov. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 21 Cdo 4479/2011 ze dne 19.3.2013, kde Nejvyšší soud mimo jiné judikoval, ţe všechny právní úkony v pracovněprávních vztazích činí jménem zaměstnavatele, který je právnickou osobou, její statutární orgán. 127 Srov. § 99 OZř. 128 Podle § 102 odst. 4 Ozř, je zastupitelstvu v případě, ţe není rada obce zvolena, vyhrazeno téţ rozhodování podle § 102 odst. 2 písm.c),d),f),j),l) a q) Ozř.
41
není rada, můţe do své věcné působnosti vyhradit i další záleţitosti uvedené v § 102 odst. 2 zákona o obcích, nebo jsou tyto v takovém případě vyhrazeny výlučně starostovi. Podle
metodického
doporučení
Ministerstva
vnitra
k
činnosti
územních
samosprávných celků není moţné se domnívat, ţe v obcích, kde se rada obce nevolí, se starosta ex lege stává fakticky radou obce. Starosta pouze plní úkoly, které jinak bývají vyhrazeny radě obce. Právě z tohoto důvodu je podle doporučení Ministerstva vnitra moţné, aby si zastupitelstvo s odkazem na § 84 odst. 4 zákona o obcích, vyhradilo k rozhodování i další záleţitosti, které jinak přecházejí na starostu.129 Takový závěr je bezpochyby naprosto správný a vede k němu i interpretační zásada, která deklaruje, ţe v případě pochybností vyvolávajících kompetenční spor je třeba jej vyřešit ve prospěch pravomoci zastupitelstva jako nejvyššího, přímo voleného samosprávného orgánu obce. V obci, v níž není rada volena, vykonává starosta navíc tyto pravomoci: a) Zabezpečuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu a provádí rozpočtová opatření v rozsahu stanoveném zastupitelstvem obce. Starosta tedy v ţádném případě nebude oprávněn samostatně rozhodovat o hospodaření s obecním majetkem. Takové oprávnění totiţ nenáleţí ani radě. Starosta pouze zajistí, aby rozhodnutí, které stanoví parametry hospodaření obce a které pro tyto účely schvaluje zastupitelstvo obce, bylo náleţitě realizováno. Připomeňme, ţe i v oblasti hospodaření obce s jejím majetkem musí být brán zřetel na veřejnoprávní fundament obce. Jakkoliv je majetkoprávní úkon obce charakteru soukromoprávního, nelze opomíjet skutečnost, ţe obec jako veřejnoprávní korporace má při nakládání se svým majetkem zvláštní postavení a platí, ţe hospodaření s obecním majetkem musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné.130 Co se týče oprávnění provádět rozpočtová opatření, je třeba zdůraznit, ţe rada a v případě její absence i starosta můţe provádět rozpočtová opatření pouze v takovém rozsahu, v jakém to určí zastupitelstvo obce.131 Pokud by totiţ zastupitelstvo ad hoc neurčilo rozsah rozpočtových opatření, je rada (starosta) oprávněna provádět opatření pouze taková, která
129
Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy. Metodické doporučení č. 7.1. k činnosti územních samosprávných celků. povinnosti obcí při nakládání s obecním majetkem. [online]. 2012. [cit. 10. 9. 2014].Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/odbor-verejne-spravy-dozoru-a-kontroly.aspx?q=cHJuPTE%3D 130
K tomu např. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp.zn. 28 Cdo 3297/2008 ze dne 8.4.2009 K rozpočtovým opatřením obce viz §16 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. 131
42
nebudou měnit závazné ukazatele původně schváleného rozpočtu, tzn. nebudou zapříčiňovat jeho výraznější změnu. 132 b) Plní vůči právnickým osobám a organizačním sloţkám zaloţeným, nebo zřízeným zastupitelstvem obce, s výjimkou obecní policie, úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce. Příkladem organizačních sloţek obce, které jsou zřizovány rozhodnutím zastupitelstva pro výkon samostatné působnosti, jsou např. jednota sboru dobrovolných hasičů nebo středisko městských sluţeb včetně městské knihovny. Kromě nich můţe obec, a to taktéţ z rozhodnutí zastupitelstva, zřizovat i právnické osoby, nejčastěji, ale nikoliv výlučně půjde o obchodní společnosti. Zákon o obcích vychází z předpokladu, ţe zřizování, zakládání a rušení organizačních sloţek, příspěvkových organizací a právnických osob je v exkluzivní rozhodovací dispozici zastupitelstva.133 Současně s tím je ovšem stanoveno, ţe primárně plní úkoly zřizovatele či zakladatele těchto subjektů rada, za předpokladu její absence starosta. Domnívám se, ţe význam analyzovaného oprávnění je nezpochybnitelný a mělo by tak být pečlivě uváţeno, je-li vhodné, aby jím disponoval monokratický orgán. Je evidentní, ţe všechny právnické osoby, organizační sloţky a stejně tak příspěvkové organizace obce mají svůj hmotný základ ve veřejných prostředcích, a proto by úkoly zakladatele či zřizovatele vůči těmto právním subjektům měl dle mého názoru realizovat orgán kolegiální, rozhodující demokratickou většinou. Jestliţe tedy v obci nebude ustavena rada, mělo by toto oprávnění stejně jako ta další, uvedená v § 102 odst. 4, druhé věty zákona o obcích, bez dalšího přejít do rozhodovací působnosti zastupitelstva. c) Projednává a řeší návrhy, připomínky a podněty předloţené mu členy zastupitelstva obce nebo komisemi rady obce. d) Na návrh tajemníka obecního úřadu jmenuje a odvolává vedoucí odborů obecního úřadu v souladu se zákonem o úřednících územních samosprávných celků. To, ţe starosta takovým oprávněním disponuje v situaci, kdy v obci není rada volena, zákon o obcích redundantně připomíná i v § 103 odst. 4 písm. b). e) Zřizuje a ruší podle potřeby komise rady obce, jmenuje a odvolává z funkce jejich předsedy a členy. Jak jsem jiţ jednou poznamenal, oprávnění zřizovat pomocné a iniciativní komise rady v těch obcích, kde rada není volena, postrádá většího smyslu, nicméně jak bude uvedeno níţe, v municipální praxi mohou nastat situace předpokládané zejména zvláštními předpisy, 132
Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 4/2011 [online]. 2011. [cit. 10. 9.
2014].Dostupné z:http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/odbor-verejne-spravy-dozoru-akontroly.aspx?q=Y2hudW09NA%3D%3D 133
Srov. § 84 odst. 2 Ozř.
43
které i přes absenci rady nastaví parametry pro konstituování specifických komisí, jenţ pak starostovi, přebírajícímu značnou část kompetencí rady, mohou usnadnit plnění rozličných úkolů na příslušných úsecích veřejné správy. f) Kontroluje plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce. V oblasti samostatné působnosti obce nemůţe obecní úřad v zásadě o ničem rozhodovat. Plní především úkoly, které jsou mu uloţeny zastupitelstvem obce či radou. V této souvislosti bychom měli zváţit, na kolik je vhodné, aby starosta sám kontroloval řádné plnění úkolů obecním úřadem v těch obcích, kde není volena rada, zvláště pak vezmeme-li do úvahy to, ţe stojí ex lege v jeho čele. Zejména totiţ v těch obcích, v nichţ není zřizována funkce tajemníka obecního úřadu a přímou odpovědnost za řádné plnění úkolů v oblasti výkonu samostatné působnosti tak nese starosta134, vyvolává daná právní konstrukce oprávněnou otázku, a to, jestli starosta bude schopen provést řádnou a subjektivními aspekty nezatíţenou kontrolu úřadu, v jehoţ čele stojí, a je-li namísto tajemníka sám odpovědný za plnění úkolů v oblasti jeho samostatné působnosti. Domnívám se, ţe provádění jakékoliv kontroly v obecné rovině postrádá smyslu, je-li kontrolovaný subjekt totoţný se subjektem, který kontrolu provádí. Z tohoto důvodu se mně jako vhodnější řešení jeví konstrukce, která oprávnění kontrolovat plnění úkolů obecním úřadem v oblasti samostatné působnosti deleguje v případě neexistence rady na zastupitelstvo, popř. zastupitelstvo následně určí ze svého středu člena, nikoliv ovšem starostu, který se předmětné kontroly ujme. g) Ukládá pokuty ve věcech samostatné působnosti obce. Zákon o obcích v tomto bodě odkazuje na § 58. Zde jsou totiţ vymezeny skutkové podstaty správních deliktů, kterých se můţe dopustit právnická či fyzická osoba se statusem podnikatele v samostatné působnosti obce. Zákon také určuje rozsah peněţních sankcí, které za spáchání toho kterého deliktu mohou být rušiteli uloţeny příslušným orgánem. Podle zákona můţe rada pravomoc ve věcech ukládání pokut za správní delikty v samostatné působnosti delegovat zčásti, nebo zcela na příslušný odbor obecního úřadu obce. Domnívám se tedy, ţe pokud v obci rada není volena a tato její pravomoc přejde bez dalšího na starostu, bude pro chod obce efektivnější, kdyţ starosta, vycházeje přitom z dikce zákona, který tento krok legálně umoţňuje, přenese pravomoc v oblasti ukládání pokut ve věcech samostatné působnosti obce na příslušný odbor obecního úřadu, který ji dokáţe realizovat s patřičnou odborností. h) Rozhoduje o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce. Rozhodování o těchto právních jednáních zařazujeme nade vši pochybnost do kategorie majetkoprávních úkonů, 134
Srov. § 110 odst. 2 a 3 OZř.
44
uskutečňovaných v oblasti samostatné působnosti obce. Zákon o obcích vychází z předpokladu, ţe rada můţe delegovat rozhodování o těchto úkonech na jiný subjekt, a to na příslušný odbor obecního úřadu nebo příspěvkovou organizaci.135 Pakliţe ovšem rada není v obci zvolena, zákon o obcích předjímá, ţe rozhodováním o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce je bez dalšího pověřen starosta obce. Jelikoţ je rozhodování o nakládání s obecním majetkem v intencích normativní regulace obecního zřízení primárně svěřeno zastupitelstvu jakoţto nejvyššímu samosprávnému orgánu a protoţe starosta nevykonává pravomoci rady obce jako pravomoci vyhrazené, domnívám se, ţe zastupitelstvo můţe v situaci, kdy obec nemá radu, samo rozhodovat o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce, resp. můţe si toto oprávnění dodatečně vyhradit a vzhledem k výše uvedenému, tedy k tomu, ţe dispozice s obecním majetkem náleţí primárně do působnosti zastupitelstva, bych toto řešení povaţoval za nejvíce vhodné a současně respektující podstatu rozloţení zákonných kompetencí v kontextu právní úpravy obcí. i) Stanovuje pravidla pro příjímání a vyřizování petic a stíţností. Tato pravidla mají obvykle formu krátkého interního předpisu, který blíţe konkretizuje postup při uplatňování petičního práva občany na území obce a postup při podávání stíţností proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti nekorektnímu postupu správního orgánu.136 j) Schvaluje organizační řád obecního úřadu. Stejně jako pravidla pro vyřizování petic a stíţností má i organizační řád obce formu vnitřního předpisu, který v tomto případě reguluje všechny aspekty organizační struktury obecního úřadu.137 Protoţe zákon o obcích pro případ nezvolení rady deleguje na zastupitelstvo obce oprávnění k rozdělování pravomocí v obecním úřadě, dále zřizování a rušení odborů a oddělení obecního úřadu a stanovení celkového počtu jeho zaměstnanců, je na místě, aby starosta před konečným schválením organizačního řádu obecního úřadu konzultoval všechny jeho parametry se zastupitelstvem, v nejlepším případě pak na jeho řádném zasedání. Tím bude do jisté míry zaručena jeho korektnost a soulad s faktickou organizační strukturou obecního úřadu. k) Plní úkoly stanovené zvláštním zákonem. Příkladem takových úkolů mohou být úkoly při ochraně před povodněmi, jestliţe v územním obvodu obce existuje reálná moţnost vzniku
135
Srov. § 102 odst. 3 Ozř. Zatímco peticí se rozumí kvalifikované podání, jímţ se občané obce obracejí na příslušné obecní orgány ve věcech veřejného, nebo jiného společenského zájmu, stíţnost je naopak nutné chápat jako písemné, nebo ústní podání, které se týká ochrany výlučně individuálních zájmů stěţovatele. K tomu blíţe Průcha, P. Správní právo, obecná část, 7. Vydání, MU Brno 2007, s. 344. 137 Obecní úřad je co do své povahy správním orgánem úředního typu. Projevem této skutečnosti je mimo jiné i to, ţe se obecní úřad, podobně jako jiné orgány státní správy (správní úřady) člení na organizační útvary a disponuje specifickou organizační strukturou. 136
45
povodní.138 Povodňová agenda má svůj legální základ v zákoně o vodách. Tento předpis stanoví, ţe rada obce můţe pro plnění úkolů vznikajících na úseku povodňové agendy zřídit zvláštní povodňovou komisi, jinak tyto úkoly musí plnit bezprostředně sama. Jestliţe tedy v obci absentuje rada, můţe se starosta plnění úkolů na úseku ochrany před povodněmi ujmout sám, anebo zřídit povodňovou komisi, v níţ ex lege zaujímá postavení předsedy.
139
Dodejme
ještě, ţe v obcích s rozšířenou působností je povodňová komise starostem zřizována obligatorně 140 Na základě výše popsaného lze konstatovat, ţe neustavením rady v té které obci dochází k zásadnímu rozšíření starostových kompetencí. Protoţe ovšem tyto kompetence, jinak vykonávané radou, nejsou starostovi svěřeny jako vyhrazené, je třeba v kaţdém konkrétním případě důkladně zvaţovat, v kterých záleţitostech umoţníme starostovi rozhodovat autonomně a v kterých, zejména v těch významnějšího rázu, pověříme rozhodováním zastupitelstvo obce. Musíme totiţ brát zřetel na to, ţe současná právní úprava stále ještě vymezuje právní postavení starosty jako orgánu nepřímo zvoleného, derivativně od zastupitelstva odvozovaného, a tudíţ bychom k jakémukoliv výraznějšímu rozšiřování jeho zákonných pravomocí měli přistupovat s co nejvyšší opatrností. Přihlédneme-li ovšem k záměru de lege ferenda zavedení přímé volby starostů, můţeme reálně uvaţovat o tom, ţe výše uvedený výčet pravomocí, jinak náleţících radě obce a který současná platná právní úprava svěřuje starostovi jen za předpokladu, ţe v obci není rada volena, by v intencích koncepce přímé volby mohl vykonávat starosta bezprostředně. Současná normativní regulace obecního zřízení vychází z konceptu, který radu obce vymezuje jako obligatorní, výkonný orgán obce pro oblast její samostatné působnosti. Rada obce se nevolí pouze v těch obcích, v nichţ má zastupitelstvo méně neţ 15 členů. 141 Analýza záměru zavedení přímé volby starostů není předmětem zkoumání této kapitoly. V kaţdém případě však lze zkonstatovat, ţe její uzákonění by nepochybně zapříčinilo posílení exekutivní moci starosty, a to moţná aţ do té míry, ţe by starosta zaujímal postavení čelního představitele výkonné moci obce. Domnívám se, ţe uvaţovaná právní konstrukce zčásti degraduje význam právního postavení rady obce. Koncepce vymezující starostu jako hlavní exekutivní orgán místní samosprávy s sebou přináší odůvodnitelný předpoklad, ţe se z rady stane orgán 138
Srov. § 78 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů Navzdory tomu, ţe zřizování komisí rady se můţe v situaci, kdy v obci není rada volena, jevit jako absurdní, existují případy, kdy jejich konstituování zajistí plynulý chod obce a systematické plnění úkolů uloţených obci zvláštními předpisy. 140 Srov. § 79 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů. 141 Srov. § 99 odst. 3 OZř. 139
46
fakultativní, zřizovaný podle potřeby zastupitelstvem, a to s velmi restriktivně omezeným penzem rozhodovacích pravomocí.
2.2 Starosta v samostatné působnosti obce Samostatná působnost obce je ta, do které pozitivní právo řadí takové záleţitosti, jejichţ plnění je bezprostředním zájmem existence a rozvoje územního společenství.142 Spadají do ní věci, které obec spravuje samosprávně vlastním jménem a na vlastní odpovědnost a které jsou uskutečňovány v zájmu obce a jejích občanů. Podle zákona o obcích patří do samostatné působnosti obce zejména záleţitosti uvedené v § 84, 85 a 102, s výjimkou vydávání nařízení obce.143 Ustanovení § 84 a 85 zákona o obcích, vymezují zákonné pravomoci zastupitelstva obce. Všechny takto zákonem konkretizované záleţitosti, ve kterých je zastupitelstvu svěřeno explicitní oprávnění rozhodovat, spadají tedy do samostatné působnosti obce. 144 Co se týče avizovaného ustanovení § 102 zákona o obcích, tak v něm zákonodárce konstruuje výčet záleţitostí, v nichţ je oprávněna rozhodovat rada s postavením výkonného orgánu pro oblast samostatné působnosti, a proto i v tomto případě hovoříme v zásadě o věcech, které náleţí do obecní samosprávy. Radě obce je zákonem dovoleno rozhodovat v oblasti přenesené působnosti, jen stanoví-li tak zákon.145 Postavení starosty obce je podruţně odvozováno od zastupitelského sboru konstituovaného po volbách. Tato skutečnost přivádí k jednoznačnému závěru, a to, ţe starosta stojí na abstraktně vyjádřeném poli demonstrujícím komplexní působnost obce převáţně v kategorii samosprávné (samostatné) působnosti a moţnost vstoupit do kategorie působnosti přenesené je vázána na splnění zákonem stanovených podmínek. Samostatnou působnost obce tak zcela evidentně vykonávají ty obecní orgány, které svůj mandát odvozují od projevené vůle občanů v komunálních volbách. Odbornému úřednickému aparátu personálně zařazenému do obecního úřadu nepřísluší v otázkách samostatné působnosti v zásadě o ničem rozhodovat, a proto v této rovině plní převáţně úkoly, jenţ mu byly ze strany volených orgánů uloţeny a pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti.146 142
Hendrych, D. A kol. Správní právo. Obecná část. 8 vydání. Praha: C.H.Beck, 2012, s. 149. Srov. § 35 odst. 2 OZř. 144 Takový závěr je logický. Zastupitelstvo obce je totiţ v kontextu obecního zřízení charakterizováno jako nejvyšší samosprávný orgán, tedy hlavní orgán v oblasti samostatné působnosti. 145 Srov. § 99 odst. 1 OZř. 146 Duda, M. Samostatná a přenesená působnost obce. Juristic.cz. [online]. Publikováno 17. 6. 2002. [cit. 7. 9. 2014.] Dostupné z: http://spravni.juristic.cz/154292/clanek/spravni2.html 143
47
Pro lepší přehlednost je vhodné rozdělit záleţitosti patřící do samostatné působnosti obcí do předem ohraničených kategorií a v nich následně demonstrovat, jakým konkrétním způsobem se na jejich uskutečňování přímo, popř. i nepřímo podílí starosta obce. Následující výčet kategorií ovšem nepředstavuje komplexní pojetí všech záleţitostí samostatné působnosti obce. Pro účely této kapitoly se omezím jen uvedení těch, které povaţuji za nejvýznamnější. První z kategorií záleţitostí v samostatné působnosti obce jsou ty, které se týkají její existence a územních změn. Půjde tak např. o markantní změny v územních základech té které obce. Obce se totiţ kromě rozdělování, o němţ rozhodují občané v místním referendu, rovněţ mohou slučovat, či připojovat.147 Dále uvedu problematiku označování ulic, částí obce a ostatních veřejných prostranství. I tato nepochybně spadá do samosprávné působnosti obce a lze ji bez dalšího podřadit pod otázky týkající se její existence. Navzdory tomu, ţe zákonodárce starostovi neumoţňuje v těchto věcech samostatně rozhodovat, je třeba mít na paměti, ţe starosta je ze zákona vţdy členem zastupitelstva obce a protoţe je v těchto otázkách vyhrazena rozhodovací pravomoc právě tomuto orgánu, podílí se i starosta, byť parciálně, na jejich rozhodování. Druhou kategorií pojímající záleţitosti samostatné působnosti obce je komplexní problematika její interní organizace. V této oblasti uţ zákon explicitně svěřuje starostovi nástroje, kterými do uspořádání vnitřní organizace obce můţe výrazněji zasahovat. Tak např. starosta, jak jiţ bylo jednou poznamenáno, jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu té které obce.
148
Touto pravomocí se starosta
podílí na určování personálního fundamentu obecního úřadu. V zákonem stanovených případech, kdy starosta plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů149, má také přímou moţnost upravovat záleţitosti pracovněprávních vztahů, a to nejen vůči zaměstnancům obce, ale i vůči uvolněným či neuvolněným členům zastupitelstva. Třetí kategorie záleţitostí majících svůj základ v samostatné působnosti obce jsou otázky jejího rozpočtového hospodaření a hospodaření s obecním majetkem. Opět i v těchto oblastech se starosta spoluúčastní na kolegiálním rozhodování zastupitelstva. Navíc jak jsem jiţ uvedl výše, není-li v obci zvolena rada, přechází na starosty pravomoc zabezpečovat hospodaření obce a provádět rozpočtová opatření v rozsahu určeném zastupitelstvem. Další kategorie je zastoupena záleţitostmi, které úzce souvisejí se zakládáním a zřizováním právnických osob, organizačních sloţek, příspěvkových organizací a dále trvalých
147 148 149
Průcha, P. Správní právo, obecná část, 7. vydání, MU Brno 2007, s. 206. Srov. § 103 odst. 3 OZř. Srov. § 103 odst. 4 písm.b) OZř.
48
nebo dočasných peněţních fondů obce. Rozhodovací pravomoc je v této oblasti opět vyhrazena výlučně zastupitelstvu.150 Je třeba připomenout, ţe rada, jejímţ řádným členem je ex lege starosta, popř. sám starosta, není-li v obci rada zvolena a zastupitelstvo si tuto pravomoc nevyhradí, plní vůči takto konstituovaným právnickým osobám úkoly zakladatele či zřizovatele. 151 Kategorie zabezpečování místních záleţitostí je v oblasti samostatné působnosti obce rovněţ velmi důleţitá. Zastupitelstvo je zde např. oprávněno zakázat na území obce činnosti, jeţ by mohly narušit veřejný pořádek, být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví nebo majetku. Tato pravomoc se realizuje vydáním obecně závazné vyhlášky zastupitelstvem.152 Neméně důleţitá je v této kategorie i činnost obecní policie, kterou, jak jsem jiţ uvedl v předchozí části práce, řídí starosta, pokud k tomu není určena jiná osoba z řad členů zastupitelstva. Další významnou kategorií záleţitostí patřících do samostatné působnosti obce je ta, která zahrnuje spolupráci obce s jinými právními subjekty. Obec totiţ můţe na smluvním základě spolupracovat s jinou obcí (obcemi)153, příp. se více obcí konsensuálně shodne na zaloţení dobrovolného svazku obcí za účelem ochrany a prosazování svých společných zájmů.154 Schvalování smlouvy, která zakládá spolupráci mezi obcemi nebo konstituuje dobrovolný svazek s postavením autonomní právnické osoby, opět náleţí do rozhodovací působnosti zastupitelstva, resp. více zastupitelstev těch obcí, které se předmětné spolupráce hodlají účastnit. Poslední, nikoliv však méně významnou kategorií záleţitostí v samostatné působnosti, jsou ty, které souvisí s rozvojem obce. Předmětná kategorii tak např. zahrnuje rozhodování zastupitelstva ve věcech územního plánování podle stavebního zákona. Lze shrnout, ţe starosta má v oblasti samostatné působnosti poměrně dost významných moţností, kterými ovlivnit chod obce. Je sice pravda, ţe jen v některých případech samostatné působnosti má legální moţnost rozhodnout v dané záleţitosti autonomně a bezprostředně, neboť jak vyplývá z výše uvedeného, převáţná část samosprávné rozhodovací pravomoci je rovnoměrně rozdělena mezi zastupitelstvo a radu, nicméně na druhé straně nesmíme opomíjet skutečnost, ţe starosta můţe z titulu své pozice, jako řádného 150
Srov. § 84 odst. 2 písm. c),d),e) OZř. Srov. § 102 odst. 2 písm.b) OZř. 152 Srov. § 10 OZř. 153 Srov. § 46 OZř. 154 Svazky obcí přitom mají postavení autonomních právnických osob. Nejen z tohoto důvodu je třeba zdůraznit jejich oddělenost a odlišnost od samotných členských obcí. K tomu viz Průcha, P. Správní právo, obecná část, 7. vydání, MU Brno 2007, s. 218. 151
49
člena jak zastupitelstva, tak rady obce, uplatňovat významný a v některých případech dost moţná i rozhodující vliv na tvorbu vůle těchto kolegiálních orgánů místní samosprávy.155
2.3 Starosta v přenesené působnosti obce Východiskem zákona o obcích je tzv. smíšený systém, dle něhoţ obce vykonávají vedle vlastní samosprávné působnosti i působnost přenesenou, která má povahu vertikálně dekoncentrované státní správy přenášené ze státu na nepřímé vykonavatele státní správy. 156 Ústava ČR v čl. 105 přitom předpokládá, ţe přenesenou působnost svěřuje zákon nikoliv územním samosprávným celkům jako takovým, ale jejich orgánům.157 Při výkonu přenesené působnosti mají obce obdobnou povahu jako orgány státní správy a jejich činnost má klasický podzákonný, výkonný a nařizovací charakter.158 Pro účely zákona o obcích je přenesená působnost obce rozloţena do tří stupňů.159Zákon o obcích pouţívá pro delimitaci samostatné a přenesené působnosti jednoduché pravidlo.160 Podle § 8 zákona o obcích, „pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost obce“. Přenesená působnost je co do své podstaty souborem povinností, které můţe stát jednotkám místní samosprávy uloţit pouze na základě zákona a na jejichţ výkon nemají obce ani kraje ex lege právní nárok. V této souvislosti je moţné poukázat na problematiku řešení zásadní systémové otázky v oblasti výkonu přenesené působnosti obcemi. A to, jestli skutečně všechny obce, i ty na nejniţší úrovni územní veřejné správy mají být vybavovány přenesenou působnosti, nebo jim pro futuro ponechat pouze výkon vlastní samosprávy. Pro zbavení přenesené působnosti na straně malých obcí hovoří potřeba mnohdy nedostačujících odborných znalostí a rovněţ finanční náročnost výkonu dekoncentrované státní správy. Naopak pro ponechání výkonu státní správy malými obcemi svědčí fakt, ţe sama obce má největší mnoţství informací o tom, co se na jejím území a mezi občany vůbec děje a navíc
155
156
O tom, jak můţe starosta konkrétně ovlivňovat konstituování vůle rady a zastupitelstva obce, bude pojednáno v další kapitole, analyzující právní postavení starosty jako zastupitele a současně radního. Kadečka, S. Rigel, F. Výkon státní správy - kompetence ,odpovědnost. Praha: Ministerstvo vnitra. [online].Publikováno 2009. Dostupné z: www.mvcr.cz/odk2/soubor/vykon-statni-spravy-kompetence-pdf.aspx
157 158
159 160
Hendrych, D.a kol: Správní právo. Obecná část. 8 vydání. Praha. C.H.Beck. 2012, s. 154. Kadečka, S.Binek, J.Galvasová,I. Malé obce a výkon přenesené působnosti. Deník veřejné správy. [online]. Publikováno 2.5.2008. [cit.7.8.2014.] Dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6316968 Srov. § 61 odst. 1 OZř. Průcha, P. Místní správa. Masarykova Univerzita. Brno, 2011, s. 92.
50
dispozice s pravomocemi pramenícími z přenesené působnosti umoţňuje obcím efektivněji řídit svůj rozvoj.161 Jsem toho názoru, ţe přenos části kompetencí jinak realizovaných v přenesené působnosti malými obcemi na vyšší správněprávní úrovně, je vhodným prostředkem např. pro eliminaci korupčního prostředí v místní správě. V malých obcích je totiţ v důsledku absence speciálně vyškoleného úřednického aparátu nucen řadu otázek v přenesené působnosti rozhodovat starosta obce sám. Právě propojení činnosti starosty obce s legitimním rozhodováním o fyzických a právnických osobách v oblasti přenesené působnosti zakládá oprávněnou domněnku existence osobními vztahy ovlivněného zájmu na určitém rozhodnutí. V parametrech nastavených zákonem o obcích je hlavním orgánem obce pro výkon přenesené působnosti obecní úřad. Tento orgán vykonává přenesenou působnost ve všech záleţitostech obce s výjimkou těch, které jsou svěřeny do působnosti jiného orgánu obce.162 Těmito jinými orgány obce má zákon na mysli zvláštní orgány mající svůj legální základ ve zvláštních předpisech a které v souladu s § 106 zákona o obcích zřizuje pro výkon přenesené působnosti starosta. Nesmíme rovněţ opomenout skutečnost, ţe starosta můţe za podmínek stanovených zákonem svěřit některou část výkonu přenesené působnosti komisím rady obce, z nichţ se tímto de facto stávají zvláštní orgány obce ve smyslu zmiňovaného § 106, a za výkon takto svěřené státní správy jsou odpovědné starostovi. Jak jiţ bylo uvedeno v předchozí části práce, na výkonu přenesené působnosti se parciálně podílí i rada obce. Tato nepatrná část přenesené působnosti vykonávané radou obce nachází svůj projev ve vydávání nařízení v souladu s čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR. Otázkou tedy je, do jaké míry se na výkonu přenesené působnosti obce podílí starosta. Bylo poznamenáno, ţe hlavním orgánem v oblasti přenesené působnosti obce je obecní úřad. Současně s tím víme, ţe v čele obecního úřadu stojí starosta a z tohoto titulu je v nadřazeném postavení vůči všem zaměstnancům obce, personálně do něj zařazeným. Míra, v jaké se starosta můţe podílet na realizaci přenesené působnosti obce z titulu čelního představitele obecního úřadu, je do značné míry ovlivněna tím, je-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu. Analýza právního postavení tajemníka obecního úřadu není účelem této kapitoly. Proto se nyní omezím na konstatování faktu, ţe jedním z legálních úkolů tajemníka je zajištění výkonu přenesené působnosti obce s výjimkou těch věcí, které jsou zákonem
161
162
K tomu blíţe: Kadečka, S.Binek, J.Galvasová,I. Malé obce a výkon přenesené působnosti. Deník veřejné správy. [online]. Publikováno 2.5.2008. [cit. 7.8.2014.] Dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6316968 Srov. § 109 odst. 3 písm. b) OZř.
51
svěřeny radě, nebo zvláštním orgánům obce.163 V obcích, kde není funkce tajemníka obecního úřadu zřizována, je totiţ ex lege k zajištění avizovaného výkonu přenesené působnosti obce povolán starosta.164 Z výše popsaného lze dojít k následujícímu závěru. Starosta se na zabezpečování výkonu přenesené působnosti obce bude podílet zejména v obcích malých, resp. v těch, kterým zákon svěřuje výkon státní správy v základním rozsahu.165 V těchto obcích je totiţ funkce tajemníka obecního úřadu zřizována fakultativně. V této souvislosti lze vyjít z předpokladu, ţe obce na niţším stupni územní veřejné správy disponují mnohdy nedostačujícím finančním zázemím, a proto se úkolů, jinak vykonávaných tajemníkem ujímá z důvodu úsporných opatření starosta. Jak jsem jiţ uvedl výše, malé obce se obvykle vyznačují nedostatečnou základnou úřednicky proškoleného aparátu, coţ v praxi vede v lepším případě k tomu, ţe úředníci vykonávají na úkor kvality hned několik specializovaných agend najednou, v horším případě k tomu, ţe některé záleţitosti v přenesené působnosti obce rozhoduje starosta osobně. Největší problém této praxe spatřuji v tom, ţe vytváří příhodné podmínky pro nestrannost rozhodování a rovněţ shora jiţ avizované korupční prostředí. Moţnosti, jak tento problém odstranit, jsou dle mého názoru tyto. Buď přenést část kompetencí v přenesené působnosti z malých obcí na větší, anebo upravit zákon o obcích tak, aby funkce tajemníka obecního úřadu byla obligatorně zřizována i u obcí I. kategorie. 166 Skutečnost, ţe je starosta oprávněn svěřovat po projednání s ředitelem krajského úřadu komisím rady obce výkon dílčí přenesené působnosti společně s jeho navazujícím oprávněním zřizovat v případech stanovených zvláštními předpisy zvláštní orgány obcí pro výkon přenesené působnosti, nemůţe sama o sobě přivádět k závěru, ţe by se starosta na výkonu přenesené působnosti obce výrazněji podílel.167 163
Srov. 110 odst. 4 písm.a) OZř. Srov. § 103 odst. 4 písm. f) OZř. 165 Srov. § 61 odst. 1 písm. a) OZř. 166 Zřízení funkce tajemníka obecního úřadu v malých obcích s nedostatkem úřednického aparátu pravděpodobně nijak markantně nezvýší kvalitu vykonávaných agend v přenesené působnosti, ovšem na druhé straně zabrání tomu, aby se na rozhodování v přenesené působnosti obce podílel bezprostředně starosta, který nejenţe nemusí vyhovovat kvalifikačním poţadavkům, jinak kladeným na úředníky územních samospráv, ale především by jako nepřímo volený samosprávný orgán vůbec neměl autonomně realizovat státní správu obce. Zákon starostovi pouze propůjčuje, a to navíc za dodrţení stanovených podmínek, pravomoc k zabezpečení výkonu přenesené působnosti a předpokládá přitom, ţe takto učiní prostřednictvím úředníků, kteří uţ se na přímém výkonu státní správy a vydávání konkrétních správních rozhodnutí podílejí. K tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu Čr sp.zn. 8 As 20/2011 ze dne 20 dubna. 2012. 167 Je-li ovšem starosta členem těchto orgánů, nejlépe stane-li se přímo jejich předsedou, stává se jeho vliv na oblast přenesené působnosti obce výraznějším. Tak např. podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů, je starosta ex lege předsedou bezpečnostní rady obce a jmenuje další její členy. Bezpečnostní rada hodnotí připravenost obce na řešení mimořádných události a krizových situací a na pravidelných jednáních vytyčuje v této oblasti úkoly. O výraznějším podílu starosty na výkonu přenesené působnosti lze taktéţ hovořit v souvislosti s povodňovou komisí, v níţ starosta rovněţ zaujímá předsednictví. 164
52
Lze tedy shrnout, ţe i navzdory praxi malých obcí, v nichţ si starosta v oblasti výkonu přenesené působnosti mnohdy uzurpuje pravomoc bezprostředně realizovat státní správu, je dle mého názoru nastavena normativní regulace obecního zřízení tak, aby starostovi propůjčovala jen minimum nástrojů, kterými by do této oblasti mohl výrazněji zasahovat
53
3. K postavení starosty jako člena kolektivních orgánů obce 3.1. Starosta jako člen zastupitelstva obce Zastupitelstvo obce je jako jediný z municipálních orgánů zakotveno na ústavněprávní úrovni. Představuje hlavní samosprávný orgán obce, od něhoţ je podruţně odvozováno postavení dalších orgánů, spravujících obecní záleţitosti. Co se týče struktury zastupitelstva, jde o jednokomorový orgán, vybavený vlastními vnitřními orgány (starostou a místostarostou) a dále iniciativními a kontrolními orgány (výbory).168 Navzdory tomu, ţe zákon o obcích vnímá starostu jako jedinečný monokratický orgán obce s přesně ohraničenou rozhodovací pravomocí, nelze v této rovině opomenout skutečnost, ţe osoba vykonávající úřad starosty je nevyhnutelně i ve funkci zastupitele obce.169 Osoba vykonávající funkci starosty tedy musí být prvně zvolena do funkce řádného člena zastupitelstva obce způsobem, jakým o tom v obecné rovině hovoří Ústava ČR.170To, ţe je starosta při výkonu svého úřadu současně členem zastupitelstva obce, přivádí k logickému závěru, ţe mu z tohoto titulu vyplývají všechna práva a povinnosti, náleţející ostatním zastupitelům. Z normativní regulace obecního zřízení nelze přímo dovodit, ţe by měl starosta mezi ostatními členy zastupitelstva specifické, nebo snad dokonce výsadní postavení. Pozici starosty uvnitř zastupitelstva výstiţně charakterizuje označení „primus inter pares“, neboli první mezi rovnými. Jedinou výjimkou, kterou zákon o obcích zakládá jistou specifičnost pozice starosty napříč zastupitelstvem, je úzké penzum organizačních pravomocí, kterými starosta ex lege ve vztahu k zastupitelskému sboru disponuje. 171 Podíváme se nyní na to, jaká práva a povinnosti vyplývají členům zastupitelstva z výkonu funkce. Výčet práv členů zastupitelstva uvádí zákon o obcích v § 82. Jedná se o: a) právo iniciativy, zahrnující oprávnění kaţdého zastupitele předkládat zastupitelstvu, radě, výborům a komisím návrhy na projednání.
168
Filip, J. Ústavní právo České republiky (základní pojmy a instituty, ústavní základy ČR). 4.opravené a doplněné vydání. Brno:Doplněk, 2003, s.486. 169 Vznik těchto funkcí přitom sleduje chronologickou posloupnost, kdy se nejprve z osoby, která získá mandát v komunálních volbách, stává člen zastupitelstva obce a následně aţ ustavující schůze konstituovaného zastupitelstva obvykle vede k obsazení funkce starosty některým z jeho členů. 170 Srov. čl. 102 odst. 1 Ústava ČR. 171 Netolický, M. Diplomová práce. Vzájemný vliv státní správy a samosprávy v obcích a krajích. Vedoucí práce: Stanislav Kadečka. Masarykova univerzita, Brno. 2006
54
b) právo interpelace, dle něhoţ můţe zastupitel interpelovat radu obce, její členy, předsedy výborů, statutární orgány právnických osob a vedoucí příspěvkových organizací a organizačních sloţek zaloţených obcí. c) právo na informace, které lze poţadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu a od zaměstnanců právnických osob zaloţených obcí. Jedná se přitom o informace, které souvisí s výkonem funkce zastupitele. Povinnosti členů zastupitelstva pak konstruuje navazující § 83 zákona o obcích. Podle něho se zastupitel musí zúčastňovat zasedání zastupitelstva nebo i jiných orgánů obce, jeli jejich členem.172 Musí hájit zájmy občanů obce a jednat a vystupovat způsobem neohroţujícím váţnost jeho funkce. V případě domnělého střetu zájmů při účasti na projednávání a rozhodování určité záleţitosti je zastupitel povinen sdělit tuto skutečnost orgánu, který má věc projednávat, a tento následně rozhodne o existenci či neexistenci důvodu podjatosti zastupitele. Všechna výše vypočtená práva a povinnosti členů zastupitelstva náleţí bez dalšího i starostovi. Jistá exkluzivita postavení starosty uvnitř zastupitelstva je dána souborem organizačních kompetencí. Starostovi totiţ ex lege přísluší oprávnění svolávat a zpravidla řídit zasedání zastupitelstva obce173 a společně s ověřovateli podepisovat zápis z jednání zastupitelstva obce.174 Neméně důleţitá je rovněţ pravomoc podepisovat spolu s místostarostou obecně závazné vyhlášky, popř. jiná usnesení, formálně přijatá na zasedání zastupitelstva obce.175 Ačkoliv z předchozího odstavce vyplývá, ţe postavení starosty v zastupitelstvu obce není ve srovnání s ostatními zastupiteli, aţ na výjimky představované organizačními kompetencemi, ničím výjimečné, je moţné v praxi vysledovat celkem běţný jev, kdy starosta, byť jeho hlas má stejnou váhu jako hlas ostatních zastupitelů, uplatní rozhodující vliv na tvorbu vůle tohoto kolegiálního orgánu. Děje se tak prostřednictvím příprav a organizace 172
Zasedání zastupitelstva je přitom definováno jako časový úsek, v němţ tento orgán realizuje svoje zákonem vymezené pravomoci. Schází se podle potřeby, nejméně však jednou za 3 měsíce. K tomu viz blíţe Filip, J. Ústavní právo České republiky (základní pojmy a instituty, ústavní základy ČR). 4.opravené a doplněné vydání. Brno:Doplněk, 2003, s.491. 173 Co se týče řízení zasedání zastupitelstva, uvedl jsem si jiţ v předchozí kapitole, ţe toto oprávnění není starostovi svěřeno jako absolutně vyhrazené. Jelikoţ ovšem tento úkol vyţaduje znalost jednacího řádu, platné legislativy na úseku místní správy a také důkladnou orientaci v projednávaných problémech, stanovil zákonodárce předpoklad, ţe se řízení zasedání zastupitelstva ujme zpravidla starosta, který má v uvedených poţadavcích jako hlavní reprezentant obce komplexní přehled. 174 Srov. § 103 odst. 5 OZř. 175 Srov. § 104 odst. 2 OZř.
55
schůzí rady a navazujících zasedání zastupitelstva obce. Právní postavení starosty jako člena rady obce bude analyzováno v následující podkapitole. Zde se pouze omezím na konstatování toho, ţe zastupitel zvolený zákonem stanoveným způsobem do funkce starosty se bez dalšího stává i členem rady obce, je-li v ní zřízena. Stejně jako u zastupitelstva je i u rady obce běţné, ţe procedurální otázky činnosti tohoto kolegiálního orgánu upravuje jednací řád. Ten zpravidla určí, ţe schůze rady připravuje a organizuje ve spolupráci s místostarostou a tajemníkem obecního úřadu starosta obce. Sám starosta také většinou navrhuje samotný program schůze rady. Je tak zcela evidentní, ţe starosta můţe prostřednictvím příprav jednání rady včetně navrhnutí projednávaného programu uplatnit značný vliv na to, jaké záleţitosti bude rada projednávat a bude-li navíc schůzi rady sám řídit, můţe podstatně ovlivnit vůli jednotlivých radních. Na základě výše sepsaných faktů lze přistoupit k meritu věci, a to určení, jak můţe starosta z pozice řadového člena zastupitelstva ovlivnit jeho kolegiálně konstruovanou vůli. Zákon o obcích výslovně uvádí, ţe rada obce připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva.176V obcích, kde se nevolí rada obce, je přípravou návrhů a veškerých podkladů pro jednání zastupitelstva včetně jeho organizace a řízení zpravidla pověřen přímo starosta.177 Právě moţnost připravovat podkladové materiály pro zasedání zastupitelstva včetně moţnosti organizace jeho průběhu představuje významný nástroj, kterým lze podstatně ovlivňovat tvorbu vůle nejvyššího samosprávného orgánu obce. Zdali k uplatnění tohoto nástroje dojde, je uţ otázkou osobních schopností starosty a jeho smyslu pro diplomacii. V neposlední řadě je také důleţitá míra aktivity na straně ostatních členů zastupitelstva. V obcích, kde zastupitelé projevují v municipálních záleţitostech minimální aktivitu, se ze starosty de facto stává osoba disponující širokou rozhodovací působností, neboť všechny jeho návrhy bývají liknavost projevujícími zastupiteli přijaty. 178 Lze tedy shrnout, ţe i navzdory tomu, ţe zákon o obcích nečiní postavení starosty mezi ostatními členy zastupitelstva ničím výjimečným, v praxi můţe být jeho vliv na činnost zastupitelstva mnohem výraznější, neţ jak je zákonem presumováno. Vţdy však bude záleţet na okolnostech daného případu, resp. na tom, jak efektivně dokáţe starosta vyuţít moţnost příprav návrhů a podkladových materiálů pro jednání zastupitelstva, ať uţ jako člen rady, 176
Srov § 102 odst 1 OZř. Zastupitelstvo je oprávněno vrátit radě její návrh k doplnění dalších podkladů a do této doby odloţit svoje rozhodnutí. Tuto pravomoc ovšem nemůţe suplovat starosta ani ţádný jiný subjekt. Náleţí pouze zastupitelstvu.K tomu viz. Koudelka Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde Praha, 2009, s.818. 178 Hamplová, J. Právní postavení starosty jako orgánu obce. Hamplova.cz. [online].Publikováno 12. 10. 2009. [cit. 8.8.2014.] Dostupné z : http://www.hamplova.cz/pravni-postaveni-starosty-jako-organu-obce 177
56
nebo není-li rada v obci zvolena, tak přímo sám.179 Pokud se navíc starosta ujme řízení zasedání zastupitelstva a dokáţe-li jednotlivé body v projednávaném programu správně prezentovat a podloţit vhodnými argumenty, můţe tímto ovlivnit hlasování mnohých zastupitelů, zejména pak těch neuvolněných, kteří nedisponují širším penzem informací o chodu obce. 180
3.2. Starosta jako člen rady obce Rada obce představuje exekutivní obecní orgán činný zejména v oblasti samostatné působnosti. S ohledem na dikci zákona o obcích lze poznamenat, ţe rada plní dvě zásadní funkce. Za prvé funkci iniciační resp. přípravnou, která spočívá, jak bylo uvedeno výše, v přípravě podkladového materiálu pro schůze zastupitelstva. Druhou, nikoliv však méně významnou funkcí, je funkce realizační, jejímţ projevem je úkol rady zabezpečovat plnění usnesení přijatých zastupitelstvem.
181
Z hlediska personálního tvoří radu obce starosta,
místostarosta (místostarostové) a další osoby volení z řad členů zastupitelstva obce.182 Rada obce je ze své činnosti odpovědná přímo zastupitelstvu. Vztah rady k zastupitelstvu obce vykazuje určitou míru závislosti z důvodu, ţe všichni členové rady musejí být současně i zastupiteli.183 Starosta se členem rady obce stává ex lege okamţikem svého zvolení do funkce.184 Toto je samozřejmě podmíněno existencí rady obce. Pokud je starosta z funkce odvolán, nebo
179
Můţeme vysledovat, ţe v menších obcích, kde není volena rada, se ze starosty stává poměrně významný orgán. Nejen ţe přebírá většinu kompetencí jinak vykonávaných radou podle § 102 odst. 2 OZř, ale dokonce má moţnost připravovat podkladové materiály pro jednání zastupitelstva jen na základě vlastního uváţení. Pokud navíc v takové obci absentuje úřednický aparát v čele s tajemníkem obecního úřadu, lze očekávat i jeho výraznější zásahy do přenesené působnosti. 180 Nutno poznamenat, ţe zejména ve větších městech vstupuje do rozhodování v municipálních záleţitostech politika. Aby starosta mohl úspěšně předkládat návrhy k projednání a tyto byly následně zastupitelstvem schvalovány, je důleţité, aby za ním stála jeho strana, popř. koalice politických stran, disponující většinou v zastupitelstvu. Starostovi se totiţ o kladech svých návrhů podaří přesvědčit zastupitele vyčleněného ze stejné politické strany mnohem úspěšněji neţli zastupitele opozičního, který bude jakékoliv návrhy starostou předloţené odmítat spíše z důvodu politické rivality neţ jejich věcné nesprávnosti. 181 Tyto dvě funkce rady obce nepřímo dovodíme z § 102 odst. 1 OZř. 182 Srov § 99 odst. 3 OZř. 183 Např.v Nizozemí je, co se problematiky organizační struktury místní správy týče, zaveden tzv. dualistický systém, který umoţňuje, aby se členem rady mohla legitimně stát i osoba, která není zastupitelem. K tomu viz.Folprecht, J:.Organizace a řízení úřadu mají svůj pevný řád. Veřejná správa -týdeník vlády ČR, č.6. [online] 2004. Dostupné z : http://www.mvcr.cz/clanek/verejna-sprava-2004.aspx 184
Skutečnost, ţe je starosta obce současně členem zastupitelstva i rady, potvrzuje výjimečnost jeho funkce. Domnívám se, ţe i kdyţ zákon starostovi nesvěřuje širší rozhodovací pravomoc v oblasti samostatné působnosti, schopný a zodpovědný starosta dokáţe vyuţít všechny aspekty svého postavení, v tomto případě pak paralelní členství v zastupitelstvu a radě, k ovlivnění mnohých municipálních záleţitostí.
57
se funkce vzdá, přestává být i členem rady obce.185 Tato právní konstrukce je nepochybně správná. A conto této problematiky se zcela ztotoţňuji s názorem Kolmana, který uvádí, ţe pokud „osoba ztratí důvěru jako starosta, nebo místostarosta, tak ve většině případů není pro zastupitele přijatelná ani jako člen rady – je lhostejno, zda se jedná o důvody politické, odborné, či morální“.186 Literatura uvádí, ţe starosta připravuje, svolává a řídí schůze rady. 187Zákon o obcích ovšem v souvislosti s organizačními pravomocemi starosty deklaruje pouze to, ţe starosta svolává a zpravidla řídí zasedání rady obce. To, ţe by starosta schůze rady připravoval, zákon o obcích výslovně nestanoví. Bývá ovšem jiţ zavedeným pravidlem, ţe úkol starosty spočívající v přípravě zasedání rady je koncipován v jejím jednacím řádu. Jiţ v předchozí podkapitole jsem uvedl, ţe starosta můţe díky svým organizačním pravomocem uplatnit rozhodující vliv na tvorbu vůle zastupitelstva, přičemţ toto je důsledkem legální moţnosti starosty připravovat jako člen rady popř. sám návrhy pro jeho zasedání. Stejný, moţná dokonce ještě větší vliv ovšem starosta můţe uplatnit na tvorbu kolektivní vůle rady obce. Zákon o obcích na rozdíl od členů zastupitelstva explicitně neupravuje práva a povinnosti radních. Praxe je taková, ţe práva a povinnosti členů rady obce v zásadě upravuje jednací řád.188 Z jednacího řádu rady obvykle vyplývají tyto povinnosti: a) Povinnost radního účastnit se jednání kaţdé schůze. Pokud nastane překáţka, která výkon této povinnosti radnímu znemoţní, je povinen se řádně omluvit. b) Dopředu se důkladně seznámit s programem projednávaným na zasedání a prostudovat všechny dostupné podkladové materiály c) Pokud chce ten který radní sám předloţit podkladový materiál k jeho projednání, je povinen projednat jeho věcnou stránku se starostou, nebo místostarostou a dodrţet formální náleţitosti předkládaného materiálu.
185
Srov. § 99 odst. 4 OZř. Kolman, P.: Právní aspekty rady obce. Ústav práva a právní vědy. [online].2010 [cit. 8.9.2014]Dostupné z: http://www.ustavprava.cz/cz/sekce/casopis-pravo-2010-2-pravni-aspekty-rady-obce-152/ 187 Srov. Průcha, P.: Místní správa. Masarykova univerzita. 2011. str. 68. 188 Jednací řád vydává rada obce na základě § 101 odst. 4 OZř. 186
58
Co se týče práv radních, jednací řád obvykle stanoví tyto:
a) právo hlasovací b) právo vznášet připomínky, dotazy a návrhy na schůzi rady c) právo předloţit radě k projednání vlastní podkladový materiál d) právo vyjadřovat se k předkládaným podkladovým materiálům včetně práva uvést do zápisu ze schůze odlišné stanovisko od přijatého usnesení. Všechna výše vypočtená práva a povinnosti náleţí při výkonu funkce i starostovi. Podle mého názoru je pozice starosty v radě stabilní a nabízí hodně příleţitostí jak ovlivnit záleţitosti v samostatné působnosti obce. Zatímco zastupitelstvo se obvykle neschází kaţdý týden, u rady bývá takový interval schůzek běţně dodrţován. Rada obce má na starost plnění řady úkolů operativního charakteru, a proto se její schůze konají v pravidelných týdenních nebo dvoutýdenních intervalech. Na rozdíl od zasedání zastupitelstva jsou navíc všechny schůze rady neveřejné.189 Skutečnost, ţe je starosta pověřen přípravou jednání rady, která se k projednávání rozhodnutí operativního charakteru schází v krátkých intervalech, představuje moţnost, jak zasahovat do kaţdodenních záleţitostí chodu obce v její samostatné působnosti velkou měrou. Kromě zásahů do samostatné působnosti obce nabízí starostovi členství v radě dokonce moţnost se podílet nepřímo na výkonu působnosti přenesené. K tomuto závěru docházím proto, ţe radě obce je ze zákona vyhrazeno oprávnění rozdělovat pravomoci v obecním úřadě, zřizovat a rušit odbory a oddělení obecního úřadu, dále stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadě a na návrh tajemníka jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu. Starosta se tedy díky členství v radě můţe parciálně podílet na určování personálního sloţení a vnitřní organizační struktury hlavního orgánu pro výkon přenesené státní správy. Postavení starosty v radě je spojeno s velmi významnou pravomocí, kterou zákon o obcích konstruuje v § 105. Podle něho, „starosta pozastaví výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce“. Jedná se o tzv. sistační oprávnění starosty, které lze uplatnit proti všem usnesením rady obce, vydaným při výkonu samostatné působnosti. Nesprávnost usnesení rady můţe pramenit z různých důvodů. Na jedné straně můţe být důvodem sistace nezákonnost usnesení, na straně
189
Jiné osoby neţ členové rady se mohou její schůze zúčastnit jen tehdy, pokud byly radou k jednání přizvány.
59
druhé pak nesprávnost věcného rázu.190 Zákon o obcích nestanoví ve vztahu k proceduře uplatnění sistační pravomoci nic konkrétního. V kaţdém případě je vhodné, aby starosta postupoval při pozastavení výkonu toho kterého usnesení rady obce písemnou formou. Nelze ani vyloučit moţnost, ţe starosta pozastaví výkon pouze části usnesení rady. 191 Poté co starosta postupem dle § 105 pozastaví výkon usnesení rady, je ex lege povinen je předloţit ke konečnému rozhodnutí zastupitelstvu na jeho nejbliţším zasedání.192 Oprávnění starosty sistovat usnesení rady tak představuje velmi významný instrument, který starostovi poskytuje legální moţnost odejmout radě rozhodování ve všech záleţitostech samostatné působnosti obce a konečný obsah toho kterého rozhodnutí delegovat na zastupitelstvo. Lze tedy shrnout, ţe na rozdíl od zastupitelstva obce, v němţ má starosta postavení řádného člena bez pravomocí významnějšího rázu a jeho moţnost ovlivnit kolegiální rozhodování je závislá na přesvědčovacích a argumentačních dovednostech, je jeho pozice v radě stabilnější. Stejně jako u zastupitelstva můţe starosta i v případě rady uplatňovat značný vliv na tvorbu její kolegiální vůle. Děje se tak prostřednictvím příprav pravidelných schůzek, včetně koncipování projednávaného programu a předkládání podkladových materiálů k rozhodování. Výjimečnost postavení starosty v radě je ovšem v prvé řadě zaloţena sistačním oprávněním, kterým je starosta de facto pasován do pozice předsedy disponujícího právem veta a díky němuţ můţe radu obce zbavit legální moţnosti rozhodovat ve všech záleţitostech samostatné působnosti.
3.3. Starosta a obecní úřad Obecnímu úřadu je v intencích normativní regulace obecního zřízení svěřena hlavní působnost ve věci výkonu vertikálně dekoncentrované státní správy v souladu s článkem 105 Ústavy ČR. Vystupuje jako obecní orgán úředního typu se specifickou organizační strukturou.193 Podle P. Průchy lze na obecní úřad pohlíţet jako na sídlo ostatních orgánů obce a zastřešující sloţku všech jejich úředních úkonů.194Postavení starosty v obecním úřadě je velmi významné, neboť zákon o obcích výslovně stanoví, ţe starosta stojí v jeho čele. Jiţ v 190
Tak např. je přijato usnesení, které starosta povaţuje pro obec za ekonomicky nevýhodné. Břeň, J.: Pravomoci starosty obce. Moderní obec.ihned.cz. [online]. Publikováno 30. 11. 2011. [cit. 8. 9. 2014.] Dostupné z : http://moderniobec.ihned.cz/?p=C00000_d&&article[id]=53899380 192 V souladu s § 84 odst. 5 OZř, můţe zastupitelstvo zrušit usnesení rady obce jen tehdy, bylo-li předtím sistováno starostem. 193 Toto je dáno tím, ţe se obecní úřad můţe členit na odbory a oddělení, je-li o tom rozhodnuto radou obce. 194 Průcha, P.:Místní správa. Masarykova univerzita, Brno. 2011, s. 69. 191
60
předchozí části práci jsem poznamenal, ţe z personálního hlediska je obecní úřad tvořen starostou, místostarostou (místostarosty), zaměstnanci obce do něho zařazenými a tajemníkem, je-li v té které obci předmětná funkce zřizována.195
Podstatné však v této
souvislosti je to, ţe obecní zřízení presumuje existenci obecního úřadu v kaţdé obci, tedy i v těch malých, v nichţ nedostatek finančních prostředků často zapříčiňuje absenci vyškoleného úřednického aparátu, který by přenesenou působnost jménem státu patřičně vykonával, čehoţ důsledkem je působení obecního úřadu, jejţ fakticky tvoří pouze starosta a místostarostové. S ohledem na dualismus působnosti vykonávané municipálními orgány lze konstatovat, ţe v působnosti samostatné nepřísluší obecnímu úřadu v zásadě o ničem rozhodovat.196 To ovšem automaticky neznamená, ţe by v oblasti samosprávy nebyl obecní úřad jakkoliv činný. Zákon o obcích stanoví taxativní výčet úkolů, které jsou obecnímu úřadu na poli samostatné působnosti obce uloţeny.197 Hlavním důvodem existence obecního úřadu v rámci organizačního uspořádání obcí je ovšem výkon přenesené působnosti. Obecní úřady se pro účely odstupňované státní správy člení na ty s běţným obecním úřadem, pověřené obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností.198 Obecní úřad plní všechny zákonem uloţené úkoly prostřednictvím úředníků, kteří jsou zařazováni do jeho jednotlivých odborů či oddělení. Činnost úřednického aparátu je patrná jak v samostatné, tak přenesené působnosti obce. V samostatné působnosti obce se úředníci podílejí na plnění úkolů pramenících z usnesení rady, či zastupitelstva, dále na tvorbě obecně závazných vyhlášek nebo na poskytování informací v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím. Meritem jejich činnosti je ovšem výkon přenesené působnosti obce. Úředníci se v rámci této působnosti podílejí zčásti nebo zcela na výkonu státní správy, zabezpečují vydávání správních rozhodnutí ve správním řízení a konečně se také parciálně
195
Pod pojmem zaměstnanci obce se souhrnně rozumí jak úřednický aparát, tak obsluţný personál, který se na výkonu veřejné správy nepodílí. 196 Toto ovšem neplatí bezvýhradně. Zákon o obcích totiţ v § 109 odst. 3 písm. a) presumuje rozhodovací pravomoc obecního úřadu v samostatné působnosti v těch případech, ve kterých je tak stanoveno tímto, nebo jiným zvláštním předpisem. Tak např. obecní úřad rozhoduje podle § 22 odst. 7 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 477/2008 Sb. 197 V souladu s § 109 odst. 3 písm. a) OZř, plní obecní úřad úkoly, které mu uloţilo zastupitelstvo, nebo rada obce, a dále pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti. 198 Rozlišování obecních úřadů pak koresponduje s diferenciací obcí do tří kategorií. Obce I., II. a III.kategorie. K této diferenciaci obcí viz blíţe Průcha, P.:Místní správa. Masarykova univerzita, Brno. 2011, s.90
61
podílejí i na tvorbě nařízení obce.
199
V obecné rovině se uvádí, ţe úředníci územních
samosprávných celků vykonávají správní činnosti.200 Úředníci jsou ze své činnosti odpovědni vedoucímu daného oddělení a ten pak vedoucímu konkrétního odboru. V této souvislosti je třeba upozornit na mnohdy podceňovanou funkci tajemníka obecního úřadu, neboť ten představuje jakýsi zastřešovací prvek všech činností na úseku obecního úřadu, a to jak v samostatné, tak přenesené působnosti obce. Odpovědnost vedoucího úředníka za řízení činnosti konkrétního odboru je rovnoměrně rozdělena mezi tajemníka a radu obce. 201 Základní organizační normou upravující všechny aspekty chodu obecního úřadu je jeho organizační řád. Ten kromě organizační struktury upravuje také zásady činnosti, metody řízení a dělbu kompetencí mezi jednotlivými odbory a odděleními. Jakkoliv je postavení starosty v obecním úřadě významné, nelze se snad domnívat, ţe mu ze zákona přísluší status úředníka.202Starosta není ani zaměstnancem obce, který by byl, jako je tomu u ostatních úředníků, personálně zařazen do obecního úřadu. Zákon o obcích starostovi propůjčuje postavení čelního představitele tohoto specifického obecního orgánu a předpokládá, i kdyţ nic konkrétního k tomu nestanoví, ţe se na jeho chodu bude aktivně podílet. Starosta tak např. koordinuje činnost místostarosty a tajemníka a spolu s nimi plní dále úkoly koordinační a kontrolní povahy při zabezpečování usnesení zastupitelstva a rady. Z této činnosti je starosta odpovědný zastupitelstvu. Starosta je také zpravidla oprávněn dávat tajemníkovi a vedoucím odborů písemné či ústní příkazy, kterými jsou jako sluţebně podřízené osoby povinny se řídit. Jedním z odborů zřizovaných na obecním úřadě bývá také odbor kanceláře starosty obce. Tento se obvykle v součinnosti s odborem finančním podílí na výkonu kontrolní činnosti. Ve větších obcích zřizuje starosta pro zajištění chodu obecního úřadu zvláštní orgány obcí, zejména pak komise pro projednávání přestupků. Ve vztahu k jednotlivým úředníkům by starosta měl dohlíţet na to, zdali úředníci dodrţují základní povinnosti, které jim ukládá zákon o úřednících územních samosprávných
199
Šromová, E. : Aktuální úkoly starostů malých obcí. Právní rádce.ihned.cz. [online]. Publikováno 25.6 2003. [cit. 23.9.2014.] Dostupné z : http://pravniradce.ihned.cz/c1-12992680-aktualni-ukoly-starostu-malych-obci 200 Těmi se pro účely § 2 odst.3 zÚSC, rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti obce podle zvláštních právních předpisů. 201 Tato skutečnost je projevem toho, ţe ke jmenování či odvolání vedoucího odboru presumuje zákon o obcích součinnost tajemníka s radou, resp. návrh podaný tajemníkem radě ke jmenování či odvolání konkrétní osoby. K tomu srov. § 102 odst. 2 písm. g) OZř. Připomenu, ţe v malých obcích, v nichţ není ustavena rada, je jmenováním a odvoláním vedoucího odboru pověřen ex lege starosta. 202 Dluţno dodat, ţe v obcích bez tajemníka, v nichţ starosta ex lege plní všechny úkoly, jinak vykonávané tajemníkem obecního úřadu, se starosta de facto ocitá v pozici vedoucího úřadu, a proto otázka, zdali ani tehdy nemá starosta status úředníka, vyvolává nemalou pochybnost.
62
celků.203 Předmětný zákon reguluje výslovně postavení starosty pouze v souvislosti s vyhlašováním výběrových řízení. Zákon totiţ stanoví, ţe vyhlášení výběrového řízení pro obsazení volné pozice je v kompetenci vedoucího úřadu, tedy tajemníka. Pouze tehdy, jde-li o výběrové řízení na pozici vedoucího úřadu, vyhlašuje výběrové řízení sám starosta.204 Lze tedy shrnout, ţe starostova pozice je pro řádný chod obecního úřadu velmi významná, a to i navzdory tomu, ţe zákon o obcích včetně zákona o úřednících územních samosprávných celků nic konkrétního k jeho činnosti na úřadě nestanoví.205 V této rovině je ovšem nutné vyjít z presumované organizační konstrukce, stavějící starostu do čela obecního úřadu. Z této pozice je sluţebně nadřízený nejen všem jeho zaměstnancům, ale i místostarostovi, příp. více místostarostům, kteří stejně jako on nejsou úředníky ani zaměstnanci toho kterého územního samosprávného celku. V tomto ohledu tak starosta vykonává koordinační a řídící činnost, spočívající v zabezpečování plynulého chodu všech agend obecního úřadu, a to jak v samostatné, tak přenesené působnosti obce. Úspěšné zvládnutí této činnosti vyţaduje manaţerské dovednosti, dobré vztahy s podřízenými, především pak s tajemníkem obecního úřadu a vedoucími jednotlivých odborů a v neposlední řadě taktéţ základní orientaci v procesech uskutečňovaných ve veřejné správě. Jakkoliv totiţ zákon o obcích presumuje, ţe odpovědnost za zabezpečování úkolů na úseku obecního úřadu nese v prvé řadě jeho tajemník, je tento ve své činnosti determinován příkazy nadřízeného starosty a jemu je také v konečné fázi vţdy odpovědný. Z tohoto důvodu nelze pozici starosty v obecním úřadě chápat jako ryze formální, neumoţňující výraznějších zásahů do jeho kaţdodenního chodu. Domnívám se proto, ţe zastupitelstvo by při volbě starosty mělo důkladně zvaţovat, nakolik bude ten který kandidát schopen koordinovat všechny aspekty činnosti obecního úřadu, který lze, alespoň tedy ve větších městech, přirovnat pro svůj typicky úřednický charakter k významným orgánům státní správy, byť jeho působnost co do územního rozsahu je v zásadě omezena na jeden, popř. několik správních obvodů.
203
Základní povinnosti úředníka územního samosprávného celku konstruuje § 16 zÚSC. Patří mezi ně např. dodrţování ústavního pořádku, plnění pokynů vedoucích úředníků, prohlubování kvalifikace a povinnost jednat a rozhodovat nestranně. 204 K tomu srov. § 7 odst. 3 zÚSC. 205 Konkrétnější informace o právech a povinnostech starosty v obecním úřadě nalezneme aţ v jeho organizačním řádu.
63
3.3.1. Starosta a tajemník obecního úřadu Výjimečnost pozice tajemníka v obecním úřadě, neřku-li obce vůbec, je dána jiţ tím, ţe zákonodárce povaţoval při koncipování normativní regulace obecního zřízení za nutné upravit jeho práva a povinnosti explicitně na úrovni zákona o obcích, a to v kontextu vymezení organizační struktury obce. Tajemník je zaměstnancem obce a současně nositelem statusu úřední osoby.206 Z hlediska normativní regulace úředníků územních samosprávných celků lze podotknout, ţe zákonodárce nevnímá tajemníka jako běţného zaměstnance obecního úřadu. Funkce tajemníka ztělesňuje fundamentální stavební prvek obecního úřadu, který ex lege disponuje řadou speciálních kompetencí a o významu jeho postavení se pravidelně přesvědčují všichni municipální činitelé, starosta pak nevyjímaje.207 Vyjdeme-li ze zákona o obcích, který stanoví, ţe se funkce tajemníka obecního úřadu obligatorně zřizuje v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností, zatímco v ostatních obcích, kterým náleţí jen výkon státní správy v základním rozsahu, je tato funkce zřizována fakultativně, můţeme konstatovat, ţe úmyslem normotvůrce je nepřímo zdůraznit činnost tajemníka na poli přenesené působnosti obce, a to zejména v těch obcích, na něţ byl výkon státní správy přenesen ve větším neţ základním rozsahu.
208
Nelze
se však v ţádném případě domnívat, ţe je činnost tajemníka omezena výhradně na přenesenou působnost obce. V samostatné působnosti obce plní tajemník zejména úkoly uloţené mu zastupitelstvem, radou či starostou. Výjimečnost právního postavení tajemníka pak podtrhuje skutečnost, ţe nese konečnou odpovědnost za komplexní činnost obecního úřadu, a to jak v přenesené, tak samostatné působnosti vůči starostovi té které obce. 209 Výčet základních pravomocí tajemníka nalezneme v § 110 odst. 4 zákona o obcích. Tajemník ve znění tohoto ustanovení zajišťuje výkon přenesené působnosti, plní úkoly vyplývající z usnesení rady a zastupitelstva, stanovuje platy všem zaměstnancům obce v obecním úřadě, plní vůči těmto zaměstnancům úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele210 a konečně vydává spisový, skartační a pracovní řád obecního úřadu. 211 Ze zákona o obcích 206
Srov. §2 odst. 7 zÚSC. Kolman, P.: Obecní úřad z pohledu správního práva. Právní rádce.ihned.cz [online]. Publikováno 21. 4. 2010. [cit. 23. 9. 2014.] Dostupné z: http://pravniradce.ihned.cz/c1-42774900-obecni-urad-z-pohledu-spravniho-prava 208 Srov. § 110 odst. 1 OZř. 209 Srov. § 110 odst. 2 OZř. 210 Navzdory tomu, ţe tajemník plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele a řídí a kontroluje činnost zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, o celkovém počtu zaměstnanců obce v obecním úřadě a o jeho organizační struktuře (organizačním řádu), rozhoduje výhradně rada obce. K tomu viz Rozsudek Nejvyššího soudu ČR pod sp.zn. 21 Cdo 4521/2011 ze dne 20.11.2012. 211 Oprávnění tajemníka vydávat interní směrnice obecního úřadu ovšem není absolutní. Všechny tyto předpisy totiţ můţe vydat i rada obce. 207
64
taktéţ vyplývají i některé další specifické kompetence tajemníka. Tak např. můţe z rozhodnutí rady uţívat závěsný znak obce. Tajemník je dále oprávněn podávat radě návrhy na jmenování a odvolání vedoucích jednotlivých odborů na obecním úřadě.
212
Zákon rovněţ
ukládá tajemníkovi povinnost pravidelné účasti na zasedání zastupitelstva obce a schůzích rady. Přítomnost tajemníka na zasedání těchto kolektivních orgánů ovšem není jen formální, neboť zákonodárce tajemníkovi umoţňuje aktivně vstupovat do jednotlivých rozprav a ke kaţdému bodu projednávaného programu uplatnit poradní hlas.213 Jak jsem jiţ avizoval v předešlé kapitole, tajemníka obecního úřadu do funkce jmenuje a odvolává starosta, a to pod podmínkou dodatečného souhlasu ředitele krajského úřadu. 214
Ačkoliv starosta nedisponuje absolutně výhradní kompetencí zvolit a odvolat tajemníka,
jeho iniciace spočívající v předloţení návrhu konkrétní osoby na jmenování tajemníkem řediteli krajského úřadu je v podstatě klíčová a do jisté míry zcela zásadním způsobem předurčuje, kdo se tajemníkem v té které obci stane. Jestliţe k této skutečnosti navíc připočteme i to, ţe tajemník odpovídá za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné i přenesené působnosti obce starostovi, můţeme zkonstatovat, ţe vztah tajemníka vůči starostovi je zaloţen na velké míře závislosti. Právní úprava de lege lata s sebou v této souvislosti přináší opodstatněné riziko toho, ţe starosta obce dosadí na místo tajemníka obecního úřadu některého ze svých spolustraníků a vypisované výběrové řízení na tuto pozici se tak stane jen jakousi formální záštitou bez relevantního obsahu. Jak jiţ bylo poznamenáno, pozice starosty v obecním úřadě je aktivní a předpokládá četné zásahy do jeho kaţdodenního chodu. Z tohoto důvodu je pochopitelné, ţe starosta sledující snahu vyhnout se pro futuro obstrukcím ve spolupráci bude chtít za tajemníka osobu, s níţ velmi dobře, a to i po stránce politické, vychází.215 Podíváme-li se na tuto problematiku retrospektivně, v období první poloviny devadesátých let minulého století proběhl celoplošný průzkum mapující podmínky, v nichţ tajemníci svoji funkci vykonávali. V této době, za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, bylo jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu v kompetenci obecní rady a stejně jako 212
Toto oprávnění má ovšem pouze formální povahu. Nedostatek návrhu tajemníka totiţ nemůţe způsobovat sám o sobě neplatnost rozhodnutí rady ke jmenování či odvolání vedoucího odboru. K tomu viz Rozsudek Nejvyššího soudu ČR pod sp.zn. 21 Cdo 1287/2004 ze dne 11.1.2005. 213 Protoţe plní poradní hlas funkci doporučení, jak mají členové zastupitelstva či rady v daném případě hlasovat, je zcela logické, ţe tajemník vyuţije svého „práva posledního slova“ ještě před vlastním hlasováním. 214 V kontextu předešlého zákona č.367/1990 Sb., o obcích, byl tajemník do funkce jmenován a odvoláván obecní radou. 215 Nutnou podotknout, ţe zákon o obcích sice tajemníkovi zapovídá vykonávat funkce v politických stranách, avšak neznamená to automaticky zákaz řadového členství a absolutní apolitičnost.
65
nyní vyţadovaly tyto akty dodatečný souhlas dalšího subjektu (přednosty okresního úřadu). S tímto stavem byla spokojena více jak polovina všech tajemníků. Průzkum však také poukazuje na to, ţe v této době si jmenování tajemníka starostou přála pouhá 2 % tajemníků.216 Současná právní úprava, reprezentovaná zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích, sice na jedné straně nepochybně posiluje postavení tajemníků, ovšem na straně druhé přispívá k výraznému a podle mého názoru nikoliv prospěšnému sníţení jejich závislosti na volených municipálních orgánech. Domnívám se tedy, ţe by ve snaze zajistit maximální míru profesionality v činnosti obecního úřadu bylo přínosem, kdyby kompetence jmenovat a odvolat tajemníka byla opět svěřena do působnosti rady obce. Tajemník by i nadále zůstal personálně podřízen starostovi, coby čelnímu představiteli obecního úřadu. Na tom, ţe by tajemník nesl konečnou odpovědnost za řádné plnění úkolů obecního úřadu v samostatné a přenesené působnosti vůči starostovi, by se rovněţ nic nezměnilo. Jestliţe by starosta nebyl spokojen s činností dotyčného tajemníka, mohl by jako člen rady navrhnout na jejím zasedání jeho odůvodněné odvolání.217 Rada by o návrhu rozhodla a v případě jeho odsouhlasení postoupila odvolání řediteli krajského úřadu k dodatečnému schválení. Na stejném principu by fungovalo i tajemníkovo jmenování. Starosta by na základě výsledků výběrového řízení mohl radě přednést konkrétního kandidáta, nicméně výsledek jmenování dotyčného subjektu by byl vţdy důsledkem kolektivně konstituované vůle radních. Nynější právní stav, vykazující přílišnou závislost postavení tajemníka na starostovi, totiţ mnohdy můţe přivádět k závěru, ţe obecní úřady spíše neţ profesionální manaţeři řídí více neprofesionální politická reprezentace. 218
216
Macela,M. :Jací byli tajemníci a tajemnice v českých zemích před 20 lety? Deník veřejné správy [online]. Publikováno 15. 5. 2014. [cit. 6. 10. 2014.] Dostupné z : http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6648576 217 Tento návrh by samozřejmě mohl iniciovat kaţdý radní, ovšem předpokládejme, ţe starosta má ze své pozice na obecním úřadě komplexní přehled o činnosti všech jeho úředníků, tajemníka pak nevyjímaje. 218 Ačkoliv starosta nemůţe tajemníka odvolat přímo, ale pouze se souhlasem ředitele krajského úřadu a pro důvody taxativně vypočtené zákonem, praxe bude většinou taková, ţe tajemník z obavy ze svého odvolání raději přistoupí ke starostovým závěrům, byť ne vţdy je bude subjektivně povaţovat za správné a pro chod obecního úřadu přínosné. Z tajemníka se tak postupem času můţe na místo efektivně fungujícího manaţera stát pouhý „pochlebovač“, snaţící se v prvé řadě udrţet přízeň starosty.
66
4. Koncept přímé volby starostů 4.1. K volbě starostů ve světle platné právní úpravy Nepřímá volba starostů, která svůj legální fundament nachází v zákoně o obcích, znamená v rovině municipální volební praxe to, ţe starostové nejsou voleni přímo občany té které obce, ale jejím zastupitelstvem, zpravidla na jeho ustavujícím zasedání.219 Pokud by byl v průběhu výkonu funkce starosta zastupitelstvem odvolán, či se funkce dobrovolně vzdal, zastupitelstvo prostřednictvím řádné schůze zvolí starostu nového. V kaţdém případě platí, ţe v obci můţe působit pouze jeden starosta.220 Co se týče vlastního průběhu volby starostů, neposkytuje k němu zákon o obcích ţádné konkrétnější informace. Konkrétní postup zpravidla reguluje aţ jednací řád zastupitelstva obce. Navzdory tomu, ţe se občané obce na volbě starosty přímo nepodílejí, je jeho zvolení velmi významným rozhodnutím zastupitelstva, které pro futuro ovlivňuje řadu otázek municipálního charakteru. Proto by občané měli být o volbě svého starosty informováni předem, a to prostřednictvím uveřejněného návrhu programu zasedání zastupitelstva.221 Bývá zvykem, ţe samotnou volbu ad hoc řídí ustavená volební komise. Jsou jí předkládány návrhy jednotlivých kandidátů na funkci starosty a poté zapisuje výsledky z hlasování. Hlasování jednotlivých zastupitelů, vedoucí k obsazení funkce starosty je buď tajné, nebo veřejné.222 Při tajné volbě je hlasováno prostřednictvím hlasovacích lístků, které po odevzdání sčítá volební komise a následně oznamuje výsledky hlasování. Veřejné hlasování má naproti tomu podobu aklamace.223 Navzdory tomu, ţe můţe být zastupitel při veřejném hlasování pod tlakem utvářející se koaliční dohody vítězných politických stran v proběhnutých komunálních volbách, či ovlivněn míněním veřejnosti, se domnívám, ţe neexistuje ţádný racionální důvod, proč by měli zastupitelé hlasovat tajně a zastírat svoji skutečnou vůli, zvlášť jde-li o rozhodování v tak důleţité záleţitosti obecního charakteru. Význam rozhodnutí zastupitelstva, co se volby starosty obce týče, je nezpochybnitelný. Jakékoliv zasedání zastupitelstva obce je přitom ovládáno zásadou veřejnosti.224 Podle mého 219
Zákon o obcích vyhrazuje zastupitelstvu pravomoc k volbě starosty v § 84 odst. 2 písm. m). Na rozdíl od funkce místostarosty, u níţ zákon presumuje, ţe ji paralelně můţe vykonávat i více zastupitelů. 221 Koudelka, Z. : Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde Praha, 2007, s.200. 222 Zastupitelstvo obce hlasuje v souvislosti s volbou starosty v zásadě veřejně, ledaţe je tajný způsob hlasování stanoven v jednacím, či volebním řádu zastupitelstva, nebo pokud o něm v konkrétním případě zastupitelstvo rozhodne usnesením. K tomu viz Metodické doporučení ministerstva vnitra k činnosti územních samosprávných celků č. 6.1 [online]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/odbor-verejne-spravy-dozoru-akontroly.aspx?q=Y2hudW09Mw%3D%3D 223 Zastupitelé tak budou veřejně před ostatními, kteří se zasedání zastupitelstva obce účastní, projevovat souhlas pro jednotlivé kandidáty na pozici starosty obce (např. zvednutím ruky). 224 Srov. § 93 odst. 3 OZř. 220
67
názoru se ovšem nelze domnívat, ţe k absolutnímu naplnění tohoto principu dojde jen tím, ţe je uveřejněn konečný výsledek hlasování, aniţ by byla známa individuálně projevená vůle jednotlivých zastupitelů. Jsem proto přesvědčen, ţe by v otázce volby starosty zastupitelstvem měla být volena forma veřejného hlasování, která na jedné straně zajistí naplnění shora uvedeného principu veřejnosti v maximálním moţném rozměru a na straně druhé částečně předejde nekalým politickým hrám čerstvě zvolených představitelů obce. Po skončení hlasování je za starostu obce zvolen ten kandidát, který získal nadpoloviční většinu hlasů všech členů zastupitelstva obce.225 V této souvislosti je rovněţ vhodné upozornit na tzv. správu obce dosavadními orgány v mezidobí od konání komunálních voleb do zvolení nových municipálních orgánů.226 Dosavadní starosta bude v tomto mezidobí vykonávat všechny své pravomoci podle § 103 zákona o obcích v plném rozsahu bez jakéhokoli omezení.227 V okamţiku zvolení nového starosty nebo alespoň místostarosty nově vzniklým zastupitelstvem přestává dosavadní starosta vykonávat všechny zákonné pravomoci starosty obce.228 Nyní uţ přejdu k podstatě samotné problematiky. Projevy konceptu přímé či nepřímé volby starostů obcí je moţné analyzovat v rovině ryze právní, či politologicky-sociologické. Právní rozměr této problematiky prozatím ponechám stranou. V politologicko-sociologickém rozměru je třeba se zabývat otázkou, zdali koncept nepřímé volby starostů, tak jak je nastaven v našich legislativních podmínkách, do jisté míry nepřipravuje občany o legální moţnost participace na fungování základních jednotek územní samosprávy. Listina základní práv a svobod stanoví, ţe občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.229 Jestliţe v intencích současné normativní regulace volí občané obcí přímo jen členy zastupitelstva coby nejvyššího samosprávného orgánu obce, z něhoţ je následně derivativně konstruována funkce starosty, nelze se snad domnívat, ţe by participace obyvatel na fungování místní samosprávy, resp. na 225
Zastupitelé přitom mohou hlasovat pro, nebo proti návrhu konkrétního kandidáta. Zdrţení se hlasování, případně jeho úplná absence vyvolává stejné účinky jako hlasy proti přijetí návrhu. K tomu viz Koudelka, Z. : Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde Praha, 2007, s.187. 226 Srov. § 107 OZř. 227 Dosavadní starosta přitom tyto úkoly plní jako zákonem uloţenou povinnost, tudíţ dokud není zvolen starosta nový, nebo alespoň nový místostarosta, nemůţe na funkci rezignovat, ani být nově konstituovaným zastupitelstvem z funkce odvolán, ledaţe by se nově zvolené zastupitelstvo chovalo obstrukčně a dlouhodobě odmítalo utvořit nové organizační vedení obce. K tomu viz Ministerstvo vnitra. Metodika doporučení k činnosti územních samosprávných celků. č.j.MV-62465-4/ODK-2010.[online]. 2010.Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/dokumenty-odk-aktualne-2010-62465-04-metodika-k-volebnimu-mezidobinew-doc.aspx 228 Srov. § 107 OZř. 229 Srov. čl. 21 odst. 1 LZPS
68
uspořádání její organizační struktury, byla v tomto směru jakýmkoliv způsobem potlačována. Jakkoliv totiţ zákon o obcích rozlišuje hned několik autonomních orgánů pro samosprávu obce, je nutné opakovaně zdůraznit, ţe mimo obecního úřadu, který je však ze strany zákonodárce konstituován jako hlavní orgán pro oblast výkonu přenesené působnosti obce, se na fungování místní samosprávy podílí vedle zastupitelstva i rada obce, jejíţ členové jsou ex lege vţdy současně členy z voleb vzešlého zastupitelstva. Stejně tak je tomu i v případě ustavení funkce starosty obce. Nikoliv kaţdý, nýbrţ pouze a jenom řádně zvolený člen zastupitelstva obce, který v komunálních volbách získal od občanů potřebný mandát, se můţe za dodrţení shora uvedených podmínek stát starostou té které obce. Občané přicházející k pravidelným komunálním volbám tak vţdy mají jistotu, ţe správu obce bude vykonávat reprezentace, kterou si ve volbách sami zvolí. Koncept nepřímé volby starostů, který má v naší zemi jiţ dlouholetou tradici, je díky trendu rozšiřování přímé volby starostů napříč Evropou podrobován stále intenzivnější kritice.230Kromě shora uvedeného tvrzení, ţe nepřímá volba do jisté míry popírá moţnost občanů obce participovat na fungování municipálních záleţitostí, jsou zastánci přímé volby starostů uváděny i některé další nedostatky. Jednou z těch častějších výtek je, ţe starostou obce je v mnohých případech zvolen nikoliv ten, kdo v komunálních volbách získal nejvíce hlasů, ale ten, na němţ se konsensuálně dohodla koalice vítězných politických stran ve volbách. Takovou námitku lze ovšem do jisté míry relativizovat argumentem, ţe při aplikaci poměrného volebního systému v komunálních volbách není zcela zjevné, nakolik byly hlasy oprávněných voličů odevzdány ve prospěch daného kandidáta z důvodu jeho osobních dispozic a autority, nebo jen proto, ţe se jedná o reprezentanta určité politické strany. Stejně tak nelze jednoznačně konstatovat, ţe zavedení přímé volby starostů s sebou automaticky přinese jasnější vyjádření vůle oprávněných voličů. Za předpokladu zavedení jednokolové volby v systému relativní většiny můţe totiţ dojít ke zvolení kandidáta s poměrně malým procentuálním ziskem hlasů, zatímco dvoukolová volba znamená riziko malé volební účasti ve druhém kole.231
230
Od počátku 90. let minulého století je patrné postupné rozšiřování přímé volby starostů v německých i rakouských spolkových zemích. V Maďarsku byla například omezena přímá volba starostů pouze na velká města. Rovněţ zavedení přímé volby starostů v Polsku a Chorvatsku lze povaţovat za jakousi výjimku z ostatních státu postkomunistické střední a východní Evropy. V jiţní části Evropy byla kromě Řecka a Portugalska zavedena přímá volba starostů i v Itálii. K tomu viz J üptner, P.: Přímá volba starostů: evropské zkušenosti a český model se slovenskou předlohou. Deník veřejné správy. [online]. 2013 [cit. 10.10.2014]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6577259 231 Ministerstvo vnitra.Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 10.10.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
69
Politické tlaky na zavedení přímé volby starostů do podmínek české municipální praxe v poslední době nebývale narůstají. Nelze samozřejmě přehlíţet a uţ vůbec ne popírat excesy, které nepřímá volba starostů v praxi municipalit vyvolává. Shora uvedená námitka, negativně kritizující povolební praxi, spočívající v neobsazování úřadu starosty kandidátem s nejvyšším počtem získaných preferenčních hlasů, je i přes poznamenanou relativizaci z velké části oprávněná. V praxi municipalit můţeme vysledovat takové excesy, kdy vítězná politická strana, místo toho, aby prosadila zvolení svého spolustraníka s absolutně největším počtem preferenčních hlasů, se dohodne a koaličně spojí s jinými stranami a za „výhody“ vzešlé z koaličního vyjednávání přenechá úřad starosty kandidátovi jinému. Nelze se ani pozastavovat nad tím, kdyţ se starostou obce, přirozeně opět na základě důkladného jednání politických stran, stane kandidát s absolutně nejniţším počtem získaných hlasů. Obdobná povolební vyjednávání, vycházející přitom z předpokladu, ţe se starostou obce nemusí stát zvolený zastupitel s nejvyšším počtem získaných hlasů, jsou politickými praktiky dnes jiţ povaţována za zcela běţnou záleţitost, byť takřka v kaţdém jednotlivém případě se jedná o demonstraci ryzího klientelismu.232 Zavedení přímé volby starostů do české legislativy by obdobné excesy beze zbytku vyloučilo. K ţádným politickým vyjednáváním, zahrnujícím klientelistické nabídky by jiţ nebyla opodstatněná motivace. Starostou obce by byl automaticky zvolen kandidát s nejvyšším počtem hlasů. Jak ovšem zjistíme z poznatků následujících podkapitol, které vycházejí ze zkušeností států s jiţ zavedenou přímou volbou, samotná koncepce přímé volby starostů sice jeden závaţný problém řeší, ovšem na straně druhé můţe spousty dalších, a to podstatných komplikací v praxi municipalit vyvolat. V neposlední řadě je třeba poznamenat, ţe případné politické rozhodnutí o změně způsobu volby starostů obcí nestačí realizovat pouhou technickou změnou, spočívající v prosté obměně volebního mechanismu.233 Zavedení přímé volby starostů vyţaduje změny systémového charakteru, neboť se jedná o kardinální zásah do stávající institucionální organizace místních samospráv, resp. o narušení vzájemných vztahů mezi jednotlivými obecními orgány. Implementovat přímou volbu starostů obcí znamená pro českého zákonodárce přehodnotit dosavadní postavení starosty, rady, zastupitelstva i obecního úřadu v
232
POLČÁK, S. Přímá volba starostů aneb jak silného starostu chce mít? [online]. 2008 [cit. 10.10.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/mvcren/file/priloha-c-4-judr-polcak-doc.aspx 233 Pouhá technická změna bez konstruktivní revize dosavadního rozloţení kompetencí v organizační struktuře obcí, by jen těţko mohla naplnit očekávání, která jsou s konceptem přímé volby spjata. K tomu viz Ministerstvo vnitra.Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 10.10.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
70
organizační struktuře obcí, včetně následného určení, jak kompetenčně silný má být přímo volený starosta.
4.2. K analýze slovenského zákona o obecnom zriadení Jakékoliv úvahy de lege ferenda o moţnosti legislativního zavedení přímé volby starostů do normativní regulace českého obecního zřízení by předně měly nalézt inspirativní vyjádření v některém z právních řádů, v němţ má tento volební mechanismus jiţ dlouholetou tradici. Dle názorů mnohých zastánců přímé volby by se hlavním zdrojem inspirace mohl při koncipování uvaţované právní konstrukce českým zákonodárcem stát slovenský model, který se v praxi tamních municipalit uplatňuje více jak dvě desetiletí.234 Systematické uspořádání obecního zřízení je v České republice a na Slovensku zaloţeno na společných tradicích, coţ je přirozený důsledek společného vývoje společností obou států v historickém běhu doby. Normativní regulace slovenského obecního zřízení nachází svůj legální základ v zákoně č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, ve znení nejskorších predpisov. Komparace českého zákona o obcích se slovenským vede k závěru, ţe přes mnoho obdobných ustanovení lze rovněţ detekovat odlišnosti, leckdy velmi zásadního rázu.235 Pro účely této práce je vhodné omezit analýzu slovenské normativní regulace obcí na tu její část, která zakotvuje organizační uspořádání obecního zřízení. V kontextu zákona o obecnom zriadení půjde o část druhou. Tuto část zákon uvozuje generálním ustanovením § 10 odst. 1, které stanoví, ţe orgány obce jsou obecní zastupitelstvo a starosta obce. Zákon o obecnom zriadení tak v tomto ohledu koresponduje s rovinou ústavněprávní.236 Obecní zastupitelstvo můţe podle potřeby zřizovat a rušit stálé nebo dočasné výkonné, kontrolní a poradní orgány, zejména pak obecní radu, komise, případně i další orgány, určí-li tak zvláštní právní předpis (např. obecní policie).237 Obecnímu zastupitelstvu je ex lege svěřena pravomoc rozhodovat o základních otázkách ţivota obce. Zákon o obecnom zriadeni stanoví výčet zastupitelstvu vyhrazených pravomocí v § 11 odst. 4.
Stejně jako v České republice, má i na Slovensku obecní
234
Poznatky z uplatňování přímé volby starostů na Slovensku shrnulo Ministerstvo vnitra ČR ve své analytickém materiálu. K tomu viz. Ministerstvo vnitra.Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 10.10.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx 235 Jemelka, J.: Český zákon o obcích ve srovnání se slovenským zákonem o obecním zřízení. Juristic.cz.[online] 2004. [cit. 9. 11. 2014.] Dostupné z: http://spravni.juristic.cz/514415/clanek/spravni2.html 236 Podle článku 69 Ústavy SR jsou orgány obce obecní zastupitelstvo a starosta obce. 237 Srov. § 10 odst. 2 zákona o obecnom zriadení.
71
zastupitelstvo charakter přímo voleného kolegiálního sboru. Jistá odlišnost je patrná pouze v terminologii, uţívané pro označování členů zastupitelstva.238 Zásadní rozdíl ovšem spočívá v zákonem deklarované inkompatibilitě funkce poslance obecního zastupitelstva s funkcí starosty obce.239 Tato skutečnost je výrazem absolutní nezávislosti postavení starosty na obecním zastupitelstvu. Obecní rada je v kontextu zákona o obecnom zriadeni konstituována jako iniciativní, výkonný a kontrolní orgán zastupitelstva. Zároveň s tímto plní funkci poradního orgánu starosty obce.240Zásadní rozdíl oproti našemu organizačnímu uspořádání místní samosprávy spočívá v jejím fakultativním rázu. To, zda v obci bude zřízena obecní rada, záleţí vţdy na rozhodnutí zastupitelstva. Toto poněkud bezvýznamné a v podstatě ţádnými specifickými pravomocemi nedisponující postavení obecní rady v organizaci místních samospráv na Slovensku, je dáno přímou volbou starostů, resp. tím, ţe přímo volený starosta je hlavou exekutivní moci v obci.241 Významnou odlišnost při analýze slovenské normativní regulace obcí a její následné komparace s českou legislativou nalezneme v postavení obecního úřadu. Zatímco český normotvůrce vymezuje obecní úřad v organizačních intencích územní samosprávy jako hlavní orgán pro výkon přenesené působnosti v rozsahu stanoveném zákonem, slovenská úprava stanoví, ţe úřad zabezpečuje organizační a administrativní záleţitosti zastupitelstva, starosty a jiných orgánů, zastupitelstvem zřízených.242 Mezi jeho úkoly patří zejména vypracovávání písemných vyhotovení rozhodnutí obce a zjišťování písemné agendy obecních orgánů.243 Jistým specifikem slovenského zákona o obcích je funkce tzv. hlavního kontrolora. O jeho zvolení a případném odvolání rozhoduje obecní zastupitelstvo, kterému je kontrolor ze své činnosti odpovědný. Zákon o obecnom zriadeni věnuje právní regulaci postavení hlavního kontrolora rozsáhlý prostor, z čehoţ lze usuzovat, ţe slovenský zákonodárce přikládá této funkci značný význam. Úlohu hlavního kontrolora obce lze jednoduše charakterizovat jako
238
Zatímco u nás je člen zastupitelstva obce označován za zastupitele, na Slovensku se k označení této funkce pouţívá výrazu poslanec. 239 Srov. § 11 odst. 2 písm. a) zákona o obecnom zriadení. 240 Srov. § 14 odst. 3 zákona o obecnom zriadení. 241 V České republice je naproti tomu hlavním exekutivním orgánem rada obce. A ani za předpokladu, ţe rada v obci absentuje a její pravomoci zákon z velké části deleguje na starosty, se nelze domnívat, ţe by tímto starosta funkci hlavního výkonného orgánu de iure přebíral. 242 Srov. § 16 zákona o obecnom zriadení. 243 Vedral, J.: Přímá volba starostů na Slovensku. Deník veřejné správy. [online] 2011.[cit. 10.11.2014.] Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6495773
72
úkol zabezpečovat interní kontrolu zákonnosti v důleţitých činnostech a zejména majetkových záleţitostech obce.244 4.2.1. K postavení starosty v režimu zákona o obecnom zriadení O váţnosti a významu, který je starostovi v praxi slovenských municipalit přikládán, svědčí jiţ jednou poznamenaný fakt, ţe se ústavní pořádek Slovenské republiky v souvislosti s organizační strukturou územní samosprávy explicitně zmiňuje vedle obecního zastupitelstva téţ o starostovi.245 Z takto nastavené ústavněprávní konstrukce je patrné, ţe na rozdíl od ústavního pořádku ČR předpokládá slovenská právní úprava rovnoměrné rozdělení výkonu samosprávy mezi dva orgány obcí. Zákon o obecnom zriadeni potom doslovně stanoví, ţe starosta je představitelem obce a jejím nejvyšším výkonným orgánem.246 Z tohoto titulu náleţí starostovi komplexní výkon obecní správy. Jeho rozsah je přitom zákonem presumován tak, ţe starosta rozhoduje ve všech záleţitostech správy obce, pokud nejsou zákonem nebo statutem vyhrazeny obecnímu zastupitelstvu.247Podobně jako české obecní zřízení, tak i slovenský zákon o obecnom zriadení stanovuje, ţe starosta zastupuje obec navenek. 248 Ovšem zatímco v české municipální praxi se pomocí soudního výkladu dospělo k závaznému právnímu závěru, podle něhoţ nelze starostu povaţovat za statutární orgán obce, slovenský model se k dané problematice staví opačným způsobem. Starosta obce na Slovensku je statutárním orgánem v majetkoprávních vztazích a pracovněprávních vztazích jednotlivých zaměstnanců dané obce.249 Při vymezování právního postavení starostů obcí na Slovensku je téţ vhodné poukázat na zásadní novelizaci zákona o obecnom zriadeni z roku 2010. Do její účinnosti měl starosta v administrativně právních vztazích postavení správního orgánu a z tohoto titulu rozhodoval ve správním řízení o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Důsledkem avizované novely je, ţe postavení správního orgánu nyní náleţí obci jako takové a starosta můţe v souladu s § 13 odst. 5 zákona o obecnom zriadeni, pověřit rozhodováním o právech a
244
Např. Kontrola hospodaření a nakládání s obecním majetkem. K rozsahu kontrolní činnosti kontrolora srov. § 18d zákona o obecnom zriadení. 245 Srov. čl. 69 ústavní zákon č.460/1992 Zb., Ústava SR. 246 Srov. § 13 odst. 1 zákona o obecnom zriadení. 247 Srov. § 13 odst. 4 písm. e) zákona o obecnom zriadení. 248 Slovenský zákonodárce ovšem konkrétní ustanovení poněkud redundantně konkretizuje výčtem subjektů, vůči kterým starosta z pozice reprezentanta obce vystupuje. K tomu srov. § 13 odst. 4 písm. c) zákona o obecnom zriadení. 249 To, ţe je starosta v postavení statutárního orgánu té které obce, je explicitně zakotveno přímo v zákoně. K tomu srov. § 13 odst. 5 zákona o obecnom zriadení.
73
povinnostech účastníků správního řízení konkrétního zaměstnance obce, který pak vystupuje jejím jménem.250 Co se týče volby starostů, je tato upravena zákonem č.346/1990 Zb., o volbách do orgánov samosprávy obcí. Samotná volba probíhá na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním. Aktivním volebním právem disponují občané Slovenské republiky s trvalým pobytem v dané obci, kteří nejpozději ke dni voleb dosáhnou věku 18 let. Pasivní volební právo je podmíněno následujícími poţadavky: Dosaţení kvalifikované věkové hranice 25 let nejpozději ke dni voleb. Státní občanství Slovenské republiky, včetně trvalého pobytu v obci, v níţ osoba hodlá na pozici starosty kandidovat. Neomezená způsobilost k právním úkonům a absence zákonné překáţky ve výkonu volebního práva (výkon trestu odnětí svobody). Přímou volbu starostů doprovází jednokolový volební systém relativní většiny s tím, ţe volba starostů a kandidátů do zastupitelstva probíhá zvlášť na oddělených hlasovacích lístcích. Nově zvolený starosta svolá nejpozději do 30 dnů od vyhlášení výsledků voleb ustavující zasedání zastupitelstva, na němţ sloţí slib a oficiálně se ujme ve volbách získaného úřadu.251 Mandát zvoleného starosty můţe vedle běţných důvodů, jako je např. odmítnutí sloţení slibu, uplynutí volebního období, či vzdáním se mandátu, zaniknout rovněţ oficiálním vyhlášením výsledků hlasování obyvatel obce v otázce odvolání starosty. 252 Pokud by byl starosta na základě výsledků hlasování obyvatel v místním referendu odvolán, jde o projev jeho politické odpovědnosti, kterou vůči obyvatelům dané obce nese. Kontrolu činnosti starosty obce lze v zásadě členit na dva druhy. V prvém případě, tzv. interní kontroly, je starosta částečně kontrolován obecním zastupitelstvem, a to prostřednictvím práva jednotlivých poslanců interpelovat starostu v záleţitostech, jeţ souvisejí s výkonem jeho veřejné funkce. V ţádném případě se ovšem nesmíme domnívat, ţe je vztah starosty k zastupitelstvu zaloţen na principu podřízenosti, s jakým se do jisté míry můţeme setkat v našich podmínkách. Vztah mezi těmito dvěma orgány je čistě korelativní. Zastupitelstvo nemůţe starostovi ukládat úkoly a starosta na zastupitelstvu naopak není jakkoliv závislý.253 Ačkoliv je v obcích na Slovensku zřizována shora poznamenaná funkce 250
Vedral, J.: Přímá volba starostů na Slovensku. Deník veřejné správy. [online] 2011. [cit. 10. 11. 2014.] Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6495773 251 Srov.§31 odst. 4 zákona č. 346/1990 Zb., o volbách do orgánov samosprávy obcí, v znení neskorších predpisov. 252 Nutno podotknout, ţe místní referendum k odvolání starosty vyhlašuje vţdy zastupitelstvo obce, a to na základě konkrétních důvodů, která zákon taxativně vypočítává. K tomu srov. § 13a odst. 3 zákona o obecnom zriadení. 253 V této souvislosti je vhodné poukázat na pravomoc starosty obce, sistovat výkon usnesení zastupitelstva, které povaţuje za nevýhodné, či protiprávní, a to tím, ţe starosta dané usnesení nepodepíše do 10 dnů od jeho
74
hlavního kontrolora, který jinak zabezpečuje interní kontrolu ve všech významných záleţitostech chodu obce, podle slovenské právní úpravy platí, ţe starosta kontrolní činnosti hlavního kontrolora nepodléhá. Lze tedy podotknout, ţe v ohledu vnitřní kontroly není na starosty významněji dohlíţeno, resp. v obci není orgán, jemuţ by byla vyhrazena explicitní pravomoc přezkoumávat činnost starosty obce. Pokud se týká kontroly externí, celá organizační struktura obcí, včetně jejího starosty, podléhá státnímu dozoru v rozsahu, který vymezují zvláštní právní předpisy.254 Z předchozích několika odstavců, byť se v ţádném případě nejedená o zevrubnou analýzu, si lze udělat poměrně jasnou představu o tom, jak silná je pozice starosty v praxi slovenských municipalit. Starosta není členem obecního zastupitelstva. Slovenský zákonodárce jej vnímá jako autonomní obecní orgán, ztělesňující vrcholnou exekutivní moc místních samospráv a protiváhu obecnímu zastupitelstvu. Zákon o obecnom zriadeni svěřuje starostovi značné penzum významných pravomocí operativního charakteru. Lze tak jednoznačně zkonstatovat, ţe starostové na Slovensku mají ve srovnání s českou municipální praxí relativně silné a stabilní postavení. Mnohými z podporovatelů zavedení konceptu přímé volby starostů do české normativní regulace obcí se inspirace slovenským modelem zdá být přínosná a bez dalšího aplikovatelná i na praxi místních samospráv v České republice. Není sporu o tom, ţe tento model nabízí spousty výhod. Jednou z těch zásadních je pruţnější správa obecních záleţitostí. Na straně druhé je s tímto modelem spojena celá řada nedostatků, které při jednání s českým protějškem v roce 2010, a to za účelem vypracování analytického materiálu Ministerstvem vnitra ČR k moţnosti zavedení přímé volby starostů, připustili dokonce samotní zástupci Ministerstva vnitra Slovenské republiky. Jejich poznatky přitom vycházejí z vlastních aplikačních zkušeností. K těmto nedostatkům se řadí zejména slabá, v podstatě nulová vnitřní kontrola činnosti starosty obce, dále malá, svým způsobem jen politická odpovědnost starosty za výkon funkce a riziko destabilizace vedení samosprávy v případě, ţe starosta a obecní zastupitelstvo odmítají vzájemnou spolupráci.255 Je třeba také upozornit, ţe instalace slovenského modelu do podmínek české normativní regulace obecního zřízení si vyţádá
přijetí zastupitelstvem. Zastupitelstvo ovšem posléze můţe starostu přehlasovat třípětinovou většinu všech poslanců. K tomu srov. § 13 odst. 6 zákona o obecnom zriadení. 254 Vedral, J.: Přímá volba starostů na Slovensku. Deník veřejné správy. [online] 2011. [cit. 10. 11. 2014.] Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6495773 255 Ministerstvo vnitra.Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 10.11.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
75
nadstandardní legislativně technické úpravy, včetně pravděpodobné změny ústavního pořádku ČR.
4.3. K postavení starosty ve Francouzské republice Přestoţe je slovenský model přímé volby starostů při poţadované inspiraci českým normotvůrcem výrazně nadreprezentován, není od věci prozkoumat uspořádání i některých dalších organizací místních samospráv a případě si z některého modelu, jenţ je v nich úspěšně a dlouhodobě uplatňován, vzít potřebnou inspiraci. Podporovatelé konceptu přímé volby starostů si od této legislativní změny slibují v prvé řadě kompetenční posílení starosty, zejména pak přenos exekutivních pravomocí rady do rukou starosty, dále pak zajištění nezávislosti funkce starosty na zastupitelstvu obce a konečně i odstranění výše popisovaných excesů, při nichţ není za starostu obce zvolen kandidát, který v proběhnutých komunálních volbách získal největší počet preferenčních hlasů. Většina z podporovatelů přímé volby se však mylně domnívá, ţe těchto poţadavků můţe být dosaţeno jedině změnou volebního mechanismu uţívaného k obsazení funkce starosty obce. Jak se ovšem dozvíme níţe, způsob volby starostů není tím hlavním a jediným aspektem, který určuje jak silné a stabilní postavení starosta v obci zastává. Tým evropských akademiků a odborníků na problematiku místních samospráv se počátkem 21. století rozhodl sestavit tzv. index síly starostů obcí, a to napříč všemi evropskými státy. Výsledná hodnota tohoto indexu byla určena devíti předem stanovenými kritérii, přičemţ jedním z nich byl i způsob volby, resp. ustavení do funkce starosty obce. Jako další kritéria pak výzkumníci stanovili např. souběh volebního období, odvolatelnost starosty, mnoţství exekutivních kompetencí aj. Překvapujícím se poté můţe jevit výsledek, kterého bylo výzkumem dosaţeno. Nejvyšší hodnotu indexu totiţ dosáhli starostové ve Francii a Španělsku, byť v obou zemích je s dlouhodobou tradicí uplatňován model nepřímé volby.256 Zejména pak model uplatňovaný ve Francouzské republice, který vychází z bohatých a dlouhodobých aplikačních zkušeností by mohl být, dle mého názoru, vhodným východiskem při uvaţované změně postavení starostů obcí v našich legislativních podmínkách. Jak se totiţ dozvíme z následujícího textu, municipální konstrukce uplatňovaná ve Francii by dostála v 256
BÄCK, H.; HEINELT, H.; MAGNIER, A. (eds.) (2006): The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy. Wiesbaden: VS, p.110.
76
zásadě všem poţadavkům, které jsou ze strany podporovatelů přímé volby vznášeny, a současně by s ní nebyla spojena potřeba tak razantních zásahů do stávající normativní regulace obcí, jaké naopak presumuje moţnost aplikace slovenského modelu. Přinejmenším by odpadla potřeba zavádět po vzoru současného evropského trendu mechanismus přímé volby starostů i do právního řádu České republiky.257 Právo na územní samosprávu zakotvuje ve Francii Ústava páté republiky.258 Podrobnou právní úpravu organizačního uspořádání obcí reguluje aţ obecný kodex územních samospráv.259 V kontextu dané normativní regulace lze detekovat dva základní obecní orgány. Jedná se o obecní radu (obdoba našeho zastupitelstva obce) a nepřímo voleného starostu. Obecní radě je na úrovni místní samosprávy svěřeno rozhodování o základních otázkách ţivota obce a prosazování veřejného zájmu. Členové obecní rady jsou volení přímo občany dané obce, a to většinovým volebním systémem. Funkční období člena obecní rady činí 6 let. Počet obcí ve Francii se pohybuje kolem čísla 35 000. Z toho lze podle Ashforda postulovat hypotézu, ţe při celoplošném počtu 460 000 radních (počet členů kaţdé obecní rady se pohybuje v rozmezí 9 – 49) je konstituovaná významná zájmová skupina, bránící místní pravomoci.260 Členové obecní rady, místo aby se aktivně zapojovali do realizace správních činností v dané obci, se více věnují kritice, či naopak podpoře politikaření, jiţ uskutečňuje čelný představitel obce, tedy starosta.261 Po skončení komunálních voleb je nově konstituovaná obecní rada pověřena úkolem zvolit ze svého středu nového starostu obce. Starostou můţe být zvolen státní občan Francie, který nejpozději ke dni voleb dosáhl věku 18 let a v dané obci je přihlášen k trvalému pobytu. Uvedená volební konstrukce je ovšem spojena se zaţitou praxí, kterou, jak jiţ bylo dříve poznamenáno, naše municipální praxe citelně postrádá. Starostou ve Francii je totiţ ve většině případů obecní radou zvolena osoba, která je umístěna na prvním místě kandidátní listiny vítězné politické strany. Občané jsou
257
Problematika přímé volby starostů je v evropských státech často podceňována a k následným implementacím tak v zásadě dochází za improvizace a bez zpracování zevrubné odborné diskuze. K tomu srov. J üptner, P.: Přímá volba starostů: evropské zkušenosti a český model se slovenskou předlohou. Deník veřejné správy. [online]. 2013 [cit. 10.11.2014]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6577259 258 Článek 72 Ústavy Francouzské republiky stanoví, ţe obec jako jednotky místní samosprávy spravují volení zástupci. K tomu srov. Constitution de la République française. In : Assemblée Nationale [online právní informační databáze]. Dostupné z http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/constitution.asp 259 Code général des collectivités territoriales . Dostupné z: http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20100809 260 Ashford, D. E.: British Dogmatisms and French Pragmatism, London:Allen and Unwin. 1982, str. 21. 261 Srov. CHANDLER, J., A. Místní správa v liberálních demokraciích. Překlad: SKULOVÁ, Soňa; SVATOŇ, Jan. Brno: Nakladatelství Doplněk, 1998. s. 87.
77
přitom s danou praxí obeznámeni, tudíţ se v komunálních volbách de facto rovněţ vyjadřují k potencionálnímu kandidátovi na pozici starosty.262 Starosta obce je při výkonu svého úřadu rovněţ ex lege členem obecní rady. Zásadní rozdíl oproti praxi českých municipalit ovšem spočívá v tom, ţe se starosta po svém zvolení nestává pouze prvním politikem v obecní radě. Jeho postavení je mnohem významnější. Síla starostovy pozice je dána dvěma skutečnostmi. Jednak tím, ţe starosta předsedající obecní radě je současně hlavním výkonným orgánem pověřeným ke správě obecních záleţitostí a zastupování obce navenek. Z pozice hlavního reprezentanta obce a hlavy exekutivní moci má starosta usilovat o nalezení obecného stanoviska, jehoţ nositelem je komunita místních obyvatel. Nalezené stanovisko pak starosta prosazuje při jednání s úřední vládou a prefektem departmentu.263 Druhou skutečností zakládající silné postavení francouzského starosty je, ţe se po svém zvolení stává automaticky státním úředníkem a reprezentantem státu. Z tohoto titulu mu přísluší výkon zákonů a nařízení vydávaných v Paříţi, dále realizace činnosti úředního matrikáře obce a v neposlední řadě sběr oficiálních statistických údajů pro vládní úřady.264 Ke vztahu obecní rady a starosty je třeba poznamenat, ţe se obecní rada obvykle dostává do podřízené pozice vůči starostovi a respektuje většinu z jeho přijatých rozhodnutí.265 Kontrolu starosty při plnění zákonem stanovených úkolů tak spíše neţ obecní rada provádí aţ prefekt departmentu. Zajímavým prvkem francouzského modelu je rovněţ skutečnost, ţe sama obecní rada, navzdory faktu, ţe starostu obce volí, jej následně nemůţe legálně odvolat.
266
Jestliţe je starostovi nepochybně prokázáno, ţe se dopustil jednání
neslučitelného s výkonem veřejné funkce, popř. odmítnul řádné provést zákonem mu uloţené úkoly, čehoţ důsledkem ohrozil fungování veřejné moci, Ministerstvo vnitra můţe, a to na základě návrhu příslušného prefekta, pozastavit starostovi výkon funkce. Odvolat starostu z funkce můţe ovšem aţ vláda, a to po předloţení odůvodněného návrhu ministrem vnitra. Starostu, který byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu, odvolává z funkce ex officio samotný prefekt.267 262
Ministerstvo vnitra.Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 10.11.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx 263 Prefektem departmentu je státní úředník jmenovaný vládou, který je ze své činnosti odpovědný ministerstvu vnitra. K tomu srov. BALÍK, S. Komunální politika: Obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Grada Publishing, 2009, str. 132. 264 Srov. CHANDLER, J., A. Místní správa v liberálních demokraciích. Překlad: SKULOVÁ, Soňa; SVATOŇ, Jan. Brno: Nakladatelství Doplněk, 1998. s. 87. 265 tamtéţ 266 Srov. KOUDELKA, Z. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde, 2007. s. 40. 267 Ministerstvo vnitra.Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 11.11.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
78
Z výše popsané analýzy francouzského konceptu organizace místních samospráv lze z mého pohledu dovodit následující závěr. Slabé postavení starosty obce nemůţe být automaticky přičítáno mechanismu uplatňovanému při jeho ustavení do funkce. Vţdy totiţ záleţí na parametrech, jaké zákonodárce pro účely fungování organizační struktury místní samosprávy předem nastaví. Francouzský model nepřímé volby starostů a následné rozloţení kompetencí mezi municipálními orgány je toho zcela evidentním důkazem. Jsem proto přesvědčen, ţe bliţší inspirace francouzským modelem představuje řešení v zásadě všech poţadavků, které jsou ze strany podporovatelů přímé volby starostů a s ní související změnou právního postavení starosty vznášeny. Poţadavku na kompetenční posílení starosty lze dostát přenosem současných kompetencí vyhrazených radě z části na zastupitelstvo, z části na starostu.268 Starostovi by zákon vyhrazoval kompetence operativně technického charakteru, jejichţ následná realizace by potvrzovala jeho postavení jako čelního exekutivního orgánu obce, pověřeného správou municipálních záleţitostí.269 Zároveň by se však starosta mohl pohybovat a své kompetence uplatňovat pouze v mantinelech, které by mu svojí koncepční politikou závazně nastavil zastupitelský sbor. Po vzoru slovenské normativní regulace bych v návaznosti na přenos kompetencí doposud vyhrazených radě povaţoval za vhodné ponechat zřízení rady v obci na fakultativním rozhodnutí zastupitelstva, popř. ji z reţimu obecního zřízení zcela vypustit. Z rady obce by se tak stal fakultativní obecní orgán, zřizovaný podle aktuální potřeby zastupitelstvem. Co se týče poţadavku, resp. připomínání nedostatku současně praxe, kdy je důsledkem klientelistických povolebních vyjednávání dosazován na místo starosty kandidát, který nezískal nejvyšší počet preferenčních hlasů, myslím si, ţe i tento problém lze řešit jinak neţ celoplošným zavedením přímé volby starostů. Můj návrh k řešení této problematiky je následující. Starostu by při ponechání dosavadní volební konstrukce volilo i nadále zastupitelstvo obce. To by však mohlo za starostu zvolit pouze toho z kandidátů, který v proběhnutých komunálních volbách překročí počtem svých obdrţených preferenčních hlasů zákonodárcem pro tyto účely stanovenou minimální hranici. Tato úvaha de lege ferenda zajišťuje do jisté míry soulad nepřímé volby starostů s kolektivně projevenou vůlí občanů 268
S tímto kompetenčním přenosem se můţeme setkat i nyní. Jde o případy, kdy se v obci nevolí rada a některé z jejich kompetencí sekundárně vykonává starosta obce. Připomenu však, ţe tyto kompetence nevykonává starosta jako absolutně vyhrazené, neboť si je zastupitelstvo můţe usnesením kdykoliv dodatečně vyhradit a starostu tak zbavit moţnosti participace na exekutivní moci. Je tak zcela evidentní, ţe ani v malých obcích bez rady nelze na starostu pohlíţet jako na absolutní hlavu výkonné moci. 269 Tak např. rozpočet obce, včetně všech jeho závazných limitů, by i nadále schvalovalo zastupitelstvo. Konkrétní rozpočtová opatření by však v jeho rámci přijímal jiţ starosta.
79
obce v komunálních volbách. Přinejmenším předchází excesům, při nichţ se starostou obce stává osoba s minimálním ziskem preferenčních hlasů, a tedy téměř nulovou podporou místních obyvatel.270 Velmi obezřetně bychom měli přistupovat k poţadavku posílení nezávislosti starosty na zastupitelstvu obce. Úplná nezávislost starosty na zastupitelstvu s sebou totiţ přináší riziko absolutní destabilizace chodu obce. O příčinách a důsledcích tohoto rizika bude podrobněji pojednáno v navazující podkapitole. V inspiraci francouzským konceptem lze snad uvaţovat o posílení nezávislosti starosty na zastupitelstvu tím způsobem, ţe se dodatečně upraví mechanismus jeho odvolatelnosti. Postupovat doslovně po vzoru francouzské právní úpravy a konečné rozhodnutí k odvolání starosty obce přenést na Ministerstvo vnitra, resp. na vládu, by dle mého názoru znamenalo zasáhnout do ústavně zakotveného práva územních samosprávných celků na samosprávu.271 Současně se však domnívám, ţe kaţdý jednotlivý případ odvolání starosty obce zastupitelstvem by měl být doloţen alespoň vágně formulovaným legálním důvodem. A proto, jestliţe francouzský kodex místních samospráv podmiňuje zahájení procesu, který nejprve začíná pozastavením výkonu funkce a končí právně závazným odvoláním starosty, existencí resp. prokázáním zákonem zakázaného jednání, měl by se i český normotvůrce zamyslet nad tím, je-li pro aktuální potřebu posílení postavení starosty vhodný současný stav, při němţ zastupitelstvo můţe starostu z funkce odvolat v podstatě bez jakéhokoliv ospravedlnitelného důvodu. Starostu můţeme vybavit širokým penzem exekutivních kompetencí a v zásadě mu i přenechat postavení, jaké doposud zastává v organizaci místních samospráv rada. Nelze ovšem uvaţovat o jeho absolutním odloučení od zastupitelstva obce. Samospráva jako jedna ze systémových součástí veřejné správy vykazuje jistá specifika, která v této souvislosti nelze přehlíţet. Jedním z organizačně technických principů uplatňovaných v systému veřejné správy je princip kolegiální. Z něho vygenerovaný a pro oblast územní samosprávy příznačný kolegiální systém vyjadřuje skutečnost, ţe správní orgán je v mezích avizovaného principu tvořen více osobami a pro rozhodování tohoto orgánu je vţdy třeba určitá souhlasná, společně a demokraticky utvářená vůle.
270
Ideální představou pak je, ţe se podobně, jako je tomu ve francouzských obcích, stane zavedeným územ, ţe nově ustavené zastupitelstvo zvolí za starostu obce lídra kandidátky vítězné politické strany. Domnívám se však, ţe bez nátlaku ze strany normotvůrce by se z podobného pravidla stal v podmínkách české politické kultury pouze notoricky obcházený a nikým nerespektovaný obyčej. 271 Na straně druhé je ministerstvo vnitra ex lege hlavním kontrolním a dozorovým orgánem nad výkonem samostatné působnosti obcí, a proto lze v jisté míře uvaţovat o tom, ţe by ministerstvo, kdyţ uţ ne přímo odvolat, alespoň mohlo iniciovat proces k přezkoumání důvodů k odvolání starosty zastupitelstvem obce.
80
Uplatňování kolegiálního principu je typické pro samosprávu a souvisí s klíčovým postavením zastupitelstev obcí.272 Vymezit starostu jako autonomní, na zastupitelstvu obce zcela nezávislý orgán, který mu bude v samosprávných záleţitostech plnohodnotnou protiváhou, znamená narušit shora uváděný organizačně technický princip veřejné správy. Model silného a zastupitelstvu v oblasti samosprávné působnosti rovnocenného starosty pak spíše působí jako hybrid, vzešlý z kombinace principu monokratického (státní správa) a kolegiálního (samospráva), a do jisté míry také smazává rozdíly dané konkrétními specifiky mezi státní správou a samosprávou. Lze tak uzavřít, ţe jakkoliv by mohlo být postavení starosty obce silné a obklopené širokým penzem pravomocí výkonného charakteru, nelze připustit, aby vyvaţovalo, či snad dokonce úplně zastiňovalo postavení nejvyššího samosprávného orgánu obce. To by dle mého názoru znamenalo narušení základních strukturálních prvků, na nichţ je dosavadní česká samospráva vybudována.
4.4. Analýza zavedení přímé volby starostů V úvodu této podkapitoly je třeba poznamenat, ţe se jako autor rigorózní práce kloním k variantě setrvání u stávajícího modelu nepřímé volby starostů. Jsem si zároveň vědom, ţe současný stav není dokonalý a vyţaduje konstruktivní reakci ze strany zákonodárce na výhrady, které jsou mu jiţ dlouhodobě vytýkány. V předchozí podkapitole byl podán zjednodušený návrh de lege ferenda, který řeší v zásadě všechny současné nedostatky objevující se v praxi českých municipalit, resp. ty, které jsou ze strany podporovatelů přímé volby uváděny nejčastěji. Jedná se přitom o návrh do značné míry inspirovaný francouzskou právní úpravou obecního zřízení. Většina právních úvah o zavedení konceptu přímé volby starostů se v současné době opírá o model uplatňovaný ve Slovenské republice. V následující části práce se proto pokusím o komplexní shrnutí všech dopadů a změn, které by implementace slovenského právního modelu do podmínek českého obecního zřízení přinesla a pro svoje reálné fungování vyţadovala. Nosným materiálem k následující analýze budou analytické podklady k moţnosti zavedení přímé volby starostů, zpracované jednak Ministerstvem vnitra ČR a jednak Sdruţením místních samospráv, které je jedním z klíčových iniciátorů přímé volby starostů.
272
Srov. Průcha, P.: Správní právo, obecná část, 7. vydání, MU Brno 2007, s.164.
81
4.4.1.
Politické diskuze k možnosti zavedení přímé volby starostů
První z politických úvah k zavedení přímé volby starostů bylo moţno zaznamenat jiţ v roce 2000, a to při projednávání vládního návrhu zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Politická diskuze na toto téma oţila i rok později, kdy byl legislativou schvalován současný zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí.273 V této první fázi úvah o zavedení přímé volby starostů lze pozorovat dodnes se vyskytující jev. Totiţ to, ţe návrhy k zavedení přímé volby byly a dodnes jsou vznášeny malými, mnohdy dokonce neparlamentními stranami, které ze strany velkých vládních stran nebyly v podstatě nijak vyslyšeny. 274 V roce 2007 byla Ministerstvem vnitra ČR zpracována první verze analytického materiálu k potencionální moţnosti zavedení přímé volby starostů. Tehdejší ministerstvo vnitra a posléze i vláda Mirka Topolánka zaujaly k přímé volbě negativní postoj, pramenící z obavy nad mnoţstvím rizik, které moţnost zavedení přímé volby starostů vyvolává a jeţ byly komplexně shrnuty ve výše uváděném analytickém materiálu. Snad jediným subjektem, který uţ v této době inicioval přímou volbu starostů, bylo sdruţení místních samospráv. V době Nečasovy vlády přistoupilo Ministerstvo vnitra k podrobnějšímu rozpracování analytického materiálu k moţnosti zavedení přímé volby starostů. Hlavním iniciátorem této legislativní změny byla tehdy vládní politická strana TOP 09 ve spolupráci s hnutím Starostů a nezávislých (STAN). Výsledkem toho byla rozsáhlejší revize analytického dokumentu a především přeformulování dosavadních závěrů. Zatímco závěr první verze analytického materiálu se jednoznačně vyslovoval pro ponechání současného právního modelu, revidovaná druhá verze se k moţnosti zavedení přímé volby starostu stavěla otevřeněji a přinesla s sebou i návrh de lege ferenda pro případ politického rozhodnutí k zavedení přímé volby. Politické rozhodnutí nabylo konkrétní podoby ve věcném záměru ústavní novely, který nechala zpracovat a následně i schválila vláda a jeţ měla připravit legislativní podmínky k implementaci přímé volby starostů.275 Osud přímé volby starostů byl ovšem v této době
273
Oba citované právní předpisy byly doplněny pozměňovacími návrhy obsahujícími zavedení přímé volby starostů do praxe českých municipalit. Nebyly však schváleny pro svoji nesystémovost. K tomu srov. VEDRAL, J.: Přímá volba starostů. Deník veřejné správy [online]. 2004, [cit. 11.11.2014]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6055800 274 Obecně lze konstatovat, ţe návrhy k zavedení přímé volby starostů byly a stále jsou formulovány zejména malými nebo dlouhodobě opozičními politickými stranami, které v přímé volbě vidí moţnost jak destabilizovat postavení etablovaných, převáţně vládnoucích stran. K tomu srov. J üptner, P.: Přímá volba starostů: evropské zkušenosti a český model se slovenskou předlohou. Deník veřejné správy. [online]. 2013 [cit. 11.11.2014]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6577259 275 Procedura přípravy a schválení ústavní novely je patrná z usnesení vlády č.8/2011, 555/2011 a 55/2012. K tomu srov. Jüptner, P.: Přímá volba starostů: evropské zkušenosti a český model se slovenskou předlohou. Deník veřejné správy. [online]. 2013 [cit. 11.11.2014]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6577259
82
nejistý, a to kvůli destabilizaci, která se v tehdejší vládě začala projevovat. Krátce před rozpadem Nečasovy vlády byl opětovně odmítnut poslanecký návrh TOP 09 a STAN na zavedení přímé volby starostů. Tehdejší vláda, resp. torzo, které z ní zbylo, se shodla na tom, ţe není třeba měnit systém, jakým obce v současné době fungují. Zamítavé stanovisko vlády bylo uzavřeno slovy, ţe lze cílů sledovaných navrhovanou novelou dosáhnout i jinými, méně razantními zásahy do stávajícího systému.276 Navzdory vládnímu programovému prohlášení vlády, které přímou volbu jednoznačně presumovalo, se tak vládě Petra Nečase tento záměr prosadit nepodařilo. Koncept přímé volby starostů se stal předmětem diskuze i současné vlády Bohuslava Sobotky. S návrhem na jeho zavedení přišlo v polovině roku 2014 hnutí Úsvit. Opět se tedy potvrzuje hypotéza, ţe iniciace k zavedení modelu přímé volby vychází v zásadě od stran neetablovaných, snaţících se rozvrátit stávající mocenské struktury, nejlépe na komunální úrovni. Hnutí Úsvit předloţilo k vládnímu projednání návrh ústavní novely, který však bez podstatnějších rozborů dané problematiky uváděl pouze to, ţe lidé by starostu volili tajně, podle všeobecného a rovného volebního práva. Autoři se jinak v tomto návrhu většinou pouze odvolávali na rozbory, které vznikly z analytických materiálů za Nečasova vládního kabinetu. Koncem roku 2014 ovšem Sobotkova vláda zaujala k ústavní novele záporné stanovisko. Právníci vládního kabinetu se většinou shodují na tom, ţe návrh předloţený hnutím Úsvit, byť vychází z podrobných analytických podkladů vzešlých za minulé vlády, není zcela domyšlený a zavedení přímé volby starostů v jím nastavených parametrech by dokonce mohlo zhoršit postavení starostů a vést k zablokování chodu místních samospráv.277 Návrh na zavedení přímé volby starostů v českých obcích byl předmětem politických úvah jiţ tří po sobě následujících vládních kabinetů. Prozatím se však ani jednomu z nich jej nepodařilo prosadit. Návrhy na zavedení přímé volby starostů byly včetně toho posledního z velké části inspirovány slovenským modelem a usilovaly o silného a na zastupitelstvu zcela nezávislého starosty. Jak je ovšem z odmítavých postojů jednotlivých vlád patrné, slovenský model je přijímán se značnou kontroverzí a oprávněnými obavami z destabilizace místních samospráv. Domnívám se tedy, ţe chtějí-li iniciátoři přímé volby dosáhnout poţadovaných změn, které však někdy poněkud nelogicky dávají do příčinné souvislosti s úpravou volebního mechanismu, měli by prvně odhlédnout od modelu uplatňovaného na Slovensku. Neméně 276
MICHAL, J.: Vláda odmítla přímou volbu starostů, obecní ţivot by prý zkolaboval. E15.cz. [online]. 2013 [cit. 11.11.2014]. Dostupné z: http://zpravy.e15.cz/domaci/politika/vlada-odmitla-primou-volbu-starostu-obecnizivot-by-pry-zkolaboval-1001796 277 Eurozprávy : Úsvit u vlády narazil: přímá volba starostů je nedomyšlená. Eurozprávy.cz. [online]. 2014 [cit. 11.11.2014]. Dostupné z: http://domaci.eurozpravy.cz/politika/103904-usvit-u-vlady-narazil-prima-volbastarostu-je-nedomyslena/
83
důleţité je rovněţ připustit skutečnost, ţe změny právního postavení starosty a odstranění nedostatků spojených se současnou municipální praxí lze docílit i jiným způsobem neţ selektivním, či dokonce celoplošným zavedením přímé volby.
4.4.2.
K dopadu přímé volby starostů na režim českého obecního zřízení
Ačkoliv si nemyslím, ţe návrh k zavedení přímé volby starostů vzešlý z inspirace Slovenským modelem je vhodným řešením stávajících nedostatků spojených s praxí českých municipalit, je více neţ pravděpodobné, ţe pokud se v brzké době, a tím je myšleno období současné vlády Bohuslava Sobotky, politická reprezentace přece jen definitivně rozhodne k zavedení přímé volby, půjde bohuţel o implementaci, která se podle mého názoru bude v mnoha bodech překrývat s municipální konstrukcí na Slovensku. Uţ tohoto času leţí ve sněmovně návrh TOP 09 a STAN, který vzešel z diskuze mezi politickými stranami, sdruţením místních samospráv a odborníky a k němuţ předchozí vláda zaujala negativní stanovisko. Jde o návrh, který v klíčových aspektech kopíruje právě slovenskou právní úpravu organizace místní samosprávy. Se zavedením tohoto nebo jemu obdobnému návrhu jsou spojeny některé významné otázky, jejichţ následné řešení, ať uţ bude jakéhokoliv rázu, představuje větší či menší zásah do stávajícího systému. První významná otázka zní, zdali chceme zavést přímou volbu celoplošně, nebo ji selektivně uplatňovat pouze v určité kategorii obcí. Návrhy de lege ferenda, s nimiţ bylo moţno se doposud seznámit, se aţ na výjimky přiklánějí k druhé z uváděných variant a předpokládají tedy, ţe si občané ČR budou moci svého starostu zvolit pouze v určitém, předem stanoveném okruhu obcí.278Na tomto místě se mně jako nejlepší řešení jeví to, které preferuje i Analytický materiál ministerstva vnitra ČR. Podle něj by se přímá volba starostů týkala pouze těch obcí, v nichţ se z rozhodnutí zastupitelstva neustavuje rada.279 Výhodnost této varianty je zaloţena dvěma skutečnostmi. Za prvé jde o minimální zásah do stávajícího systému. Jiţ nyní v obcích, kde se rada neustavuje, vykonává většinu z jejich exekutivních pravomocí starosta. Za druhé o tom, jestli se v té které obci bude či nebude volit rada a v 278
Je zcela evidentní, ţe selektivní zavádění přímé volby starostů je jakýmsi výrazem koaličního kompromisu, kterým velké, etablované strany (za minulé vlády zejména ODS), odmítají instalovat přímou volbu do větších obcí a měst z obavy nad ztrátou politického vlivu na komunálních úrovních. 279 Ministerstvo vnitra.Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 12.11.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx
84
souvislosti s tím, bude-li starosta volen přímo, by v mezích zákonem stanovených rozhodovalo zastupitelstvo s postavením nejvyššího samosprávného orgánu.280 Do jisté míry by tak tímto řešením zůstaly zachovány demokratické principy současné samosprávy. Další, v pořadí druhá významná otázka, která se pojí se zavedením slovenské konstrukce do praxe českých municipalit, je problematika odvolatelnosti starosty obce. Je třeba pregnantně stanovit, komu bude ze své činnosti přímo zvolený starosta odpovědný a kdo posléze vyvodí důsledky z jeho případné, pro všeobecný rozvoj obce neţádoucí činnosti. Iniciátoři přímé volby poţadují absolutní nezávislost starosty na zastupitelstvu obce. Dosavadní návrhy, opět po vzoru slovenské regulace, počítají s tím, ţe kromě obecných důvodů zániku mandátu starosty (smrt, rezignace, aj.) bude moţné legálně odvolat starostu z funkce na základě výsledků místního referenda, jehoţ by se zúčastnila kvalifikovaná většina obyvatel dané obce. Důleţité je, ţe místní referendum k odvolání starosty by v intencích navrhované novely mohlo iniciovat i samo zastupitelstvo obce. Na základě výsledků hlasování by případné rozhodnutí o odvolání zaslal starostovi s konečnou platností aţ ředitel krajského úřadu. Nesporným přínosem uvedené právní konstrukce je starostova politická odpovědnost, bezprostředně uplatňovaná vůči obyvatelům obce. Občanské komunitě by se prosazením navrhované novely dostal do rukou instrument, který by rovnoměrně vyvaţoval rozšíření rozsahu pravomocí vyhrazených starostovi a oprávněným voličům v případě nespokojenosti umoţňoval neschopného starostu sesadit z výkonu veřejné funkce.281 Na druhé straně je třeba poznamenat, ţe nejvyšší samosprávný orgán (zastupitelstvo) fakticky ztratí jakoukoliv kontrolu nad starostou, z něhoţ se, jak to někdy zlí jazykové tvrdí, můţe stát neomezený vládce obce. Na otázku výše uvedenou logicky navazuje otázka další, zabývající se deskripcí vztahu mezi zastupitelstvem a přímo voleným starostou. Z návrhů na zavedení přímé volby většinově zaznívá názor, ţe by funkce přímo voleného starosty měla být v kaţdém případě neslučitelná s funkcí řadového člena zastupitelstva. Takové řešení vede, jak bylo poznamenáno výše, k absolutní nezávislosti starosty na zastupitelstvu. Došlo by jím k
280
Ministerstvo vnitra.Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 12.11.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx 281 Sesazení veřejného činitele z funkce přímým hlasováním se odborně označuje také jako občanský impeachment.
85
narušení stávajícího systému, v němţ je funkce starosty de facto podřízena kolektivní vůli nejvyššího samosprávného orgánu.282 Od předloţené konstrukce si její iniciátoři slibují rozvinutí systému vzájemného vyvaţování a brzd v organizační struktuře obcí. Není sporu o tom, ţe uvaţovaný koncept autonomního, nezávislého starosty obce, navíc posíleného širším penzem zákonných kompetencí, najde své vyjádření v protiváze, kterou v samosprávných záleţitostech jednotlivých municipalit bude takto pojatý starosta vůči zastupitelstvu představovat. Otázka ovšem je, zdali tento systém bude v anticipovaných parametrech vţdy sledovat bezproblémový chod a komplexní rozvoj obce ve všech moţných ohledech. Dosavadní praxe v sousedním Slovensku ukazuje, ţe při neexistenci konsensuální vůle mezi starostou a zastupitelstvem vzájemně spolupracovat vznikají vyostřené situace, mnohdy vedoucí aţ k zablokování, posléze i úplné destabilizaci chodu obce. Neshody většinou pramení z důvodu, který souvisí jiţ se samotnou volbou starosty. Občan přicházející ke komunálním volbám volí přímo nejenom starosty, ale i zastupitelský sbor obce. Zatímco v prvém případě se pro toho kterého kandidáta rozhodne pro jeho čistě individuální, osobní charakteristiky, v případě volby členů zastupitelstva zohledňuje spíše hlediska politická, daná volebním programem.283 Jestliţe z komunálních voleb vzejde jako vítězný kandidát nezávislý starosta, který nebude sdílet politický program prosazovaný vítěznou politickou stranou, potaţmo utvořenou koalicí v zastupitelstvu, lze očekávat výrazné neshody týkající se způsobu řízení chodu obce.284 Tento očekávaný problém lze řešit snad jen nerozšiřováním současných pravomocí starosty. Ovšem postavení takového starosty by pak bylo bez výraznějšího faktického obsahu, neboť ve všech klíčových otázkách by byl starosta obce přehlasován zastupitelstvem, zvláště pak tehdy, pokud by jako nezávislý starosta nesdílel politiku uplatňovanou koalicí stran v zastupitelstvu. 285
282
Zastupitelstvo starostu odvolává, můţe mu jako svému řadovému členovi ukládat úkoly a kontroluje jej při výkonu svěřené funkce. Ačkoliv starostovo postavení v zastupitelstvu obce výstiţně charakterizuje výrok primus inter pares, zákon dává starostovi v mnoha ohledech příleţitost k výraznějšímu prosazování svých vlastních stanovisek a názorů, resp. k ovlivňování kolektivně konstituované vůle tohoto nejvyššího samosprávného orgánu. K tomu srov. kapitolu 3. 283 Ministerstvo vnitra.Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 12.11.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volby-starostu-pdf.aspx 284 Zdá se, jakoby koncept přímé volby stavěl na naivním předpokladu, ţe komunální volby vţdy dopadnou optimálním způsobem, při němţ se starostou obce stane spolustraník vítězné politické strany, která následně v zastupitelstvu utvoří majoritní většinu. Ano, při tomto předpokladu by snad koncept přímé volby fungoval bez větších problémů. Realita je však vzhledem k našemu politicky pluralitnímu systému úplná odlišná. 285 Závěrem je vhodné poznamenat, ţe by presumované oddělení funkce starosty od funkce zastupitele mělo být paralelně doprovázeno zřízením specifické funkce tzv. prvního radního, který by namísto starosty nově předsedal zasedání zastupitelstva.
86
V pořadí čtvrtá a pro účely této analýzy poslední potřebná otázka zní, jak silného starostu vlastně vůbec chceme mít. Jinými slovy, do jaké míry rozšiřovat jeho nynější zákonné pravomoci. Ať uţ chceme, či ne, zavedení přímé volby beze sporu vyústí v posílení mandátu přímo zvoleného starosty obce. Tato skutečnost ještě sama o sobě neznamená, ţe musí být starosta vybaven ze strany zákonodárce širším počtem kompetencí. Jak jsem však poznamenal výše, při ponechání stávajícího stavu, kdy starostovi aţ na výjimky nenáleţí v podstatě ţádná výkonná pravomoc, by přímá volba nemohla naplnit současná očekávání, která jsou s ní všeobecně, ať uţ ze strany odborné veřejnosti, či občanů spojována. Jediným moţným východiskem, kterým lze rozumně vyřešit potřebu rozšíření exekutivní moci starosty, je důkladně přehodnotit dosavadní postavení rady v obecním zřízení.
286
Očekávání
spojená s přímou volbou si nepochybně vyţádají přenos současných kompetencí rady z velké části na starostu, zčásti však i na zastupitelstvo.287 Přenesené kompetence musí být starostovi svěřeny jako absolutně vyhrazené. Je však ţádoucí, aby i nadále byla ponechána legální moţnost zastupitelstva, vyhradit si rozhodování v ostatních, tzv. zbytkových pravomocích, spadajících do samostatné působnosti obce. Po presumovaném přenosu pravomocí, tohoto času stále ještě vyhrazených radě, by zastupitelstvu byla i nadále svěřena rozhodovací pravomoc v základních koncepčních otázkách chodu obce. Starosta by pak představoval hlavu exekutivní moci, odpovědnou za správu obecních záleţitostí. V souvislosti s výše uvedenou úvahou nad přenosem exekutivních pravomocí z rady na starosty obce je třeba vyřešit důsledek, který by onen kompetenční přenos vyvolal. Jak totiţ naloţit s radou, která bez exekutivních kompetencí představuje bezvýznamný obecní orgán, nedisponující takřka ţádným instrumentem k zasahování do chodu obce. V této problematice se nabízí dvě moţnosti řešení. Buď po vzoru slovenské právní úpravy ponechat radu jako iniciativní a kontrolní orgán, zřizovaný z vůle zastupitelstva, nebo ji z normativní regulace místní samosprávy zcela vypustit. Osobně se kloním spíše k druhé z uvedených variant a ztotoţňuji se v této věci s názorem prezentovaným sdruţením místních samospráv ČR, podle něhoţ není pro radu v systému přímé volby starostů prostor pro významnější uplatnění.288
286
V kontextu platné právní úpravy vystupuje jako hlavní výkonný orgán obce v samostatné působnosti. V tomto směru lze doporučit nynější úpravu, která v obcích, v nichţ se nevolí rada, deleguje pravomoci jinak vyhrazené radě většinově na starostu, ovšem některé záleţitosti významnějšího rázu (např. rozhodování ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti) přenáší z rady na zastupitelský sbor. K tomu srov. § 102 OZř. 288 POLČÁK, S. Přímá volba starostů aneb jak silného starostu chce mít? [online]. 2008 [cit. 12. 11. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/mvcren/file/priloha-c-4-judr-polcak-doc.aspx 287
87
Přímá volba starostů obcí evidentně vyvolává celou řadu otázek, pro které musí být nalezeno vhodné normativní vyjádření. Výše vypočtené otázky a návrhy k jejich řešení povaţuji za ty základní, pro které, v případě budoucího zavedení přímé volby, musí zákonodárce formulovat nanejvýš konstruktivní koncepci, která i přes razantní zásahy do současného systému municipalit uchová kontinuitu v jeho dosavadním fungování.
4.4.3.
K problematice volebního systému
Problematika volebního systému si vzhledem ke svému politologickému rozměru zasluhuje samostatnou podkapitolu. Případné zavedení přímé volby starostů si bez dalšího vyţádá systémové změny zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Otázka zní, která volební metoda bude při uvaţované aplikaci přímé volby tou nejvhodnější. Konkrétní v úvahu přicházející volební systémy, které přitom vycházejí ze zahraničních právních úprav, lze vymezit následovně 289: 1) Relativně většinový systém – jedná se o systém jednokolový, v němţ vítězí kandidát, který po prvním kole volby získá prostou většinu hlasů. 2) Absolutně většinový systém – systém, který vítězství ve volbách spojuje se ziskem nadpoloviční většiny hlasů. V jeho rámci se pak uplatňují tyto alternativy: a) dvoukolová volba – můţe být uplatňována v otevřeném nebo uzavřeném systému290 b) alternativní hlasování – voliči dávají svoje preference, kterými určují, koho by volili v dalších volebních kolech. Prozatímní vládní návrhy, vycházející přitom zejména z poznatků analytických podkladů zpracovaných v době Nečasova kabinetu, počítají s implementací jednokolového, relativně většinového volebního systému. Preference této metody je odůvodněna tím, ţe ve 289
POLČÁK, S. Přímá volba starostů aneb jak silného starostu chce mít? [online]. 2008 [cit. 12. 11. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/mvcren/file/priloha-c-4-judr-polcak-doc.aspx 290 V uzavřeném dvoukolovém systému se druhé kolo koná tehdy, pokud ţádný z kandidátů nezískal jiţ v prvním kole víc jak 50 % hlasů. Do druhého kola postupují pouze dva kandidáti s nejvyšším počtem hlasů. Otevřený dvoukolový systém je naproti tomu charakteristický tím, ţe do druhého kola postupují všichni kandidáti, kteří v kole prvním překročili určitou procentuální hranici hlasů. V druhém kole je pak zvolen ten kandidát, který získá prostou většinu hlasů.
88
srovnání s absolutně většinovým, dvoukolovým systémem nepředstavuje tak výrazné organizační zatíţení, je srozumitelnější pro samotné voliče a především je spojena s niţšími náklady.291 S poněkud komplikovanějším návrhem vystoupilo Sdruţení místních samospráv v ČR. Podle něj by pro účely přímé volby starostů mohl být zaveden dvoumodální způsob volby, kdy by u menších měst a obcí lidé volili starosty v systému jednokolovém, zatímco ve větších municipalitách v systému dvoukolovém, s poţadavkem zisku absolutní většiny.292 Se zavedením dvoumodálního způsobu volby starostů jsou však dle mého názoru spojeny jisté komplikace. Tak za prvé: určení kritéria pro následné členění obcí na ty menší (relativní většinový systém) a ty větší (absolutní většinový systém). Sdruţení k tomuto navrhuje subsumovat pod termín větší obce ty, jejichţ počet obyvatel přesahuje 10 tisíc. Další, podle mého názoru očekávanou komplikací této koncepce, jsou oprávněné stíţnosti voličů větších municipalit. Zatímco v menších obcích se voliči zúčastní jen jednoho volebního kola, občané ve větších městech budou nepřímo nuceni dostavit se k volbám hned dvakrát, coţ mohou někteří z nich povaţovat za zcela zbytečné administrativní zatíţení. Druhé volební kolo můţe být proto provázeno nízkou volební účastí. V neposlední řadě je třeba zdůraznit, ţe uplatňování konceptu navrţeného Sdruţením místních samospráv nepochybně povede k vyšší organizační zátěţi a s tím spojeným vyšším nákladům. Pro přímou volbu starostů českých obcí se tak jako nejpříhodnější jeví relativní většinový systém, konaný v jednom volebním kole.293 Ani tento systém však není bez vady. Základním úskalím tohoto volebního systému je, ţe kandidátovi stačí k vítězství ve volbě zisk prosté většiny hlasů, tedy jinými slovy, vítězem se stane ten, kdo získá větší počet hlasů neţ kterýkoliv jiný kandidát. V praxi to můţe znamenat, ţe při kandidatuře deseti subjektů stačí vítězovi zisk hlasů přesahující o něco málo hranici 10%. Tudíţ takřka 90 % hlasů v takovém případě zcela propadá a současně se takřka 90 % voličů nemusí shodovat s osobou vítězného kandidáta. Důsledkem toho můţe být slabší legitimita nově zvoleného starosty. Úskalí relativně většinového systému jsou všeobecně známy, zejména pak při jeho aplikaci k obsazení monokratického orgánu. Problémy spojené s relativně většinovým systémem pouţívaným při volbě starostů obcí připouštějí i zástupci Ministerstva vnitra na Slovensku. Přes to všechno se však pouţívání dvoukolového systému absolutní většiny jeví 291
Jiţ v prvopočátku diskuze nad tématem přímé volby starostů byla vyjadřována obava z prodraţení komunálních voleb. Z důvodu co nejniţších nákladů je rovněţ ţádoucí zajistit souběh termínu voleb zastupitelstva se starostou obce. 292 POLČÁK, S. Přímá volba starostů aneb jak silného starostu chce mít? [online]. 2008 [cit. 12. 11. 2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/mvcren/file/priloha-c-4-judr-polcak-doc.aspx 293 Tento jednoduchý volební systém nalezl své prvotní uplatnění při volbách poslanců dolní komory Britského parlamentu. Bývá označován také jako First past the post systém, či plurality systém. K tomu srov. LEBEDA, T. NOVÁK, M.: Volební a stranické systémy ČR v mezinárodním srovnání. Aleš Čeněk. 2004, s.135.
89
jako komplikovanější řešení dané situace, především pak z důvodu obav nad neustále se sniţující volební účastí. Lze tedy shrnout, ţe aplikace relativně většinového systému v případě budoucího zavedení konceptu přímé volby starostů představuje, alespoň co se výběru mezi jinými, uvaţovanými variantami týče, volbu menšího zla.294
4.4.4.
Přímá volba starostů a její promítnutí do Ústavy ČR
Jiţ v předešlé části této práce jsem se v souvislosti s vymezením územní samosprávy v rovině ústavněprávní vyjádřil tak, ţe důsledky zavedení konceptu přímé volby starostů do praxe českých municipalit si s největší pravděpodobností vyţádají ústavní revizi. Pro připomenutí ještě jednou zdůrazním, ţe za současného, platného právního stavu se Ústava ČR v souvislosti s organizačním uspořádáním územní samosprávy zmiňuje jen a pouze o zastupitelstvu obce (kraje). Budeme-li nadále vycházet z doposud předjímaných legislativních parametrů, tedy v rovině se shora analyzovaného vládního návrhu k zavedení přímé volby starostů, který své inspirativní vyjádření nachází z velké části u slovenského modelu místní samosprávy, lze předmětný návrh, resp. důsledky, které s ním souvisejí, lapidárně shrnout do tří klíčových bodů. V prvé řadě je presumována absolutní nezávislost přímo voleného starosty na zastupitelském sboru.295 Dále se předpokládá zavádět přímou volbu starostů pouze selektivně v těch obcích, v nichţ se neustavuje rada.296 V těchto obcích bez rady by pak přímo volený starosta měl vykonávat většinu z exekutivních kompetencí rady. Tyto pravomoci by přitom byly starostovi absolutně vyhrazeny a zastupitelstvo, byť je ústavodárcem vnímáno jako nejvyšší samosprávný orgán obce, by do nich nemohlo jakkoliv zasahovat. Domnívám se, ţe pouhá změna volebního mechanismu, která by v tomto směru nebyla doprovázena změnami co se současných zákonných pravomocí a postavení starosty v organizační struktuře obce týče, sama o sobě nevyţaduje změnu stávajícího ústavního pořádku. Vládní návrhy ovšem předpokládají konstrukci, v níţ je přímo volený starosta 294
V této souvislosti je moţné uvaţovat o zavedení kvóra, tedy poţadavku minimální volební účasti, potřebné k platnosti voleb starostů obcí. Ačkoliv není zavádění kvóra pro platnost voleb obvyklé (v ČR je kvórum stanoveno jen pro platnost výsledků hlasování v místním referendu), je ţádoucí redukovat rizika spojená s relativně většinovým systémem na co nejniţší moţnou míru. V okamţiku, kdy se volby starosty obce zúčastní jen minimální procento oprávněných voličů, z nichţ kaţdý navíc preferuje jiného kandidáta, se výhody spojené s přímou demokracií ztrácí. Paralelou prokazující reálnou moţnost k zavedení předmětné úvahy do praxe můţe být přímá volba prezidenta v Bulharsku či Litvě, která ke své platnosti v těchto dvou uvedených zemích vyţaduje účast nadpoloviční většiny oprávněných voličů. 295 Nezávislosti má být dosaţeno stanovením inkompatibility funkce člena zastupitelstva s funkcí starosty obce. 296 Ustavení rady obce se přitom odvíjí od celkového počtu členů zastupitelstva, o němţ de facto rozhoduje samo zastupitelstvo, a to v mezích zákonem stanovených.
90
absolutně oddělen od zastupitelského sboru. Domnívám se proto, ţe pokud by v tomto směru Ústava pouze obecně odkazovala na to, ţe volbu dalších municipálních orgánů (starosty) upraví předpis niţší právní síly, postavení přímo voleného starosty by ve srovnání s přímo volenými členy zastupitelstva bylo do jisté míry degradováno. Ústava by tak měla obsahovat ustanovení, v němţ alespoň okrajově starosty, jako další, přímo volený obecní orgán výslovně zmíní. Další, pro potřebu ústavní revize hovořící skutečnost, je anticipovaný přenos kompetencí rady obce na přímo zvoleného starostu, který je za tímto účelem má vykonávat jako pravomoci jemu absolutně vyhrazené. Jiţ dnes zaznívají z řad právních odborníků názory, ţe souhrn vyhrazených pravomocí radě obce, které si zastupitelstvo nemůţe dodatečně vyhradit, je v rozporu s Ústavou ČR.297 Rozpor s Ústavou je spatřován v tom, ţe zastupitelstvo je v rovině ústavněprávní vymezeno jako vrcholný orgán obce s výsadní pravomocí pro všechny samosprávné záleţitosti, ačkoliv nemůţe zasahovat do záleţitostí, které zákonodárce vyhradil k rozhodování radě, byť všechny z těchto radě vyhrazených kompetencí přitom v zásadě řadíme do samostatné působnosti obce.298 Lze tedy očekávat, ţe námitky protiústavnosti by v případě přímo voleného starosty, vykonávajícího výkonné pravomoci rady jako vyhrazené, mohly vést ke zrušení dané právní konstrukce Ústavním soudem ČR. Jiţ teď se námitky protiústavnosti jeví jako z velké části oprávněné, a to i navzdory faktu, ţe rada jako hlavní výkonný orgán obce je přímo odvozována od zastupitelstva.299V případě přímo voleného starosty, navíc absolutně nezávislého na zastupitelstvu obce, by o oprávněnosti kritizovaného ústavního rozporu jiţ nebylo ţádného sporu. Pokud by tedy zákon přímo volenému starostovi svěřoval v oblasti samostatné působnosti určitý okruh záleţitostí, o nichţ by nemohlo rozhodovat zastupitelstvo, je nepochybně nutné změnit za tímto účelem Ústavu ČR, která dnes počítá s tím, ţe zastupitelstvo rozhoduje v zásadě o všech věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu kraje.300 Ústavněprávní polemiku nad předmětným tématem vyvolává rovněţ záměr prosadit přímou volbu starostů selektivně, přesněji řečeno pouze v těch obcích, v nichţ se neustavuje 297
Srov. § 84 odst. 4 OZř. K tomu srov. Kadečka, S.:Právo obcí a krajů v České republice. C.H.Beck. Praha. 2003, str. 140 299 Členem rady obce můţe být zvolen pouze ten, kdo je členem zastupitelstva. Ačkoliv jsou tedy rada a zastupitelstvo dva rozdílné orgány, tak k úplnému oddělení rady od zastupitelstva nikdy nemůţe, a to díky personálním konsekvencím, ve své podstatě dojít. 300 Přímá volba starostů a soulad s ústavním pořádkem ČR. Deník veřejné správy [online]. 2011 [cit. 15.11. 298
2014]. Dostupné z :http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6502108
91
rada. Ministerstvo spravedlnosti ČR ve svém analytickém materiálu posuzujícím slučitelnost návrhů legislativních změn nezbytně nutných pro přímou volbu starostů jen v některých (malých) obcích, nastoluje předpoklad, ţe prozatím zvaţované rozlišovací kritérium k určení, zda v obci bude nebo nebude starosta volen přímo, můţe být v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně pak s právem občanů na rovný přístup k voleným a jiný veřejným funkcím.301 Podle Ministerstva spravedlnosti, povede uplatňování předmětného rozlišovacího kritéria k tomu, ţe z přímé volby starostů budou automaticky vyloučeny všechny obce s počtem obyvatel nad 10 000. Takovou konstrukcí můţe dojít k narušení rovnosti mezi obcemi. Vyhnout se v tomto směru ústavněprávní kolizi vyţaduje, aby případně zavedený koncept přímé volby starostů, probíhající jen v některých obcích (menších bez rady), měl přímou oporu v Ústavě ČR. Ministerstvo spravedlnosti jako jedno z moţných řešení uvádí návrh, podle něhoţ Ústava stanoví, ţe je obec i nadále samostatně spravována zastupitelstvem, nicméně zákon můţe stanovit, ve kterých obcích je správa obecních záleţitostí vykonávaná rovněţ přímo voleným starostou. Zákonným kritériem by v tomto případě byla existence či neexistence rady obce.302 Na základě výše popsaného lze shrnout, ţe případné zavedení přímé volby starostů v podobě, v jaké o ni doposud bylo uvaţováno, zcela nepochybně vyvolá ústavněprávní revizi, resp. změnu hlavy VII. Ústavy ČR. Je moţné se setkat i s názorem opačným, který je zastáván jednotlivě některými politickými reprezentanty.303 Takový názor je však podle mého soudu spíše neţ na osobním přesvědčení o jeho pravdivosti zaloţen na obavě, ţe prosazení přímé volby nezíská ve sněmovně ústavní většinu.
4.4.5.
Shrnutí kladů a záporů přímé volby starostů
Jestliţe se v závěru této práce zamyslíme nad tím, jaké klady by s sebou potencionální zavedení přímé volby starostů do praxe českých municipalit ve shora uvedených mantinelech mohlo přinést, je v tomto směru ţádoucí uvést na první příčce to, ţe přímo volený starosta se stává opravdovým reprezentantem společenství občanů územního samosprávného celku. Přímo volený starosta nese odpovědnost vůči svým voličům, od nichţ získal potřebný mandát 301
Srov. čl. 21 odst. 4. LZPS Přímá volba starostů a soulad s ústavním pořádkem ČR. Deník veřejné správy [online]. 2011 [cit. 15. 11. 2014]. Dostupné z:http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6502108 303 Srov. Regionální a komunální politici budou diskutovat o přímé volbě starostů. Rozhlas.cz.[online]. 2011 [cit. 15. 11. 2014]. Dostupné z:http://www.rozhlas.cz/zpravy/politika/_zprava/905086 302
92
pro výkon veřejné funkce. Politickým projevem dané odpovědnosti pak je to, ţe sami občané mohou legálně starostu z úřadu sesadit a vyvodit tím tak následky ze starostova pro obec neţádoucího jednání. Druhým kladem přímé volby je snazší a sviţnější správa obecních záleţitostí. Realizace výkonné moci v obci a s ní související správa municipálních záleţitostí všeho druhu je z velké části koncentrována v rukou přímo voleného starosty obce. Ten, protoţe na rozdíl od rady je orgánem monokratickým a proces konstituování jeho právně relevantní vůle není podmíněn demokratickým hlasováním více osob, pohotově vynáší operativní rozhodnutí, kterými pruţně reaguje na všechny neţádoucí elementy municipálního rázu, čímţ v konečném důsledku zabezpečuje plynulý chod obce a místní samosprávy vůbec. Poslední výhoda, kterou lze od zavedení konceptu přímé volby starostů s velkou pravděpodobností očekávat, je spíše politologického neţ právního rozměru. Je totiţ zaloţena maximálním uplatněním prvku přímé demokracie, neboť presumuje co nejširší participaci obyvatel obce na její fungující samosprávě. Při retrospektivním zhodnocení posledních několika málo let můţeme zkonstatovat, ţe komunální volby k obsazení orgánů místních samospráv jsou doprovázeny trendem stále se sniţující volební účasti. Lze se však domnívat, ţe by atraktivita spojená s přímou volbou reprezentantů jednotlivých obcí tento ne zrovna ţádoucí trend otočila k opačnému důsledku, tedy ke zvyšování účasti občanů v komunálních volbách. Tyto shora uvedené devizy přímé volby jsou však na druhé straně vyvaţovány značným počtem nedostatků a očekávaných komplikací. Mezi ty nejvýraznější patří např. to, ţe přímo zvolený starosta bude ze strany ostatních orgánů v obci pod takřka nulovou vnitřní kontrolou. Můţe být namítnuto, ţe přímo volený starosta je pod dozorem občanů dané obce, kteří mu ve volbách propůjčili mandát potřebný k vykonávání úřadu. Tato občany zprostředkovaná externí kontrola ovšem zdaleka nestačí. Starosta by měl být pod dohledem vnitřního orgánu v obci, který v nejlepším případě bude výsledky své kontrolní činnosti předávat zastupitelskému sboru.304 V případě zjištění závaţných pochybení na straně starosty by pak zastupitelstvo, jak s tím prozatím počítaly vládní návrhy, mohlo samo iniciovat místní referendum k odvolání starosty. V této souvislosti je vhodné rovněţ poukázat na minimální, v podstatě jen politickou odpovědnost přímo voleného starosty, která se vzhledem k jeho očekávanému silnému postavení jeví jako zcela nedostačující.
304
Paralelou k této úvaze je specifická funkce hlavního kontrolora uplatňovaná ve slovenské místní samosprávě. Je ovšem zaráţející, ţe z okruhu kontrolní působnosti hlavního kontrolora je vyloučena osoba starosty a veškeré jeho aktivity související s vykonáváním přidělené funkce.
93
Další nedostatek konceptu přímé volby starostů, který je v tomto směru zaloţen na předpokladu uplatňování volebního systému relativní většiny, spočívá v riziku absolutní ztráty vlivu na municipální dění těch voličů, kteří v přímé volbě volili jiného kandidáta neţ toho, který nakonec volby vyhrál a hodlá přitom uplatňovat volební program, s nímţ se tito občané nemusí zcela ztotoţnit. Pro tyto voliče tak bude moţnost uplatňovat stanoviska k obecnímu dění jen čistě hypotetická. Zároveň je třeba upozornit, ţe vzhledem k preferovanému volebnímu systému relativní většiny, v němţ kandidátovi k vítězství stačí zisk prosté většiny hlasů, se můţe stát, ţe občané nepodporující politiku zvoleného starosty budou představovat majoritní většinu místní komunity. Za největší slabinu přímé volby starostů osobně povaţuji oddělení funkce přímo voleného starosty od funkce člena zastupitelstva obce. Chápu, ţe přímo volený starosta, který by i nadále zůstával členem zastupitelského sboru a tím částečně i pod jeho vlivem, by nemohl zcela naplnit poţadavky, jaké by od něj občané té které obce oprávněně očekávali. Současně s tím je pro mě naprosto nepřijatelná konstrukce, která do jisté míry popírá základní organizačně technické principy veřejné správy, konkrétně potom kolegiální princip, vyzdvihující v oblasti územní samosprávy klíčové postavení zastupitelského sboru jako nejvyššího samosprávného orgánu. Jestliţe bychom monokratický orgán (starostu) postavili na roveň zastupitelského sboru, tak spíše neţ fungující systém brzd a vzájemného vyvaţování lze očekávat spory a vyostřené situace, které v konečném důsledku mohou zablokovat chod místní samosprávy. Domnívám se, ţe shora poznamenané nedostatky přímé volby svojí závaţností značně převaţují nad přínosy, které jsou v předmětném textu uvedeny nad nimi. Nemyslím si, ţe přímá volba starostů, alespoň tedy ne v té podobě, v jaké s ní doposud počítaly vládní návrhy, povede k bezproblémovému chodu místních samospráv. Stávající model se jeví jako relativně fungující, byť i on v jednotlivostech zakládá některé excesy. Jestliţe se tedy vláda bude pro futuro zabývat tím, jak změnit, resp. v určitém ohledu i posílit postavení starosty obce, doporučoval bych v této věci odhlédnout od doposud nadreprezentovaného slovenského modelu a spíše neţ změnou volebního mechanismu se zabývat podstatou věci, tedy třemi hlavními nedostatky současné praxe českých municipalit. 305 305
Pro připomenutí se jedná o excesy související s volbou starostů na základě povolebních vyjednávání, dále nedostatek výkonných pravomocí a s tím související malá moţnost starosty coby hlavního reprezentanta obce zasahovat do obecních záleţitostí ( mimo obcí, v nichţ se neustavuje rada) a v poslední řadě velmi často vytýkaná přílišná závislost starosty obce na zastupitelstvu.K tomuto je však třeba přistupovat obezřetně a s vědomím toho, ţe zastupitelstvo je v mezích územní samosprávy a v něm uplatňovaných organizačně technických principů pojato jako nejvyšší samosprávný orgán, od něhoţ se další obecní orgány, které jsou na něm do jisté míry závislé, odvozují. Lze se však zabývat některými jednotlivostmi daného problému, tak např.
94
Velmi inspirativním zdrojem přitom můţe být francouzský model místní samosprávy, který do značné míry koresponduje s organizačním uspořádáním v českých obcích, v nichţ se dnes neustavuje rada.306 Problematikou analýzy francouzského modelu místní samosprávy a potencionální moţností aplikovat některé z jeho prvků do české municipální praxe jsem se podrobněji zabýval v předchozí části práce. Lze si ovšem představit, ţe by se tento model, při němţ obec spravují pouze dva orgány, a to zastupitelstvo jako nejvyšší samosprávný orgány a nepřímo volený starosta, v zásadě vykonávající exekutivní pravomoci, mohl v české místní správě aplikovat celoplošně, přičemţ by ani nevyţadoval tak razantní zásahy do stávající normativní regulace obcí. Přímá volba starostů naopak musí být vedle změn zákona o obcích a o komunálních volbách provázena i zásadnější ústavněprávní revizí stávající hlavy VII Ústavy ČR, která souhrnně pojímá elementární východiska fungování územních samosprávných celků.
problematikou odvolatelnosti starostů, kdy dnes je prakticky moţné, aby zastupitelstvo starostu odvolalo bez jakéhokoliv ospravedlnitelného důvodu. K tomu viz kapitola 4.3. 306 Obecní samosprávu vykonávají pouze dva orgány. Zastupitelstvo, pověřené rozhodováním o základních koncepčních otázkách ţivota obce a starosta, pověřený realizací výkonné moci.
95
Závěr: V návaznosti na systematické členění práce do čtyř kapitol, vymezené v úvodu, lze přistoupit ke generování dílčích závěrů.
a) Zákonná regulace vymezuje starostu jako reprezentativní obecní orgán, který projevuje vůli územního samosprávného celku navenek. Přesto však, není v kontextu stávající právní úpravy obecní samosprávy starosta explicitně vybaven širší rozhodovací pravomocí a nejen proto nemůţe mít postavení statutárního orgánu právnické osoby. Právně relevantní vůli starosta ve vnějších právních vztazích pouze formálně projevuje navenek, a to jako jednu z podmínek platnosti daného právního jednání, avšak samotný její obsah je konstituován zastupitelstvem, popř. radou obce. Navzdory této skutečnosti se starosta ve srovnání s ostatními obecními funkcionáři dostává mnohem častěji do styku s širokou veřejností a stává se z něj pro tyto účely prostředník k řešení jednotlivých problému v působnosti obce. V mnohých, zákonem explicitně presumovaných případech se starosta de facto ujímá funkce vedoucího úředníka obecního úřadu, jejíţ výkon nepochybně vyţaduje odbornou znalost postupů ve veřejné správě. Je proto ţádoucí, aby zákonodárce pro futuro zváţil zpřísnění kvalifikačních poţadavků na výkon funkce starosty, zejména pak co se dosaţeného vzdělání a věkové hranice kandidátů týče. b) Pokud se týká pravomocí, které zákon explicitně svěřuje starostovi k ovlivňování municipálních záleţitostí, lze obecně konstatovat, ţe se v zásadě jedná o pravomoci administrativně-organizačního charakteru. V některých případech je navíc uplatnění pravomoci podmíněno absencí rady či tajemníka obecního úřadu, popř. je k navození platnosti právního aktu učiněného starostou vyţadován dodatečný, souhlasný projev vůle dalšího subjektu. Zákonná úprava primárně anticipuje, ţe starosta se spíše neţ podílet na rozhodování o koncepčních otázkách ţivota obce a realizaci exekutivní moci bude věnovat formální reprezentaci územního samosprávného celku a styku s veřejností. Ke kompetenčnímu posílení starosty dochází v situaci, kdy se v obci z rozhodnutí zastupitelstva neustavuje rada.Zákon v tomto případě přenáší soubor primárně radě vyhrazených kompetencí na starosty a zastupitelstvo.K předmětnému kompetenčnímu přenosu dochází v menších obcích s počtem obyvatel přibliţně do 10 000. V jeho důsledku vzniká starostovi legální moţnost podílet se na přímé realizaci exekutivní moci v obci. Ani v tomto případě ovšem nelze jednoznačně tvrdit, 96
ţe by se starosta stal čelním představitelem výkonné moci obecní samosprávy, neboť kompetence na něho sekundárně delegované si můţe dodatečně vyhradit zastupitelský sbor z pozice nejvyššího samosprávného orgánu. V kontextu důsledné delimitace působnosti obce na samostatnou a přenesenou lze konstatovat, ţe se starosta při výkonu funkce angaţuje zejména v působnosti samostatné. Děje se tak převáţně nepřímo, a to tak, ţe se starosta jako řádný člen zastupitelstva a rady současně parciálně
podílí
na
rozhodování
otázek
spadajících
do
okruhu
jejich
věcné
působnosti.Nástrojů, kterými by starosta mohl do samosprávných záleţitostí zasahovat bezprostředně, je méně. Pokud se týká působnosti přenesené, tvrdím, ţe smyslem normativní regulace místní správy je zabránit výraznějším zásahům do ní ze strany starosty. Zákon o obcích sice v jednotlivostech spojuje činnost starosty s realizací přenesené působnosti obce, nicméně v rovině judikatury i účelu normativní regulace obcí vůbec lze mít za to, ţe státní správu, vertikálně dekoncentrovanou na orgány obcí, realizuje bezprostředně aţ úřednický aparát, jenţ personálně tvoří obecní úřad. Praxe však ukazuje, ţe zejména v malých obcích, které vykazují nedostatek úřednicky proškoleného personálu, se mnohdy na bezprostřední realizaci státní správy podílí sám starosta obce. Tato praxe je však bez dalšího v rozporu se zákonem. Zákon o obcích sice presumuje situace, v nichţ místo tajemníka obecního úřadu bude za plnění jeho úkolů v oblasti přenesené působnosti odpovídat starosta, ovšem vlastní realizace státní správy (vydávání správních rozhodnutí, aj.) musí být bez dalšího prováděna aţ úředníky územních samosprávných celků. V opačném případě hrozí riziko nestranného rozhodování ve správním řízení a vznik korupčního prostředí. c) Při důkladném zkoumání vztahu starosty k ostatním municipálním orgánům jsem dospěl k závěru, ţe díky paralelnímu členství starosty v zastupitelstvu a radě, včetně vrcholné pozice, kterou ex lege zastává v organizaci obecního úřadu, je moţné, aby starosta zasahoval do chodu místní správy v podstatně větší míře, neţ kterou primárně předpokládá zákonná regulace. Starostova pozice v zastupitelstvu a radě je doplněna penzem organizačních pravomocí, jejichţ prostřednictvím starosta můţe uplatnit relevantní vliv na jejich kolegiální rozhodování. Nutno podotknout, ţe se jedná v zásadě o vliv prostředečný, který je navíc podmíněn diplomatickými a vyjednávacími schopnostmi toho kterého starosty. Pozice starosty v radě je navíc stabilizována tzv. sistačním oprávněním, jehoţ prostřednictvím starosta můţe zbavit radu rozhodováním o všech záleţitostech v samostatné působnosti obce a sekundárně je přenést na zastupitelský sbor. Vrcholná pozice starosty v organizaci obecního úřadu není, ačkoliv zákon o obcích ji blíţe nespecifikuje, pouze formálního rázu. Starosta plní 97
vůči všem podřízeným subjektům v úřadě funkci hlavního koordinátora a měl by být znalý základních procesů uskutečňovaných ve veřejné správě. V případě absence funkce tajemníka obecního úřadu lze navíc očekávat výraznější vliv starosty na zajišťování výkonu státní správy v přenesené působnosti obce. Právní úpravě de lege lata lze v této souvislosti vytknout, ţe činí postavení tajemníka obecního úřadu aţ příliš závislým na starostovi obce. d) V práci nastolená úvaha nad tím, jak přínosné, či naopak nepřínosné by pro českou municipální praxi bylo zavedení přímé volby starostů, vyústila v subjektivní názor povaţující přímou volbu za riziko ohroţující v současné době fungující organizační systém místní samosprávy, byť i tento vykazuje nedostatky. Nutno podotknout, ţe se předmětná úvaha restriktivně omezovala na koncept přímé volby, který je v základních bodech shodný s municipální konstrukcí ve Slovenské republice. Za největší úskalí přímé volby povaţuji koncepci, která by přímo voleného starostu vymezovala jako monokratický orgán, představující v samostatné působnosti obce legální protiváhu zastupitelskému sboru, na němţ by starosta nebyl jakkoliv závislý, a to díky předpokládané inkompatibilitě funkcí. Podle mého soudu narušuje předmětná konstrukce organizačně technický kolegiální princip, příznačný pro úsek územní samosprávy, neboť tento vyzdvihuje klíčové postavení zastupitelstva, co se všeobecného rozhodování v samosprávných otázkách týče. Jistým řešením stávajících nedostatků praxe českých municipalit pak spíše neţ změna volebního mechanismu můţe být přehodnocení současného rozloţení zákonných kompetencí mezi obecními orgány.V této souvislosti byla navrţena inspirace francouzským modelem místní správy, který je, co se týká řízení chodu obce, zaloţen na působení dvou orgánů, a to rady (zastupitelstvo) a starosty.Tato koncepce navíc do značné míry koresponduje se současným právním stavem, kdy se v obci neustavuje rada a dochází tak ke shora poznamenané delegaci jejich kompetencí z části na starosty, z části na zastupitelstvo.Na rozdíl od návrhu na zavedení přímé volby, značně inspirovaného slovenskou legislativou, by v intencích francouzského modelu nedocházelo k popírání klíčového postavení zastupitelského sboru v oblasti územní samosprávy a navíc by tato koncepce pravděpodobně nebyla spojena s potřebou ústavněprávní revize. Na základě dílčích závěrů lze přistoupit k evaluaci získaných poznatků a závěrečnému shrnutí, které by mělo naplnit cíle práce, tak jak jsou v koncentrované podobě vymezeny v úvodu.
98
Jedním ze dvou klíčových cílů této rigorózní práce byla snaha formulovat stanovisko k tomu, do jaké míry můţe starosta fakticky zasahovat do chodu obce a ovlivňovat tak záleţitosti municipálního charakteru. Přitom bylo nutné zabývat se také podrobněji jeho vztahem k ostatním obecním orgánům, resp. tím, jak silná je jeho pozice vůči nim a můţe-li je v jejich působení v obci jakýmkoliv relevantním způsobem ovlivňovat. K výše uvedenému lze v obecné rovině konstatovat následující. Samotná normativní regulace obcí výslovně nepočítá s tím, ţe by se starosta nějak výrazněji podílel na bezprostředním rozhodování o otázkách obecního ţivota a stejně tak mu primárně nepřísluší výkon exekutivní moci. Na druhé straně je třeba opakovaně zdůraznit, ţe paralelní členství v zastupitelstvu i radě, které starostovi ex lege náleţí, a které je navíc doplněno organizačními pravomocemi (v radě navíc avizovaným sistačním oprávněním) zakládá předpoklad, ţe schopný starosta můţe prostředečným způsobem ovlivňovat kolegiální rozhodování jak zastupitelského sboru, tak rady. Uplatňování tohoto vlivu je ovšem podmíněno celou řadou faktorů, od vyjednávacích schopností starosty počínaje, konče politickým sloţením zastupitelského grémia. V kaţdém případě lze zkonstatovat, ţe faktický vliv starosty na samosprávný chod obce můţe být podstatně větší, neţ jaký prvořadě presumuje zákonná regulace. Pozice, kterou starosta ex lege zastává v organizaci obecního úřadu, a to zejména v obcích, kterým přísluší výkon státní správy v základním rozsahu a které tak obvykle nezřizují funkci tajemníka obecního úřadu, můţe vyvolávat mylný dojem, ţe se starosta přímo podílí i na výkonu státní správy v přenesené působnosti obce. Je třeba opakovaně připomenout, ţe jakkoliv je starostova pozice vzhledem ke koordinační činnosti, kterou v obecním úřadě vykonává, důleţitá, nelze v tomto směru připustit, a to ani za předpokladu absence funkce tajemníka, bezprostřední realizaci státní správy starostou. Druhým cílem rigorózní práce byla snaha podat argumentačně podloţené stanovisko k legislativnímu záměru na zavedení konceptu přímé volby starostů do praxe českých municipalit a navazující zhodnocení výhod a nedostatků s tímto konceptem spojených. Závěrem lze shrnout, ţe nevýhody spojené s konceptem přímé volby starostů značně převaţují nad jeho očekávanými přínosy. Největším rizikem předmětného konceptu je narušování organizačně-technického kolegiálního principu, který v samosprávné působnosti obce vyzdvihuje klíčové postavení zastupitelského sboru, od něhoţ mají být odvozovány další obecní orgány a jemuţ by tak ţádný jiný obecní orgán neměl v samostatné působnosti konkurovat. Konkurenční vztah mezi dvěma obecními orgány můţe totiţ v konečném důsledku vyústit v zablokování chodu obce. Iniciátoři přímé volby si od předmětné 99
legislativní změny v prvé řadě slibují posílení právního postavení starosty obce. Lze ale podotknout, ţe jiţ dnes má schopný starosta poměrně dost příleţitostí (viz výše), kterými můţe zasahovat do municipálních záleţitostí. Dosavadní záměry navíc předpokládají zavádění přímé volby selektivně pouze v menších obcích, v nichţ se z rozhodnutí zastupitelstva neustavuje rada. Přitom jiţ v současné době má nepřímo volený starosta v těchto menších obcích bez rady relativně silné postavení, a proto se tento záměr jeví jako neopodstatněný. Na úplný závěr lze tedy přistoupit k ověření platnosti v úvodu formulovaných hypotéz. 1) Starosta se za podmínek nastavených současnou normativní regulací, i když ta to explicitně nepředpokládá, může výrazněji podílet na ovlivňování municipálních záležitostí. Je sice pravda, ţe penzum zákonných kompetencí, které zákon bezprostředně vyhrazuje starostovi, je poměrně úzké a samo o sobě nenabízí příliš moţností k uplatňování relevantního vlivu na obecní dění, ovšem současně je třeba doplnit, ţe starostův faktický vliv, a to z důvodu vypočtených výše, můţe být v závislosti na určitých faktorech velmi výrazný. Nejvýrazněji se vliv starosty na rozhodování zastupitelského sboru o základních, koncepčních otázkách ţivota obce projeví v obcích bez rady, kdy zpravidla sám starosta připravuje program jednání na zasedání tohoto kolegiálního orgánu. Pokud se týká výkonné moci, tak ta je zákonem primárně vyhrazena radě. Starosta je ovšem jejím řádným členem, disponuje repetitivně připomínaným penzem organizačních pravomocí a především tzv. sistačním oprávněním, díky němuţ můţe jakékoliv rozhodnutí rady v samostatné působnosti obce přenést na zastupitelstvo a tím tedy podstatným způsobem zasáhnout do mantinelů exekutivní moci. Na základě těchto poznatků lze bez dalšího vyvrátit první ze dvou formulovaných hypotéz. 2) Změna volebního mechanismu užívaného k obsazení funkce starosty nemůže bez nastoupení dalších relevantních faktorů sama o sobě vést k posílení jeho pozice napříč organizační strukturou obce. Přímo volený starosta ve srovnání s nepřímo zvoleným zcela nepochybně disponuje rozsáhlejším politickým mandátem, nicméně sílu právního postavení starosty komplexně ovlivňuje řada dalších faktorů, jako např. soubor exekutivních pravomocí, které normotvůrce vyhradí starostovi, dále postup a důvody k odvolatelnosti starosty z výkonu funkce a třeba i souběh volebního období. 100
Iniciátoři přímé volby, sledující v prvé řadě posílení právního postavení starosty obce, by se spíše neţ na změnu volebního mechanismu měli zaměřit na přehodnocení současného rozdělení zákonných kompetencí mezi obecní orgány, a to především na kompetenční vztah starosty a rady. Rovněţ je třeba připomenout, ţe přímá volba byla doposud navrhována jen pro menší obce v ČR bez rady, přitom však právě v těchto menších obcích disponují nepřímo zvolení starostové jiţ dnes relativně silným postavením. Skutečnost, ţe samotná změna volebního mechanismu nevede bez dalšího k posílení pozice starosty obce, potvrzuje rovněţ analyzovaný model místní správy, uţívaný ve Francouzské republice. Na základě výše uvedeného lze tedy bez dalšího vyvrátit i druhou z formulovaných hypotéz.
101
Resumé
The mayor is one of the major, established obligatory municipal authorities, who participates in the management of municipal affairs. This is the body monocratic, which is derived from a secondary basis to the municipal council, as the supreme authority of local self-governing bodies. Normative regulation of municipalities, currently represented by Act No. 128/2000 Coll., about municipalities, as amended, gives the mayor a list of certain powers thanks it can he interfere in the functioning of the municipality, and mostly in its independent authority. In any case, however, it is valid that the power to the formation of legally relevant will, the capacity to bind village in external legal relations is essentially reserved council, which then decides on the fundamental, conceptual issues relating to community life. The mayor is the main representative of community, and therefore this will only formally manifested externally. The position of mayor is becoming increasingly important in those communities in which they do not constitute council. The Council acts in the organizational structure of local government as the main executive body for the separate powers. If it is not in the village, pass their restricted set of competencies in large part to the mayor, in part then on the municipal council. In these cases, the mayor becomes de facto executive body of the municipality responsible for managing the municipal affairs, including the adoption of many decisions operative nature. By the second step, however, it is necessary to add that the council have competences delegated from the council to the mayor, the mayor can additionally reserve and thus get rid of possibilities for participation in the executive power in the village. The consequences of applying the mechanism of indirect election, the mayor is always ex lege ordinary member of the municipal council. After election to the post without further also become a member of the council, if that established in the village. The position of mayor in both collegial body of the village is associated with specific organizational powers. Although normative regulation of municipal mayor puts on a par with other councillors and does not make him within two collegiate bodies particularly important position, it is conceivable that the mayor is able to effectively use its organizational authority to indirectly influence the formation of a collegial council will also hints. This is to some extent based option mayor to influence municipal affairs, although essentially an influence medium, unapplied directly, and that is largely contingent on the mayor's diplomatic skills and a flair for successful negotiations. 102
In recent years, sounds from the professional community Criticism of the current legislative mechanism by which the mayor is to function as constitution which relates several significant excesses. This criticism is constructed by a proposal to introduce the concept of direct election of mayors in practice Czech municipalities. Supporters from its implementation promise to overcome existing complications, which prevents completely smooth running of the basic units of local government. The third political representation, acceded to the proposal to introduce the concept of direct election of mayors, while largely inspired by the Slovak model, with a negative opinion. The present concept is bringing with it a lot of risks. The biggest risk appears to blockage of the village due to aggravated relations between the municipal council and a directly elected mayor who, because of their strong mandate represented a representative body full counterweight in municipal affairs. The excesses of the current municipal practice can´t be denied. At the same time, however, can´t believe that it is without further resolved simply changing the electoral mechanism. The source of inspiration for solving the current imperfect state can be the French model of local government. In its context, the indirectly elected mayor of the executive municipal body, a condition which is largely corresponding to the current configuration of the organizational structure of smaller municipalities in the Czech Republic, where the decision of the council not elected council. This thesis provides a detailed analysis of the legal position of mayor in the organizational structure municipalities. Describes how can the mayor, as the main representative body influence the development of municipal affairs of all kinds and discusses its relationship to other, equally important municipal authorities. The work also deals with current issues, and analysis to introduce the concept of direct election of mayors and its reflection in the current practice of Czech municipalities.
103
Seznam použité literatury a dalších zdrojů: Monografie, komentované právní předpisy a diplomové práce:
Hendrych, D a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Praha: C.H.Beck, 2012, 826 s. ISBN 9788071792543
Stober, R. Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart – Berlin – Koln: Verlag W. Kohlhammer, 1996. 79 s. ISBN 9783170143654
Průcha, P. Místní správa. 1. Vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 276s. ISBN 9788021055902
Wright, V. The Government and Politics of France (3rd edn), London, 1989, Unwin Hyman, 302 s. ISBN 9780841912687
Průcha, P. Správní právo: obecná část, 7. vydání. Masarykova univerzita. Brno. 2007, 418 s. ISBN 9788021042766
Hendrych, D. a kolektiv. Právnický slovník, 3. vydání. C.H.Beck, Praha. 2009, 1481 s. ISBN 9788074000591
Koudelka Z. Samospráva. Praha: Nakladatelství Linde Praha, 2007, 726 s. ISBN 9788072016655
Koudelka Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář. 4. doplň. vyd. Praha: Linde Praha, 2009, 818 s. ISBN 9788072017607
Kadečka, S. Právo obcí a krajů v České republice. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2003, 425 s. ISBN 8071797944
Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J. et.al. Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář. Praha: C.H.Beck, 2008, 861 s. ISBN 8071795976
Novotný, V. Územní samospráva a její organizace, Praha, Eupress, 2005, 63 s. ISBN 8086754421
Filip, J. Ústavní právo České republiky (základní pojmy a instituty, ústavní základy ČR). 4.opravené a doplněné vydání. Brno:Doplněk, 2003, 556 s. ISBN 8021032545
Netolický, M. Diplomová práce. Vzájemný vliv státní správy a samosprávy v obcích a krajích. Vedoucí práce: Stanislav Kadečka. Masarykova univerzita.Právnická fakulta, Brno. 2006
BÄCK, H.; HEINELT, H.; MAGNIER, A. (eds.) (2006): The European Mayor. Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy. Wiesbaden: VS. ISBN 3531145746
104
Ashford, D. E.: British Dogmatisms and French Pragmatism, London. Allen and Unwin, 1982, 406 s. ISBN 0043520960
CHANDLER, J., A. Místní správa v liberálních demokraciích. Překlad: SKULOVÁ, Soňa; SVATOŇ, Jan. Brno: Nakladatelství Doplněk, 1998, 264 s. ISBN 8072390236.
BALÍK, S. Komunální politika: Obce, aktéři a cíle místní politiky. Praha: Grada Publishing, 2009, 256 s. ISBN 9788024729084
LEBEDA, T. NOVÁK, M.: Volební a stranické systémy ČR v mezinárodním srovnání. Aleš Čeněk. 2004, 486 s. ISBN 8086473880 .
Zákony, návrhy a jiné předpisy:
zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a druţstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
105
zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 273/2008 Sb., o policii ČR, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
nařízení vlády č.397/1992 Sb., kterým se stanoví podrobnější úprava vztahů Policie ČR k orgánům obcí a obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
ústavní zákon č.1/1993 Sb.,Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
usnesení předsednictva ČNR č.2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
ústavní zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky, ve znení neskorších predpisov. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
zákon č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, v znení neskorších predpisov. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR 106
zákon č. 346/1990 Zb., o volbách do orgánov samosprávy obcí, v znení neskorších predpisov. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR
Constitution de la République française. In : Assemblée Nationale [online právní informační
databáze].
Dostupné
z
http://www.assemblee-
nationale.fr/connaissance/constitution.asp
Code général des collectivités territoriales. In: Legifrance.gouv.fr [online právní informační
databáze]
Dostupné
z:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633
Judikatura:
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 9.2.2011, sp.zn. 26 Odo 1747/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Nález Ústavního soudu ČR ze dne 12.4.2001, sp.zn. IV. ÚS 576/2000. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Nález Ústavního soudu ČR ze dne 10.7.2001, sp.zn. III. ÚS 721/2000. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5.2.2003, sp.zn. Pl.ÚS 34/02. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Nález Ústavního soudu ČR ze dne 30.4.2002, sp.zn. pl. ÚS 24/01. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 20.5.2009, sp.zn. 30 Cdo 3049/2007. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 16.10.2003, sp.zn: 26 Cdo 1829/2002. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 14.6.2006, sp.zn. 30 Cdo 3130/2005. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 22.2.2005, sp.zn. 25 Cdo 1319/2004. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29.8.2013, sp.zn. 29 Cdo 2869/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 16.4.2014, sp.zn. 8 Tdo 1376/2013. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
107
Nález Ústavního soudu ČR ze dne 19.11.1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 29.5.2013, sp.zn. :21 Cdo 2070/2012. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 30.4.2012, sp.zn.8 As 20/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 19.3.2013, sp. zn. 21 Cdo 4479/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8.4.2009, sp.zn. 28 Cdo 3297/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 20.11.2012, sp.zn. 21 Cdo 4521/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 11.1.2005, sp.zn. 21 Cdo 1287/2004. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR.
Časopisecká literatura:
Koudelka, Z.: Obec a statutární orgán. Právní rádce, Praha: Economia a.s., 1997, roč.5, č. 11, s.3-5. ISSN 12104817
Svoboda, P.: Právní jednání obce. Bulletin advokacie.2000, roč.10, č.1, s. 30 a násl. ISSN 12106346
Odborné internetové a ostatní zdroje:
Vilček, I : Na Slovensku končí starostové bez vzdělání. Novinky.cz [online]. Publikováno
31.5.2014
[cit.7.7.2014].
Dostupné
z:
http://www.novinky.cz/zahranicni/evropa/337939-na-slovensku-konci-starostove-bez-vzdelani.html
Duda, M. Komentář k článku některé aspekty postavení starosty. Epravo.cz [online]. Publikováno 3.1.2002 [cit.7.7.2014]. Dostupné z : http://www.epravo.cz/top/clanky/nektereaspekty-postaveni-starosty-15572.html
Osobní odpovědnost veřejných funkcionářů. Bezkorupce.cz [online]. 2010.[cit. 7. 7. 2014]. Dostupné z: http://www.bezkorupce.cz/blog/2010/09/19/osobni-odpovednost-verejnychfunkcionaru-realita-nebo-fikce/
Hamplová, J. Právní odpovědnost funkcionářů obce. [online]. Publikováno 12. 10. 2009. [cit. 7. 7. 2014]. Dostupné z: http://www.hamplova.cz/pravni-odpovednost-funkcionaruobce
108
Fuchs, M. Bývalý starosta dostal tříletou podmínku. Deník.cz. [online]. Publikováno 19.6.2011. [cit.7.7.2014]. Dostupné z: http://prachaticky.denik.cz/zpravy_region/byvalystarosta-dostal-triletou-podminku20110618.html
Býma, M. Postavení a pravomoci místostarosty. Moderní obec. [online]. Publikováno 4. 6. 2009. [cit. 7. 7. 2014]. Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz/c1-37326140-postaveni-apravomoci-mistostarosty
Kolman, P. Orgány zastupitelstva obce a rady obce. Epravo.cz [online]. Publikováno 29. 7. 2010. [cit. 7. 9. 2014]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/organyzastupitelstva-obce-a-rady-obce-63392.html
Břeň, J. Starosta a jiné orgány obce. Denik veřejné správy [online]. Publikováno 19. 6. 2011. [cit. 7. 9. 2014]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6292738
Vedral, J. Právní postavení starosty. Deník veřejné správy [online]. Publikováno 20. 7. 2001. [cit. 10. 9. 2014]. dostupné z: http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=221503 )
Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy. Metodické doporučení č. 7.1. k činnosti územních samosprávných celků. Povinnosti obcí při nakládání s obecním
majetkem.
[online].
2012.
[cit.
10.
9.
2014].Dostupné
z:
http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/odbor-verejne-spravy-dozoru-akontroly.aspx?q=cHJuPTE%3D
Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 4/2011 [online]. 2011. [cit. 10. 9.2014].Dostupné z:http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/odborverejne-spravy-dozoru-a-kontroly.aspx?q=Y2hudW09NA%3D%3D
Duda, M. Samostatná a přenesená působnost obce. Juristic.cz. [online]. Publikováno 17. 6.2002.[cit.7.9.2014.] Dostupné z: http://spravni.juristic.cz/154292/clanek/spravni2.html
Kadečka, S. Rigel, F. Výkon státní správy - kompetence, odpovědnost. Praha: Ministerstvo
vnitra.
[online].Publikováno
2009.
Dostupné
z:
www.mvcr.cz/odk2/soubor/vykon-statni-spravy-kompetence-pdf.aspx
Kadečka, S.Binek, J.Galvasová,I. Malé obce a výkon přenesené působnosti. Deník veřejné
správy.
[online].
Publikováno
2.5.2008.
[cit.7.8.2014.]
Dostupné
z:
http://www.dvs.cz/clanek.asp?id=6316968
Hamplová, J. Právní [online].Publikováno
12.
postavení 10.
starosty jako orgánu obce. Hamplova.cz.
2009.
[cit.
8.8.2014.]
http://www.hamplova.cz/pravni-postaveni-starosty-jako-organu-obce
109
Dostupné
z
:
Folprecht, J: Organizace a řízení úřadu mají svůj pevný řád. Veřejná správa -týdeník vlády ČR, č.6. [online] 2004. Dostupné z : http://www.mvcr.cz/clanek/verejna-sprava2004.aspx
Kolman, P.: Právní aspekty rady obce. Ústav práva a právní vědy. [online].2010 [cit. 8.9.2014] Dostupné z: http://www.ustavprava.cz/cz/sekce/casopis-pravo-2010-2-pravni-aspektyrady-obce-152/
Břeň, J.: Pravomoci starosty obce. Moderní obec.ihned.cz. [online]. Publikováno 30. 11.
2011.
[cit.
8.
9.
2014.]
Dostupné
z
:
http://moderniobec.ihned.cz/?p=C00000_d&&article[id]=53899380
Šromová, E. : Aktuální úkoly starostů malých obcí. Právní rádce.ihned.cz. [online]. Publikováno 25.6 2003. [cit. 23.9.2014.] Dostupné z : http://pravniradce.ihned.cz/c112992680-aktualni-ukoly-starostu-malych-obci
Kolman, P.: Obecní úřad z pohledu správního práva. Právní rádce.ihned.cz
[online].
Publikováno 21. 4. 2010. [cit. 23. 9. 2014.] Dostupné z: http://pravniradce.ihned.cz/c142774900-obecni-urad-z-pohledu-spravniho-prava
Macela,M.: Jací byli tajemníci a tajemnice v českých zemích před 20 lety? Deník veřejné správy
[online].
Publikováno 15. 5. 2014. [cit. 6. 10. 2014.] Dostupné z :
http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6648576
Metodické doporučení ministerstva vnitra k činnosti územních samosprávných celků č. 6.1 [online]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/clanek/odbor-verejne-spravy-dozoru-akontroly.aspx?q=Y2hudW09Mw%3D%3D
Ministerstvo vnitra. Metodika doporučení k činnosti územních samosprávných celků. č.j.MV-62465-4/ODK-2010.[online].
2010.Dostupné
z:
http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/dokumenty-odk-aktualne-2010-62465-04-metodika-k-volebnimumezidobi-new-doc.aspx
Jüptner, P.: Přímá volba starostů: evropské zkušenosti a český model se slovenskou předlohou. Deník veřejné správy. [online]. 2013 [cit. 10.10.2014]. Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6577259
Ministerstvo vnitra.Analýza zavedení přímé volby starostů. (obsah). [online]. 2011 [cit. 10.10.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/analyza-zavedeni-prime-volbystarostu-pdf.aspx
POLČÁK, S. Přímá volba starostů aneb jak silného starostu chce mít? [online]. 2008 [cit. 10.10.2014]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/mvcren/file/priloha-c-4-judr-polcak-doc.aspx
110
Jemelka, J.: Český zákon o obcích ve srovnání se slovenským zákonem o obecním zřízení.
Juristic.cz.[online]
2004.
[cit.
9.
11.
2014.]
Dostupné
z:
http://spravni.juristic.cz/514415/clanek/spravni2.html
Vedral, J.: Přímá volba starostů na Slovensku. Deník veřejné správy. [online] 2011.[cit. 10.11.2014.] Dostupné z: http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6495773
MICHAL, J.: Vláda odmítla přímou volbu starostů, obecní ţivot by prý zkolaboval. E15.cz.
[online].
2013
[cit.
11.11.2014].
Dostupné
z:
http://zpravy.e15.cz/domaci/politika/vlada-odmitla-primou-volbu-starostu-obecni-zivot-by-pryzkolaboval-1001796
Eurozprávy: Úsvit u vlády narazil: přímá volba starostů je nedomyšlená. Eurozprávy.cz.
[online].
2014
[cit.
11.11.2014].
Dostupné
z:
http://domaci.eurozpravy.cz/politika/103904-usvit-u-vlady-narazil-prima-volba-starostu-jenedomyslena/
Přímá volba starostů a soulad s ústavním pořádkem ČR. Deník veřejné správy [online]. 2011 [cit. 15. 11. 2014]. Dostupné z:http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6502108
Regionální a komunální politici budou diskutovat o přímé volbě starostů. Rozhlas.cz.[online].
2011
[cit.
15.
z:http://www.rozhlas.cz/zpravy/politika/_zprava/905086
111
11.
2014].
Dostupné