PhD ÉRTEKEZÉS
Tóth Hilda
MISKOLC 2010
MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR DEÁK FERENC ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA
Tóth Hilda
A táppénzről (PhD értekezés)
Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola A doktori iskola vezetője: Prof. Dr. Bragyova András A doktori program címe: A magyar állam- és jogrendszer, jogtudomány továbbfejlesztése különös tekintettel az Európai jogfejlődési tendenciákra
Tudományos vezető: Prof. Dr. Prugberger Tamás MISKOLC 2010
2
3
TÉMAVEZETŐI AJÁNLÁS
8
ALAPVETÉS
10
I. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS ÉS A SZOCIÁLIS JOG ALAPVETŐ ÖSSZEFÜGGÉSEI
13
1. A SZOCIÁLIS JOG FOGALMA, A JOGRENDSZERBEN VALÓ ELHELYEZKEDÉSE
13
2 A SZOCIÁLIS JOG RENDSZERE
18
3 A SZOCIÁLIS JOG ÉS AZ ALKOTMÁNY
20 20 21 23
3.1 A szociális állam 3.2. A szociális jogok megjelenése az Alkotmányban 3.3 Az Alkotmány szociális jogokra vonatkozó rendelkezései
4. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS FOGALMA, CÉLJA II. A BETEGBIZTOSÍTÁS FEJLŐDÉSI TENDENCIÁI
1. A MUNKÁSBIZTOSÍTÁS KEZDETI FORMÁI: A KERESŐKÉPTELEN BÁNYÁSZOK SEGÉLYEZÉSÉNEK ELSŐ NYOMAI 1.1. A vallási alapon történő segélyezés időszaka 1.2. A bányatulajdonos bekapcsolódása a segélyezésbe 1.3 A bányatárspénztárak megalakítása 1.4. A biztosítási kötelezettség megjelenése az 1854-es bányatörvényben
27 32 32 32 33 34 38
2. A BETEGSÉG ESETÉRE TÖRTÉNŐ SEGÉLYEZÉS A GAZDASÁG MÁS ÁGAZATAIBAN, A 40 GYÁRI ÉS AZ IPARI MUNKÁSSÁG KÖRÉBEN 2.1 Munkásbiztosítás intézményi keretek között a kiegyezés előtt 2.2. Közjogi alapon történő rendezése a betegsegélyezésnek a XIX. században (1891 előtt) 2.3. Betegsegélyezést ellátó intézmények Magyarországon a XIX. század végén
3. A KÖTELEZŐ BETEGSÉGI BIZTOSÍTÁS, MINT EGYEDÜLÁLLÓ TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSI ÁGAZAT 3.1. Egyes európai államok gyakorlata a betegsegélyezés terén a XIX században 3.1 A beteg iparosok segélyezéséről szóló törvényjavaslat 3.1.1 Gazdasági és politikai háttér 3.1.2 A törvényjavaslat tárgyalása 3.2 Törvény a kötelező betegségi biztosításról
4. 1907: A MÁSODIK BETEGBIZTOSÍTÁSI TÖRVÉNY 4.1 A törvény előkészületei, elvei 4.2. A törvény lényegesebb változtatásai 4.3 A táppénz szabályainak változása az 1907-es szabályozás szerint 4.4 A törvény értékelése és a módosításai 1927-ig
40 41 45 48 48 51 51 52 54 58 58 60 60 65
5. 1927:XXI. TV.: A HARMADIK BETEG- ÉS (MÁSODIK) BALESETBIZTOSÍTÁSI TÖRVÉNY 67 5.1. A törvény megalkotása 5.2. A törvény rendelkezései – általában – 5.3. A táppénzre vonatkozó szabályok 5.3.1 A táppénzre való jogosultság előfeltételei 5.3.2 A táppénzre való jogosultság biztosítási eseményei 5.3.3. A táppénzre jogosultak 5.3.4 A táppénzre nem jogosultak 5.3.5. A táppénz alapja és mértéke 5.3.6. Féltáppénz, táppénzpótlék 5.3.7 Eljárási szabályok
67 67 70 70 71 74 74 75 77 77
6. A BETEGBIZTOSÍTÁS VÁLTOZÁSAI A GAZDASÁGI VILÁGVÁLSÁG (1929-1933) ÉS AZ AZT 78 KÖVETŐ ÉVEKBEN 7. A MÁSODIK VILÁGHÁBORÚ UTÁNI INTÉZKEDÉSEK A BETEGBIZTOSÍTÁS TERÜLETÉN 80
8. A DOLGOZÓK BETEGSÉGI BIZTOSÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ 1955. ÉVI 39. TVR.
4
81
8.1 A tvr. megalkotása 8.2. A tvr. rendelkezései általában 8.3 A táppénz 8.3.1 A táppénz előfeltétele 8.3.2 A táppénz biztosítási eseményei 8.3.3. A táppénz korlátozása 8.3.4. A táppénz mértéke és időtartama
81 82 84 84 84 84 84
9. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSRÓL SZÓLÓ 1975. ÉVI II. TV. 9.1. Az egységes szerkezetű társadalombiztosítási törvény megalkotásának indoka 9.2. A táppénz szabályozása III. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS GAZDASÁGI HÁTTERE
85 85 86 89
1. A FINANSZÍROZÁSI ELJÁRÁS
89
2. AZ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI ELLÁTÁSOK FEDEZETE
92
3. A JÁRULÉKOK ÉS AZ EGÉSZSÉGÜGYI HOZZÁJÁRULÁS
93
4. A TÁPPÉNZ HOZZÁJÁRULÁS
96
IV. A TÁPPÉNZ SZABÁLYAI ÉS A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSI REFORM HATÁSA A TÁPPÉNZRE
100
1. A TÁPPÉNZ, MINT AZ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI RENDSZER ELEME
100
2. A TÁPPÉNZ FELTÉTELEI
102 102 102 103 105 109 111 112 112
2.1 A táppénzre való igény struktúrája 2.2 A keresőképtelenség jogszabályi meghatározása 2.2.1 A keresőképtelenség fogalmának elméleti megközelítése és problematikája 2.2.2 A betegség fogalmának elméleti megközelítése és problematikája 2.3. A biztosítási jogviszony fennállása 2.4. Járulékfizetési kötelezettség 2.5. A keresetveszteség 2.6. A társadalombiztosítási reform hatása a táppénz feltételrendszerére
3. A TÁPPÉNZ MÉRTÉKE 3.1 A táppénz mértéke és az alapjául szolgáló jövedelem meghatározása 3.2 A társadalombiztosítási reform hatása a táppénz mértékére
4. A JOGOSULTSÁG IDŐTARTAMA A táppénzre való jogosultság időtartama és a biztosítási jogviszony fennállása/megszűnése 4.2. A társadalombiztosítási reform hatása az ellátás időtartamára
5. AZ IGÉNYRE VALÓ JOGOSULTSÁG AKADÁLYAI 5.1 A táppénzre való igény elévülése 5.2. A táppénzre való igény korlátozása 5.3. A táppénz megvonása, arányosítása 5.4 A társadalombiztosítási reform hatása az igényre való jogosultság akadályaira
114 114 117 119 119 121 123 123 124 128 128
6. A TÁPPÉNZ VISSZAFIZETÉSE ÉS A MEGTÉRÍTÉSI IGÉNY ÉRVÉNYESÍTÉSE
129 6.1. A megtérítési kötelezettség 130 6.2 A jogalap nélkül felvett táppénz visszafizetése és megtérítése 130 6.3. A követelés érvényesítése, a táppénzből való levonás 132 6.4. A társadalombiztosítási reform hatása a táppénz megtérítésére, visszafizetésére, érvényesítésére 132
7. A TÁPPÉNZ ÉS A MUNKA TÖRVÉNYKÖNYVE EGYES RENDELKEZÉSEINEK KAPCSOLATA 7.1. A betegszabadság Munka Törvénykönyve szerinti rendelkezései 7.1.1 A betegszabadságra való jogosultság feltételei 7.1.2. A betegszabadság időtartama 7.1.3 A betegszabadság díjazása 7.2. A keresőképtelenség és a felmondásvédelmi rendszer összefüggései
8. AZ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁS 2008. ÉVI REFORMJA
5
132 132 133 134 136 138 141
V. A NÉMET SZOCIÁLIS JOG RENDSZERÉRŐL
145
I. A NÉMET BETEGBIZTOSÍTÁSI JOG FEJLŐDÉSÉNEK ÁTTEKINTÉSE
145 1.A szegénygondozás kezdete és törvényi szabályai 145 2. A hagyományos biztosítási formák jelentőségének elvesztése 148 2.1 A családok szerepének megváltozása 148 2.2 A bányatársláda pénztár autonómiájának megszüntetése 148 2.3. A kézművesek és céhek segélypénztárainak megszűnése 149 2.4 A Bismarcki szociálpolitika 150 3. A betegbiztosítási törvény 151 4. Az 1911-es birodalmi biztosítási rendelet (RVO) megalkotásától a második világháború végéig 152 5. A két német állam betegbiztosításának eltérő fejlődése 154 6. Az „egészségügyi reform”: az 1988-as egészségügyi reformtörvénytől a 2007. évi GKV versenyt erősítő törvényig 157 7. A 2007-es kötelező betegbiztosítás versenyének erősítéséről szóló törvény 159
2. A NÉMET TÖRVÉNYI BETEGBIZTOSÍTÁS RENDSZERÉRŐL 1. A német szociális jog rendszere 2. A betegbiztosítás formái Németországban 3. A szociális törvénykönyv (SGB) 3.1 Az SGB felépítése 3.2 A törvényes betegbiztosítás a szociális törvénykönyvben 4. A törvényes betegbiztosítás alapelvei 5. A betegbiztosítás biztosítási eseményei 5.1. A megelőzés és a korai felismerés 5.2 A betegség 6. A betegbiztosítás ellátásai 7. A táppénz szabályai 7.1. A táppénz folyósításának feltételei 7.2. A táppénzre való jogosultság kezdete 7.3 A táppénzre való igény nyugvása 7. 4 A táppénzből való kizárás és a táppénz csökkentése 7.5 A táppénz mértéke 7.6 A táppénz időtartama
162 162 163 164 164 166 167 169 169 171 177 178 179 182 183 185 185 186
VI. KITEKINTÉS AZ OSZTRÁK SZOCIÁLIS JOG RENDSZERÉRE
188
1. AZ OSZTRÁK SZOCIÁLIS JOG JOGFORRÁSAI 1.1. Az osztrák szövetségi alaptörvény 1.2. Az Alkotmánybíróság jogértelmező tevékenysége 1.3. A társadalombiztosító intézetek által kibocsátott normák 1.4. A társadalombiztosító intézetek csúcsszervezete, a Főhatóság által kibocsátott normák 1.5. A társadalombiztosítási jogviszonyt szabályozó megállapodás: az Össz-szerződés (Gesamtvertrag) 1.6. A társadalombiztosítási törvények
188 188 189 190 194 195 195
2. AZ OSZTRÁK SZOCIÁLIS JOG RENDSZERE
197
3. AZ OSZTRÁK TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS (SOZIALVERSICHERUNG) RENDSZERE
199
4. AZ OSZTRÁK BETEGBIZTOSÍTÁS ELLÁTÁSI JOGA
201 202 203 204
4.1. A társadalombiztosítási ellátások fajtái 4.2. A betegbiztosítás ellátásai 4.3 A betegbiztosítás biztosítási eseményei és az ellátások
5. A BETEGSÉG MIATTI KERESŐKÉPTELENSÉG PÉNZBELI ELLÁTÁSA, A TÁPPÉNZ 5.1 A táppénzre jogosultak, a táppénzből kizártak 5.2 A keresőképtelenség 5.3 Az igény érvényesítése 5.4 A táppénz mértéke 5.5 A táppénzre való igény időtartama 5.6 A táppénzből való kizárás esetei ÖSSZEGZÉS
209 209 210 211 212 212 214 219
6
MAGYAR ÖSSZEFOGLALÓ
229
SUMMARY
231
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE
233
FELHASZNÁLT IRODALOM
234
7
TÉMAVEZETŐI AJÁNLÁS Tóth Hilda PhD értekezése megítélésem szerint megérett arra, hogy műhelyvitára bocsátassék. A szerző az egészségbiztosítás egyik jelentős intézményét, a táppénzt dolgozta fel. A táppénzről eddig sem önálló tanulmány, sem monográfia nem született. Ezért is biztatták többen a szerzőt is arra, hogy ezt a témát dolgozza fel. A szerző a külföldi anyagokat eme intézménnyel kapcsolatosan főleg a bennünket, azaz Magyarországot
érintő
jogrendszer
hatásokra
tekintettel
szinte
teljeskörűen
feldolgozta, egyúttal részletesen bemutatta az intézmény történeti fejlődését, amely egyértelműen utal arra, hogy a magyar jogra elsődlegesen a német és az osztrák jogi szabályozás, valamint a társadalombiztosítással összefüggő jogdogmatika hatott. A szerző saját véleményét is beleszőve az első fejezetben az társadalombiztosítás fogalmát elemzi, kimutatva azt, hogy ahány szerző annyi fogalom létezik. Itt is bizonyos helyeken a saját álláspontját is – bár kissé bátortalanul – de lerögzíti. A történeti fejlődést tárgyaló második fejezet egyes elemeknek az át pontosabban a visszavételét helytállóan javasolja a mai betegbiztosítási jog, táppénzt tárgyaló részébe, ez vonatkozik többek között a féltáppénz, táppénzpótlék részére. A szerzőnek ezen álláspontját helytállónak, és a magyar jogalkotást tekintve progresszívnek tartom. A táppénz intézményének a fejlődését végigkíséri egész napjainkig, jól dokumentálható módon, nemcsak a publikált irodalom, hanem az e tárgykörben írt, más egyetemekről származó OTKA kutatások felhasználásával is. Ezt követően a tér rá a szerző a táppénz mai hatályos magyar szabályozásának a kritikai elemzésére, kimutatja hogy szélesebb körű egészségbiztosítási témák körében, bizonyos fokig marginalizálva foglalkoznak e kérdéssel. Pozitívnak tartom, hogy a szerző nemcsak a vonatkozó szakirodalmi álláspontokat és elméleteket ismerteti, hanem kritikai szempontból mindehhez a saját álláspontját is hozzáfűzi, amelyeket általában helytállónak és megalapozottnak lehet tartani. A szerző a vonatkozó magyar tételesjogi szabályozás neuralgikus pontjait is kiemeli elemzése során, és azokhoz megítélésem szerint helytálló kritikákat fűz.
8
Szerintem azonban a kritikai megjegyzései kissé bátortalanak, erősebben is lehetett volna azokat hangsúlyozni. Pozitívnak tartom, hogy a szerző a táppénz intézményét nemcsak a maga jogi technikájában elemzi, hanem közgazdasági vonatkozásait is kifejti, beleágyazva az egész társadalompolitikai rendszerbe. Ami az értekezés utolsó részét képezi, az a táppénz reformjának a problematikája, amely összefüggésben álla az egész egészsgébiztosítási reformfolyamattal, amelyet a Gyurcsány kormány akart keresztülvinni. Végülis ez a törekvés, a szerző által is helyesnek látva, megbukott. A szerző úgy látja, hogy a későbbiek során a reformot fokozatosan, nem a holland, hanem a német mintára kellene megvalósítani, ezzel az álláspontjával én messzemenően egyetértek. Annak érdekében azonban, hogy a szerzőnek ez az általam is helyesnek tartott reformja a teljesen privatizált egészségbiztosítás mellett érvelők szemében is védhető legyen, kissé mélyebben kellene rámutatni a holland megoldás ellentmondásaira. Megítélésem szerint a műhelyvitát követően ez a kérdés élesebben kidomboríthatóvá tehető lenne. Összegezve álláspontom az, hogy a szerző munkája hiánypótló a magyar jogirodalomban, alapos munka és a vele való konzultáció alapján, és a munka folyamata során meggyőződtem arról, hogy a munka a szerző önálló munkája. A fenti indokaim alapján még egyszer megismétlem, hogy a szerző munkája vitára alkalmasnak találom. Prof. dr. Prugberger Tamás sk. az MTA doktora témavezető
9
ALAPVETÉS A társadalom egyik lényeges feladata, hogy az egyén megélhetését fenyegető veszélyhelyzetekben gondoskodást nyújtson. A gondoskodás a XX. század végére teljesedett ki, így olyan események illetve körülmények beállta esetén kaphat védelmet az állampolgár, mint betegség, anyaság, munkahelyi baleset és foglalkozási megbetegedés, munkanélküliség, öregség, az eltartó halála. A szociális jog az a terület, amely szabályozza a bizonyos kockázatok bekövetkezése esetére az államilag szervezett segítséget. Ennek a feladatnak a végrehajtására az állam különféle rendszereket működtet. Ma hazánkban a szociális jog intézményei által nyújtott ellátásokat alapvetően négy nagy csoportba sorolhatjuk: a társadalombiztosítás ellátásai, a családtámogatások és a gyermekes családok egyéb ellátásai, a foglalkoztatáspolitikai eszközök, ellátások és a szociális igazgatási rendszer által nyújtott ellátások. A társadalombiztosítás ellátásai aszerint válnak szét, hogy mely ágazathoz tartoznak. A három klasszikus ág (betegség, nyugdíj, baleset) mellett egyes államokban a munkanélküli biztosítás és az ápolási biztosítás is a társadalombiztosítás kereteiben nyert szabályozást. Az ellátások katalógusa egyre bővül, ahogyan a védett szociális értékek is folyamatosan változnak. A dolgozat célja a betegség, mint biztosítási esemény bekövetkezése esetén nyújtott pénzbeli ellátás, a táppénz vizsgálata. A táppénz kialakulását, jogrendszerbeli elhelyezkedését nemcsak a magyar jogrendszerben kívánom kutatni, hanem Ausztria és Németország szabályait is az elemzés tárgya. A három állam társadalombiztosítási joga közös dogmatikai alapokra vezethető vissza, a XIX. században elsőként ebben a három államban alkották meg a kötelező beteg illetve balesetbiztosítási törvényeket. A magyar társadalombiztosítási jog erős osztrák illetve német hatás alatt alakult ki ebben az időszakban, amely abból is adódott, hogy a német, osztrák és magyar gazdaság-társadalom és politika számos 10
közös kapcsolódási pontot mutat, illetve Magyarország komoly függőségi helyzetben is állt az említett államokkal. A társadalombiztosítás fejlődési történetét a szakirodalom három fázisra osztja fel: az első szakasz az önszervezkedés időszaka, jellemzően a betegség kockázata ellen működtették a különböző segélyezési egyleteket az 1840-es évektől. (A bányatársládák már korábban megalakultak, de azok csak a bányász dolgozókat fenyegető veszélyhelyzetekből adódó kockázatok kiegyenlítésére nyújtottak ellátásokat, ezért e felosztásban nem kap helyt). A második szakasz az un. munkásbiztosítás korszaka, amely a betegbiztosítási törvény 1892-es hatályba lépésével vette kezdetét. Az ipari munkásokra kötelező jelleggel előírt biztosítás mellett továbbra is működtek az önsegélyező pénztárak, de egyre inkább háttérbe szorultak. A betegbiztosítás 1907-től kiegészült a baleset kockázata elleni biztosítással. A harmadik korszak a társadalombiztosítás kiteljesedését jelenti, a nyugdíjbiztosítás kötelező bevezetésével, 1928-tól, és ez tart napjainkig. Az 1975. évi II. törvénnyel teljesedett ki, a kötelező biztosítás – mindhárom ágazata – kiterjedt általában minden munkavállalóra. A társadalombiztosítás úttörőjének számító első betegbiztosítási törvényre leginkább a német szabályozás volt hatással, a második betegbiztosítási törvényünk már eltérő pályára lépett, saját ívet adva a fejlődés menetének. A II. világháborút követően pedig Magyarország szocialista évei alatt egy másfajta rendszer elv következtében új elemek kerültek be a társadalombiztosításba, a szolidaritási oldal előtérbe került, a biztosítási elv háttérbe szorulásával. Az értekezés kitűzött feladata, hogy megvizsgálja a táppénz helyét a három ország szociális jogában, összehasonlító elemzés módszerével. Bemutatja a német és az osztrák szociális jog rendszerét, és a táppénz alapvető ismérveit. A hazai betegbiztosítás fejlődési útját vizsgálva összehasonlítást tesz a korábbi szabályozás lényeges elemei és a mai jogalkotói szándék között, a cél ugyanis minden korszakban ugyanaz, a betegség esetén valamilyen egyértelműen meghatározott feltételrendszer alapján pénzbeli ellátást nyújtani a biztosítottak számára. A
társadalombiztosítás
tudománya
ma
még
szinte
alig
kutatott
terület
Magyarországon, szerény a fellelhető irodalom, a bírói gyakorlat is inkább a XX.
11
század első felében bővelkedett. A magyar táppénzjog elemzése ezért a gyakorlati oldalról történő problémafeltárásra, ellentétek rámutatására hagyatkozik. Az egészségbiztosítás folyamatosan – legutóbb 2008-ban volt egy sikertelen próbálkozás a versengő magánbiztosítók bevezetésére – napirenden lévő reformja érinti természetesen a táppénz szabályanyagát is, de ezek többnyire politikai célzatúak, és az Egészségbiztosítási Alap hiányának a csökkentését kívánja előmozdítani, amelynek következtében nem az ellátás mértéke számottevően csökkent, ugyanakkor a másik oldalon a hozzájárulási kötelezettség arányaiban nem lett kevesebb. Ezek a módosítások általában nélkülözik a koncepciót, ad hoc jellegűek, a biztosítási elv teljes sérülését eredményezik. A német szociális jog bemutatását tehát amiatt tartja fontosnak a dolgozat szerzője, mert a kezdeti jogalkotásra erős hatást gyakorolt. Emiatt számos jogintézménybeli hasonlóság van nemcsak a német, de az osztrák és magyar társadalombiztosítás között, főként az ellátások és az azokra való jogosultsági feltételek mutatnak hasonlóságot. A dolgozat elemzi a német szociális jog rendszerét, a betegbiztosítás formáit, a szociális törvénykönyv felépítését, a törvényes betegbiztosítás alapelvei, a betegbiztosítás biztosítási eseményei, és ellátásait, és végül a betegség miatti keresőképtelenség pénzbeli ellátása a táppénz szabályait. Az osztrák szociális jog kutatásának eredményeképpen a dolgozat bemutatja az osztrák szociális jog jogforrásait, az osztrák szociális jog rendszerét, ezen belül a társadalombiztosítás rendszerét, a társadalombiztosítás és betegbiztosítás ellátási jogát és végül a táppénz szabályait. Az összegzés során a dolgozat szerzője elemzi a fejlődéstörténetet, összeveti a magyar osztrák és német szabályokat, és de lege ferenda javaslatokat nyújt a törvényhozás számára a hatályos táppénzjog szabályai körében.
12
I. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS ÉS A SZOCIÁLIS JOG ALAPVETŐ ÖSSZEFÜGGÉSEI
1. A SZOCIÁLIS JOG FOGALMA, A JOGRENDSZERBEN VALÓ ELHELYEZKEDÉSE A szociális jog egy meglehetősen fiatal jogág, amelynek az alapelvi szintű tartalmi elemei még nincsenek teljesen letisztulva. 1 Azt a nézetet, hogy ma már Magyarországon is önálló jogágisággal rendelkezik, a jogászok is osztják. 2 Abban viszont vannak még kérdőjelek, hogy pontosan milyen területek tartoznak a jogághoz, a tárgya attól függően változhat, hogy milyen jogtudományban jártas a jogágiságot meghatározni kívánó szakember. Így például a nemzetközi jog a szociális jogot a gazdasági és kulturális jogokkal veszi azonos családba tartozónak, míg vannak olyan nézetek, amelyek a szociális jog körébe sorolják valamennyi jogterületet, amelyek a társadalmi egyenlőtlenségek kiegyenlítésére törekednek, bármilyen is legyen a módszer. Ez utóbbi álláspont szerint tehát a szociális joghoz tartozik a társadalombiztosítási jog, az egészségügyi jog, a jóléti jogokat szabályozó jogterület és a munkajog munkavállalókat védő szabályanyaga, sőt a holland jogtudomány szerint az egész munkajog is. 3 Vitathatatlan azonban az, hogy bármely állami, közösségi, egyházi vagy magánszemély általi fáradozást, amely a szegények bajainak enyhítésére irányul, tágabb értelemben szociális tevékenységnek és szabályozását szociális jognak kell értelmeznünk.4 A szociális jog a jogágak között fellelhető magánjog-közjogi csoportosításban a közjogi területhez tartozik, tekintettel arra, hogy a szociális jog által nyújtott
1
Ugyanígy a német jogirodalom sem találta még meg a precíz elhatárolási pontokat más jogágaktól, ld.: von Maydell 2008, 35. 2 A rendszerváltás előtt a szociális jog nem nyert még önállóságot, a közigazgatási jog különös részeként tartották számon, talán azért is, mert a szociálpolitika és szakpolitika sem képezett önállóságot. V.ö.: Juhász 2007, 767-787. 3 V.ö.: Juhász 2007, 767-787.; Voss, 2009. 4 Fuchs-Preis 2005, 1-2
13
ellátásokat állami apparátus útján, állami ellenőrzéssel juttatják el a jogosult személyeknek. 5 Jogszabályi definíció hiányában a szociális jog feladatából kell kiindulnunk a fogalom meghatározásakor. Minden embernél bekövetkezhet az élete során egy olyan helyzet, amelynél segítségére van szüksége, különösen pénzügyi tekintetben. A szociális jog feladata, hogy az állam biztosítékot nyújtson (segítséget) egy bizonyos élethelyzetben
bekövetkezett
veszélyhelyzet,
például
betegség,
öregség,
munkanélküliség, munkaképesség-csökkenés, munkaképtelenség. 6 Ezek a bizonyos védelemre szoruló szociális értékek egy folyamatosan változó, bővülő területet mutatnak. Ezt bizonyítja, hogy a jogalkotók az élethelyzeteknek és a társadalmi érték fogalmának az állandó változását a szociális tárgyú törvények módosításaiban képezik le. 7 A szociális jogi szabályozás feladata tehát annak a problémának a megoldása illetve enyhítése, ha egy létet veszélyeztető élethelyzetben az egyén nem tudja magát eltartani. 8 Az egyéni gondoskodás hiányában ekkor közbelép az állami gondoskodás, azaz az állam felvállalja, hogy a szociális ellátásokat megszervezi, nyújtja és finanszírozza. 9 Lényegében így jutunk el a szociális jog fogalmához, amelyet többféleképpen definiálnak az egyes szerzők, de a tartalmuk hasonló. Az egyik ilyen fogalom szerint, minden olyan jogot, amely szabályozza a bizonyos kockázatok bekövetkezése esetére az államilag szervezett segítséget, szociális jognak nevezik. Ennek a feladatnak a végrehajtására az állam különféle rendszereket működtet. 10
5
Az olyan korábbi nézet, amely a szociális jogot a köz- és a magánjog szokásos felosztásán kívüli önálló területként tüntette fel, ma már nem állja meg a helyét, lásd Tomandl 2006, 1-2. 6 Resch 2005, 1. 7 Vagyis folyamatosan bővül az ellátások katalógusa, változik a feltételrendszere. Resch 2005, 1. 8 E helyzeteket egyes szerzők megélhetési (reprodukciós) zavaroknak hívják, amelynek során az ember nem képes a munkájával előállítani a megélhetéséhez szükséges javakat. A történelem során eltérő módon alakult a javak pótlása ezekben a reprodukicós zavarokban, így az első időkben az egyéni tartalékképezés útján fedezték a szükségletet, majd kollektív, közösségi szinten alakultak ki a segélyeket nyújtó intézmények. Az állami szerepvállalás a XIX. századtól vált jellemzővé. Lásd Czúcz 2003, 10-30. 9 Resch, 2005. 1. 10 Brodil-Windisch-Graetz 2002, 17.
14
Más, osztrák szerző szerint a szociális jog azon rendelkezések összessége, amely alapján az állam ellátásokat nyújt az olyan élethelyzetekben, amelyekben a szociális érték védelme szükséges. 11 A hazai jogirodalom egyik meghatározása az ellátások oldaláról közelíti meg a szociális jog fogalmát: „A szociális ellátások körébe tartozónak tekintjük a társadalom keretei között megszervezett összes olyan tevékenységet, melyeknek az a rendeltetése, hogy a társadalom tagjai (vagy azok bizonyos csoportjai) által megtermelt anyagi javak egy részének elvonásával képzett alapból támogatást adjanak mindazon személyeknek, akik (önhibájukon kívül) nem tudnak saját megélhetésükről gondoskodni (reprodukciós zavarral küzdenek), vagy akik a – társadalom fennmaradása érdekében, a társadalom által elismert – többletterheket vállalnak magukra. A szociális jog mindezen intézmények jogi szabályozásával összefüggő kérdésekkel foglalkozik.” 12 A szerzővel egyetértve a szociális jog mibenlétét azáltal lehet leginkább meghatározni, hogy milyen feltételek esetén nyújt ellátást. Így a dolgozat szerzője szerint szociális jog azon mindazon eszközrendszert magában foglalja (ellátások, intézmények stb.) amelynek a célja a jogosult életében bekövetkezett veszélyhelyzet esetében a minimális életfeltételekhez való hozzájutás szabályozása. A német Eichenhofer szerint a szociális jog védi a gyengébbek szociális érdekeit és megalkotja a jogot annak teljes egyenlősége érdekében. Ennek a felépítését a szociális jog rendszere juttatja kifejezésre és ábrázolja. 13 A szociális jog meghatározásánál a legtöbb szerzőnél megfigyelhető, hogy azt a rosszabb anyagi helyzetbe került egyének számára nyújtott szolgáltatások jogaként definiálják. 14 Ha azonban kiterjesztően értelmezzük a fogalmat, a szociális jog körébe tartoznak a társadalombiztosítási ellátások is, amelyek esetében azonban a fenti dogma semmiképpen nem áll meg: például a táppénzt igénybe vevő biztosított nem feltétlenül a társadalom anyagilag gyengébb helyzetben lévő tagja. 11
Resch 2005, 1. Czúcz, 29. 13 Eichenhofer 2004, 8. 14 Így például Kardos Gábor nemzetközi jogász a következőképpen fogalmaz a Jóléti állam, szociális jogok és társadalmi stabilitás című tanulmányában: „A szociális jogok olyan embernek biztosítanak elosztási jogcímeket és garantálnak szolgáltatásokat, akik a szervezett érdekek mentén folytatott küzdelemben a gyengébb félhez tartoznak.” Lásd Kardos 2004, 42-48. 12
15
Egy másik német jogtudós, Wolfgang Gitter a szociálpolitikán keresztül fogalmazta meg a szociális jogot: „A szociális jog – egyebek mellett – azon jogterületek összességeként definiálható, amelyek szociálpolitikai tartalmuk intenzitásán keresztül rajzolódik ki, vagy azon részterülete a jognak, amelynek különös feladata meghatározott népességcsoportok deficitjének kiküszöbölése, úgymint anyagi biztonság,
képességek
kifejtése,
esélyegyenlőség
terén
mutatkozó
deficitek
kiküszöbölése a társadalmi ellentétek kiegyenlítése érdekében.” 15 Takács György egy meglehetősen vitatott téma, a polgári jog és szociális jog kapcsolatát vizsgálva arra a következtetésre jutott, hogy a szociális jog területéhez mindazon szabályanyag tartozik, amelyek a „szociális, közmegegyezéssel elfogadott viszonyokra” vonatkoznak. 16 Koncepciója szerint ezen jogterületekhez tartozik a családi, öröklési, oktatási-képzési, foglalkoztatási, lakhatási, szociális ellátási, társadalombiztosítási, sőt egyes büntetőjogi illetve szabálysértések joganyagai. A szerzővel egyébként messzemenően egyetértve: óriási hiánya a hazai joganyagnak a szociális jog egységesítése. A német Szociális Törvénykönyvhöz hasonlóan a hazai szociális joganyagot is egy Kódexben lenne szükséges szabályozni, egységesíteni az anyagi és eljárási szabályokat. A fentiekből is látszik, hogy megkerülhetetlen a szociálpolitika és a szociális jog kapcsolatának a vizsgálata is. A szociálpolitika fogalmát az állam tevékenységéhez kötik: valamennyi állami intézkedés, magatartás, akció, amelyek a társadalom – polgárok – szociális jólétének és biztonságának a növelését érik el az állami újraelosztás révén. 17 A szociálpolitika rövid lényege Ferge Zsuzsa szociológus megfogalmazásában: egy olyan a történelem során kialakult, tartalma a társadalmi-politikai erőviszonyoknak
15
Wolfgang Gitter: Sozialrecht. Ein Studienbuch. 3. Aufl. München, 1992, Beck. Idézi: Molnár 2009, 9. Lásd: Takács 2001, 284-292. 17 Lásd bővebben: Hajdú 2001, 19-24. A szerző a tanulmányban a belső jog és az EU-s jog szociális dimenziója közötti kapcsolatot is fejtegeti. E szerint a szociálpolitika az Európai Uniós szabályozásban szociális dimenzió néven jelenik meg, bár nem teljesen azonos tartalommal. Az EU szociális dimenziójához tartozik a „munkajog, a szociális párbeszéd, a nők és a férfiak esélyegyenlősége, a foglalkoztatáspolitika, a rasszizmus elleni küzdelem, a szociális biztonság, az idős emberek és a kirekesztettség, a fogyatékosok, a népegészségügy, valamint a munkahelyi egészség és biztonság”. 16
16
megfelelően változó intézményrendszer, amely nagyobb részben az állami újraelosztás eszközein keresztül elégít ki nem megfelelően kielégíthető szükségleteket. 18 Hilscher Rezső szociálpolitikus 19 néhány évtizeddel korábban a következők szerint definiálta a szociálpolitikát: ”A szociálpolitika az erkölcsi, szellemi és anyagi javak olyan mennyiségét óhajtván minden ember számára biztosítani, az emberi társadalom fejlődése
és
tökéletesedése
érdekében,
amely
az
igazságosságnak
és
az
emberiességnek megfelel, tevékenysége hat fő irányban bontakozik ki: általános politikai, kultúrpolitikai, egészségügy-politikai, népesedéspolitikai, gazdaságpolitikai és a maga legszűkebb értelemben vett szociálpolitikai irányban.” 20 Más tanulmány a szociálpolitikát két különböző ’társadalmi jelenség’ leírásaként mutatja be 21 : egyrészt a szociálpolitika a szociális szakkérdésekkel foglalkozó politikát jelent, másrészt a közfeladatokra utaló kifejezés, amely a szociális jogokat, kötelezettségeket, szervezeteket, ellátásokat öleli fel, ez utóbbi a szociálpolitikai ellátórendszer. Ebben a tanulmányában elemezte a szociális jog és a szociálpolitika viszonyát, és megállapította, hogy az háromféle elv alapján is vizsgálható: az első elmélet szerint nincs szociális szakpolitika, csak a szociális jog, mert a jogban testesül meg a szociálpolitika is. A második elv szerint a szociális jognak az emberi jogi és alkotmányos alapjogi jellegéből kell kiindulni, és a szociálpolitikát kell alárendelni ezen jogoknak, vagyis az állam feladata olyan szociálpolitikát működtetni, amellyel a szociális jogokat érvényre lehet juttatni. A harmadik nézőpont szerint a szociális jog alárendelt szerepet játszik, a szociálpolitika végrehajtásának eszközeként jelenik meg. Elsőként kitűzik a szociálpolitikai célokat, majd pedig a törvényhozás útján jogszabályokat alkotnak a megvalósításra. A szerző álláspontjával egyetértve nem lehet egyértelműen kijelenteni, hogy a cél-eszköz kapcsolatban a két terület hogyan viszonyul egymáshoz, de az megállapítható, hogy a szociálpolitika céljait nagyobb részben a szociális jogon keresztül valósítja meg az állam.
18
Ferge 1991, 27-60. Ezt igazolja, hogy mindenhol Európában az ipartörvényekben bevezették a szociális jogot, az egészségbiztosítást és a balesetbiztosítást. 19 Jogászként a ME ÁJK- elődjeként működött Miskolci Jogakadémia tanára volt 1944-től. 20 Hilscher Rezső: Bevezetés a szociálpolitikába. Szövétnek, 1928, Budapest. Idézi: Molnár 2009, 15. 21 Szöllősi 2005, 57-87.
17
2 A SZOCIÁLIS JOG RENDSZERE A magyar szociális jog rendszerét több aspektusból lehet tipizálni. Az egyik fajta rendszer azon alapszik, hogy mely szerv illetve szervezet szervezi a segítséget. A veszélyhelyzetek bekövetkezte esetén nyújtott ellátásokat e tipizálás szerint három fő szereplő biztosítja: az állam, az önkormányzatok és a civil, vagy más néven nonprofit szektor. 22 Másik felosztása a rendszernek aszerint különböztet, hogy az egyes szociális intézményeket milyen úton finanszírozzák. E szerint az egyes ellátásokat hozzájárulásokból, járulékokból, míg más részüket csakis állami költségvetésből, azaz az adókból finanszírozzák. 23 Egy harmadik csoportosítás az állami feladatvállalás különböző szintjeit veszi alapul, ezen belül, hogy milyen ellátásokat nyújt. Az ellátások igénybevétele, feltételei, a jogosultak köre pontosan körülhatárolt a jogszabályok által, a különböző élethelyzetekre más és más szinten nyújt megfelelő – vagy annak vélt – gondoskodást. Ez alapján a következő – a jogirodalomban is leginkább használt 24 – felosztása lehetséges a szociális jog rendszerének: Az első csoport, a biztosítási rendszer, amelynek a legfontosabb ismérve – és ez alapján határozták meg az elnevezését is – hogy a szolgáltatásokat többnyire az azt igénybevevők járulékából fedezik, ezen ellátásokat általában a társadalombiztosítás szabályozza. A biztosítási rendszerben résztvevő azon személyek, akik azonos kockázatnak vannak kitéve, egy veszélyközösséget alkotnak. Egy veszélyhelyzet, un. biztosítási esemény bekövetkezése esetén a biztosított a közös vagyonból kap ellátást. Magyarországon – hasonlóan a vizsgált államok jogához – a társadalombiztosítás körébe tartozik az egészségbiztosítás, balesetbiztosítás és nyugdíjbiztosítás és tágabb értelemben a munkanélküliség esetére járó szolgáltatásokat is ide lehet sorolni. Az állami (szociális jogi) feladatok legnagyobb részét ezen rendszeren keresztül történő szolgáltatásnyújtás képezi. 22
Magyarország egészségügye és szociális helyzete. 2004. 80. Czúcz 2003. 163-178. 24 Ezzel a – német és osztrák szerzők által is osztott - dogmatikával lényegében azonos rendszert vázolt fel Szamel Katalin is az Európai szociális jogok Magyarországon című tanulmányában, (Fundamentum, 1998/3. 1522.) valamint Prugberger Tamás is. Purbgerger 2010. 23
18
A második csoport az un. gondoskodási vagy kompenzációs rendszer, amelyben az ellátások objektív élethelyzetekhez köthetők, az állampolgárok abban az esetben válnak jogosulttá valamely szolgáltatásra, ha ez a bizonyos helyzet fennáll, más előzetes kritériumnak nem is kell bekövetkeznie. Ez abban is eltér az előzőtől, hogy nem biztosítási jellegű. Lényegében ezek a szolgáltatások szinte állampolgári jogon járnak a jogszabály alapján, és mivel a célja nem a létszükséglet kielégítése, azzal lehet jellemezni, hogy az emberhez való méltó élet biztosíthatóságát nyújtja. Ilyen élethelyzetek például a gyermeknevelés, a háborús részvétel, a lakáshoz való jutás biztosítása stb., és az állam ezekhez megfelelő szolgáltatás nyújt, mint a családi pótlék, a hadigondozottaknak nyújtott ellátás. Az ellátások fedezetét az állami költségvetés, vagyis az állampolgárok adóbefizetései nyújtják. És végül a harmadik típus a segélyezési rendszer, amelyre jellemző, hogy rászorultsági alapon járnak az ellátások, és szubszidiárius jellegű, azaz csak abban az esetben nyújt az állam szolgáltatást, ha az igénylőnek nincs más forrásból fedezve a megélhetése. Itt is van egy élethelyzet, amely keletkezteti a szolgáltatásra való igényt, azonban ha az élethelyzetben változás következik be, és az igénylő már nem jogosult az ellátásra mert valamely másik csoportból keletkezik igénye szolgáltatásra, ebből a csoportból kiesik. Lényegében ez a típusú rendszer egy átmeneti időre nyújt ellátást, az elve szerint. Ezen ellátások fedezetét szintén az állami költségvetésből finanszírozzák. Ezen csoportosítás szerint a magyar szociális rendszer un. vegyes jellegű, mind a biztosítási elemek, mind a segélyezési rendszerekre jellemző jegyek jelen vannak, azzal hogy a biztosítási elemeknek primátusa van. A fenti ismérvek alapján a szociális jog intézményei által nyújtott ellátásokat alapvetően négy nagy rendszerbe sorolhatjuk: a társadalombiztosítás ellátásai, a családtámogatások és a gyermekes családok egyéb ellátásai, a foglalkoztatáspolitikai eszközök, ellátások és a szociális igazgatási rendszer által nyújtott ellátások.
19
Ez a felosztás azonban nincs kőbe vésve, a szociális jog folyamatosan változó dinamikus természete miatt ez a rendszer módosulhat, a védett értékek katalógusának bővülése vagy esetleges szűkülése következtében. 25
3 A SZOCIÁLIS JOG ÉS AZ ALKOTMÁNY 3.1 A szociális állam A szociális állam Sári János tanulmányában az az állam, amely a „szociális jogokat az esélyegyenlőség, illetve a társadalmi igazságosság jegyében biztosítja.” 26 A fogalomban használt szociális jogok alapjogokat jelentenek, amely feltételezi nemcsak az alapjogok biztosítását, hanem az állam beavatkozását a magánjogi viszonyokba. Lényeges kérdés, hogy a szociális állam nem azonos sem a szegényellátó állam, sem a jóléti állam fogalmával. Az előbbi esetében az állam csak szociális feladatokat lát el, és leginkább az ipari forradalom korszakára jellemző az államhatalomra. Az utóbbi célja az állampolgárai előrejutásának/karrierjének a menedzselése. 27 Az egyes országok eltérőek abban, hogy az állam szociális funkciója hogyan jelenik meg Alkotmányukban, az állam megnevezésében szerepel e a szociális jelző, vagy az alapjogok kapcsán szabályozza az alaptörvény az állam ezirányú feladatait, illetve az állampolgárok jogait. A dolgozatban vizsgált három állam Alkotmányát elemezve az alábbiak állapíthatók meg. A német alkotmány 20. cikk (1) pontja szerint: „A Német Szövetségi Köztársaság demokratikus és szociális szövetségi állam.” 28 Ezen túlmenően azonban a német alkotmány nem tartalmazza az un. másodgenerációs jogokat, az alapjogok szintjén csak az állampolgári és emberi jogokat szabályozza. 29 Az osztrák alkotmány 1. cikke azt tartalmazza, hogy „Ausztria demokratikus köztársaság. Joga a néptől ered.” A 2. cikk (1) bekezdése szerint: „Ausztria szövetségi állam.” 25
Fabók – Prugbeger 2009, 16., v.ö. Tóth 2008, 403-425. Sári 1997, 217-220. valamint Sári 2000, 192-196. 27 A jóléti rendszer reformja kapcsán lásd Kornai 1996, 33-39. 28 Trócsányi – Badó (szerk.) 2005, 725-779. 29 A német Alkotmány 1-19. cikke sorolja fel a védendő állampolgári és emberi jogokat, így például az emberi méltósághoz való jogot, élet, testi épség, személyi szabadság sérthetetlenségének jogát, stb. Bár a foglalkozás szabad megválasztásának joga második generációs jogként jelenik már meg, az Alkotmány itt, az elsőgenerációs jogok között garantálja. 26
20
A magyar Alkotmány 1989. október 23-tól hatályos praembulum szövege említi a szociális jelzőt 30 : „A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében …”, amellyel kapcsolatban azonban az Alkotmánybíróság azt hangsúlyozta az egyik határozatában 31 , hogy ez nem jelenti a szociális jogállam elvének kimondását, az itt megfogalmazott szociális piacgazdaság pedig csak államcél. 32 A magyar Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint: „A Magyar
Köztársaság független,
demokratikus jogállam”, vagyis az Alkotmánybíróság a már említett 1990-es határozatában kifejtette, hogy ezen jogállamiság fogalom nem hivatkozik a szociális jogokra, ahhoz hogy a szociális biztonság garantálható legyen, nem szükséges a jogállamiság jellemzőjévé tenni azt, hogy szociális. Tehát szemben a fent említett német Alkotmányban rögzítettekkel, sem a magyar sem az osztrák állam nem szociális állam. 33 3.2. A szociális jogok megjelenése az Alkotmányban A címben szereplő szociális jogok magában foglalja a gazdasági, kulturális, jogokat, a témánk szempontjából azonban csak a szociális jogokat vizsgáljuk. E jogcsoport a XIX. század második felétől jelent meg, az egyén autonómiáját középpontba helyező klasszikus emberi jogokat követően. 34 Ma már elfogadottá vált 35 a szociális (gazdasági, kulturális) jogok mint un. második generációs jogok Alkotmányban történő elhelyezése. 36 A gazdasági, szociális és
30
Czúcz Ottó, neves hazai szociális és munkajogi jogász álláspontja szerint azonban annak, hogy a preambulumban szerepel –e a szociális jelző, pusztán szimbolikus jelentősége van, ugyanis a preambulumból alkotmányos jogot levezetni nem lehet, annak a jelenléte az állam szociális érzékenységére utalhat. V.ö: Czúcz 1996, 177-187. 31 772/B/1990/5. AB hat. 32 33/1993. (I. 28.) AB határozat 33 V.ö.: Prugberger 2008, 411-430; valamint erről is ír a szociális tárgyú alkotmánybírósági határozatokról szóló tanulmányában. V.ö. Sajó 1996, 205-231. 34 A szociális jogok, szociális állam, jóléti állam fogalmakról, dilemmákról részletesen lásd: Sári 2000, 192-198. 35 Voltak olyan felfogások, amelyek szerint a szociális jogoknak nincs helye az Alkotmányban. Szamel Katalin, később revidiált álláspontja szerint: „A gazdasági, szociális, kulturális jogok – ha lehet egyáltalán ilyen „jogokról” beszélni – mindig is az emberi jogok legkétesebb, jogi szempontból legkevésbé értelmezhető kategóriái voltak” in: Szamel 1993, 27-42. A szociális jog természetével foglalkozik Sajó András, v.ö. Sajó 1995, 5-12. 36 Az első generációs jogok a polgári és politikai jogok, az emberiségi jogok második generációs jogcsoportjának a gazdasági, szociális és kulturális jogok képezik. Egyes szerzők szerint nem helytálló a szabadságjogok „generációs” csoportosítása, mivel a nemzedékek váltják egymást, amely váltás viszont nem valósul meg az első
21
kulturális jogok két csoportra oszthatóak, aszerint hogy az állami tevékenység megnyilvánul e valamilyen pozitív magatartásban. Az elsőbe az un. szabadságjogok tartoznak, pl. a szervezkedés szabadsága, itt az állami magatartás a tűrésre irányul, feladata csak a jog gyakorolhatóságának a védelme. A másik csoportba tartozó gazdasági, szociális és kulturális jogok esetében az állam magatartása tevőleges, az állam valamilyen szolgáltatás nyújtására kötelezett.
37
Összevetve a klasszikus, első
generációs jogokkal, amelyeknél az állam be nem avatkozása a rendező elv, a szociális jogok esetében az állami aktív szerepvállaláson van a hangsúly.38 Egyes szerzők szerint 39 a szociális jogok közül csak azoknak van helye az Alkotmány állampolgári jogok katalógusában, amelyek állami úton kikényszeríthető jogok, és ez nem áll szemben azzal a fenti dogmával, hogy a szociális jogok az államot egyébként pozitív, tevőleges magatartásra késztetik. 40 Így a szociális biztonságra vonatkozó
jogok,
mint
a
munkanélküli
segélyhez,
családi
pótlékhoz,
társadalombiztosításhoz való jog, a szociális ellátáshoz való jog, a tágabb értelemben vett szociális jogok közül pedig a kötelező oktatáshoz való jog például. A szociális jogok másik csoportja – ugyanezen szerző szerint – pedig nem minősül állampolgári jognak, így például a munkához való jog, a művelődéshez való jog stb., ezen a jogok nem „tisztán” jelennek meg, az állami célkitűzések és a kikényszeríthetőség keveredik bennük. Összességében azt lehet megállapítani, hogy a szociális jogok alkotmányos alapjogi szintre történő emelésekor a leglényegesebb kérdés, hogy azok jogi úton kikényszeríthetővé válnak –e, vagy csak államcélként kerülhetnek kodifikálásra. A szociális jogok Alkotmányba történő beemelése az előbbit sugallja: e jogok többségének
érvényesülésének
rendjét
az
alacsonyabb
szintű
jogszabályok
tartalmazzák, azt pedig, hogy a jogalkotás az ilyen tartalmú jogszabályok generációs polgári és politikai jogok illetve a gazdasági, szociális és kulturális jogok kapcsán. V.ö.: Kardos 2003, 1279-1283. 37 Tehát ezen jogoknak a legfontosabb ismérve a szolgáltatásnyújtás az állam részéről. Felvetődik hogy más személy is nyújthatná ezeket a szolgáltatásokat, azonban anyagi eszközök és a befektetés (soha) meg nem térülésének hiányában erre nincs igazán nagy kereslet. Az állam ezeket a szolgáltatásokat viszont a rendelkezésére álló anyagi kereteken belül nyújtja, amely viszont folyamatosan változhat, így a szolgáltatások mibenléte sem állandó. Lásd Kardos 2003, 1279-1283.; u.ő.: 1996, 20-32. 38 V.ö.: Sári 1997, 217-220. 39 E kétféle alkotmányozási koncepciót Schmidt Péter tanulmányában olvashatjuk: Schmidt 1994, 3-9. 40 Ezzel az állásponttal ért egyet Sári János is. Ld. Sári 1997, 217-220.
22
megalkotásánál ne sértse a szociális jogokat, az Alkotmánybíróság feladata megakadályozni, amely feladatának az Alkotmánybíróság több határozatával eleget tett. 41 3.3 Az Alkotmány szociális jogokra vonatkozó rendelkezései A Magyar Népköztársaság Alkotmánya a hatályba lépésekor a szociális jogokat az állampolgári jogok és kötelezettségek között a következőképpen szabályozta: „47. § (1) A Magyar Népköztársaság védi a dolgozók egészségét és segíti a dolgozókat munkaképtelenségük esetén. (2) A Magyar Népköztársaság ezt a védelmet és segítséget széles körű társadalombiztosítással és az orvosi ellátás megszervezésével valósítja meg.” Az 1972-es Alkotmánymódosítás 42 egyrészt szakított a korábbi szabályozás azon kitételével, amely szerint csak a ’dolgozókat’ illették meg a szociális jogok,43 és kiterjesztette valamennyi állampolgárra a szociális jogokat (is), másrészt bővítette a jogosultságok körét, azzal, hogy az öregség, betegség és munkaképtelenség esetén járó anyagi ellátáshoz való jogot is állampolgári jognak minősítette. A jogok megvalósítására további biztosítékokat (munkavédelem, emberi környezet, szociális intézmények) rendelt: „57. § (1) A Magyar Népköztársaságban az állampolgároknak joguk van az élet, a testi épség és az egészség védelméhez. (2) Ezt a jogot a Magyar Népköztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, az emberi környezet védelmével valósítja meg. 58. § (1) A Magyar Népköztársaság állampolgárainak öregség, betegség és munkaképtelenség esetén anyagi ellátáshoz van joguk. (2) A Magyar Népköztársaság az anyagi ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás keretében és a szociális intézmények rendszerével biztosítja.” 41
V.ö.: Szamel 1998, 15-22. Lásd többek között: 64/1993. (XII.22.); 11/1991. (III.29.); 26/1993. (IV.29.);43/1995. (VI.30.); 56/1995. (IX.15.) AB határozatokat 42 1972. évi I. törvény az 1949. évi XX. törvény módosításáról és a Magyar Népköztársaság Alkotmányának egységes szövegéről. 43 Az 1972. évi I. törvény indoklása szerint ugyanis „A társadalom fejlődésével összhangban a javaslat általános állampolgári jogként szabályozza azokat a jogokat, amelyeket jelenlegi alkotmányunk, mint a dolgozók jogait fogalmazza meg. A szocialista termelési viszonyok uralkodóvá válása, a kizsákmányoló osztályok felszámolása következtében ennek a kettősségnek a fenntartása nem indokolt.”
23
A korábban hatályban volt Alkotmány szövegezés jórészt szovjet mintára mellőzte az alapjogok széles skáláját, így a szociális jogokat is csak érintőlegesen tartalmazta az alaptörvény. Ennek oka az lehetett, hogy a szocialista állam teljes egésze a dolgozók életének a jobbítását kísérelte megvalósítani, nem volt szükség még ezt alapjogként az Alkotmányban is rögzíteni. 44 Tette ezt a teljes foglalkoztatottság, így a munka – és ennek folyományaként a munkabér – minden dolgozókorú számára történő biztosításával, és a szociális biztonsághoz kapcsolódó ellátások magas színvonalú – szintén minden állampolgárra kiterjedően – nyújtásával. 45 A rendszerváltás utáni Alkotmány szöveg már tartalmazza az állampolgárokat megillető szociális jogokat, azonban több szerző álláspontja szerint is, az Alkotmány szociális
jogokra
vonatkozó
rendelkezései
hiányosak,
pontatlanok,
és
rendszerezetlenek. 46 A szerzők által felhozott indokokkal én magam is egyetértek, a lentebb kifejtettek szerint. Erre vezethető vissza, hogy a hézagos jogalkotást az Alkotmánybíróság kísérelte/kísérli a határozataival megtölteni, a szociális jogok mibenlétének, az állam szerepének a meghatározásával. Az
alábbiakban
áttekintem
az
Alkotmány
szociális
jogokra
vonatkozó
rendelkezéseit, mellőzve azonban a nagyszámú alkotmánybírósági határozatok ismertetését. Az 1989. évi XXXI. törvénnyel elfogadott Alkotmány módosítás következtében a hatályos Alkotmány két fejezete tartalmaz szociális intézkedéseket, illetve szociális jogokat. A szociális tárgyú szabályok két részre oszthatóak: a rendelkezések egyik köre államcélokat és feladatokat határoz meg, míg a másik alanyi jogokat fogalmaz meg. Az előbbi csoport az Alkotmány I. fejezetében, az Általános rendelkezések cím alatt található, e körbe tartozónak kell megemlíteni a az ifjúság és a rászorulók támogatását. 47
44
V.ö.:Czúcz 1996, 177-187. Lásd Juhász 2007, 766-787. 46 Így Szamel Katalin az „Európai szociális jogok Magyarországon” című tanulmányában, (Szamel 1998, 1522.), Juhász Gábor a „A szociális jog fejlődés Magyarországon 1985/1990-2005.” című írásában (Juhász 2007, 766-787.) bírálta az Alkotmány ilyen irányú tartalmát. 47 Alkotmány 16. §: A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.” Alkotmány 17. §: „A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik” Ez természetesen nem jelenti azt, hogy kizárólag az állam gondoskodhat a balesetet szenvedett, idős, beteg, rokkant 45
24
A szociális alanyi jogokat az Alkotmány XII. fejezetében újraszabályozott állampolgári jogok és kötelességek között találhatjuk.. Az Alkotmánymódosítás indoklása szerint a szabályozásnál figyelembe vették azt, hogy Magyarország elismerte a vonatkozó nemzetközi egyezmények tartalmát, mint az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, a Gazdasági Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya,
valamint
a
Polgári
és
Politikai
Jogok
Nemzetközi
Egyezségokmányok rendelkezéseit, és ezek megtartására vállalt kötelezettségét. A szociális (gazdasági, kulturális) tárgyú alapjogok körében az Alkotmány a nők és férfiak egyenjogúságát, az anyák támogatását, a gyermekek jogait, a munkaviszonnyal kapcsolatos jogot, az egészséghez, a szociális biztonsághoz és a művelődéshez való jogot tartalmazza. 48 A szűkebb értelemben vett szociális jogok az alkotmányban két nagy területen nyertek szabályozást, az egyik a lelki és a testi egészséghez való jog, 49 ezen belül az egészségügyi ellátáshoz való jog, a másik rész a szociális biztonsághoz való jog. Az alkotmány 70/D § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, míg ugyanezen paragrafus (2) bekezdése rögzíti azt, hogy az állam miként szervezi az intézményeket a fenti jog biztosításához: ”Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével személyekről, de az állami feladattá tétel kiemeli az állami tevékenység humanitárius oldalának elengedhetetlenségét is. E rendelkezések kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ezen rendelkezések államcélként való rögzítése nem alapoz meg alanyi jogosultságot, ezekből nem következik a jogalkotó számára az, hogy meghatározott támogatási formákat vagy jogintézményeket hozzon létre. Lásd: 652/G/1994. AB határozat. 48 Alkotmány „66. § (1): A Magyar Köztársaság biztosítja a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében. (2) A Magyar Köztársaságban az anyáknak a gyermek születése előtt és után külön rendelkezések szerint támogatást és védelmet kell nyújtani. (3) A munka végzése során a nők és a fiatalok védelmét külön szabályok is biztosítják. 67. § (1): „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges. (2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák. (3) A családok és az ifjúság helyzetével és védelmével kapcsolatos állami feladatokat külön rendelkezések tartalmazzák” A szűkebb értelemben vett szociális jogok közé nem tartozik a munkához való jog és a művelődéshez való jog 49 Bár az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egészséghez való jog, tulajdonképpen nem állampolgári jog, „önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg." 54/1996 (XI.30.) AB határozat
25
valósítja meg.” 50 Az egészséghez való jog alkotmányos szabályozásának kritikájaként azt lehet – Gulyás Péter nyomán – megemlíteni, hogy egyrészt az első bekezdésben az egészség
„lehető
legmagasabb”
szintű
biztosításának
Alkotmányba
való
kötelezettségvállalása a lehetetlennel azonos, ilyen szintű ellátás fenntartására nem képes egyetlen állam sem. 51 Másrészt a második bekezdés tartalma alapján nem nyújt különösebben több jogot: a környezetvédelem már az általános részben szabályozást nyert állami célként, a munkavédelem, egészségügyi intézmények, orvosi ellátás még nem a teljes katalógusa a jog garanciájának, a rendszeres testedzés pedig nem körülhatárolható, hogy milyen intézmények létrehozását igényli így a jogalkotó számára nincs támpont az alacsonyabb rendű jogszabály megalkotásához. 52 A szociális jogok másik nagy területét, a szociális biztonsághoz való jog szabályozását az Alkotmány 70/E. §-a határozza meg. E paragrafus első bekezdése szerint: „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség
esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.” A
második bekezdés rögzítik, hogy milyen intézményeken keresztül történik a szolgáltatások nyújtása: „A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.” A normaszöveg megfogalmazása és tartalma itt is kritika alá vethető. Ha alaposabban megvizsgáljuk a két bekezdés szövegezését, azt kell megállapítanunk, hogy azok nincsenek egymással összhangban. Az biztosítási események egyfajta katalógusát tartalmazza az első bekezdés, mégpedig a társadalombiztosítás rendszerén belül szabályozott eseményeket, míg a második bekezdés már nem kizárólag a társadalombiztosítás biztosítási eseményeivel kapcsolatos ellátási jogot rögzíti, hanem valamennyi szociális ellátást, mivel a „szociális intézmények” szóhasználat 50
Az egészséghez való jog garanciájaként szereplő intézményeket tartalmazza a második bekezdés, amelynek a jelenleg hatályos szövegét 1990-ben állapította meg az Országgyűlés, a védendő jog eszközeként a rendszeres testedzés is bekerült a katalógusba. Lásd 1990. évi XL. törvény 51 Az Alkotmánybíróság értelmezte az egyik döntésében a „lehető legmagasabb” követelményt: „az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. 56/1995. (IX.15.) AB határozat 52 Lásd: Gulyás 2004, 661-665. A szerző még 2004-ben arra biztatta a törvényalkotókat, hogy ezen szakaszát az Alkotmánynak az egészség alkotmányos védelme érdekében mielőbb módosítsa, és egy valós, állam által teljesíthető védelmi szintet állapítson meg.
26
kifejezetten a fentiek szerint vázolt segélyezési rendszerben nyújtott ellátásokra is utal. Megoldás lehetne pontosan megnevezni valamennyi biztosítási eseményt, azonban ez a védendő élethelyzetek folyamatos változása miatt nem feltétlenül ajánlatos. Szamel Katalin egyik tanulmányában53 arra is rámutatott, hogy az első bekezdés félreérthető, mivel így ezzel a szövegezéssel a felsorolt valamennyi biztosítási esemény bekövetkezésekor az Alkotmány „csak” a megélhetéshez szükséges ellátást garantálja, azonban a szociális rendszer ellátásait ismerve az csak a munkanélküliség bekövetkezésére vetíthető, hiszen például egy betegség esetén a táppénz szolgáltatás célja éppen a keresetveszteség pótlása, amely nem csak megélhetési küszöböt jelenthet. 54 A szociális biztonság értelmezésére vonatozóan rendkívül nagy számban hozott határozatokat az Alkotmánybíróság 55 . A dolgozat
vizsgálta többek között, hogy
meddig terjed az állam kötelezettsége az alapelv érvényesülése biztosítása kapcsán. E körben az Alkotmánybíróság több határozatában kimondta, hogy az állam feladata a szociális ellátás biztosításának megszervezése, és a társadalombiztosítás valamint a szociális támogatások rendszerének a működtetése. 56 Magyarországon tehát mint a legtöbb európai állam jogrendszerében az állam az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. A szociális jogok biztosítása nem csupán az államra ró kötelezettséget: az állampolgárok társadalmi szolidaritására, valamint anyagi hozzájárulására is szükség van a szociális jogok biztosításában.
4. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS FOGALMA, CÉLJA
53
Szamel 1998, 15-22. Kitekerve az alkotmány szövegét természetesen úgy is értelmezhető, hogy minimálisan garantálja az Alkotmány a felsorolt biztosítási események bekövetkezése esetén a megélhetéshez szükséges jövedelmet. 55 A határozatok elemzésével több szerző is foglalkozott. Lásd: Rácz 2008, 129-149.; Sonnevend 2000, 354379.; Balogh 2005, 363-371. 56 26/1993. (IV.29.) AB határozat, 43/1995. (VI.30.) AB határozat 54
27
A társadalombiztosítás tudománya 57 Balogh szerint ma még szinte alig kutatott terület Magyarországon. Megítélésem szerint inkább a társadalombiztosítási jog és azon belül az egészségbiztosítási jog területe a kevésbé elemzett. A diszciplínát megközelíthetjük közgazdasági, szociálpolitikai és jogi illetve oldaláról is, azonban önálló társadalmi szaktudománnyá való fejlődése nem történt meg Magyarországon. 58 A kutatás része kell hogy legyen a fogalom meghatározása, illetve önálló fogalom alkotása, ezért abból kell kiindulni, hogy milyen oldalról igényli e téma a megközelítést. A szakirodalom tanulmányozása alapján arra jutunk, hogy ’a társadalombiztosítás’ fogalma egzaktul szinte nem létezik. A társadalombiztosítás címszó alatt leggyakrabban a céljait fogalmazzák meg, amely gyakorlatias definíciók alkotására ad lehetőséget. A szakirodalmak jellemzően az ILO meghatározásából indulnak ki, amikor a társadalombiztosítás mibenlétét kísérlik megadni: „Megítélésünk szerint a társadalombiztosítás céljai szélesebb körűek, mint csupán a szegénység megelőzése vagy segélyezése. A társadalombiztosítás a tágabb értelemben vett biztonság iránti vágyra adott válasz. Alapvető célja, hogy az egyéneknek, a családoknak biztonságérzetet adjon, a tekintetben, hogy életszínvonalukat és életminőségüket – a lehetséges legnagyobb mértékben – megvédelmezi a társadalmi vagy gazdasági események káros hatásaitól. Ez azt jelenti, hogy nemcsak az éppen felmerülő szükségleteket elégíti ki, hanem erőfeszítéseket tesz a veszélyhelyzetek megelőzésére, illetve arra, hogy az egyének és családok segítséget kapjanak ahhoz, hogy a lehető legjobban helytállhassanak olyan hátrányok vagy munkaképesség-csökkenés esetén, amelyeket nem sikerült vagy nem lehetett elkerülniük.” 59 A társadalombiztosítás ilyen célként való megfogalmazása során valójában csak az kerül rögzítésre, hogy mit nyújt és milyen élethelyzetekben a jogosultak számára ez az intézmény, és így az sejlik ki, mintha a jogosultaktól azon kívül, hogy az állam polgárai szerepét betöltik, 57
A társadalombiztosítástan mint szaktudomány tartalmazza a társadalombiztosítás alapfogalmait, céljait, feladatait, szerveit. A társadalombiztosítátannak rendelkeznie a tudományhoz támasztott azon követelménnyel, hogy kutatása során megállapított tézisek a tárgykör fejlődését segítsék elő. A társadalombiztosítástan területei az általános, speciális és a biztosításpolitika. Az általános társadalombiztosítás a szociális, gazdasági és szociálpolitikai összefüggéseket vizsgál, a speciális számos ágazatán keresztül (ágazati, gazdaságtani, összehasonlító, történeti, szervezeti) elemzi a tárgyat, ide tartozik a társadalombiztosítás jog, a harmadik terület pedig módszereket és intézkedéseket ölel fel a társadalombiztosítás fejlesztésére. V.ö.: Balogh 1996, 114-118. 58 Balogh 1996, 71. 59 Fraternité-jelentés a társadalombiztosítás reformjáról 1991, 31-32;
28
különösebb tevőleges magatartás – esetlegesen valamilyen anyagi hozzájárulás formájában – nem szükséges. Ez a megfogalmazás álláspontom szerint nem fedi le teljesen az intézmény és az intézménnyel jogviszonyban állók kötelezettségeit, így a tekintetben kiegészítésre szorul, hogy a rendszerből részesülők ugyanakkor hozzá is kell hogy járuljanak valamilyen formában a biztonságuk szavatolására. Problematikus abból a szempontból is, hogy minden élethelyzetet, amelyben veszély fenyegeti a jogosultat vagy a családtagját, a társadalombiztosítás által védendőnek nyilvánít, ami nyilvánvalóan nem lehetséges. 60 Klasszikusnak mondható Bikkal Dénes megfogalmazása, aki a magánbiztosítás alkotó elemeit vette elsőként sorra a fogalom tisztázásához. E szerint a magánbiztosítás célja a veszély fennforgása esetén a bekövetkezett hátrány kártalanítása a kármegosztás alkalmazásával. Szükségszerűnek látta vizsgálni a népgondozással való kapcsolatát is, mivel a társadalombiztosítás a szociálpolitikából vált ki nézete szerint. A népgondozással való összefüggést azért nem találta megalapozottnak, mert abból hiányozik a matematikai számításokon alapuló járulékfizetési rendszer és a szolidaritás. Végül a megállapította, hogy „a társadalombiztosítás
a
népgondozásnál
sokkal
magasabb,
sokkal
etikusabb,
tartalmasabb gondoskodás, mely biztosítási alapokon nyugszik, célkitűzése a dolgozó társadalmat fenyegető jövendőbeli kockázatok kártalanítása a szolidaritás alapján.” 61 A biztosítási eszme megemlítésével utal a szerző a társadalombiztosítás magánjogi jellegére is, amely álláspontom szerint is lényeges megkülönböztető jegye az intézménynek az egyéb szociális ellátást nyújtó szervezetekkel szemben. Más szerzők szerint a társadalombiztosítás jelentéstartalmát kell pontosítani a meghatározáshoz, figyelembevéve, hogy ez koronként folyamatosan változik. „A társadalombiztosítás az ember és családtagjai szociális biztonságának társadalmi szintű és jóléti intézménye a biztosított és közvetlen hozzátartozói megélhetési biztonságát objektíve fenyegető társadalmi biztonsági kockázatok egy részének kezelésére.” 62 60
Vannak olyan nézetek is, amelyek a klasszikus betegség, öregség, halál, munkaképtelenség, anyaság, munkahelyi baleset kockázatok közé indokoltnak tartják az olyan események felvételét, amelyek például egy házasság felbomlása során okoznak megélhetési zavart. Így ha egy házasság felbomlik, és a férj új családot alapít, erre az esetre nem terjed ki a társadalombiztosítás, holott indokolt lenne, mivel egy férfi nem tud két családot is eltartani a keresetéből. Lásd bővebben Bíró-Szűcs 1991, 32. 61 Bikkal 1941, 5-7. 62 Balogh 1996, 77.
29
Ebben a megfogalmazásban – helyesen – már jelezte a szerző, hogy nem minden veszélyhelyzet esetén nyújt védelmet a társadalombiztosítás, azonban még itt sem látszik világosan, hogy a biztosítottak valaminek a fejében válnak jogosulttá a biztonsághoz szükséges ellátásokra. Ember György az létkockázatok lefedését az állami szerepvállalás nélkül elképzelhetetlennek tartja, amely a biztosítási kötelezettség kényszerű kimondásával válhat csak sikeressé. A fogalomalkotása a társadalombiztosítás célját tartalmazza: „olyan intézményt fogunk érteni, amely a biztosítás eszméjéből kiindulva és ennek felhasználásával, rendszerint állami felügyelet mellett, vagy az állam szervei által kényszerítő formában végrehajtva – a társadalom egészére vagy legalább ennek több csoportjára kiterjed és a társadalmi béke érdekében az éle személyi vonatkozás káresélyeivel szemben a biztosítás alapelvén – vagyis a szolgáltatásért azonos értékű ellenszolgáltatás gondolatán – túlmenő védelmet is nyújthat.” 63 A munkásbiztosítás a munkások önsegélyező egyleteiből lépett ki, felhasználva a statisztikai és biztosítás matematikai tudományok eredményeit. Ez a fogalom meghatározás már sokkal inkább megfelel a társadalombiztosítás mai jelentésének. A dolgozat táppénz rendelkezéseinek vizsgálata során hangsúlyt kapnak az Alkotmánybíróság döntései is. Ezért itt a társadalombiztosítás mibenléte elemzésekor kitérek az Alkotmányban rögzített elvre, és az Alkotmánybíróság megállapításaira. „A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.” 64 Az Alkotmánybíróság az egyik döntésében 65 társadalombiztosítás vegyes rendszerét emelte ki, amelyben a biztosítási elem a „vásárolt jog” elve és a szolidaritás egyaránt érvényesül. Alkotmányossági aggályokat vet fel, ha a társadalombiztosítási szolgáltatásokat és a várományokat az ellenszolgáltatások érintetlenül hagyása mellett lényegesen és aránytalanul változtatja meg a törvényhozó, akként hogy az alkotmányosan védett tulajdonosi pozíció sérelmet szenved.66 63
Ember 1944, 9-11. Alkotmány 70/E. § (2) bek. 65 56/1995. (IX.15.) AB határozat 66 A határozat a Bokros csomag megszorító intézkedései körében a betegszabadság 15 munkanapról 25 munkanapra történő felemelését tartalmazó Mt. módosítás alkotmányellenességét vizsgálta. Az alkotmánybírósági határozatok társadalombiztosítást érintően lásd még Temesvári 2003, 15-111. illetve az AB határozatok társadalombiztosítási jogosultságok tulajdoni védelmének feltételeiről Sonnevend 1997, 221-223. 64
30
Czúcz Ottó a társadalombiztosítást annak a jellemző jegyei alapján a következők szerint határozta meg: „az állam által szervezett szociális ellátási rendszer részre. Lényeges vonása, hogy a rendszer hatálya alá vont tagokat mindaddig, amíg képesek önmagukról saját munkájukkal gondoskodni tartalékképzésre kötelezik. Ennek fejében e forrásból betegségük, munkaképtelenségük idején, eltartójuk elvesztésekor valamint a kockázatok előre meghatározott egyéb eseteiben jogosultak lesznek ellátásokat igénybe venni.” 67 A meghatározás helyesen ötvözi a fenti elméletek által tett megállapításokat, amelyek alapján a mai társadalombiztosítási rendszer meghatározása e mű szerzője szerint: biztosítási és szolidaritási elemeket tartalmazó rendszerben, állam által működtetett és szervezett intézmény 68 , amely a biztosítási elvnek megfelelően ellenszolgáltatás fejében nyújtja az ellátásokat bizonyos – nem minden – élethelyzetek esetén.
67
Czúcz 2003, 36. Nem tárgya a dolgozatnak a veszélyhelyzetek kezelésére létrejött magánbiztosítási rendszer, amely szintén egyfajta kockázatközösségi intézmény. A magánbiztosítás és a társadalombiztosítás közötti lényeges eltéréseket lásd: Csaba 1990, 21-37 68
31
II. A BETEGBIZTOSÍTÁS FEJLŐDÉSI TENDENCIÁI
1. A MUNKÁSBIZTOSÍTÁS KEZDETI FORMÁI: A KERESŐKÉPTELEN BÁNYÁSZOK SEGÉLYEZÉSÉNEK ELSŐ NYOMAI 1.1. A vallási alapon történő segélyezés időszaka A munkásbiztosítás történetének a kezdetét a bányászathoz kapcsolhatjuk. Egyes szerzők szerint a bányásztársadalom munkásbiztosítása a történelem folyamán elkülönült a többi munkásbiztosítástól. 69 Tény, hogy a bányászatban dolgozó munkások nagyobb veszélynek voltak kitéve, és a viszonylagos elszigeteltségük is megalapozta az öngondoskodás korai felismerését és megvalósítását. Azonban a rendelkezésre álló források alapján az is megállapítható, hogy a bányászat hazánkban a honfoglalástól egészen a XX. századig több esetben is az európai élvonalba tartozott, az iparunk jelentős részét ez az ágazat tette ki. 70 A bányászatot ténylegesen művelő személyek helyzete is változott az évszázadok során. Kezdetben egyénileg, majd a XII-XIII. századtól törpe szövetkezetek formájában végezték a bányaművelést. A szövetkezet tagjai, a vájárok végezték a fizikai munkát, akik a jövedelemből egyenlően részesedtek. 71 A munkamegosztásból eredően később a tagok egy (kisebb) hányada irányítóvá, igazgatóvá vált, ők lettek a „mesterek”, a többi munkás a „segéd”, azonban ez a megkülönböztetés csak a szervezeten belül létezett, kifelé minden tag egységesen bányászként jelent meg. A bányászat mélyebben történő művelésének az igénye hozta a magasabb technikai színvonalú eszközök megjelenését, amely egyre több tőke bevonását kívánta meg. A bányász bérmunkások osztályának a kialakulása szorosan kapcsolódik a tőke intenzív bekapcsolódásához a bányászatban, bár ennek az ideje az egyes szerzők szerint eltér. 72 69
Laczkó 1968, 7. Izsó 2004, 7-50. Az állam – kincstár – éppen ezért igyekezett szabályozni elsőként az iparban a bányászati igazgatást, mivel jelentős bevétele származott ezen gazdasági tevékenységből. 71 Lásd bővebben: Mihalovits 1925, 4-5., valamint Izsó 2004, 16. 72 Mihalovits 1925, 6.: „Zycha szerint a XII., Menzel szerint a XIII., Schmoller és Ermisch szerint a XIV. században következett be a bányász bérmunkások osztályának a kijegecesedése.” 70
32
A bányászok segélyezése abban az időszakban – amelynek a pontos ideje a rendelkezésre álló adatok alapján nem igazán lehetséges – amikor még a szövetkezetek tagjai azonos „jogúak” voltak, valláserkölcsi alapon működött. A bányász betegsége vagy munkaképtelensége esetén a család volt a támasz: segélyezésre vagy kórházi ápolásra csak az egyedülállók számíthattak. A segélyeket a templomokban összegyűjtött adományokból fizették, de a mértéke korántsem volt elegendő a kieső kereset pótlásához. A jótékonyságból összeadott adományon kívül különféle alapok szolgáltak még a segélyezésre. Ezen alapok a „rendkívüli bányaáldás”-ból vagy végintézkedésben a gazdagabb bányászok által juttatott adományokból táplálkoztak. 73 A kórházakat egyrészt a gazdag bányavállalkozók, másrészt a bányavárosok alapítottak a bányászok gyógyítása céljából. 1.2. A bányatulajdonos bekapcsolódása a segélyezésbe A bányásztársadalom differenciálódásával a már csak vallási alapon nyújtott segélyezési rendszer kevés volt a betegek és öregek ellátásához. A kapitalista termelési mód megjelenése is hatott a szegénység terjedésére, a kórházak és a különféle alapok nyújtotta ellátási lehetőségek egyre inkább a „sínylődők” számára nyújtottak már csak segítséget. A munkájukból élő vájárok számára újabb források kialakítására volt szükség, amelynek alapja a bányatársulat lehetett. Bányavidékenként eltérőek voltak a segélyezési formák, de az talán megállapítható, hogy az adománygyűjtésből történő segélyezésen mindenhol további munkásbiztosításra volt lehetőség. Az egyik mód az un. kuxa 74 (bányarész) lekötése az egyház, iskola kórház és szegények támogatására, másik eszköz a vájárok által félretett érc évenként történő beváltása és betegek közötti szétosztása. A bányászok önként fizették be a keresetük 2%-t, amely adományként szolgált a betegek segélyezésére. És végül ismert volt az az eljárás is, amelyben a vájár betegsége miatt maga helyett állított egy fiatal munkást, aki a bérének egy részét adta át a beteg vagy öreg bányásznak. 75
73
Mihalovits 1925, 7. A bányarész a bányatársulati tag jogainak a megtestesülése, a mai részvényhez lehet hasonlítani. A bányatársulat általában 128 kuxával alakult meg. Mihalovits 1925, 8. 75 Mihalovits 1925, 8. 74
33
1.3 A bányatárspénztárak megalakítása A fentiekből kitűnően az első írott jog megjelenése előtt 76 a középkorban a munkaképtelen bányászokról való gondoskodás eleinte valláserkölcsi alapon nyugodott,
az
anyagi
eszközök
megjelenésével
azonban
ez
kiegészült
a
bányatulajdonos és munkások összefogásán alapuló eszközökkel, majd pedig a bányatárspénztárak létesítésével „világi” kereteket és tartalmat kapott. A XVI. századtól a bányászat felvirágzott, a kitermeléshez tőkeerős vállalkozásokra volt szükség, jelentős bányavállalatok alakultak ki, ahhoz hogy magas színvonalon tudják a termelést folytatni. A bányákban a termelés ekkor bérmunkán alapult elsődlegesen. A kor szellemi fejlődése is befolyással bírt a munkásbiztosítás alakulására: a humanizmus és a reformáció elvei az erkölcsi és a vallási alapon működő segélyezéssel nem voltak összeegyeztethetőek. A bányászok körében is népszerű munkásegyletek alapítását minden eszközzel megakadályozták, azonban a bányavállalatok és a bányavárosok 77 számára egyre nagyobb feladatot jelentett segélyezés fenti eszközökkel való fenntartása. Besztercebányán a XVI. században olyan mennyiségű rezet termeltek ki, amely Európában egyedülálló volt. A termelés Thurzó János bányavállalataiban folyt, aki a Fuggerekkel alkotott vállalkozást, majd Thurzó János halála után (1508) önállóan a Fugger vállalatnál. 78 Az ő nevéhez 79 fűződik az első társpénztár felállítása 1496-ban, amelyben meghatározták a munkásbiztosítás alapvető feltételeit: megfelelő számú biztosított, biztosítási ágazatok megnevezése, a járulékok nagyságának rögzítése, és a segélyezés formáinak, módjának a meghatározása.
76
1854., lásd később A legjelentősebb bányavidékek és városok: Alsó-magyarországi (Selmecbánya, Bélabánya, Bakabánya, Körmöcbánya, Újbánya, Besztercebánya és Libetbánya), Felső-magyarországi (Gölnicbánya, Szomolnok, Rudabánya, Jászó, Telkibánya, Rozsnyó és Igló), Felvidék északnyugati része (Breznóbánya és környéke), Szatmári és Máramaros-vidéki (Nagybánya, Felsőbánya, Kapnikbánya) és Erdély egyes városai (Abrudbánya, Zalatna, Offenbánya, Radna, Dés, Torda, Vízakna). Lásd. részletesebben: Izsó 2004, 25-29. 78 Izsó 2004, 28. 79 Péch Antal a következőképpen jellemezte a kor vélhetően kiemelkedő bányavállalkozóját:” …ő volt korának egyik legnemesebb, legkitűnőbb féfia, ki már csak azért is megérdemli hazai bányászaink háláját és tiszteletét, mert ő volt az, ki munkásai számára 1496-ban az első társpénztárt alapította és őket hozzászoktatta, hogy elagott rokkant társaikról maguk gondoskodjanak és ne hagyják őket öreg napjaikban koldusbotra jutni.” In: Péch Antal: Alsó-Magyaroroszág bányamívelésének története I. kötet 90. old. Idézi: Mihalovits 1925, 12. 77
34
Lényegében a bányatárspénztárak megalakításával a biztosítás első – ha kezdetleges is – formája született meg, amely azonban nem minősült még valódi biztosító intézetnek. 80 Annak ellenére, hogy a társpénztárakat 1854-ig, a bányatársláda kötelezővé tételéig önkéntes alapon hozták létre, a XVII. századra már majdnem minden bányavárosban fellelhetőek voltak. A pénztárak a vájárok szabad akaratából kötött szerződésen alapultak, az alapszabályt 81 azonban például a kincstári bányavállalatoknál a királyi biztosok szövegezték meg. Mihalovits János kutatásai 82 nyomán a társpénztárak működését, bevételeit és kiadásait, a következők szerint foglaljuk össze. A
pénztárak
létrehozatalának
egyértelmű
és
általános
célja
munkások
keresőképtelensége, - amely lehet betegség, öregség, vagy rokkantság miatt –, illetve a hátramaradottak, özvegyek és árvák segélyezése. A munkások a keresetük egy meghatározott részét fizették be (1-2-3%) járulékként, amely összeg meghatározása nem
a
mai
biztosításmatematikai
módszeren
alapult,
hanem
szokásjogi
megfontolásból. Éppen ezért nem is nyújtott volna fedezetet önállóan a kiadásokra, amelyeket csak olyan mértékben eszközöltek, ameddig a pénztár fizetőképessége engedte. Egyes pénztáraknál minden bányásznak kötelező volt a belépés, mivel a szélesebb biztosítotti kör a záloga az ellátások biztosításának. Különbség volt a pénztárak között atekintetben, hogy milyen típusú ellátásokat nyújtottak. A kincstári tulajdonban lévő pénztárak deficitje esetén a kincstár fedezte a hiányt, így ezek a pénztárak a korszakban megjelenő valamennyi ellátást nyújtani tudták. Míg a magánvállalkozások bányáinál csak a betegsegélyezésre koncentrált egyesületek létesültek jellemzően, mivel a bevételek és kiadások – ahogyan azt fent is
80
Laczkó 1968, 8. Mihalovits 1925, 14. Az alapszabályokat a bányahatósági bányakönyvekbe kellett bevezetni „rendészeti célból”, így elvileg a bányakapitányságoknál ezek fellelhetőek volnának további jogtörténeti kutatás céljából. 82 1581. március 21-n kelt felsőbányai alapszabály, 1800. január 18-n kelt selmeci alapszabály, 1778-ban kiadott rónaszéki statútumok, valamint Schmidt Ferenc Antal német nyelvű „Chronologisch-systematische Sammlung der Berggesetze der österreichischen Monarchie” című műve szolgált forrásul. 81
35
említettük – biztosításmatematikailag nem voltak kellően kidolgozva, aránytalanul kevés járulékot fizettek például a munkások a szolgáltatásokért cserébe. 83 Amennyiben a társláda bevétele a kiadásokat meghaladta, lehetőség volt a felesleg „befektetésére”. Mivel a társláda intézményét alapvetően a tagok támogatására létesítették, a plusz bevétel kamatoztatásánál is ezt az elvet érvényesítették: a tagok kaphattak kedvezményes kamatra kölcsönt.
84
A társláda jogi személyiségét nem
csupán a hitelszerződés megkötésének képesség mutatja, hanem azon tény is, hogy az betegkezelést nyújtó orvosokkal is megállapodást kötött a társláda. 85 A pénztárak autonómiáját az jelentette, hogy az igazgatást ellátó szerveket a közgyűlés, azaz a tagok közössége választja: a társládaatyákat, akik intéző és kezelő (járulékok beszedése, betegek látogatása) feladatokat látnak el, és a társpénztári jegyzőt, aki vezeti a bevételeket és a kiadásokat. Az autonómiát a bányamester és a városi magisztrátus, felsőbb fokon a főkamaragróf és az udvari kamara felügyeli. A kincstári pénztáraknál a kincstár erősebb felügyeleti és ellenőrzési jogot gyakorolt, azonban a tagok beleegyezése nélkül a pénztár kötelezettségeit nem szaporíthatta meg. 86 A társládák bevételeit az alábbi tételek képezték: 1. A tagok járuléka, amely a keresetük egy és három százaléka közötti összegben volt meghatározva, 2. A munkaadó hozzájárulása, a források részletesen a kincstári bányáknál említik a hozzájárulás mértékét és módját. Így az ingyenes gyógykezelés céljából kincstári orvosokat küldtek a beteg munkások ellátására, a gyógyszerek költsége szintén a kamarát terhelte. A pénzbeli szolgáltatások felét is a kincstár fizette, ezt a kötelezettséget a magánkézben lévő bányavállalatokra is kiterjesztették, de csak ott ahol a kincstár felügyeletet gyakorolt. 3. Különleges társládai díjak, így a beiktatási, házassági, és tanoncfelszabadítási díj. A bányászok felvételénél illetve az elmenetelüknél meghatározott összeget kellett 83
Mihalovits 1925, 32. A szamaritánius hitelkihelyezések egyeseknél a behajtatlanságot is eredményezték, így az is előfordult, hogy a pénztár kintlévőségeit törölte, mivel a tagok fizetőképtelenek voltak. 85 Szeibert, 1936, 5. Itt a szerző azt is megjegyzi, hogy az orvosok inkább „emberbaráti szeretetből” mintsem a díjazás iránti igény miatt gyógyítottak. 86 Részletesebben Mihalovits 1925, 31- 40. 84
36
fizetni a társládába, ugyanígy a házasságkötés engedélyezéséért. Ha a tanoncból legény válhatott szintén megilletett a társládát egy összeg. 4. A vagyon hozamai, amelyekről már fentebb említést tettünk. 5. A pénztár vállalataiból származó jövedelem, amennyiben a pénztár működtetett valamilyen vállalatot. 87 6. A tagok késedelmes befizetései, vagy más vétségek miatt bírságokat is kiszabhattak, amely szintén a pénztár bevételeit gyarapította. 7. Az elhunyt tagok után fennmaradó vagyon a társpénztárat illette (háramlási jog), amennyiben örököse nem volt. Az örökség terhei is a pénztárra szálltak. A társládák kiadásai, egyrészt a szolgáltatások voltak, az alábbiak szerint: segélyezés betegség esetén, rokkantság vagy aggkor miatti segélyezése a bányászoknak illetve az özvegyeinek és árváinak; és a temetkezési segély. A kiadások jelentős részét képezték a költségek, a tisztviselők fizetése illetve tiszteletdíja. A pénztár egyházi és kegyeleti, kulturális célokat is támogatott, az ebbéli kiadásai nem voltak jelentősek. A témánk szempontjából a betegség miatti segélyezést, mint ellátási formát emeljük ki részletesebben. Ez három szolgáltatást jelentett: betegpénzt, ingyenes orvosi ellátást és ingyen gyógyszereket. A betegpénz csak a hosszabb tartamú megbetegedés esetén, legalább 2-4 hét után járt. A visszaélések elkerülésére már itt is gondoltak – hacsak nem előzte meg a tényállás a szabályt – a bliccelőkre: a saját hibából történő sérülésnél nem fizetett a pénztár betegpénzt. 88 A betegpénzre való jogosultságot egyes társládák alapszabályai ahhoz a feltételhez kötötték, hogy a munkást a bányatiszt, a bíró, a dékányok, vagy a helybeli borbély keresőképtelennek nyilvánítsa. 89 Összefoglalva a fentieket megállapítható, hogy a keresetképtelenség esetére történő segélyezésből kvázi a munkásbiztosítás első formája a bányatársládák szervezetei által nyújtott szolgáltatásokból alakult ki, a XVIII. században a bányásztársadalom körében csaknem teljes lefedettséggel biztosította a munkásokat.
87
Pl. élelmiszerek árusítása, mészárszék működtetése. Mihalovits 1925, 18-30. 89 OTI: A magyar társadalombiztosítás ötven éve 1892-1942. Budapest, 1942. 7. 88
37
Az egyes bányatársládák működését tartalmazó alapszabályokat a bányavárosok statútumai, később kamarai rendeletek is szabályozták. A nem kincstári tulajdonban lévő bányákra kezdetben ajánlás jelleggel mondta ki egy kamarai rendelet 90 , hogy szabadon hozhatnak létre bányatárspénztárat, majd 1786. augusztus 21-n egy kamarai rendelet már kötelezővé tette azt. A kincstár igyekezett a kockázat csökkentése, és az átjárhatóság biztosítása céljából minél szélesebb alapokra helyezni a társláda intézményét, ezért a bányászathoz kapcsolódó további iparágak munkásait is kötelezte a belépésre, mint a kohó-, ércelőkészítő-, és fafeldolgozó. 91 1.4. A biztosítási kötelezettség megjelenése az 1854-es bányatörvényben Ahogyan az fentebb is kifejtésre került Magyarországon egészen a honfoglalástól a XVIII-XIX századig jelentős volt a bányaipar: Európában – Oroszországot kivéve – a legtöbb ásványkincs lelőhely nálunk volt, kőszén kitermelésünk is a negyedik helyen állt. Ezért a bányászati szakigazgatás kialakítása a kezdetektől a kincstár központi kérdése volt, a bányajog jelentős fejlődésen ment keresztül. 92 Az 1854-ben kelt – önálló magyar bányatörvény hiányában - az Osztrák Általános Bányatörvényt kihirdették Magyarországon is a 173. sz. császári nyíltparanccsal. Az 1861. január 23-tól március 4-ig ülésező Országbíró Értekezlet ideiglenesen és mintegy 70 szakasz módosításával elfogadta a törvény kötelező hatályát, a bányajog magyar törvényi megállapításáig. 93 Az Ideiglenes Törvénykezési Szabályzat VII. része tartalmazta a bányaügyre vonatkozó szabályokat, azzal, hogy addig rendelte hatályban tartani az Általános Bányatörvényt, amíg magyar törvény e tárgykörben nem születik. 94 90
1757. március 22-n kelt kamarai rendelet Izsó István: A magyar bányászat jogi szabályozásának és hatósági felügyeletének története. 24-27 (41.p) www.mbfh.hu/download.cmt?id=32&. Letöltve: 2009. január 21. 92 Lásd részletesen:Koi 2006, 475-492 93 Izsó 2004, 42-43. „…addig is, amíg az alkotmányos törvényhozás a codificatio rendszeres művét befejezhetné, az országbírói tanácskozmány által megállapított és a hazai bíróságok részére az átmeneti időszakban sinormértékül szolgáló következő ideiglenes intézkedések hozatnak javaslatba” idézet az Ideiglenes Törvénykezési Szabályok preambulumából. Képviselőházi Iromány 1861. I. kötet. Forrás: www.mpgy.ogyk.hu KI-1861. I. kötet • 1861-11 (1861-I-1) 94 „A hatályában ideiglenesen meghagyott általános osztrák bányatörvény anyagi része a bányajognak törvényi általi végleges megállapításáig, az annak előtte is fennállott, a közönséges törvénytől eltérő következő 91
38
A törvény 210-214 §-ai előírták minden egyes bányavállalatra nézve a bányatársláda felállítási kötelezettséget 95 a munkások és hozzátartozóik „gyámolítása” céljából, és elrendelte a munkások abba való kötelező belépését. A kevés munkást foglalkoztató bányatulajdonosokra nem alkalmazták ezt a szabályt. Az Általános Bányatörvény emelte elsőként Magyarországon törvényi alapokra a bányatárspénztári (társládai) intézményt. végrehajtási
szabályzat
tartalmazta,
96
a
A törvény részletes végrehajtását külön bányakapitányságok
feladata
volt
a
bányatárspénztárak megalakulásának és felügyeletének az ellenőrzése. 97 A törvény alapján létrejött pénztárak nem biztosítási ágazatonként alakulhattak meg, az öregség és betegség esetére járó ellátások nem tartoztak külön pénztárhoz, a korábbi gyakorlatnak megfelelően. A törvény legnagyobb hibája volt, hogy nem kötelezték a magánmunkáltatókat meghatározott mértékű hozzájárulás megfizetésére, így a támogatásuk is csak többé-kevésbé valósult meg, még az is előfordult, hogy a bányatulajdonosok „erőszakosan” kölcsönvették a pénztárak tőkéjét, fedezetül a bánya hozadékát felajánlva. 98 Amennyiben a kiadások meghaladták a bevételeket, a hiányt munkáltatónak kellett fedeznie. Ezzel a munkáltatók arra voltak ösztönözve, hogy az öreg és betegeskedő munkásokat ne alkalmazzák, azonban a XIX század végére már az egészséges bányászok is elhagyták a bányát, mivel az ipar már jobb kereseti lehetőséget kínált nekik. 99 Egyes források 100 szerint 1867 és 1891 között a bányatársládáknál biztosított
intézkedésekkel kiegészítettik.” Képviselőházi Iromány 1861. I. kötet. Forrás: www.mpgy.ogyk.hu KI-1861. I. kötet • 1861-11 (1861-I-66) 95 Általános Bányatörvény 210. §:„A segélyre szorult bányamunkások, nemkülönben azok özvegyei és árvái gyámolítása végett (bányalegénységi pénztáraknak vagy ápoló intézeteknek) kell létezniök. Ennélfogva minden bányabirtokos köteles azoknak vagy saját műjénéli önálló felállításáról gondoskodni, vagy pedig a végett a bányahatóság jóváhagyása után más bányabirtokosokkal egyesülni.” Idézi Mihálffy, 1942. 15. Lásd még: Bikkal, 1941. 11.; Mezey 2007, 158. 96 Izsó István: A magyar bányászat jogi szabályozásának és hatósági felügyeletének története. 24-27 (41.p) www.mbfh.hu/download.cmt?id=32&. Letöltve: 2009. január 21. Az Általános Bányatörvény hatálybalépését követő 100 évben mintegy 60 jogszabályt alkottak, amely a bányatárspénztárak, illetve a gazdaság más területein működő segélypénztárak szervezetére, feladatkörére vagy működésére kihatással volt. 97 Mihálffy 1942, 15. 98 Mihálffy 1942, 17. 99 Laczkó 1968, 10. 100 OTI 1942, 7.
39
munkavállalói létszám 39.000 és 45.000 között mozgott, más forrás a századvégére már 60.000 biztosítottat említ. 101 A bányászok beteg, baleset és nyugellátása az első kötelező betegbiztosítási törvény hatálybalépésével szétvált: a betegség esetére történő segélyezést 1891-ben, a baleseti ellátásokat 1907-ben törvényi szintre emelték, a nyugbér reformja azonban még a bányajogi törvény megalkotásával együtt évtizedeken keresztül fennálló probléma maradt.
2. A BETEGSÉG ESETÉRE TÖRTÉNŐ SEGÉLYEZÉS A GAZDASÁG MÁS ÁGAZATAIBAN, A GYÁRI ÉS AZ IPARI MUNKÁSSÁG KÖRÉBEN 2.1 Munkásbiztosítás intézményi keretek között a kiegyezés előtt A fentiek alapján láthattuk, hogy Magyarországon a bányatársládák voltak a legrégibb munkásbiztosítási intézmények, azonban egyes szerzők szerint a mai társadalombiztosítás gyökerei nem ezen intézményekben találhatók meg. 102 Az ipari munkások biztosítása körében nem lelhető fel annyi forrás a XIX. századot megelőző időszakra, mint a bányamunkásság biztosításánál láttuk. Annyit mindenestre rögzíthetünk, hogy kezdetben a város látta el az ipari munkások gondozását a szegényügy keretében, majd a különböző iparágakat űzők céhekbe történő szerveződésével a betegsegélyezés intézményes kerete is megjelent ezen a területen is, ha nem is olyan mértékben mint a bányászoknál látható volt. A céhek láttak el segélyezési feladatokat a társuk megbetegedése esetére, és segítették az özvegyeket is. 103 A racionálisabb munkaszervezés iránti igény és a technika fejlődés magával hozta a manufaktúrák kialakulását, amely a céhrendszer felbomlását jelentette. A gépek forradalmával a munkaerő kihasználása megnőtt, a gyári munkások „szociális” helyzetével a munkáltató egyáltalán nem, vagy csak kis mértékben foglalkozott. A XIX. század elején a gyárakban a munkások helyzetének a javítására alapítottak egyleteket, amelyek nem tisztán a munkásokat, hanem a kisiparos mestereket is 101
Laczkó 1968, 10. Kálmán 1928, 6. 103 OTI 1942, 7. 102
40
tömöríthették. Ezek az egyesületek szakmai (pl. bádogos, cipész, lakatos egyleteke) vagy területi alapon szerveződtek. A Pesti Egyetemi Nyomda munkásai számára létrehozott egylet volt a legrégebbi szakmai pénztár 1837-ben. Területi alapon jött létre a Pest-Budai Nyomdászok Segítő Egyesülete a szabadságharc után, amely később feloszlott, majd 1861-ben újra megalakult. 104 Területi alapon szervezték a Budai Általános Betegsegélyező Egyletet, illetve a Pesti Női Betegsegélyező Egyesületet. Az egyletek működéséről, szolgáltatásairól igen kevés forrás áll rendelkezésre, az megállapítható, hogy a munkások béréből a munkaadó vonta le a járulékot és fizette be a pénztárba. 105 2.2. Közjogi alapon történő rendezése a betegsegélyezésnek a XIX. században (1891 előtt) Az első, kötelező betegsegélyezést tartalmazó törvény életbelépéséig számos törvény tartalmazott intézkedéseket a betegség esetén való segélyezésről, válaszul a gazdasági életben megjelenő, önkéntes kezdeményezésen alapuló egyesületek, pénztárak megjelenésére. 106 A jogszabályok egységes, átfogó szabályozásra történő törekvés nélkül, az ipar és a kereskedelem egyes területeit érintően rendelkeztek a betegsegélyezésről. Kronológiai sorrendben a szabadságharc előtt az elsők között tartalmazott nyomokban munkásvédelmi szabályokat a kereskedőkről szóló 1840. évi XVI. törvény, és a gyárak jogviszonyáról szóló 1840. évi XVII. törvény. A kereskedőkről szóló törvény rendelkezése szerint a kereskedő tanítványa – a „hű, becsületes és szorgalmas magaviseletéért” – követelhet orvosi ellátást a megbetegedés esetére. 107
104
OTI, 8 „… a munkaadó köteles a szolgálatba állás napjától a kilépés napjáig a munkástól naponként egy új krajcárt kórházi költségre levonni, ezt havonként az evégett kirendelt pénztárosnak átadni, mivel a céh a munkásnak kórházbani ápolásáért felelős” Idézet a Pesti Bádogos Segélyegylet alapszabályából, idézi Laczkó 1968, 29. 106 Bikkal 1941, 10-13. 107 1840:XVI. tv. 27. §: „A kereskedő-tanítvány (Lehrjunge) ellenben jog szerint a kereskedőtől követelhet: a) Tanítást az illető kereskedésnek minden ágaiban és ügyeiben, különösen a könyvvitelben; b) Közönséges tartást, lakást, öltözetet s orvosi ápolást;” 105
41
A gyárak jogviszonyáról szóló törvény a kereskedőkről szóló törvény egyes rendelkezéseit
rendeli
alkalmazni
a
gyártók
és
segédszemélyzetük
közötti
jogviszonyra, így a fenti 27.§ szerinti orvosi ápolási kötelezettség is kiterjed a gyártóra a segédszemélyzettel szemben. 108 Az 1872:VIII. tv., az ipartörvény szerint köteles ápolásban részesíteni az iparos a tanoncát a betegsége esetére 109 , a gyárosnak pedig biztosítania kell ugyanezen törvény szerint a megfelelő bánásmódot a munkások megbetegedése esetén. 110 A vaspályák által okozott halál vagy testi sértés iránti felelősségről szóló 1874. évi XVIII. törvény a baleset esetére tartalmazott rendelkezéseket a sérült ellátásával kapcsolatosan. Így a vasúti vállalatot terheli a gyógyítás költségei, valamint kártérítés megfizetése is, amennyiben a sérülés következtében átmenetileg vagy tartósan keresőképtelenné válik a sérült. A felelőssége kimenthető a vasútnak abban az esetben, ha a sérülést vis major, harmadik személy, vagy maga a sérült hibája okozta. 111 Az elmaradt vagy csökkent kereset megtérítése járadék formájában is történhet, amelynek a megszüntetését illetve leszállítását lehet kérni a bíróságtól, amennyiben a sérült körülményei változtak. 112 Az egy évvel később született jogszabály a vagyontalanok részére biztosított bizonyos beteg szolgáltatásokat. A nyilvános betegápolás költségeinek fedezéséről szóló 1875. évi III. törvény alapján a vagyontalan cselédek, munkások nyilvános gyógy- és betegápolási, valamint a szülházi költségeit a kórház részére a cselédtartó illetve az állandó munkaadó, gyárak, nagyobb vállalatok tulajdonosai és vasutak igazgatóságai kötelesek megtéríteni. Az indoklás szerint így munka és szolgálatadók saját érdekükben is rákényszerülnek arra, hogy az alkalmazáskor a cselédeik, illetve munkavállalóik
108
1840:XVII. tv. 7. §: „A mi különben a kereskedők és segédszemélyzetök közti kölcsönös viszonyokról az illető törvénycikkely 24., 25., 26., 27., 28., 29., 30., 31., 32., 33. és 34-dik §-aiban rendeltetett, az a gyártókra és segédszemélyzetökre is kiterjed” 109 1872: VIII. tv. 42. §.: „Az iparos köteles: a) tanonczát ….…. d) ha háznépéhez tartozik, betegség esetében ápolásban részesiteni.” 110 1872:VIII. tv. 68. §.: „A műhelyekben munkarendnek kell kifüggesztve lenni, melybe következők veendők fel:….e) a munkásokkali bánásmód megbetegedés vagy szerencsétlenség eseteiben; E munkarend másodlata az iparhatóságnak benyujtandó.” 111 1874: XVIII. tv. 1-2. § 112 1874: XVIII. tv. 4-5. §
42
személyi körülményeiről körültekintőbben tájékozódjanak 113 . Visszkereseti joguk van azonban az ellátottakkal szemben, amely a legtöbb esetben nem volt érvényesíthető. 114 A gyógykezelés 30 napon túli költségeit nem kötelesek megtéríteni a törvény szerint. Ha nincs olyan munkáltató vagy más személy, aki a költségek megtérítésére kötelezhető lenne, az illetőségi község viseli a terheket, amelynek a területén az ápolt lakóhelye van. Erre a célra különadókból betegápolási alapot kellett létrehozniuk. A törvény rögzíti a kórházi költségek megfizetésének az eljárási szabályait is. A beteg kórházba történő felvétele során jegyzőkönyvben kell rögzíteni azokat az adatokat, amelyekből megállapítható, hogy van e vagyona, hol van a lakóhelye, és ki köteles a költségeket viselni. 115 A jegyzőkönyvet az illetékes törvényhatósághoz kell megküldeni, aki tárgyalást indít a beteg lakóhelyének, vagyoni állapotának, és az ápolási költségek megfizetésére kötelezhető személyek megállapítása céljából.116 A kórház az ápolás befejezése után, vagy ha a kezelés három hónapnál több időt vesz igénybe, három havonta megküldi az ápolási költségről kiállított számlát a törvényhatóságnak, aki köteles azt kifizetni a kórház részére, akkor is, ha a tárgyalás még nem fejeződött be. 117 A cseléd és gazda közötti viszony szabályozásáról, a gazdasági munkásokról és a napszámosokról szóló 1875. évi XIII. tv.
cselédek szolgálati ideje alatt történő
megbetegedése esetére ír elő a gazdának gondoskodási kötelezettséget. A gazda az egy hónapnál rövidebb időtartamú betegség idejére köteles az ápolásról és gyógyításáról vagy saját házában, vagy kórházban gondoskodni. A betegség idejére bér nem jár a cselédnek, ha egyébként az ellátást a gazda biztosítja. Az egy hónapnál hosszabb ideig tartó betegség esetén a költségeket a községi illetőségi törvényhatóság téríti meg. A kvázi munkahelyi sérülés miatti megbetegedés esetén, vagyis ha a gazda hibájából betegszik meg a cseléd, a teljes betegség idejére köteles őt ápolni, és erre az időszakra részére bért fizetni. Ha pedig a cseléd „könnyelmű vagy erkölcstelen életmódja” miatt történt a megbetegedés, a gazdát nem terheli sem bérfizetési, sem ápolási 113
A nyilvános betegápolás költségeiről szóló törvényjavaslat indoklása 1. § Képviselőházi Iromány 1872/75. XXII. 870- szám 114 A nyilvános betegápolás költségeinek fedezéséről szóló 1875. évi III. törvény 1. §. Képviselőházi Iromány. 1167. szám. 115 1875. évi III. tv. 11. § 116 1875. évi III. tv. 12. § 117 1875. évi III. tv. 13. §
43
kötelezettség. A beteggondozás költségeit maga a cseléd, vagy a rokonok, és ha ők sem képesek azt megtéríteni, a községi illetőség szerinti törvényhatóság volt köteles megfizetni. 118 A közegészségügy rendezéséről szóló 1876. évi XIV. törvény szintén tartalmazott munkásvédelmi szabályokat. A törvény a vasúti és hajózási egészségügyet az állam felügyelete alá helyezte. A felügyelet feladata volt többek között a forgalomban és az épülő vasutaknál a munkások elhelyezése, és megbetegedésük esetén az ápolásuk biztosítása. 119 Az 1875. évi XXXVII. tv., a kereskedelmi törvény is tartalmazott munkásbiztosítási rendelkezéseket, a kereskedősegéd munkahelyi balesete esetén hat hétig kapta a fizetését és orvosi ellátást. 120 Az 1884. évi XVII. tv., az ipartörvény az a jogszabály amely elsőként szabályozza az ipari munkások betegség esetére történő biztosítását, így mindenképpen jelentős állomásnak
minősíthető
a
betegbiztosítás
fejlődése
kapcsán. 121
A
törvény
megalkotásakor már javában folytak a tárgyalások egy egységes betegbiztosítási törvény hatálybaléptetésének a lehetőségéről, így már a törvény szövege is utal arra, hogy a segédek és gyármunkások segélyezési szabályait külön törvény rendezi majd. De addig is, a segélypénztárakkal kapcsolatban rögzített néhány alapelvet. Először is kimondta, hogy az ipartestületek célja többek között gondoskodni arról, hogy segélypénztárak létesüljenek. 122 Segélypénztár létesítését az iparosok segédei dönthetik el, többségi szavazással, tehát a pénztár önkéntes alapon jöhetett létre. Ők állapíthatták meg az alapszabályát a pénztárnak, amelyet a belügyminiszter hagyott jóvá, a működésüket a földművelés-, ipar- és kereskedelemügyi miniszter felügyelte. Az alapszabályban határozták meg a járulékokat, a segélyek feltételeit, maximális mértékét. 118
1876:XIII. tv. 32-34. § 1876:XIV. tv. 78. § 120 1875: XXXVIII. tv. 56. §.: „A kereskedősegéd, ki szolgálata teljesitésében vétlen baleset miatt ideiglenesen gátoltatik, ezért igényeit a fizetés és ellátáshoz el nem veszti. E kedvezmény azonban őt csak hat heti időtartamra illeti.” 121 OTI 1942, 8. 122 1884:XVII. tv. 126. § d). A törvény értelmében a városokban, és az olyan községekben, amelyekben az iparosok száma legalább száz fő volt, amennyiben a képesitéshez kötött mesterséggel foglalkozó iparosok kétharmada úgy döntött, kötelező volt ipartestületeket alakítani. Az ipartestületek az iparosok érdekeinek védelmére, az egymás közötti „rend” biztosítására alakultak. Ha megalakultak, akkor az iparosoknak kötelező volt a belépés és tagdíjfizetés. 119
44
A törvény tartalmazza az önkéntes elhatározás alapján megalakult segélypénztárba való
belépési
kötelezettséget,
valamint
a
költségekhez
való
hozzájárulási
kötelezettséget. A segédek a heti bérük legfeljebb 3%-t fizették a kasszába hetenként. Az iparos is köteles a segédek után járulékot fizetni, a segéd által fizetett járulék maximum egyharmadát. Nem járt segély, ha munkabeszüntetést folytattak, csak ha a betegség igazolt volt. A pénztárból kifizetett segélyeket tilos volt végrehajtás alá vonni, illetve a segélyek csak a jogosultat illették meg, másra átruházni nem lehetett. A segélypénztárak „önkormányzatában”, vagyis kezelő szervezetében az iparosok és segédek egyenlő számban vettek részt, az elnök az ipartestület elnöke volt. 123 E törvény hatására számos betegsegélyező pénztár alakult, mint az alábbiak szerint bemutatom. 2.3. Betegsegélyezést ellátó intézmények Magyarországon a XIX. század végén Köszönhetően a törvényi szabályozásnak, és az egyes gyártulajdonosoknak számos intézmény látott el betegsegélyezést az első betegbiztosítási törvényünk hatályba lépésig. Az alábbiakban szükségesnek tartom vázolni a betegbiztosítási törvény hatályba lépése előtti munkásbiztosítás képét Magyarországon, valamennyi gazdasági ágazatra kitérve. A XIX század végére a gyári vállalatoknál a munkások betegsegélyezését vagy saját betegpénztáraknál biztosította, vagy nem létesített betegpénztárat, hanem a beteg munkásokat ingyenes orvosi ellátásban és gyógyszerekben részesítették. A gyárak egy másik része a szabad társulás útján létrejött egyleteknél biztosította a munkásait. És végül nagy számban voltak olyan gyárak, ahol a tulajdonos semmilyen módon nem gondoskodott a betegség esetén való segélyezésről, ez a gyárak 49%-a volt. Az ipartestületek részére az ipartörvény 124 lehetővé tette az önkéntes segélyegyletek létrehozását, illetve ha ilyen egylet létesült az ahhoz való csatlakozást kötelezővé tette a jogszabály. A XIX. század végére 200 ipartestületből csak 87 létesített pénztárt, az
123 124
1884:XVII. tv. 142-146 §. Az 1884:XVII. tv., ld fent.
45
ipartársulatok által létrehozott egyletek száma pedig 52 volt.
125
A munkáltatók
érdekeltté váltak az 1875-ben elfogadott nyilvános betegápolás költségeinek fedezetéről szóló törvény elfogadása után az ilyen egyletek létrehozásában, mivel a törvény a vagyontalan munkás betegápolási költségét teljes egészében a munkáltatóra hárította, a pénztárakba viszont szinte csak a tagok fizettek járulékot, a munkáltató hozzájárulása nem volt jelentős. 126 A bányászatban már korábban, állami beavatkozással keletkeztek a társládák, amelyek egyrésze kincstári tulajdonú bányák mellett, másik része – nagyobb – magánbányavállalatoknál létesült. A bányatársládákat a bánya és kohó munkások segélyezésére állították fel, azonban a bányászat termékét feldolgozó vas és aczélgyárak munkásait is a társládák biztosították, illetve kötelezték őket a belépésre. 127 A szabad társulás elvén megalakult egyletek száma jelentős volt, a legnagyobb a budapesti Általános Munkásbetegsegélyező és Rokkant-pénztár volt 128 , amelynek az ország nagyobb városaiban is voltak fiókjai, összesen 40. Ez a pénztár tekinthető az első országos biztosítási intézetnek az elődjének. A pénztár a „Pestbudai Munkásönképző Egylet” kezdeményezésére 1870. április 3án 19 taggal és 19 forinttal alakult meg, az egylet egyik osztályaként. Az Általános Pénztár 1871-ben kivált az Egyletből, és önállóan folytatta a működését tovább.129 Az első évben 750, 130 1889-re már 43.078 tagja volt. 131 A pénztárba történő belépés önkéntes volt, a tagdíjakat a munkások fizették, a munkáltató hozzájárulása jelképes volt. A járulékok és a segélyek mértékének a meghatározására a tagokat három korosztályba – attól függően, hogy mikor lépett be a pénztárba és hány éves volt a tag 125
Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete.164-165. 126 Laczkó 1968, 42. Azt is megemlíti a szerző, hogy a pénztárak alapszabályainak a jóváhagyása is feltűnő gyorsasággal ment ebben az időszakban, ami szintén megerősíti azon körülményt, hogy a munkáltatók így igyekeztek a munkásokra hárítani a betegápolási költségek nagy részét. 127 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete.166-167. 128 Az elnevezésből láthatóan a pénztár megalakítását a munkásosztály kezdeményezte. Ezen egylet létrehozójaként Farkas Károlyt, a munkásmozgalom élharcosát említi a szakirodalom. V.ö. Hahn 1960, 73-77. 129 OTI (1942), 9. ; Más forrás szerint még a megalakulás évében fel is oszlatták érdeklődés hiányában, majd 1871-ben alakult újjá: Laczkó 1968, 39. 130 Laczkó, 39. 131 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete.166-167.
46
–, és ezen belül négy fizetési osztályba – amely a munkabér nagyságától függött – sorolták.
132
A segélyekre akkor vált jogosulttá (jogosultsági előfeltétel) a tag, ha a
járulékokat rendszeresen fizette, az újonnan belépő pedig ha 10 héten át a pénztár tagja volt. 133 A pénztár dologi szolgáltatásai: orvosi ellátás, akár a beteg tag lakásán történő gyógykezelés keretében, gyógyszerek költségeinek viselése a pénztár által, valamint gyógyfürdők, sebészeti szerek, kötszerek, gyógyvíz. Pénzbeli ellátás volt: segélypénz, szülési segély és temetkezési segély. A témánkat szem előtt tartva, csak a táppénz feltételeit vázolom a források adta lehetőségek szerint részletesen. A táppénz a fizetési osztályokhoz igazodott, az első 26 hétre teljes összegben, ami heti 2 forint 10 krajcártól 7 forint 50 krajcárig mehetett, a következő 26 hétre ennek a fele járt. 134 Kórházi ápolás esetén nem járt a táppénz, kivéve ha a kórházi ápolási díj kevesebb volt mint a segély, ekkor a különbözetre volt jogosult a tag. Az egy év letelte után az egyesület vezetősége hatáskörébe tartozott engedélyezni rendkívüli segélyt, kivéve ha rokkantsági járulékot is fizetett a tag, ekkor rokkant állományba vették. 135 Mindenképpen rögzíteni szükséges, hogy a táppénzre fordított kiadások az összköltségek több mint a felét tették ki136 , amelyből arra lehet következtetni, hogy a dologi szolgáltatások nyújtása ekkor még nem volt jelentős. Emellett a magyaroroszági könyvnyomdászok és betűöntők egylete, az I. pécsi munkás és beteg- és rokkantsegélyegylet, illetve a fiumei munkások egylete volt jelentős. Meg kell még említeni a Pesti Kereskedelmi Segélyező Egyletet, amely a később megalakult Magánalkalmazottak Biztosító Intézetének az elődje volt. A pénztárak gyakorlatilag ugyanazokat a segélyeket nyújtották betegség esetére: gyógykezelést, kórházi ellátást, gyógyszereket, és pénzsegélyt, illetve temetkezési 132
OTI (1942), 9. Laczkó 1968, 40. 134 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 165. 135 OTI 1942, 9. 136 Egész pontosan a bevételeket a kiadások 11,09%-al meghaladták, és ennek a 111,09%-nak a 62,03%-a volt a betegsegélyezésre kiadott rész. Lásd: Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 165. 133
47
segélyt. A pénzsegély tette ki a kiadások jelentős részét, kivéve a bányatársáládáknál, ott a munkások özvegyi és árva nyugdíjazására felhasznált kiadások állnak az első helyen. A segélyezésre való jogosultság időtartamában illetve az előzetes járulékfizetési időszak hosszában voltak eltérések az egyes pénztárak szabályzataiban, ennek oka az adott pénztár tőkeerősségében kereshető. Az első betegbiztosítási törvény megalkotása előtti időszakban az összes ipari és gyári munkások 40%-a kaphatott csak betegsége esetén valamilyen ellátást, illetve volt kötelezve a járulék fizetésére. Az ipari munkások nagyobb része tehát betegség esetére semmilyen ellátásban nem részesült.
3. A KÖTELEZŐ BETEGSÉGI BIZTOSÍTÁS, MINT EGYEDÜLÁLLÓ TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSI ÁGAZAT A javaslatot hosszú és részletes előkészítő munka után Baross Gábor kereskedelemi miniszter terjesztette elő 1890. október 15-én, a 393. országos ülésen. A törvényjavaslat kidolgozása során az egyes európai államok gyakorlatát és törvényalkotás fejlődését vették figyelembe, amely szerint a XIX. században, Európában vagy az önkéntes alapú szerveződés vagy a kötelező pénztári tagság elvén alapuló rendszerek alapján működött a munkások betegsegélyezése. Fontosnak tartom megemlíteni a nagyobb európai országok korabeli szabályozását, amelyet a jogalkotók az első betegbiztosítási törvény létrehozásánál szem előtt tartottak. 3.1. Egyes európai államok gyakorlata a betegsegélyezés terén a XIX században Franciaországban háromféle segélypénztár működött a XIX. század derekán. A francia forradalom után a régi céhek visszaállítása elleni intézkedés volt az egyesülési tilalom elrendelése, amely hosszú időre megakadályozta a segélypénztárak keletkezését. A szigor enyhülésének első jele, hogy az állam eltűrte az egyesülések létesítését, és amennyiben ezen egyesületek kizárólag csak betegség esetére nyújtottak segélyt, közhasznúsági fokozatot kaptak az államtól. Az ilyen egyletek tagjainak a
48
száma korlátozott volt, és alapszabályokat a hatóságok állapították meg, és összesen az országban csak 9 egylet működött. Ezekkel párhuzamosan kezdtek kialakulni az un. elismert egyletek, amelyeknek a működését a hatóság nem szabályozta, és részben betegsegélyezéssel, részben rokkantság esetére való biztosítással foglalkoztak. Franciaországban a legelterjedtebb formája volt ez az egyleteknek, a 8242 pénztárból 5969 ilyen volt. A harmadik csoportba az un. engedélyezett egyletek tartoztak, amelyeket a megyei főnök engedélyezett, a tagok 80%-a földművelőkből állt, így ez a típus a vidéken élő mezőgazdasági dolgozók biztosítási lehetőségét adta. Az engedélyezett egyletek száma 2264 volt. 137 Angliában nem volt ilyen mérvű az állami beavatkozás, az ipari és gyári munkások segélyezését a szegényügyi szabályokkal kívánták megoldani, a segélyek kifizetését a községek hatáskörébe utalták. A munkanélküliség növekedése következtében egyre több segélyt kellett fizetni, amely a községek számára már elviselhetetlen teher volt. 1834-ben szigorító rendelkezéseket vezettek be, amelyek szerint a segély csak a legvégső esetben jár, a munkaképes szegények segélyezése dologházak való felvétellel történik. Ezzel kívánták elérni, hogy a munkaképesek gondoskodjanak magukról, mivel a dologházak a fogházakhoz hasonló körülmények között működtek. A szegényügyi segélyezés mellett az önsegély elvén megalakult egyesületek kínáltak lehetőséget a magáról gondoskodni akaró munkásnak. A szakszervezetek által létesített segélypénztárak is nyújtottak a tagok számára betegség esetére ellátást, a többi segélyezési (munkaszünetelés esetére) formák mellett. 138 Angliában tehát az igen erőteljes önszerveződés alapján létrejött pénztárak, egyletek nyújtottak szinte kizárólag betegség esetén segélyt a munkások számára. Belgiumban két típusa működött az egyleteknek: a törvényhozás által elismertek – ezek száma 259 volt – és a törvényhozás által el nem ismertek. Az elismert egyletek
137
Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 158-159. 138 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete., 159.
49
alapszabályát és az évi zárszámadásaikat kötelesek az államhatóság felé bemutatni, és megszűnésük esetén a megmaradó vagyonukat közcélra szétosztani. 139 Németországban már a XIX. század derekán közjogi alapon szervezték a betegsegélyezést: az 1845-ben, az iparrendtartásról szóló jogszabály alapján lehetett létrehozni segélypénztárakat a beteg segédek érdekében. 1876-ban megalkották a bejegyzett segélypénztárakról szóló törvényt, 140 majd ugyanebben az évben létrejött iparnovella alapján a helyhatóságok kötelezhették segélypénztárak létrehozását munkáltatói kötelező hozzájárulás befizetése mellett. Ezek az intézkedések azonban nem hozták az eredményeket, a munkások kényszer nélkül nem léptek be a pénztárakba. I. Vilmos császár a kormányzati munkásvédelem megalapozását célul kitűző bismarcki alapgondolatot 1881-ben a parlament elé terjesztette,
141
amelynek
nyomán 1884. december 1-jén hatályba lépett a kötelező betegbiztosításról szóló törvény, amely a munkáltatókra nézve írta elő a munkásaik kötelező biztosítását a betegség esetére. A törvény értelmében kötelező volt a biztosítás a bányáknál, kohóknál,
kőfejtő-
és
homokbányáknál,
gyáraknál,
vasutaknál
és
belvizi
gőzhajózásnál, hajógyáraknál, építkezéseknél, kézműiparnál és elemi erővel hajtott üzemeknél dolgozó munkások számára. Ezenkívül helyhatósági szabályzatok alapján további munkásokat kötelezhetnek biztosításra, így például akiknek az alkalmazása rövid időre szólt, a gyógyszertári és kereskedelmi segédek. A törvény lehetőséget adott az önkéntes csatlakozásra a cselédek részére például. 142 A következő ellátásra volt jogosult betegsége esetén a munkás: orvosi kezelés, gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök és tápdíj, a keresőképtelenség harmadik napjától. A dologi szolgáltatásokra a keresőképtelenség első napjától már jogosultak voltak a betegek. A tápdíj mértéke a napidíj fele, és 13 hétig járt, az egyéb segélyezési szolgáltatásokkal együtt. 143
139
Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 160. 140 Gesetz über die eingeschriebenen Hilfs-Kassen 141 Bikkal, 1932. 4. 142 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 161. 143 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 161.
50
Ami a pénztárakat illeti, a törvény meghagyta a hatályba lépése előtt megalakult helyi pénztárakat, és elismerte a gyári, vállalati, építési, ipartestületi pénztárakat, valamint a bányatársládák működését. 144 Ausztriában a németországi mintához hasonló módon szervezték meg a kötelező betegbiztosítás rendszerét, 1888. július 6-n lépett hatályba az erről szóló törvény. 145 Kötelező volt biztosítani akik baleset ellen voltak biztosítva, a bányaüzemekben alkalmazottakat, a vasúti, hajózási és az ipartörvény alá eső üzemekben alkalmazottakat. Itt is megadta a törvény az önkéntes csatlakozás lehetőségét egyes munkások részére, úgymint a földművelésben és erdészetben foglalkoztatottak stb. Ausztriában a betegsegélyezés 20 hétig tartott, a táppénz mértéke a napi bér 60%-a volt, és már a keresőképtelenség első napjától járt. 146 A törvény szerint kerületi pénztárak, építési vállalatok pénztárai, gyári betegsegélyező pénztárak, ipartársulati betegsegélyező pénztárak, bányatársládák, és egyesületi segélypénztárak működhettek.147 Európában elsőként Németországban és Ausztriában szervezték meg a kötelező betegbiztosítást, Magyarország volt a harmadik állam, ahol még a XIX. század végén bevezetésre került. 3.1 A beteg iparosok segélyezéséről szóló törvényjavaslat Az első törvényi szabályozása a betegbiztosításunknak igen jelentős lépés volt a hazai szociális jog fejlődésében, a jelentőségét azzal is szeretném hangsúlyozni, hogy a törvény előkészítésétől a javaslat elfogadásáig tartó utat bemutatom.
3.1.1 Gazdasági és politikai háttér A magyar munkásmozgalom fejlődése szorosan összefügg a kapitalista termelési mód erőteljesebb megjelenésével: 1880 májusában megalakult a Magyarországi 144
Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 162. 145 Bikkal (1932), 4. 146 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 162. 147 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 163.
51
Általános
Munkáspárt,
a
második
ipartörvény
hatályba
lépését
követően
Magyarországon is fellendült a gyáripar, amelynek eredménye volt a gyári munkások számának a rohamos emelkedése. 148 A munkások által az országgyűlés felé 1885-ben benyújtott kérvény tartalmazta a betegségi és baleseti biztosítás törvényi szabályozásának igényét, majd a Magyarországi Általános Munkáspárt 1887. április 10-11-én megtartott harmadik kongresszusa már egyre határozottabban követelte a kötelező betegségi biztosítást. 149 A határozati javaslatban megfogalmazott igény kissé távol állt a néhány év múlva elfogadott tényleges szabályozástól, azonban kétségtelen érdemei voltak a mozgalomnak a törvény mielőbbi megalkotásában. A munkások egy egylet létrehozását tartották szükségesnek, a meglévő pénztárak egyrészről történő megszüntetésével, illetve beolvasztásával. 150 Érdemes megjegyezni ezen elképzelést a szervezetre vonatkozóan, mivel az 1907-es reform egyik legfontosabb eleme az egységesítés, a több biztosítópénztár helyett egy központi intézmény létrehozása. A törvényelőkészítési munkálatokat 1887-ben kezdte meg a Földművelés-, Ipar- és Kereskedelmi Minisztérium, a külföldi államok társadalombiztosítási joganyagának és gyakorlatának tanulmányozásával, valamint a hazai munkásbiztosítási helyzetre vonatkozó adatok begyűjtésével. 1889. őszére elkészült a tervezet, Baross Gábor kereskedelemügyi miniszter véleményezésre megküldte az Országos Iparegyesületnek, és a Kereskedelmi és Iparkamarának. Az Általános Pénztár álláspontja a javaslattal kapcsolatosan az volt, hogy ne csak a betegség, hanem a baleset esetén is legyen kötelező biztosítás, és azt is felvetették, hogy a Pénztár kellő állami és munkáltatói hozzájárulás esetén önállóan is el tudná látni az össztársadalombiztosítással járó feladatokat. 151
3.1.2 A törvényjavaslat tárgyalása A törvényjavaslatot a 393. Országos Ülésen, 1890. október 15-n terjesztette be Baross Gábor, amelyet ekkor a közgazdasági bizottság elé utaltak véleményezésre. 152 148 149
Laczkó, 45. Laczkó, 46
151
„Végül bátorkodunk még megjegyezni …úgy egyletünk képes lenne …az egész munkásbiztosítást magában összpontosítani.” Népszava, 1889. október 6., 13. Idézi Laczkó, 48. 152 1890. október 15-i, 393. Országos Ülés jegyzőkönyve. In: Képviselőházi Napló 1887-92. XXII. Kötet. ????
52
A javaslat általános vitájára a 450. Országos Ülésen, 1891. február 3-n került sor, ahol Perlaky Elek a közgazdasági bizottság előadója érvelt a javaslat mellett. A kor nagy problémáját „az úgynevezett munkáskérdést” kívánta elsődlegesen megoldani a javaslat, mégpedig a betegség biztosításával, mivel „a legsürgősebb a betegség esetére való biztosítás, mert a munkaképtelenségek összes esetei között a betegség adja a legnagyobb hányadot” 153 A javaslat fő elvei között szerepelt, hogy mindenki aki betegsége esetén segélyre szorul, biztosítva legyen. A szervezettel kapcsolatosan a javaslat egyrészt megtartotta gyári, vállalati pénztárakat, másrészt új intézményként kívánta bevezetni a kerületi pénztárakat, a demokrácia szellemében: „A kerületi pénztárak képesítvék mindenkit befogadni, a ki magát biztosítani akarja.” 154 A javaslatnak ellenzői is akadtak, nem a kötelező biztosítás bevezetése ellen, hanem az egyes részszabályok kapcsán.155 Így Gaál Jenő ellenzéki képviselő legfőbb kifogása a javaslattal szemben hogy az a biztosítási kötelezettséget olyan személyi körre is kiterjesztené, akiknél erre nincs szükség (kereskedő segédek, iparos tanonczok); a kerületi pénztárak felállítását szintén elhibázott lépésnek tartaná, mivel a kisebb községekben még orvos sincs, így attól lehet tartani, hogy a járulékokat behajtják, és ezért a munkás kétséges, hogy mit kap, ehelyett községi pénztárak felállítását javasolta. 156 Gróf Károlyi Sándor szintén nem támogatta a javaslatot abban a formájában, két sarkalatos problémát látott: hiányolta a felügyeletet a pénztárak felett, másrészt Gaál Jenővel egyetértve, nem támogatta, hogy olyan munkásokat is bele kényszerítenének, akik „ma még nem oda valók”. 157 Kaas Ivor az általános munkás betegsegélyező egyletek mellett érvelt, a javaslatban megfogalmazott egyéb pénztárak ellenében.158 Beöthy Ákos a kötelező biztosítás elvét is vitatta a felszólalásában, abban látta a
153
Perlaky Elek érvelése. 1891. február 3-i 450. Országos Ülés jegyzőkönyve.. In: Képviselőházi Napló 188792. XXII. kötet. 4. 154 Perlaky Elek előadása. 1891. február 3-i 450. Országos Ülés jegyzőkönyve. In: Képviselőházi Napló 1887-92. XXII. kötet. 6. Lásd még: 976. számú Határozati javaslatot. 155 Bikkal 1941, 12. 156 Gaál Jenő felszólalása. 1891. február 3-i 450. Országos Ülés jegyzőkönyve. In: Képviselőházi Napló 188792. XXII. kötet. 11-13. 157 Gróf Károlyi Sándor felszólalása. 1891. február 3-i 450. Országos Ülés jegyzőkönyve. In: Képviselőházi Napló 1887-92. XXII. kötet. 18-19. 158 Kaas Ivor felszólalása. 1891. február 3-i 450. Országos Ülés jegyzőkönyve. In: Képviselőházi Napló 1887-92. XXII. kötet. 21-25.
53
problémát, hogy a munkások nem látják be a kényszerbiztosítás hasznát, illetve annak a nyilvántartását is megoldhatatlannak tartotta. Ő is a kerületi pénztárak ellen érvelt. 159 Miután az ellenzők által felvetett határozati javaslatot a t. ház nem fogadta el, a javaslatot kitűzték a részletes vitára, amelyet a 452. Országos Ülésen tartották meg, 1891. február 5-n. A képviselőház a 453. Országos Ülésen, 1891. február 6-n elfogadta a javaslatot, amelyet a Főrendiház kisebb módosításokkal 1891. március 10-n tartott 65. ülésén szavazott meg. 160 A törvényt 1891. április 9-n szentesítette Ferencz József, és 1891. április 14-én hirdették ki, a hatályba léptetéséről azonban a törvény 86. §-a úgy rendelkezett, hogy azt majd a kereskedelemügyi miniszter a belügyminiszterrel, illetve ami a HorvátSzlavonországot illeti, a horvát-szlavon-dalmátországi bánnal történt egyeztetést követően léptetik életbe, hivatkozva arra, hogy a törvény előkészítése hosszú időt vesz igénybe. A végrehajtási rendeletek, alapszabályok, az új kerületi pénztárokra vonatkozó rendelkezések kidolgozását követően a törvény 1892. április 1-jén lépett hatályba. 161 3.2 Törvény a kötelező betegségi biztosításról A törvény egyik sarkalatos pontja – mintahogyan arról a javaslat során jelentős vita folyt
-
a
belépési
kényszer
rögzítése
az
ipartörvény
hatálya
alá
eső
foglalkoztatottakra 162 , bányákban, a nagyobb építkezéseknél, a vasútnál, hajózásnál és hajóépítésnél,
a
fuvarozásnál,
szállítmányozásnál
alkalmazott
munkásokra,
amennyiben az egy munkanapra eső keresetük nem éri el a 4 forintot és a foglalkoztatás ideje hosszabb 8 napnál.163 Tehát a belépési kötelezettség alá nem tartoztak a magas keresettel rendelkezők, ők önkéntes biztosítás útján gondoskodhattak magukról. Szintén nem volt kötelező belépni segélypénztárba a tengeri hajózásnál alkalmazottaknak, és az állami, törvényhatósági, és községi üzemi alkalmazottaknak, 159
Beöthy Ákos felszólalása. 1891. február 4-i 451. Országos Ülés jegyzőkönyve. In: Képviselőházi Napló 1887-92. XXII. kötet. 28-31. 160 Képviselőházi iromány. 1887-92. XXVI. kötet. 305-306. 161 Az 1892. március 12-n megtartott 13. Országos Ülésen Baross Gábort interpellálta Várady Károly a törvény hatálybalépéséről. Képviselőházi Napló 1887-92. XXII. kötet. ???. Baross Gábor már nem folytathatta az általa életrehívott törvény végrehajtásával kapcsolatos munkát, még ebben a hónapban rövid betegség után elhunyt. 162 Ebbe a körbe tartoztak a tanoncok, gyakornokok, és más olyan személyek, akiknek a képzése még tart és nem kapnak bért. 163 1891:XIV. tv. 2. §
54
mivel ők az illetményüket hat hónapig betegség esetén is megkapták. A törvény lehetőséget adott a felsorolt személyeknek, valamint a mezőgazdasági munkásoknak, az önálló iparosoknak, a házi iparral foglalkozóknak, a biztosítottak családtagjainak az önkéntes csatlakozásra. Miután a törvény a pénztárak között – bizonyos korlátokkal – szabad választást biztosított, szükséges volt meghatározni a minimális szolgáltatásokat, és a maximális járulékokat, amelyeken belül az egyes pénztárak szabadon határozhatták meg a konkrét ellátást, és járulékot. A törvény másik fontos kérdése, a szervezés volt. A német mintát alapulvéve – amelyet az ellenzők a törvény nagy hiányosságaként róttak fel – a törvény hatféle betegsegélyezési pénztár felállítását engedélyezte. 164 A biztosított elsősorban ahhoz a pénztárhoz volt köteles csatlakozni, amelyik a munkáltatójánál működött. Így a gyárakban alkalmazott a gyári/vállalati, a nagyobb építkezéseknél dolgozók az építési, az iparosoknál foglalkoztatott segédek az ipartestületi pénztárakhoz, a bányászok a bányatársládához csatlakozhattak.165 Akik
nem tartoztak a fentiekhez, a kerületi betegsegélyező
pénztárhoz
csatlakozhattak. A kerületi betegsegélyező pénztár, mint új, eddig nem létező, és megszervezésre kerülő intézmény – a legnagyobb vitát kiváltó rendelkezése a törvényjavaslatnak a javaslat tárgyalása során a képviselőházban –, amelynek az illetékességi területét nem a közigazgatási kerületek alapján – vármegyék, járások stb. – határozták meg, hanem a kereskedelemügyi és a belügyminiszter közösen állapította meg a biztosítottak létszámának pontos meghatározását követően. 166 Utolsóként szabályozta a törvény az egyesületek által már a törvény hatályba lépése előtt létrehozott pénztárakat, megadta ezeknek is azokat a jogosítványokat, amelyek a többi pénztárt megillették. 167 A következő ellátások nyújtására kötelezte a jogszabály a pénztárakat: orvosi segély, amelyet a pénztár saját orvosai vagy kijelölt orvosok útján nyújt; gyógyszerek és
164
Kálmán 1928, 11. 1891:XIV. tv. 28.§ 166 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1887-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 180. 167 1891:XIV. tv. 73-75. § 165
55
egészségügyi segédeszközök, táppénz; gyermekágyi segély; és halálozás esetén az elhalt tag temetési költségei. A témánk szempontjából a táppénz szabályait szükséges ehelyütt részletesen elemezni a törvény rendelkezései alapján. A táppénz törvényi minimuma a bér fele, az igény kezdete a megbetegedést követő harmadik nap, és legfeljebb húsz hétig járt. 168 A három napos várakozási időt a színlelés miatt vezették be, azt kívánták kivédeni, hogy a biztosított azonnal igényelhessen táppénzt, még mielőtt az orvos a keresőképtelenségét megállapította volna. 169 A pénztár – ha az anyagi helyzete lehetővé tette – ettől magasabb mértékben is meghatározhatta a táppénzt, azonban a bér 75%-nál többet nem nyújthatott, ha pedig a keresőképtelenség tartama az öt hónapot meghaladta, a pénztár rendelkezhetett úgy, hogy tovább nyújtja a szolgáltatást, de legfeljebb a keresőképtelenség első évére. 170 Ezt szintén a törvény maximálta egy évben, amelynek indoka az volt, hogy az egy évnél tovább tartó betegség már a rokkantsági ellátások körébe tartozik, és a betegsegélyező pénztár ilyen szolgáltatás nyújtásával nem foglalkozhatott, a korlátozott anyagi teljesíthetősége miatt. 171 Az ilyen hosszú megbetegedések esetén a hatósági vagy községi segélyezést vehették igénybe a betegek. A táppénz összege emelkedett, a pénztár által meghatározott mértékben, ha a dologi szolgáltatásokat – orvosi ellátás, gyógyszer – nem nyújtotta a pénztár. 172 Nem jár a táppénz ha a beteget kórházban ápolták, kivéve ha családtagjairól ő gondoskodott, a hozzátartozók részére ekkor a táppénz felét – vagyis a bér egynegyedét – kifizette a pénztár, 173 nehogy a „fenntartó betegsége miatt hozzátartozói a legnagyobb nyomornak legyenek kitéve”174 . A táppénz időtartamának (20 hét) a megállapításánál az osztrák mintát vették alapul, Németországban csak 13 hétre járt a táppénz. 168
1891:XIV. tv. 7.§ c) Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1887-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 170. 170 1891:XIV. tv. 8.§ 171 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1887-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 170. 172 1891:XIV. tv. 11.§ 173 1891:XIV. tv. 12.§ 174 Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1887-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 172. 169
56
A táppénz kifizetését megtagadhatta a pénztár, ha betegséget a tag maga idézte elő, vagy a betegség verekedésből illetve a kicsapongó életmódjából származott. 175 Az indoklása ezen intézkedésnek az volt, hogy nem lehet a rendes munkásokat arra kötelezni, hogy ők fizessék meg a verekedő társaik megbetegedéséből származó károkat. 176 A táppénzt hetente részletekben, utólagosan fizetik meg. A betegbiztosítás nyújtotta szolgáltatásokról
lemondani,
az
ebből
származó
igényeket
átruházni
vagy
elzálogosítani nem lehet, az ilyen tartalmú szerződések érvénytelenséget vontak maguk után. A táppénz egyébként adósság fejében nem volt lefoglalható. 177 A törvényben felsorolt ellátásokon kívül más szolgáltatást a pénztár nem nyújthatott, így kifejezetten tiltotta rokkant, özvegyi és árva ellátást, hacsak nem baleset következménye a betegség, vagy halálozás. 178 A törvény kimondta, hogy a betegsegélyező pénztárak 2%-nál magasabb járulékot nem szedhettek tagjaiktól, amennyiben csak a törvény szerinti legalacsonyabb szolgáltatást nyújtotta a pénztár, a járulék a bér 3%-a is lehetett. Ennek az összegnek a kétharmadát a munkavállaló, az egyharmadát a munkáltató viselte. 179 A járulékok alapját az átlagos vagy a valódi napibér alapján állapították meg, figyelembe vették a megállapításnál a szerződésbe foglalt élelmezés egyenértékét is. 180 A törvény életbelépése mindenképpen mérföldkő volt a kötelező betegbiztosítás fejlődésében, annak ellenére, hogy nem volt annyira sikeres és eredményes a működése a jogszabály alapján létrehozott betegsegélyezési szervezetrendszernek. A rendszer állítólagos hibáját a pénztárak nagy számára és emiatti széttagozódására vezették vissza, sok pénztár pénzügyi gondokkal küzdött, amely aztán ezen pénztárak csődjét jelentette. A pénztári rendszer hiányosságain túl a hozzájárulások behajtásával is nehézségek voltak, az iparosok hátralékai megfelelő szabályozás hiányában behajtathatatlanok voltak. 181 175
1891:XIV. tv. 9.§ Az ipari és gyári alkalmazottaknak betegség esetében való segélyezéséről szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1897-92. XXIII. kötet, 882. szám melléklete. 171. 177 1891:XIV. tv. 13.§ 178 Laczkó 1968, 51.; 1891:XIV. tv. 8.§ és 10.§ 179 1891:XIV. tv. 16-25.§ 180 1891:XIV. tv. 16.§ 181 Tomka 2005, 3. 176
57
Álljon itt néhány számadat a pénztárakkal kapcsolatosan: 406 pénztár kezdte meg a működését a törvény életbe lépése után, amely azonban az akkori magyar gazdasági viszonyokhoz képest eltúlzottnak bizonyult, annak ellenére bizonyult soknak, hogy a szomszédos Ausztriában 2960, Németországban pedig 22.912 pénztár látta el a betegsegélyezést több eredménnyel, mint itthon. 182 A statisztikai adatok szerint egyes pénztárak működési költségei a bevétel 57%-t is meghaladták, amely a rendkívül magas adminisztrációs kiadásokat mutatja, vagyis a pénztárak gazdaságtalanul működtek. Mind a munkáltatók, mind a munkavállalói érdekképviseletek néhány évvel a betegsegélyezési törvény hatályba lépése után a tapasztalat alapján már a törvény módosítását sürgették. 183 Az első közjogi alapon működő társadalombiztosítási intézményünknek azonban vitathatatlan érdeme volt, hogy számos biztosítási szakembert képeztek ki; hogy kiépítettek egy pénztári szervezetrendszert és nem utolsósorban az, hogy bevezették ezt az új szociális intézményt Magyarországon.
4. 1907: A MÁSODIK BETEGBIZTOSÍTÁSI TÖRVÉNY 4.1 A törvény előkészületei, elvei Az új törvényt megalkotók felismerték, hogy a pénztárrendszer német és osztrák mintára történő átvétele elhibázott lépésnek bizonyult, mivel Magyarországon nem alakult ki történetileg 1891 előtt olyan pénztárhálózat, mint az említett országokban. 184 A kormány a törvény módosítását 1900-ban megkezdte, és egy tervezetet 1901-ben az érdekeltek részére tartott értekezleten megvitattak, azonban az a képviselőház elé nem került. 185 1906-ban elkészült egy újabb törvényjavaslat, az akkori kereskedelemügyi miniszter, Kossuth Ferenc irányítása mellett, a javaslatot 1906. október 12-én terjesztette a parlament elé. Az új törvény indokolása szerint a pénztárak sok esetben nem 182
Bikkal 1932, 6. Bikkal 1932, 6. 184 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 153. 185 OTI 1942, 19. 183
58
nyújtották a törvényben meghatározott legcsekélyebb mértékű ellátást sem, különösen a kerületi pénztárak a vidéki tagok gyógykezelési igényeit nem tudják megfelelően kielégíteni. 186 A másik probléma, a szervezetben, a járulékok pénzügyi könyvelésére alkalmazott tisztviselők nem látták el magas színvonalon a feladatukat, ezért a pénztárak kezelése megbízhatatlanná és rendezetlenné vált. 187 A törvényjavaslat másik fontos intézkedése a baleset elleni biztosítás bevezetése Magyarországon. A baleset elleni biztosítás iránti igény már az első betegbiztosítási törvény megalkotásakor is felmerült, de akkor sürgősebb ügynek vélték a betegség elleni biztosítás minél hamarabb történő elfogadását. A baleset elleni biztosítás bevezetése a kialakult azon bírói gyakorlat miatt is szükségessé vált, amely szerint a bírói ítéletek a munkások üzemei baleseteiért a munkáltató szavatosságát és nagy összegű kártérítésre való kötelezését állapították meg. 188 A törvényjavaslat elsődleges alapelve a kötelező biztosítás fenntartása. A biztosítási szervezet központosítása, a baleset és betegbiztosítást egyetlen szervezetbe történő integrálásával a következő alapvető elgondolása volt a javaslatnak. A harmadik alapelve a biztosítást közvetítő helyi szervezetek egységesítése, oly módon, hogy a meglévő pénztárfajták közül csak a kerületi, és a vállalati pénztárat tartotta meg, a többi megszüntette. 189 A negyedik intézkedése a javaslatnak, hogy bevezetni kívánta a munkaadók és a munkavállalók paritásos alapú részvételét a pénztárak működésében. És végül a vitás ügyek gyors elintézésére választott bírósági út igénybevételének a lehetőségét rögzítették a javaslatban. 190 A törvényjavaslatot 1907. február 7-n kezdte meg tárgyalni a képviselőház, 1907. április 9-n kihirdették, és 1907. július 1-jén hatályba lépett az ipari és kereskedelmi 186
Hahn Géza szerint azonban az új törvény megalkotásánál az volt a cél, hogy az a munkásosztály és tőkések kompromisszuma legyen: a munkásosztály lemond a saját biztosító intézetéről, amely a munkásmozgalom terjedésében nagy szerepet játszott, a tőkésosztály pedig nagyobb arányban járul hozzá a biztosítási költségekhez. A javaslat mellé álló „tőkés” képviselő a következőképpen fogalmazott: „Midőn tehát a magyar törvényhozás a munkásoknak baleset és betegség esetére biztosításáról gondoskodik, ezzel egy szérumot teremt a folyton terjedő szocializmus ellen.” A munkásosztály ezért a törvényt alamizsna törvénynek nevezte. In: Hahn 1960, 73-77.; Baumgarten 1903; 7.; Baumgarten 1902, 4. 187 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 155. 188 Kálmán 1928, 12. 189 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 156. 190 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 157.
59
alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló 1907. évi XIX. tv. 191 4.2. A törvény lényegesebb változtatásai A
legfőbb
szervezeti
változtatás
az
Országos
Munkásbetegsegélyező
és
Balesetbiztosító Pénztár felállítása, illetve a magán és ipartestületi pénztárak megszüntetése. Így a 453 pénztár 180-ra csökkent, amellyel a széttagozódást kívánták megszüntetni. A törvény módosította a kötelezően biztosítandó személyek körét: kiterjesztette a biztosításba az otthon dolgozó munkásokat. 192 A fizetendő járulékok nem a tényleges napibér alapján voltak meghatározva, hanem átlagos napibérosztályba sorolták a munkásokat a bérezésük alapján, és így került a járulék kiszámításra. Az Országos Munkásbetegsegélyező és Balesetbiztosító Pénztár határozta meg a járulékkulcsokat, amelyek 2-4%-os sávon belül mozoghattak. 193 A járulékok
munkaadók
és
munkások
közötti
megoszlása
kedvezőbb
lett
a
foglalkoztatottakra nézve, 1/2-1/2 arányban viselték a felek, a korábbi 2/3 (munkás) – 1/3 (munkáltató) arányhoz képest. 194 Általában a segélyek mértékét is növelték, leginkább azzal, hogy a biztosított családtagja is jogosult lett a megbetegedés esetén az orvosi ellátásra, gyógyszerekre, gyógyászati segédeszközökre, valamint a szülési segélyre. 4.3 A táppénz szabályainak változása az 1907-es szabályozás szerint Az ellátások közül a táppénz szabályai a következőképpen változtak. Nem változott a táppénz mértéke (átlagos napibér 50%-a, pénztár alapszabályában rögzített rendelkezés esetén 75%-a) és időtartama (20 hét). A táppénzre való jogosultság feltétele a keresőképtelenség, amelyet a betegség illetve közveszélyes fertőző vagy ragályos betegség, nevezetesen pestis, kolera, hólyagos himlő és kiütéses hagymáz miatti hatósági elkülönítés okozhatott. Ez utóbbi 191
OTI 1942, 20. 1907:XIX. tv. 2. § 193 1907:XIX. tv. 24-25. § 194 1907:XIX. tv. 41. § 192
60
esetben kifizetett táppénz mértékét a pénztár az országos betegbiztosítási alapból megtéríthette. 195 Módosult a táppénz elvonása, korlátozásra kerültek az esetei. Míg az 1891. évi XIV. tv. törvény szerint a táppénz elvonható volt, ha a betegségeket a biztosított önhibájából előidézett verekedés vagy kicsapongó életmód vagy iszákosság okozta, addig e törvény szerint csak abban az esetben volt lehetőség az elvonásra, ha a betegséget a biztosított tag szándékosan okozta, illetve a törvény a táppénz, illetve a gyermekágyi segély elvonására abban az esetben is lehetőséget adott, ha a beteg tag az orvos utasításainak szándékosan nem tett eleget és ezzel felgyógyulását késleltette. 196 A táppénz elvonása tehát ez utóbbi esetben fegyelmi eszközként jelent meg, és a pénztárak hatáskörükben dönthették el, hogy milyen mértékben alkalmazzák az elvonást. 197 A korlátozást azzal indokolták, hogy a verekedés esetén ha megállapítható ugyan, hogy maga a verekedés ténye a biztositott önhibájának a következménye, de ezzel szemben kétségtelen, hogy a verekedésből esetleg származó betegség a biztosítottnak ilyen közvetlen hibájára, különösen pedig szándékos cselekményére nem vezethető vissza. A másik elvonási ok volt a kicsapongó életmód miatti betegség, ennek a megszüntetésének az oka az volt, hogy a törvénynek ez a rendelkezése olyan tág meghatározást foglalt magában, a melynek az alkalmazása közegészségügyi szempontból is aggályos volt, illetve a jogalapként való megállapítása is nehézséget jelentett volna, mivel ennek a lényegét és kritériumait meghatározni egyáltalán nem lehet. És végül indokolatlannak és jogtalannak találták a táppénz elvonását iszákosság címén, mivel az iszákosság meghatározása szintén rendkívül nehéz a gyakorlatban, így az új törvény már ezt a korlátozást sem tartalmazta. 198
195
1907:XIX. tv. 55. § 1907:XIX. tv. 52. § 197 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 227. 198 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 226. 196
61
Nem részesülhetett segélyezésben a tagnak az a hozzátartozója sem, a ki a tag betegségét vagy halálát szándékosan idézte elő. 199 A táppénzre a – annak természeténél fogva – a beteg biztosított jogosult, de ha a biztosított tag betegsége alatt munkaadójánál lakást és teljes ellátást kap, a táppénzt – nehogy a munkavállaló megkárosításához vezessen – a beleegyezésével a munkaadónak fizették ki. 200 Táppénzre volt jogosult a biztosított vele egyháztartásban élő felesége, 201 amennyiben élt a törvényben biztosított önkéntes biztosítási lehetőséggel, és belépett a pénztárba. Itt meg kell jegyeznünk, hogy a törvény 26. §-a a családtagok részére adta meg a lehetőséget az önkéntes biztosításra, azonban táppénzre csak a feleség tarthatott igényt, mivel a család többi tagjainak akiket egyébként is eltart a családfő és a feleség, ilyen segélyre szükségük nem volt. 202 És végül táppénzre volt jogosult a gyermekágyi segélyt igénybe vevő nő, ha a szüléssel összefüggésben megbetegedett, és a gyermekágyi segélyt kimerítette, azonban a betegsége még fennállt, ekkor a betegsége idejére táppénzben részesült. 203 Ha a pénztár nem tudott orvosi gyógykezelést és gyógyszereket nyújtani a tagoknak, orvoshiány vagy az alkalmazott nem Magyarországon betegedett meg, kétszeres mértékű táppénz fizetett a pénztár. 204 Az 1891:XIV. tv. ilyen esetekre a táppénz felét rendelte kifizetni. A táppénzre való igény kezdete a foglalkozásba való belépéssel keletkezett, amely rendelkezést az új törvény az 1891. évi XIV. törvény 32. §-ával megegyezően állapította meg. Az 1891-es törvény végrehajtása során azonban nem ez az elv érvényesült, hanem a tagság és így a biztosítás is csak akkor keletkezett a foglalkoztatás napjával, ha a munkáltató be is jelentette a pénztárhoz 8 napon belül. 205 Az új törvény kifejezetten tiltja a fenti gyakorlatot azzal, hogy az igény kezdetét nem köti a foglalkoztatás munkáltató általi bejelentéshez, az fennáll abban az esetben is, ha
199
1907:XIX. tv. 52. § 1907:XIX. tv. 55. § 201 1907:XIX. tv. 56. § 202 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 230. 203 1907:XIX. tv. 54. § 204 1907:XIX. tv. 54. § 205 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 231. 200
62
a munkáltató hanyagsága miatt maradt el a pénztár felé a foglalkoztatás kezdetének a bejelentése. 206 A táppénzre – és a többi ellátásra – való igény a biztosítási kötelezettséget megállapító foglalkozásból való kilépés napján szűnt meg. A törvény azonban lehetőséget adott a biztosításra kötelezett alkalmazottaknak arra, hogy a segélyekre a foglalkoztatásuk megszűnését követően is jogosulttá váljanak, ha a foglalkozásból való kilépés napjától számított legkésőbb négy héten belül önkéntes biztosítást kötnek és az esedékes járulékokat megfizetik. A törvény az ily módon önkéntes biztosítottá váló tagoknak belépését kedvezményesen tette lehetővé: sem az előzetes orvosi vizsgálatot, sem a belépési díjat nem kellett teljesíteniük. 207 Az önkéntes alapon biztosított tagok tagsági joga a törvény szerint megszűnik akkor, ha az önkéntes tagok a magyar szent korona országainak területét elhagyták, mivel a pénztárak az ország területén kívül a betegségének nyújtására az orvosokkal, gyógyszertárakkal és kórházakkal való megegyezés hiányában nem voltak képesek. Ha az önkéntes tagok a járulékokat nem fizették, ez szintén a tagság megszűnéséhez vezetett, azonban ha a tag az elmulasztott határnaptól számított négy hét alatt megfizette az esedékes járulékokat, a tagsági jogviszony fennmaradt. 208 A törvény kiemeli az országos munkásbetegsegélyző és balesetbiztosító pénztárnál biztosított tagokat, és rájuk nézve a megszűnés esetén speciális 209 szabályokat biztosított. Így ha a tagok elvesztették a munkájukat és ezzel a tagságukat is, vagy nem fizették a járulékot munkabérhiány miatt, az a biztosított tag, aki egy év alatt összesen hat hónapig volt biztosítva, a pénztárból való kilépése után még három hétig, ha pedig két év alatt legalább 12 hónapig volt biztosítva, hat hétig volt jogosult a segélyekre. 210 A betegség esetére történő biztosítást csak azok vehették igénybe, akik átmenetileg szenvedtek valamilyen betegségben, a rokkantbiztositás, illetőleg a rokkantellátás, a betegsegélyző pénztárak feladatai közé nem tartozhattak. 211 Ha a segélyezési időtartam 206
1907:XIX. tv. 60. § 1907:XIX. tv. 60. § 208 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 232. 209 1907:XIX. tv. 62. § 210 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 233. 211 1907:XIX. tv. 51. § 207
63
lejárt, az illető beteg ezzel megszűnt a pénztár tagja lenni és további segélyezési igényeit is elutasították, az esetleges továbbtartó betegség esetében az illető beteg alkalmazottnak segélyezése már a rokkant-ellátás feladata volt. Ezért a törvény úgy rendelkezett, hogy ha a tag a segélyeket kimerítette ugyanabból a betegségből csak akkor tarthat újabb segélyezésre igényt, ha a segélyezés lejárta és az újabb betegség bekövetkezte között legalább 8 hét van és ez idő alatt az illető alkalmazott munkában állt, és a pénztárnak a tagja volt. 212 Ebben az esetben tehát ha ugyanabban a betegségben szenved újra a biztosított, az akkor is új betegségnek minősült. Ellenben, ha a biztosított tag ugyanabba a betegségbe 4 hétnél rövidebb idő alatt esik vissza és a korábbi betegségének tartama alatt a segélyeket nem merítette ki, akkor a betegségbe való visszaesés csak az előbbi betegség folytatásának tekinthető és erre az esetre a, törvény úgy rendelkezett, hogy a betegségbe való visszaesésnél a segélyezés kezdetének az első megbetegedés napja számított. 213 A törvény rendelkezett a táppénzből való levonás feltételeiről is. Így ha a biztosított tag a pénztárt betegség-színleléssel, vagy a segélyezéseknek más módon jogosulatlanul történt igénybevételével megkárosította és ez a kár pótjárulékok fizetésére való kötelezés útján meg nem téríthető, a pénztár a jogtalanul igénybe vett segélyezések értékét, illetve az egyébként okozott kárt, valamint az alkalmazottat terhelő járulékokat, az illető biztosított tag részére járó táppénzből, gyermekágyi segélyből, vagy temetkezési segélyből levonhatta. A levonás mértéke azonban, csak a napi táppénz egynegyedéig terjedhet, nehogy a levonás a biztosítottak betegségből való felgyógyulását hátrányosan befolyásolja, vagy lehetetlenné tegye. 214 A pénztárnak visszatérítési jogot biztosított a törvény harmadik személyekkel szemben, ha a tagoknak olyan segélyt nyújtott, amelyre más lett volna köteles. A kártérítési igényt tehát pénztár, és nem a biztosított érvényesíthette a magánjog szabályai szerint. 215
212
Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 234. 213 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 235. 214 1907:XIX. tv. 67. § 215 1907:XIX. tv. 68. §
64
A munkaadóval szemben viszont a törvény a kártérítési felelősséget, tekintettel arra, hogy a munkaadók alkalmazottaiknak betegség esetére való biztosításához sajátjukból is és pedig egyenlő arányban hozzájárulnak, csak bizonyos korlátozások mellett állapítja meg.
216
Nevezetesen a munkaadó csak abban az esetben tartozott a
pénztárnak kártérítéssel, ha az alkalmazott betegségét ő, vagy megbízottja, kinek a megbízásából eredő eljárásáért felelősséggel tartozik, szándékosan, vagy pedig vétkes gondatlansággal okozta. Vétkes gondatlanság körébe az óvórendszabályok be nem tartásából eredő károkozás tartozott. A megtérítési és kártérítési ügyekben a rendes bíróságok jártak el, nehogy azonban a pénztár
a
munkaadókkal,
vagy
azok
megbízottaival
szemben
utólagosan
visszaélésszerűen járhasson el, a törvény két éves elévülési határidőt állapított meg, amely
más
személyekkel
szembeni
kártérítési
igény
érvényesítésére
nem
alkalmazható. 217 4.4 A törvény értékelése és a módosításai 1927-ig Hatályba lépését követő évek alatt a szabályozás igazolta a korábbi törvény módosítására irányuló törekvések hasznosságát és szükségszerűségét. A törvényt ’modern’ és ’merész’ jelzőkkel illették a szakemberek, amely hosszú ideig nem igényelt különösebb módosítást. 218 A törvény legnagyobb vívmánya volt a munkások baleset elleni biztosításának a kötelező előírása. A balesetbiztosítás bevezetésével javultak a munkavállalók munkahelyi körülményei, mivel a balesetbiztosítás költségei teljes mértékben a munkáltatót terhelték, így kényszerítve a balesetelhárító és óvórendszabályok bevezetésére. 219 Az első világháború azonban változásokat hozott a társadalombiztosításban. Így például a táppénzt igénybe vevők aránya megváltozott, a női biztosítottak és betegek aránya rohamosan emelkedett, a férfiak katonai szolgálata miatti igénybevételük
216
Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 236. 217 Az ipari, a gyári és a kereskedelmi alkalmazottaknak betegség és baleset esetére való biztosításáról szóló törvényjavaslat indoklása. Képviselőházi Iromány 1906-11. IX. kötet, 186. számú iromány melléklete. 237. 218 Bikkal 1932, 8. 219 Laczkó 1968, 84.
65
következtében. 220 A gazdasági válság miatti elbocsátások növelték a táppénzt igénybevevők számát: sok biztosítottnál a gyógykezelés időtartamát kitolták, hogy valamilyen ellátásban részesülhessenek a munkaviszony megszűnése után, de sok esetben betegség sem állt fenn. 221 A háborút követő pénzromlás is indokolta tehát néhány újabb rendelkezés bevezetését, tekintettel a pénztárak romló anyagi helyzetére is. Így járulékokat és a táppénz mértékét megemelték, a táppénz mértékét 50%-ról 60%-ra, a folyósítás idejét 20 hétről 24 hétre. 222 A Tanácsköztársaság 223 bukása után ismét módosították a társadalombiztosítás egyes szabályait. Állami irányítás alá vonták a pénztárakat, a járulékkulcsokat megemelték, a betegségi segélyezés időtartamát 26 hétről 1 évre növelték, a táppénz mértékét pedig négy hét után 75%-ra. 224 A biztosítási ügyekben a választottbíróság
helyett
a
járásbíróságok,
Budapesten
a
külön
felállított
munkásbiztosítási bíróság hatáskörét állapították meg. 225 1922 és 1925 között továbbra is rendeleti úton módosították a társadalombiztosítás szabályait, a betegsegélyezést érintő rendelkezés volt az a rendelkezés, amely rögzítette, hogy a táppénzre nem jogosult aki a betegségét szándékosan okozta, vagy az orvos utasításainak nem tesz eleget, vagy az ellenőrzés alól magát kivonja, valamint a pénz értékének romlására tekintettel a napi bérhatárt is felemelte 226 , és még ugyanebben az évben még egy emelésre került sor. 227 1924-ben két alkalommal ismét emelték a biztosítási bérhatárt. 228 1925-ben jelentős módosításokat tartalmazott a betegbiztosítás terén kiadott újabb rendelet, ekkorra a korona stabilizálódása miatt újabb napibér határ emelésre nem volt szükség, de más rendelkezéseit módosította az 1907-es törvénynek. E szerint a biztosítottat hat hónapon belüli újbóli megbetegedése esetén folytatólagos betegnek 220
Laczkó 1968, 94. 1915-ben a táppénzes betegek közül 22,8% nő volt, 1917-ben 557.000 férfi és 222.000 nő volt a pénztárnál bejelentve. 221 OTI (1942), 23. A táppénz egyfajta szociális védóhálóként való felfogása tehát nem újkeletű jelenség, azzal a különbséggel, hogy ezen körülmény publikálásra is került. 222 Lásd az 1917:VII. tv. felhatalmazása alapján kiadott 4790-1917. M.E számú rendeletet valamint Kálmán, 16. 223 A Tanácsköztársaság alatt a betegségi biztosítás egyes szabályait megváltoztatták, így például minden munkásra kiterjesztették a személyi kört, az igényekre való jogosultságot 1 évre felemelték, a táppénz összegét is megemelték, az állami vállalatoknál a munkásoknak nem kellett járulékot fizetni. In: Laczkó 1968, 113. 224 Lásd 5400-1919. M.E. rendeletet 225 Lásd az 1921:XXXI. tv-t. 226 4650/1923. M.E. rendelet. OTI 1942, 24. 227 6100/1923. M.E. rendelet. A magyar társadalombiztosítás 10 éve 1919-1929. OTI. 1929. 16. 228 822/1924. M.E. rendelet; 2160/1924. M.E. rendelet; OTI (1929) 17.
66
kell tekinteni, ha ez a régi betegsége volt. Az egyévi táppénz kimerítése után csak akkor vált jogosulttá újabb segélyre a biztosított, ha legalább hat hónapig fennállt ismét a biztosítási jogviszonya. 229 A munkásbiztosítás kapcsán szintén jelentős – „mély nyomokat hagyó” – módosítás volt az 1926-ban kiadott rendelet, amely a fő és a mellékfoglalkozás kapcsán rögzítette, hogy a mellékfoglalkozás biztosítási kötelezettség megállapítására alapul nem szolgálhat. 230 A szabályozás kuszaságát mutatta, hogy az egymást követő intézkedések egymás mellett voltak hatályban, a korábbi szabályanyag – és esetleg ugyanazt a részterületet érintő rendelkezések – hatályon kívül helyezése nem történt meg. Kívánalom volt tehát egy egységes, átfogó betegségi és balesetbiztosítás törvény létrehozása és hatályba léptetése.
5. 1927:XXI. TV.: A HARMADIK BETEG- ÉS (MÁSODIK) BALESETBIZTOSÍTÁSI TÖRVÉNY 5.1. A törvény megalkotása Vass
József
népjóléti
és
munkaügyi
miniszter
1923-ban
elkészítette
a
törvényjavaslatot, azonban az országgyűlésen nem vették a napirendi pontok közé. 1927. május 27-n terjesztette be ismét a miniszter a javaslatot a képviselőház elé, ahol 1927. június 21-én, a felsőház előtt pedig 1927. július 5-én fogadták azt el. A törvény Lex Vass I. alatt, 1928. január 1-jén lépett hatályba. 231 A törvény 4 részből állt: a betegségi biztosítást, baleseti biztosítást, szervezeti rendszert, állami felügyelet, vegyes, büntető és átmeneti rendelkezéseket tartalmazó egységekből. 5.2. A törvény rendelkezései – általában – Jelentős változtatás a korábbihoz képest, a szervezet önkormányzatában a biztosítottak részvételének a megszüntetése, a munkásbiztosítási tisztviselők államosítása. Ennek oka a biztosítottak erős befolyásoltsága az önkormányzati 229
2000/1925. M.E. rendelet; OTI (1929), 18. 11.200/1926. M.E. rendelet; OTI (1929) 19. 231 OTI 1942, 25. 230
67
vezetésben, mivel a legtöbbször pártpolitikai érdekekből hozott önkormányzati határozatok jelentős vagyoni és erkölcsi hátrányt okoztak a szervezetnek. 232 Ezért szakképzettséggel rendelkező állami tisztviselők látták el a rendszer működésével kapcsolatos feladatokat, amellyel a kiterjedt munkásbiztosítás szakmai alapokon történő elhelyezését valósították meg. Jelentős hibája azonban a törvénynek, hogy a mezőgazdasági munkások betegbiztosítását nem tartalmazta, és ezzel a lakosság több mint kétharmada nem volt biztosítva betegsége esetére. 233 A törvény továbbra is fenntartotta a pénztárak központosítását, az Országos Munkásbiztosító Pénztár és helyi szervei helyébe jogutódként az Országos Munkásbiztosító
Intézet,
majd
1928.
október
1-jétől 234
az
Országos
Társadalombiztosítási Intézet lépett. Az OTI mellett szakmák szerinti pénztárak is működtek, 235 a törvény hatályba lépésekor a következők: 1. a m. kir. Posta Betegségi Biztosító Intézete; 2. a m. kir. Államvasutak Betegségi Biztosító Intézete; 3. a közforgalmú magánvasutak betegségi biztosító intézetei; 4. a m. kir. Postatakarékpénztár Betegségi Biztosító Intézete; 5. a m. kir. Dohányjövedék Betegségi Biztosító Intézete; 6. a bányatárspénztárak, ideértve a diósgyőri m. kir. állami vas- és acélgyár, valamint a komlói m. kir. kincstári kőszénbánya társpénztárat is; 7. a Magyar Hajózási Betegségi Biztosító Intézet; 8. a Budapesti Kereskedelmi Betegségi Biztosító Intézet (Ferenc József Pénztár). 236 Akik nem a felsorolt pénztárak biztosítottjai voltak, ők voltak az OTI tagjai. A betegségi és a baleseti biztosítás továbbra is ebben a szervezeti egységben működött. Az intézmény élén a kormány által kinevezett elnök állt, aki független személyként sem a munkaadók, sem a biztosítottak érdekeit nem képviselte, és az önkormányzati 232
1927. évi XXI. törvénycikk általános indokolása. Homicskó 2004, 283-320 A szegények az un. szegénybetegrendeléseket vehették igénybe, amelyeket a hatóság működtetett. V.ö.Hahn 1960, 132. 234 az öregség, rokkantság, özvegység és árvaság esetére szóló kötelező biztosításról szóló 1928. évi XL. tv. 101.§-a változtatta meg. 235 A betegpénztárak széttagoltsága miatt – kb 50 intézmény – előfordulhatott, hogy egy családban, ahol volt vasutas, gyári munkás, postás foglalkozású személy egy minden családtagot érintő járványos megbetegedés esetén a családhoz három orvos érkezett három különböző pénztártól. In: Hahn 1960, 130-132. 236 1927. évi XXI. törvénycikk 93. § 233
68
határozatokkal szemben bizonyos esetekben hozzá lehetett jogorvoslattal fordulni. Megszüntette a törvény az Állami Munkásbiztosítási Hivatalt, a jogkörét – az alkotmányban biztosított bírói és közigazgatási feladatok szétválasztását szolgáló alapelv figyelembevételével – kettéválasztva, a felügyeleti jogkört a népjóléti és munkaügyi miniszter, a jogszolgáltatást pedig az 1921:XXXI. tc-el életrehívott munkásbiztosítási bíróság látta el. A törvény az ellátások fajtáit meghagyta, és a személyi hatályt kiterjesztette, bővítette a biztosításra kötelezett vállalatok, üzemek, és foglalkozások körét. E taxatív felsorolás azonban még mindig nem tartalmazta a mezőgazdasági jellegű foglalkoztatottakat, tekintettel arra, hogy „e kérdés mikénti megoldása még bővebb megfontolást és részletesebb kidolgozást igényel.” 237 Új személyi körként megjelentek az orvosok, közjegyzői és ügyvédi irodák, lapkiadóhivatalok és szerkesztőségek, a háztartási alkalmazottak, és kötelező lett a közszolgálati alkalmazottak részére is a biztosítás. A munkaadó általi járulékfizetés két módját különböztette meg a törvény, vagy a kifizetett bér 7%-át, vagy pedig átlagos napibér 6%-t – ha napibérosztályok szerint fizették a javadalmat – kellett befizetni. A biztosítottak is kétféleképpen fizethettek, de ők kevesebb mértékű járulékot, a tényleges javadalmuk 3,5%-t, vagy a napibérük 3%t. 238 E törvény a balesetbiztosítás terén jelentős módosítást eszközölt. A korábbi szabályozás a kártérítést csak üzemi baleset esetén tette lehetővé, amikor is hirtelen végbemenő esemény okozta a károsodást. Az új szabályozás lehetővé teszi, hogy akár hosszabb lefolyású is lehet a keresőképtelenséget előidéző ok, de mindenképpen az üzemi munkával okozati összefüggésben fellépő betegség tartozik ide. Ennek kapcsán körültekintően kell eljárni és külön kell kezelni a rokkantsági biztosítást, amikor a „testi erő normális elhasználódásából, a természettől gyengébb szervezet vagy a hosszabb
életkor
következtében
beállott
erőhanyatlásból
származó
keresetképességcsökkenés” 239 okozta kárt kívánja megtéríteni a biztosított számára. Az OTI élve a törvényi felhatalmazásával kiadta az Általános Baleselhárító és 237
1927. évi XXI. törvénycikk általános indokolása. 1927:XXI. tv 19. § 239 Szabó – Vincze 1933, 9. 238
69
Egészségvédő Óvórendszabályt (ABEO), amely a biztonságos és egészséges munkavégzés feltételeit szabályozta. Ezzel azt érték el, hogy egy szervezet keretében került sor a balesetbiztosítási ellátások megállapítására és folyósítására, valamint a baleset elhárításával kapcsolatos prevenciós tevékenységet ellátására. 240 A fedezet forrását továbbra is kizárólag a munkáltatót terhelő járulékbefizetések jelentették, az egyes munkaadókra megállapított veszélyességi arányszámnak megfelelő évi egységdíját kellett baleseti járulékként befizetni a bérek összegének alapulvételével. 241 A baleseti ellátások között ingyenes orvosi, kórházi kezelés; keresőképtelenség esetére táppénz, munkaképesség csökkenés miatt járadék, illetve özvegyi járadék, ha az üzemi baleset következtében a biztosított meghalt; és rokkantsági nyugdíj, arra az esetre, ha munkaképesség csökkenés 2/3-os mértékű volt az üzemi baleset következtében. 242 5.3. A táppénzre vonatkozó szabályok 5.3.1 A táppénzre való jogosultság előfeltételei A táppénz általános előfeltétele, hogy a biztosított tagja legyen a pénztárnak a betegség bekövetkeztekor. Ezt nevezték aktív tagság alapján való segélyezésnek. 243 Előfordult azonban olyan eset is, hogy a biztosítás fennállása alatti betegség még keresőképtelenséget nem okozott, az majd csak a munkaviszony megszűnése után jelentkezett. A bírói gyakorlat szerint ilyen esetben is járt a táppénz, 244 mivel a betegség miatt a szükséges orvosi gyógykezelés a biztosítási jogviszonyt fenntartja, így a keresőképtelenség bekövetkeztétől a törvényben meghatározott időtartamra jár a táppénz. A bírói gyakorlat álláspontját helyesnek vélték a kor jogászai, de az indoklást vitatták. A biztosítási kötelezettség megszűnésével álláspontjuk szerint a törvény szerint automatikusan megszűnik a tagság is. Ha a tagság megszűnt, azt semmilyen körülmény fenn nem tarthatja – tehát a gyógykezelési eljárás sem - . A biztosított tehát azért jogosult táppénzre, mert a betegsége, és ennek következményeképp az igénye is a segélyezésre a biztosítási jogviszony fennállása alatt következett be. A törvény szerint pedig a keresőképtelenségnek nem feltétele, hogy a biztosítási jogviszony alatt 240
Rosner, 2. 1927:XXI. tv. 146-147. §§, 150. § 242 Rosner 4. 243 Szabó-Vince 1933, 242. 244 Fb. 2474/1929/16; Fb.II.855/1928/13.; Mf.XIX.3310/1931 in: Szabó-Vincze 1933, 245. 241
70
következzen be, és a betegség későbbi szakaszában szintén nem tiltja a törvény, hogy más ellátást nem vehet igénybe a rászorult beteg. 245 A passzív tagságon történő segélyezés azt jelentette, hogy a segély előfeltételének a bekövetkezése előtt már megszűnt a biztosított tagsága, de mégis jogosult a segélyre. A törvény szerint annak a segélyezésre való igénye, aki a biztosítási kötelezettség megszűnését megelőzően egy éven belül három illetve hat, két éven belül tizenkét hónapon át volt biztosítva, az igénye a segélyekre fennáll nyolc, huszonegy illetve negyvenkét napon át. A passzív jog időtartama tehát 8, 21 illetve 42 nap, ezalatt a betegségi segélyekre való jogosultság fennmarad, akkor is ha megszűnt a biztosítási tagsága. 246 1935-ben úgy módosították a törvényt, hogy az un. védelmi időszak három hétig tartott, azonban ennek is két esetét szabályozták. Ha a munkaviszony megszűnését követő 8 napon belül állt be a megbetegedés, táppénz csak akkor járt az érintettnek, ha a munkaviszony megszűnését megelőző három hónapban legalább egy hónapig biztosított volt. Azonban ha az igény 3 héten belül keletkezett, akkor volt jogosult a biztosított az ellátásra ha a munkaviszony megszűnését megelőző 6 hónapon belül legalább két hónapon keresztül volt biztosítása. 247 Az igényjogosultság megszűnt, ha 3 hétnél később állt be a biztosítási esemény.
5.3.2 A táppénzre való jogosultság biztosítási eseményei A táppénz különleges feltétele a biztosítási esemény bekövetkezése. A törvény négy esetet szabályozott. A). A betegség miatti keresőképtelenség A betegségi biztosításban a keresőképtelenség meghatározása eltér az egyes segélyezési formáknál. A táppénzigény szempontjából keresőképtelen az, aki a rendes kereső foglalkozását nem tudja a betegsége vagy a gyógykezelése miatt folytatni. Ez egy új terminus technikus, és a táppénz, mint ellátási forma kifizetésének jogi megítélése szempontjából nélkülözhetetlen volt a fogalom kimunkálása. A törvény szerint „keresőképtelen az, aki betegsége vagy az ezzel okozott gyógykezeltetése 245
Szabó-Vince 1933, 244. 1927:XXI. tv. 52. § 247 6.500/1935 M.E. 246
71
következtében rendes kereső foglalkozását nem folytathatja.” 248 Ezen meghatározás alkalmas volt arra, hogy a biztosított ne kényszerüljön az átmeneti betegsége esetén más keresőfoglalkozást keresni, amelyben a még megmaradó keresőképességét hasznosítani tudta volna. 249 A keresőképtelenség tehát beállhat a betegség illetve gyógykezelés következtében. A betegség miatti keresőképtelenség esetén két tényezőt kell vizsgálni: a betegség súlyosságát és a biztosított foglalkozását. Azt, hogy a keresőképtelenség elbírálása mennyire nem volt egyértelmű, a nagyszámú bírósági eseti döntések is mutatják. A döntések azt mutatják, hogy a bíróság minden esetben azt vizsgálta, vajon a biztosított képes-e végezni tovább a munkáját a betegségére tekintettel. Így például az epilepsziás kőműves
nem
alkalmas
a
foglalkozása
ellátására,
így
keresőképtelen. 250
Keresőképtelen az a munkás is, akinek gennyes orrhurutja van, és emiatt a varrónői feladatokat ellátni nem tudta. 251 Az a kazánkovács sem folytathatta a munkáját aki tüdőcsúcshurutos megbetegedése miatt 37,2 fokos hőemelkedésben szenved. 252 A hivatásos sofőr arcán lévő zsírdaganat a foglalkozásában ugyan nem gátolta, de ennek az eltávolítása miatti gyógykezelésre tekintettel vált jogosult a táppénzre. 253 Ha biztosított nő a szülést követően megbetegedett, jogosult volt a táppénzre a gyermekágyi segély megszűnésének napjától a törvényben meghatározott ideig. 254 B). Kórházi, gyógyintézeti kezelés A gyógykezelés következtében is keresőképtelenné válhat a biztosított, ha a foglalkozást végezni nem tudta. A biztosított abban az esetben volt jogosult az ellátásra, ha olyan intézményben végezték a kezelését, amelynek az elérése több mint 4 órát vett igénybe és a közlekedés rendje miatt csak a délutáni órákban lehet odaérni, a táppénz az odautazás illetve a gyógykezelés befejezésének a napjára járt. 255 Ha a biztosított a fizetését megkapta, nem járt táppénz. 248
1927:XXI.tv. 37. § 1927. évi XXI. törvénycikk általános indokolása. In: Szabó-Vincze 1933, 296. 250 Fb III. 3549/1930/16. Idézi: Szabó-Vince, 298. 251 Fb. I. 1088/1929/17. Idézi: Szabó-Vince, 299. 252 Fb II. 1725/1929/10. Idézi: Szabó-Vince, 299. 253 Mf. XVIII. 3115/1930/16. Idézi: Szabó-Vince, 300. 254 1927:XXI. tv. 40.§ 255 Máthé 1948., 300. 249
72
A
joggyakorlat
a
gyógykezelés
miatti
keresőképtelenség
elbírálásának
a
meghatározásánál is számos eseti döntéssel gazdagította a kor társadalombiztosítási jogát. A vízgyógyászati kezelés alatt állt, láb betegséggel kezelt szobalány keresőképtelenségét is megállapították, mivel a munkáját végezni nem tudta. 256 Az aki heti három alkalommal vízgyógyászati kezelésen vett részt, és a kezelések a délelőttjeit igénybe vették, szintén keresőképtelennek minősült a Felsőbb Bíróság döntése értelmében, az elsőfokon eljárt bíróság véleményével ellentétben. 257 C). Rokkantság A rokkantság és a keresőképtelenség abban tér el egymástól, hogy az előbbi gyógyíthatatlan így állandó jellegű keresőképtelenséget okoz. A törvény azonban nem tett különbséget a keresőképtelenség ideiglenes vagy állandó jellege között, így a rokkantság esetén is jár táppénz. A táppénzigény kimerítését követően igényelhetett a biztosított az öregség, rokkantság, özvegység és árvaság esetére kötelező biztosításról szóló 1928. évi XL. törvény szerinti ellátást. 258 D). Közegészségügyi okból elkülönítés Ha a biztosítottat közveszélyes fertőző vagy ragadós betegség 259 esetén hatóságilag elkülönítették 260 , és az elkülönítés miatt a keresetét elveszítette, táppénzre volt jogosult. Passzív jogon nem vehette igénybe az ellátást. A táppénzt a biztosító intézet előlegezte, azonban a törvény hatályba lépésekor a népjóléti és munkaügyi miniszter a kifizetett táppénzt a nyilvános betegápolási és gyermekgondozási pótadó terhére az intézetnek megtérítette 261 , majd 1931-től az a község volt köteles megtéríteni az intézetnek a költségeket, amelynek a területén az elkülönítés történt. 262 256
Fb. III. 2666/1929/20. Idézi: Szabó-Vince, 301. Fb. III. 430/1929/10. Idézi: Szabó-Vince, 302. 258 1928: XL. tv. 49. § (2) bekezdés 259 Pl. pestis, kolera, hólyagos himlő, kiütéses hagymáz 260 A gümőkór és a nemibetegségek elleni védekezésről, valamint a közegészségügyi törvények egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1940. évi VI. tv. 6. § (1) bekezdése szerint: „A fertőzőképes beteget kényszer útján lehet elkülöníteni, ha alaposan tartani kell, hogy a fertőzés a vele közös háztartásban élőkre átterjed, vagy ha a beteg a fertőzés meggátlására szolgáló előírásokat nem tartja meg.” Elsősorban házi elkülönítést alkalmaztak, ha ez nem volt lehetséges, intézeti elkülönítésre került sor. Az elkülönítés részletes szabályait a 888/1940 B.M. rendelet tartalmazta. 261 1927:XXI. tv. 38.§ 262 9.090/1931. M.E. 10. § 257
73
5.3.3. A táppénzre jogosultak Rendszerint csak magának a biztosítottnak járt. Ettől eltérően a biztosított családtagjának járt a táppénz fele (hasonlóan az 1907-es szabályozáshoz) ha az érintett személyt kórházban ápolták. 263
5.3.4 A táppénzre nem jogosultak Általában nem voltak jogosultak táppénzre az önkéntesen biztosított személyek , azok akik nyugdíjban részesültek, vagy önkéntes továbbfizetéssel biztosítottak, és a tvben felsorolt alkalmazottaknak. 264 Kizárt a táppénzre való igénye azon személyeknek akik a betegségük tartalma alatt a teljes javadalmazásukat a munkaadójuktól egy bizonyos ideig megkapták, vagy jogszerűen követelhették. 265 A javadalmazás tényleges juttatásával kapcsolatos jogkérdés, hogy az az idő, amire a biztosított a teljes jövedelmét megkapta a segélyezés törvényes időtartamába beszámíte. A jogászok szerint egyértelműen nem, mivel erre az időre is fizetni kell a járulékokat, a biztosítás fennáll, a segélyezés maximális időtartamát pedig csak a megszűnéstől lehet számítani. Azonban a bíróság ezzel ellentétes állásponton volt. Megállapította a kúria, hogy például nem jár a táppénz annak a munkavállalónak, aki a munkaviszony megszűnésekor a munkáltatóval megállapodott két heti bér megfizetésében, mivel úgy tekintették ezt a munkavállalót, mint aki a két heti felmondási idejét tölti. 266 Járt a táppénz annak a munkavállalónak, aki megkapja ugyan a munkáltatótól a betegsége idejére is a bérét, azonban a helyettesítéséről a munkából való kiesés idejére saját költségén neki kellett gondoskodnia. 267 A gyakorlat szerint ha a biztosított tag jogosult a felmondási időre, akkor erről le nem mondhat, táppénzre nem jogosult. 263
1927:XXI.tv. 47. § 1927:XXI.tv. 6.§-ban rögzített személyi kör: posta, államvasút, hajózási vállalatok stb alkalmazottai 265 1927:XXI.tv. 37. § 266 Mf. XIX. 3352/1931/9. Idézi: Szabó-Vince 1933, 304. 267 Fb.III.1055/1929/18. Elvi, Társadalombiztosítási Közlemények, 1929. 725. 264
74
Amennyiben mégis egyezséget köt a lemondás tárgyában a munkáltatójával, a felmondási időre táppénz akkor sem járt. A táppénzből kizárt, a.) aki a betegségét szándékosan okozta, b.) aki az orvos utasításainak szándékosan nem tett eleget 268 , vagy c.) az előírt gyógytényezőt jogos indok nélkül nem veszik igénybe269 , így gyógyulásukat késleltetik. Akinek a szándéka nem a segélyezés jogosulatlan megszerzésére irányult a betegsége szándékos okozásával, az jogosult volt táppénzre, így pl. öngyilkosság esetén járt a táppénz a biztosítottnak a kúria döntése értelmében. 270 Ismerte még a joggyakorlat az un. „munkapróbálkozást”, mint a táppénzelvonás esetét, amelynek során a biztosított vagy egyáltalán nem képes a munkát elvégezni vagy csak saját egészsége veszélyeztetésével képes dolgozni, de nem végez ugyanolyan értékű munkát mint a munkatársai. Ezesetben nem jogosult táppénzre. 271 Aki terhességi és gyermekágyi segélyben részesült, annak időtartama alatt szintén nem volt jogosult táppénzre, ha megbetegedett. Ha már nem volt jogosult a terhességi segélyre, de a betegség miatti keresőképtelensége még fennállt, akkor igényjogosulttá vált a táppénzre. 272
5.3.5. A táppénz alapja és mértéke A táppénz alapjának a megállapítása – hasonlóan az 1891-es törvény szabályozásához - alternatív rendszer szerint történt: tényleges javadalmazás vagy napibérosztályok alapján.273 A pénztár alapszabálya határozta meg, hogy melyik rendszert kellett alkalmazni, valamint a napibérosztályokat is. A napibérosztályba való besorolás vagy a tényleges javadalom megállapításakor – szemben az 1907-es törvénnyel – figyelembe kellett venni a lakbért, pótlékot és minden más kiegészítő
268
A tüdőbeteg biztosított, aki a láza ellenére a szükséges, előírt ágynyugalom helyett szórakozott és szeszes italt fogyasztott, nem jogosult a táppénzre a bírói döntés szerint. Mf. XVII.8306/8-1932. Idézi: Máthé 1948., 304. 269 Szintén nem jogosult a táppénzre, aki a kórházi beutalás ellenére nem veszi azt igénybe. Mf. XIX.2810/1931. Máthé 1948., 305. 270 A perbeli esetben azt állapította meg a bíróság, hogy az öngyilkosság elkövetésére választott mód (vonat elé fekvés) a halálos kimenetelre alkalmas volt, így a szándék nem a betegség okozásra, annak folyamányaként a táppénzre, mint pénzellátásra irányult. A törvény csak a táppénzből zárta ki a szándékos betegség okozókat, így gyógykezelésre jogosult volt. Mf. XVII. 5938/1932. Idézi: Máthé 1948., 304. 271 Mf. XVIII. 1306/1930. 272 1927:XXI.tv. 42.§; 40. § 273 1927:XXI. tv. 15. §
75
költséget is. A napi átlag megállapítására volt szükség mind a tényleges javadalmazásnál, mind a napibérosztályba való sorolásnál. Eltérő szabályozás volt a napi átlag meghatározásánál a változó jövedelműekre 274 és az állandó, un. fix összegű jövedelemmel rendelkezőkre. A változó jövedelműek tényleges jövedelmének napi átlagát a bérfizetési hétre kapott jövedelem és a bérfizetési hétre eső munkanapok hányadosa adta, vagyis nem a munkával eltöltött napok számítottak, hanem általában a munkanapok. A fix jövedelműek napi átlag számításánál az éves javadalmazást 300-al osztották, ha nem volt annyi munkanap, akkor a havi javadalmazást 25-el, és ha ennyi sem volt, akkor a heti javadalmazást kellett 6-al osztani. 275 Ettől eltérően a segély alapja a munkaviszony megszűnése után igényelhető ellátás esetében az a javadalmazás volt, amely a munkaviszony fennállásának utolsó napján lett volna irányadó a segélyezés kiszámításánál. 276 A táppénz azon elve, hogy a törvény a kifizetendő segélynek csak az alsó és felső határát szabta meg, nem változott. Azonban visszatértek ahhoz az 1891-es szabályhoz, hogy a táppénzt a keresőképtelenség negyedik napjától számítva fizették, a keresőképtelenség első napjától számított egy éven át. A táppénz mértéke (minimális) a biztosított tényleges javadalmazása napi átlagának vagy átlagos napibérének 60%-a volt. 277 Ezt az alapszabály maximum 75%-ra emelhette fel. Néhány évvel később, 1933-ban csökkentették a jogszabályi minimumot 50%-ra. 278 Az újbóli megbetegedés esetére különbséget tett ez a szabályozás aszerint, hogy a törvényes segélyezést teljesen kimerítette e vagy sem a biztosított. Ha teljesen igénybe vette (kimerítette) a segélyezést (pl. egy évig kapott táppénzt) 279 ugyanazon betegség miatt ellátást csak akkor kaphat, ha a segélyezés lejártát követően 6 hónapig 3 éven 274
Változó jövedelműek akik teljesítménybérben, akkordbérben, órabérben voltak foglalkoztatva. 1927:XXI. tv. 16. §. A pénztárak alapszabálya határozta meg, hogy mi volt az irányadó időszak a táppénz összegének megállapításánál, így az OTI-nál általános szabályként az a jövedelem volt az irányadó, amelyet a biztosított az utolsó munkával töltött napot (pl. április 10.) megelőző hónapnak azonos napját (március 10) magában foglaló bérfizetési héten, illetve hónapban elért. A MABI-nál az utolsó munkával töltött napot közvetlenül megelőző négy héten át elért jövedelem volt az irányadó. Ld. Máthé 1948., 306-308. 276 1927:XXI. tv. 52. § 277 1927:XXI.tv. 30. § 278 Ladik 1940, 239. ,valamint a 6.000/1933. M.E rendelet. 279 A joggyakorlat szerint az egy éves időtartamba be kell számítani az az időt is, amely alatt a biztosított megkapta a teljes jövedelmét, és ezért táppénzt nem kapott, illetve az az idő is beszámít, amelyre a táppénzt megvonta a Pénztár a betegség szándékos okozása, illetve a betegségből való felgyógyulás késleltetése miatt. Ld. Máthé 1948., 310-311. 275
76
belül biztosítva volt. Ha nem merítette ki teljes mértékben a segélyezést, és ugyanabba a betegségbe esett vissza négy héten belül, a még ki nem merített részt követelhette, akkor is ha nem volt ezalatt biztosítva. Ha a visszaesés azonban négy héten túl de még 6 hónapon belül következett be, a visszaesés időpontjában biztosítottnak kellett lennie, ahhoz hogy a még hátralévő segélyre igényjogosulttá váljon. 280 5.3.6. Féltáppénz, táppénzpótlék Ha biztosítottat kórházban ápolták, erre az időtartamra nem volt jogosult táppénzre. Azonban ha igényjogosult családtagjai voltak, a kórházi ápolás tartamára a biztosított táppénzének a fele illette meg a családtagot.
281
Magasabb összegű, 75%-os mértékű
táppénz járt akkor, ha legalább két igényjogosult családtagja volt a biztosítottnak. 282 Az 5960/1941. M.E. rendelet 283 szabályozta a táppénzpótlékot, amelyet az a biztosított igényelhetett, aki jogosult táppénzre. A táppénzpótlékot a feleség és a gyermekek után igényelhette a biztosított, a mértéke a feleség után 5%, a gyermekek után 2-2% volt. A gyermekek után járó táppénzpótlékot 1947-ben hatályon kívül helyezték, helyette a családi pótlékot igényelhette a biztosított. 284 Ismert volt a negyedtáppénz intézménye, amelyet az intézetek (OTI, MABI) alapszabálya és a 10700/1947. Korm. r. szabályozott. Annak a biztosítottnak járt, aki egyedül élő, és 30 napot meghaladó időtartamban kórházi ápolásban részesült, a kórházi ápolás 31. napjától az ápolás idejére, legfeljebb egy évre.285 A jelenleg hatályos szabályaink nem tartalmazzák sem a féltáppénzt, sem a táppénzpótlékot, indokoltnak tartom az újbóli bevezetését az táppénzjogba. 5.3.7 Eljárási szabályok A keresőképtelenséget a kezelőorvos állapította meg, a táppénzt a biztosított az OTInál igényelhette az orvosi igazolással. Az OTI ha megállapította a jogosultságot két dokumentumot állított ki, a betegségi igazolványt és a táppénzutalványt. A betegségi igazolvány tartalmazta a biztosított adatait, azt hogy fekvő vagy járó beteg a 280
1927:XXI.tv. 45-46. §; valamint Ladik, i.m. 241.o.; és 6.000/1933. M.E. 1927:XXI. tv. 47.§ 282 Ezt a biztosító intézetek alapszabályai, illetve a 10700/1947. Korm. r. tartalmazták, v.ö. Máthé 1948., 326. 283 5960/1941. M.E rendelet 12. § ld. Máthé 1941, 31. 284 950/1947. M.E 9. §-a a 7200/1942. M.E. sz. rendelet vonatkozó részét hatályon kívül helyezte. Ld még Máthé 1948., 327-328 285 Máthé 1948., 328 281
77
biztosított, és azt az időt, amit az otthontól távol lehet tölteni orvosi előírás alapján. A táppénzutalványon az orvos aláírta a keresőképtelenség időtartamait, és ezzel jelentkezett a biztosított az OTI-nál, ahol a táppénzt kifizették. 286 A táppénzt heti utólagos részletekben, az igényjogosultnak, kivételes esetben a családtagnak kellett megfizetni. 287 A táppénzre vonatkozó igény elévült ha a megnyílásától számított egy év alatt nem terjesztették elő, illetve ha a folyósítástól számított egy év alatt nem vették fel. 288 A táppénz iránti követelések át nem ruházhatók, el nem zálogosíthatók, le nem foglalhatók és azokkal szemben beszámításnak helye nincs. A biztosított e segélyekről érvényesen sem egészen, sem részben nem mondhat le. A táppénzből való levonásra olyan biztosítottakkal szemben volt lehetősége az intézetnek, akik betegségszínleléssel vagy más módon megkárosították az intézetet. A levonás naponkénti összeg egynegyedéig terjedhet. A jóhiszeműen felvett segélyek visszafizetése nem követelhető. 289
6. A BETEGBIZTOSÍTÁS VÁLTOZÁSAI A GAZDASÁGI VILÁGVÁLSÁG (1929-1933) ÉS AZ AZT KÖVETŐ ÉVEKBEN Az 1930 és 1945 közötti rendelkezések – tekintettel előbb a gazdasági válságra, majd a háborúra – leginkább a bevételek növelésére irányultak, amelyet az ellátások mértékének a csökkentésével igyekezték elérni. A gazdasági válság hatására Magyarországon a szociális és gazdasági helyzet 1929-ben már jelentősen romlott, a munkanélküliség is rohamos emelkedésnek indult Az időszak első betegbiztosítást érintő rendelkezése az ágazat belső adósságának kívánta kezelni, a betegbiztosítás veszteségének a nyugdíj ágazatból és állami támogatásból történő finanszírozásával. 290
286
Máthé 1948., 311 1927:XXI. tv. 43.§ 288 1927:XXI. tv. 45.§ 289 1927:XXI. tv. 54.§ 290 1930. évi 30. törvényczikk az Országos Társadalombiztosító Intézet betegségi biztosítási ága pénzügyi helyzetének rendezéséről. E törvény alapján megállapítható, hogy 1929 és 1930-ban a betegbiztosításban már 21,5 millió pengő volt a hiány, amelyet az öregség, rokkantság, özvegység és árvaság esetére szóló biztosítási ágazat járulékbevételeinek a terhére vett kölcsön az OTI, a kölcsön visszafizetése az államkincstárból történt. 287
78
A kormány rendeleteket adott ki, amelyek az 1931 és 1935 közötti időszakban megszorításokkal kívánták a válság hatásait enyhíteni. 1930-ban leszállították a táppénz négy hét után fizetendő összegét a napibére 60%ra. 291 A természetbeni ellátásokhoz beteg által történő hozzájárulását tette kötelezővé a 9600/1932. M.E sz. rendelet. Kronológiai sorrendet figyelembe véve itt kell még említeni az 1932. évi IV. törvényt, amely megszüntette az 1921-ben felállított munkásbiztosítási bíróságokat, helyettük a társadalombiztosítási ügyekben az általános hatáskörű bíróságok jártak el. Az OTI jelentése szerint 1932-ben 599 929-re csökkent a biztosítottak száma, szemben az 1931-es 666 771 taggal. 292 A 6000/1933. M.E. sz. rendelet a táppénz mértékét csökkentette a munkabér 60%-ról 50%-ra, valamint a balesetbiztosítás terén is elrendelt takarékosságot célzó változtatásokat. 1936-ban a rendőrség és a csendőrség alkalmazottainak a betegsegélyezésére született törvény, amely előírta segélyezési alap létrehozását a gyógyszerkezelési költségeikre. 293 1938-ban a (köz) tisztviselők betegsegélyzési alapjának a létrehozásáról alkottak törvényt, az alap működését miniszteri rendelet határozta meg. 294 1937-től ismét emelkedett az OTI taglétszáma, a háborús készülődés enyhítette a munkanélküliséget, mivel munkát adott a gyáraknak. A társadalombiztosítás 50. évfordulójának évében, 1942-ben lépett hatályba a 7200/1942. M.E számú rendelet, amely a társadalombiztosításra vonatkozó törvényeket jelentősen módosította. 1943-ban az OTI biztosítotti taglétszáma 1 250 000 volt, 70 000 fővel emelkedett az 1942-es évhez képest. Ennek megfelelően a betegségi biztosításban a bevételek emelkedtek. 295 291
Bognár – Asztalos 1991. 15. Laczkó 1968, 144. 293 1936. évi VIII. törvényczikk a rendőrlegénységi és csendőrlegénységi betegsegélyezési alap létesítéséről 294 1938. évi XXXIX. törvénycikk az Országos Tisztviselői Betegsegélyezési Alap szolgáltatásaira igényjogosultak körének kiterjesztéséről 295 Laczkó 1968, 150. 292
79
7. A MÁSODIK VILÁGHÁBORÚ UTÁNI INTÉZKEDÉSEK A BETEGBIZTOSÍTÁS TERÜLETÉN A társadalombiztosítás intézményeire a háború után a pénztelenség volt jellemző, tekintve, hogy a pénztárak vagyonainak nagy részét felemésztették a fegyverkezés és hadviselés költségei. A cél az volt, hogy a munkások terheit csökkentsék, ennek jegyében számos rendelet született, köztük a 2300/1945. M.E. számú rendelet, amely a társadalombiztosítási járulékok fizetését csak a munkáltatókra hárította, a dolgozók bérét nem terhelhették járulékok. 1947. április 1-i hatállyal a kötelező biztosítás szabályait a gazdasági munkásságra (őstermelési foglalkozási ágak körében alkalmazottak) is kiterjesztették, amellyel ’a múlt terhes örökségét’ számolták fel. A szabályozás úgy valósult meg, hogy a kötelező betegségi és baleseti biztosításról szóló 1927:XXI tv, valamint az öregség, rokkantság, özvegység, árvaság kötelező biztosításáról szóló 1928:XL. tv hatályát terjesztették ki rájuk, úgy hogy az általános szabályoktól való eltérést a 6180/1945. M.E., a 3.050/1947. M.E. és a 72.000/1947. N.M. rendeletek tartalmazták. 296 A fenti rendeletek alapján kiterjed a törvények hatálya a gazdatisztekre, a földmunkásokra valamint a 1. a mezőgazdaságban, erdei termelésben, állattenyésztésben, halászatban, vadászat, kert- és szőlőművelésben, gyümölcstermelésben, selymészetben és a méhészetben, 2. az említett foglalkozási ágak körébe tartozó munkálatokra és üzemekben 3. a vizitársulatokban alkalmazottakra. 297 A gazdasági alkalmazottak az ellátások alapjának és a járulékok meghatározása szempontjából két csoportra voltak oszthatóak: az egyik csoportba a 18 éven felüli férfiak, a másikba a nők és a 18 éven aluli férfiak tartoztak. Ennek megfelelően évi biztosítási összegeket állapítottak meg a két biztosítási csoportra nézve: az első csoportban 2.730 Ft, a másik csoportban 2100 Ft, és ebből kiszámítva az egy napra eső összeg az előbbinél 13 ill. 10 Ft, az utóbbinál pedig 9.10 ill. 7 Ft volt.
296 297
Ld. részletesebben: Tájékoztató a gazdasági munkások kötelező biztosításáról, OTI. Bp. 1948. 4.o. 6180/1945. M.E. 1.§, in: Máthé. 1948
80
A táppénz mértéke a biztosítási alapösszeg egy napra eső összegének az 55%-a volt. A táppénz folyósításának a kezdőnapja az általános szabályoktól eltérően nem a megbetegedést követő 4. nap volt, hanem a különböző foglalkozásúkra más-más kezdőidőpont volt megállapítva. 298 A táppénz annak a biztosítottnak járt, aki a megbetegedés napját megelőző két hónapban legalább 28 nap biztosítási idővel rendelkezett. A biztosítási időt bélyegleróvással igazolták. A ’téli passzív tagság’ azaz november 1 és február utolsó napja közötti megbetegedés esetén a biztosítás megszűnését követő 6 hónapon belül akkor volt a tag jogosult a táppénzre, ha a megelőző egy éven belül 13 hétig volt biztosítása. 1945 és 1946 folyamán számtalan társadalombiztosítást szabályozó rendelet látott napvilágot, majd 1947. augusztus 1 és 1950 július 31 között már a tervutasításos rendszer szellemében az Országos Társadalombiztosító Intézet a betegségi biztosítással kapcsolatban számos intézkedési tervet készített. 299 Ezek közé tartozott – és említést érdemel - a táppénz mértékének felemelése 65%-ra, és a folyósításának a korlátozása csupán a keresőképtelenség idejére. 300
8. A DOLGOZÓK BETEGSÉGI BIZTOSÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ 1955. ÉVI 39. TVR. 8.1 A tvr. megalkotása A második világháborút követően a szovjet tapasztalatok segítségével számos változtatást vezettek be a társadalombiztosítás szocialista típusúvá fejlesztéséhez, amelynek a végkifejlete a dolgozók betegségi biztosításáról szóló 1955. évi 39. tvr. megalkotása volt. Így többek között megszüntették a pénztárak közötti széttagolódást, valamint
lényeges
módosítás
volt
a
társadalombiztosítás
irányításának
szakszervezetekhez való juttatása.
298
Pl. a dohánykertész csak a keresőképtelenségének a 29. napjától, a hónapos cseléd a megbetegedést követő hónap első napjától volt jogosult az ellátásra. 299 Laczkó.1968 161. 300 Laczkó 1968 163.
81
A tvr. keretszabályozás volt, csak az irányelveket tűzte ki, a részletszabályokat a Minisztertanács határozta meg. 301 8.2. A tvr. rendelkezései általában A tvr. az Alkotmányban rögzített alapjog 302 érvényesülését „a dolgozók széles körére kiterjedő kötelező betegségi biztosítással valósítja meg” 303 A rendelet egyik nagy jelentősége abban állt, ahogyan az első szakasza is tartalmazta, hogy megszüntették a foglalkozási csoportokat alapul vevő kötelező biztosítást, és egységesen minden munkaviszonyban álló dolgozóra kiterjesztették a kötelező betegbiztosítás hatályát. A hatálya kiterjedt továbbá a munkaviszonyban nem álló személyekre is 304 , a betegbiztosítási szolgáltatások a dolgozó családtagját is megillették. 305 A tvr. másik jelentős intézkedése volt a munkavállalói járulékfizetés eltörlése, így csak a munkáltatót kötelezte a betegségi biztosítás fedezetének, a járulékoknak a megfizetésére. 306 A betegség esetére a dolgozó a következő ellátásokat vehette igénybe: orvosi ellátás, gyógyszer, gyógyászati segédeszköz, kórházi ápolás, gyógyfürdőkezelés, táppénz és terhességi, szülési (terhességi gyermekágyi és anyasági), temetési segély. A családtagok a táppénz és a segélyek kivételével valamennyi szolgáltatásra jogosultak voltak.307
301
A Minisztertanács felhatalmazást kapott arra, hogy a tvr. egyes rendelkezéseit kiterjessze a tvr. hatálya alá nem tartozó személyekre, meghatározza a munkabérnek a pénzbeli ellátásoknál figyelembe vehető legmagasabb összegét, meghatározza a táppénz korlátozását azokkal szemben, akik a munkahelyüket önkényesen hagyták el, illetve akik fegyelmi úton lettek elbocsátva, megállapítsa a külföldön tartózkodó személyek által igénybevett szolgáltatások díjait, és eltérően rendelkezhessen a fegyveres testületek tagjai, a mezőgazdasági dolgozók egyes csoportjai, illetve a háztartási alkalmazottak tekintetében. 302 Az Alkotmány 47. §-a rögzítette az egészséghez való jogot: „A Magyar Népköztársaság védi a dolgozók egészségét és segíti a dolgozókat munkaképtelenségük esetén. A Magyar Népköztársaság ezt a védelmet és segítséget széleskörű társadalombiztosítással és az orvosi ellátás megszervezésével valósítja meg.” 303 1955. évi 39. tvr. a dolgozók betegségi biztosításáról 1. § 304 Nem minden munkaviszonyban nem álló személy minősült biztosítottnak a tvr. értelmében: a nemzeti gondozottak, a nyugellátásban részesülők, a tanulók, egyes alapok, munkaközösségek és alkotóközösségek tagja, lelkészek és egyházi tisztségviselők tartoztak a tvr. hatálya alá még. Ld. 1955. évi 39. tvr. 20. § 305 1955. évi 39. tvr. 3-4.§. Ezzel a biztosítás alapja a személyi biztosítás lett, a dolgozók és családtagjaik egyetlen kozckázatviselő közösséget alkotnak, a korábbi törvényeken alapuló számos kockázatközösséggel szemben. Ld. Fabók-Prugbeger:2009, 40-41. 306 1955. évi 39. tvr. 27.§. 307 1955. évi 39. tvr. 4.§.
82
A korábbi szabályokhoz képest eltérés, hogy előzetes biztosítási időhöz kötött ellátás volt a táppénz és a terhességi gyermekágyi segélyen kívül a gyógyszer és gyógyászati segédeszköz és a gyógyfürdő. 308 Kórházi ápolásra legfeljebb egy évig, gümőkóros megbetegedés esetén két évig volt jogosult a dolgozó, a családtag azonban csak évenként 90 napig. A családtag gümőkóros megbetegedése esetén ha 18 év alatti volt évenként 270 nap, ha 18 évnél idősebb volt, évenként 180 nap kórházi ellátást kaphatott. 309 Szülési segély a terhességi gyermekágyi segély és az anyasági segély volt, a dolgozó férfi feleségének járt az anyasági segély is, ha a férfi előzetesen 180 napig biztosított volt. A terhességi gyermekágyi segély összege háromféle lehetett, attól függően, hogy milyen hosszú volt az előzetes biztosítási jogviszonya, illetve állt e kórházi kezelés alatt a szülés miatt. Ha két éven belül legalább 270 napig biztosított volt, a terhességi gyermekágyi segély mértéke a munkabér teljes összege, ha csak 180 napig állt biztosítási jogviszonyban, a munkabére 50%-ára volt jogosult. Ha a szülés alatt kórházi ellátásban is részesült, a terhességi gyermekágyi segély csak 80%-ban illette meg. 310 A tvr. rendelkezett a balesetet ért dolgozó ellátásairól, őket a betegségi természetbeni ellátások illették meg a baleset vagy foglalkozási megbetegedés miatt betegség teljes időtartamára. 311 A betegségi biztosítás szervezetét a Szakszervezetek Országos Tanácsa irányította, az igazgatás és a gazdálkodás ügyeit a Szakszervezeti Társadalombiztosítási Központ illetve a vasutasok vonatkozásában a Vasutasok Szakszervezete látta el. 312 A biztosítottak és a biztosítási szervek vitás ügyekben – néhány kivétellel 313 – a szakszervezetek jártak el, a döntésük ellen jogorvoslatnak nem volt helye.
308
1955. évi 39. tvr. 7.§. Az előzetes biztosításra vonatozó részletszabályokat a Minisztertanács alkotta meg. 1955. évi 39. tvr. 9.§. 310 1955. évi 39. tvr. 15.§. A pénzbeli ellátásokon kívül természetesen megillette a díjtalan orvosi és szülésznői kezelés is a dolgozó nőt. 311 1955. évi 39. tvr. 18.§. 312 1955. évi 39. tvr. 25-26.§. 313 A járásbíróság járt el: a) a szolgáltatások jogtalan igénybevételével okozott kár; b) a munkáltató ellen kibocsátott fizetési meghagyás; c) a biztosítási jogviszony fennállása kapcsán indított perekben. Ld. 1955. évi 39. tvr. 30.§. 309
83
8.3 A táppénz 8.3.1 A táppénz előfeltétele A biztosítási jogviszony csak annyiban volt előfeltétel, ha a biztosított egy évnél – gümőkóros megbetegedés esetén kettő év – rövidebb ideig volt biztosítva, csak erre az időtartamra járt a táppénz. Elvileg már egy nap biztosítási jogviszonyban töltött időre járt – ugyan csak egy nap – táppénz.
8.3.2 A táppénz biztosítási eseményei a.) A keresőképtelenség A tvr. általános esetként rögzíti a keresőképtelenséget, illetve a táppénz munkabérveszteség pótló funkcióját. b.) Gyermekápolás A dolgozó nőt táppénz illette meg, ha egyévesnél fiatalabb gyermekét ápolta, illetve kórházban ápolt gyermekét szoptatta és a munkáját ellátni nem volt képes. Táppénz csak akkor járt, ha az anya családjában nem volt más személy aki a gyermek ápolását ellátta volna keresetveszteség nélkül. 314
8.3.3. A táppénz korlátozása A tvr. is szabályozta a táppénz megvonás eseteit a gyógyulni nem akaró és ’öncsonkító’ dolgozókkal szemben. Így annak a biztosítottnak, aki szándékos magatartásával betegségét maga okozta, illetve aki a gyógyulását késleltette, vagy az orvos utasításait nem tartotta be, táppénz jogosultságát korlátozták.
8.3.4. A táppénz mértéke és időtartama A tvr. differenciáltan állapította meg a mértéket, ha kórházi ápolásban részesült a biztosított a munkabér 50%-ra volt jogosult, egyébként a munkabér 65%-a járt. A táppénz legfeljebb egy évig járt, a gümőkórós megbetegedés esetében két évig, ha a biztosított rokkantsági nyugdíjban vagy járadékban részesült naptári évenként 90
314
1955. évi 39. tvr. 11.§.
84
napig. Ha a biztosítási jogviszony kevesebb volt egy évnél – illetve két évnél – annyi időre járt a táppénz, amennyi ideig biztosítva volt. 9. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSRÓL SZÓLÓ 1975. ÉVI II. TV. 9.1. Az egységes szerkezetű társadalombiztosítási törvény megalkotásának indoka A törvény megalkotásának legfőbb indoka az volt, hogy a társadalombiztosítási jogszabályokat egységes szerkezetbe foglalja. Erre az időszakra részben biztosítási ágazatok (betegségi biztosítás, családi pótlék, nyugdíjbiztosítás), részben pedig az érintett dolgozó kategóriák (munkaviszonyban álló dolgozók, mezőgazdasági szövetkezeti tagok, kisiparosok) szerint tagozódtak a társadalombiztosítást tartalmazó jogszabályok. A törvény miniszteri indoklása szerint a társadalombiztosítási jogi szabályozás ágazatok és nyugdíjrendszerek szerinti elkülönülése, a végrehajtási szabályok igen nagy száma, az idők folyamán szükségessé vált módosítások és kiegészítések folytán a társadalombiztosítási joganyag rendkívüli terjedelmessé és szinte áttekinthetetlenné vált, az alkalmazott jogszabályok száma mintegy félezer (!) volt. Ilyen nagy számú joganyagban a tájékozódás még a szakemberek számára is jelentős nehézséggel járt, az egységes végrehajtás pedig nem mindig volt akadálymentes. Szükségessé vált a társadalombiztosítás egységes elveken alapuló, átfogó újraszabályozása. A személyi kör társadalombiztosításra való fokozatos kiterjesztése révén a társadalom két alapvető osztálya (munkaviszonyban állók és a mezőgazdasági szövetkezeti tagok) gyakorlatilag azonos társadalombiztosítási ellátásokat vehetett igénybe, azonban különböző jogi szabályozás alapján. Látnunk kell, hogy ez a törvény szemléletváltást is hozott, a magánjogi elemeket háttérbe szorító szociális alapú biztosítást bevezetésével. Ezt mutatja, hogy a biztosítási ágazatok helyett az ellátásra jogosultakat helyezi a szabályozás középpontjába. Ennek megfelelően az általános rendelkezések, s ezen belül a biztosítottak körének meghatározása után, e kategóriák alapvető jogait szabályozza, ellátási fajták szerint.
85
Az ellátásokat külön fejezetekben szabályozták, amely az áttekinthetőséget könnyítette meg. (betegségi és anyasági ellátás, a családi pótlék és a nyugellátás mellett a baleseti ellátás) 315 A törvény alapvetően a meglévő jogi szabályozásra épít, azonban alapvetően új elemeket is tartalmazott. 316 A törvény 11 fejezetből állt; a társadalombiztosítás legfontosabb anyagi jogi szabályain túl tartalmazza a leglényegesebb eljárási rendelkezéseket is, de végrehajtási szabályozásra is lehetőséget adott. 9.2. A táppénz szabályozása A táppénz szabályait a törvény a II. fejezetben, a betegségi és anyasági ellátások között tartalmazta. Ha megtekintjük a betegbiztosítási szolgáltatások katalógusát, láthatjuk, hogy e terén jelentős változást hozott ez az új egységes kódex az egészségügyi szolgáltatások kiemelésével az ellátások közül. 317 Ennek oka az volt, hogy hatályba lépett az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény, amely alanyi jogon biztosította az 315
Jelenleg a baleseti ellátások rendszere az 1975 előtti szabályozáshoz hasonlóan részben a betegségi, részben a nyugdíjbiztosítás körében van, teljesen indokolatlanul. 316 A társadalombiztosításról szóló törvényjavaslat legfontosabb vonásai 1. A betegbiztosítást érintő szabályozás: Az egészségügyről szóló törvény hatályba lépésével (1975.VII.1) a gyógyító-megelőző ellátást - az orvosi kezelést, a kórházi ápolást, a gyógyszert stb. - a biztosítottak és családtagjaik állampolgári jogon kapják. Ennek következtében az egészségügyi ellátására jogosultság nem tartozik a társadalombiztosítási jog szabályozási körébe, ezért a betegségi és anyagi ellátások között már csak a keresetpótló és egyéb pénzellátások szerepelnek. 2. Családi pótlékra vonatkozó új rendelkezések: a családi pótlékot akkor is a gyermeket saját háztartásban ellátó személynek kell folyósítani, ha a gyermek után tartásdíjat fizetnek. 3. Nyugdíjjal kapcsolatos új elemek: - a korábbi három önálló nyugdíjrendszer egyetlen egységes nyugdíjrendszert vezet be, - a nyugdíjkorhatárát 1976. január 1-jétől kezdődően évente egy-egy évvel leszállítja, - lényeges változás, hogy az 1929 után munkaviszonyban töltött időt akkor is szolgálati időnek kell tekinteni, ha a munkaviszony annak idején nem járt öregségi biztosítási kötelezettséggel, illetőleg nyugdíjjogosultsággal, - lehetővé válik az állandó özvegyi nyugdíj továbbfolyósítását arra az esetre, ha az özvegyi nyugdíjas a korhatár betöltése után köt házasságot. - biztosítja az árvaellátást a felsőfokú tanulmányok idejére is, legkésőbb az árva 25. életévének a betöltéséig. 4. Balesettel kapcsolatos változások: - állandó özvegyi nyugdíj biztosítása - életkorra és egyéb feltételekre tekintet nélkül - annak az özvegynek is, akinek a férje nem a munkahelyén, hanem munkába vagy onnan lakására menet közben szenved halálos végű balesetet. Megilleti a kedvezmény a jövőben azt az özvegyet is, akinek a férje foglalkozási betegség következtében hal meg. - a kisiparosok és a magánkereskedők a javaslat szerint nemcsak betegségi és anyasági, valamint nyugellátásra jogosultak, hanem baleseti ellátásra is. Nyugellátáshoz és baleseti ellátáshoz jutnak azok az előadóművészek is, akik munkaviszony hiányában erre az idő szerint nem szerezhetnek jogosultságot. - baleseti ellátását biztosít azoknak, akiket társadalmi munka végzése közben ér baleset. 317 Botos 1998, 30.
86
ellátásokat az állampolgároknak, ezzel a betegbiztosítás 90 évre visszatekintő alapvető intézményét szüntették meg és tették mindenki számára ingyenesen elérhetővé az egészségügyi ellátást. 318 Az egészségügyi szolgáltatásokat az 1992:IX. tv. illesztette be (újra) a társadalombiztosítás rendszerébe, 1992. július 1-jei hatállyal. A betegségi és anyasági ellátásokon belül a hatályba lépésekor tehát csak anyagi jellegű szolgáltatásokat nyújtott a törvény: a táppénzt, terhességi gyermekágyi-segélyt, és anyasági segélyt, valamint a biztosított halála esetén temetkezési segélyt. 319 A táppénz folyósításának az egyik feltétele a keresőképtelenség fennállása volt. A törvény már nem csak a betegség miatti keresőképtelenséget ismerte, hanem a terhesség miatti, illetve az egy év és hat év alatti gyermek ápolása miatti keresőképtelenséget is bizonyos esetekben. Keresőképtelen volt az is aki – a korábbi táppénz szabályokhoz hasonlóan – közegészségügyi okból nem végezhetett munkát. 320 A másik feltétele az ellátásnak, hogy biztosítási jogviszonyban álljon a biztosított. Nem járt táppénz a keresőképtelenségnek arra az idejére, amikor a biztosított a teljes keresetét megkapta, továbbá annak, aki a betegségét szándékosan maga okozta. Meg lehetett vonni attól a biztosítottól a táppénzt, aki a gyógyulását késleltette, vagy nem jelent meg a szükséges orvosi kezelésen, illetve aki a gyermeke kórházba utalását kellő ok nélkül utasította el. 321 Korlátozott táppénz járt annak, aki a keresetét csak részben kapta meg, ilyen esetben csak az elmaradt kereset után járt a táppénz. A biztosítás megszűnését követően az un. védelmi időtartam három esetben állhatott fenn: a biztosítás megszűnését követő első és második napon, minden egyéb feltétel nélkül; a második napon túli de még 15 napon belüli keresőképtelenné válás esetén akkor, ha legalább 180 napig volt biztosítva; és a harmadik esetkör, ha a biztosítás
318
1972:II. tv. 25.§.: „Az állampolgárok a gyógyító-megelőző ellátás keretében ingyen jogosultak orvosi vizsgálatra, továbbá a szükséges orvosi gyógykezelésre - ide értve a fekvőbeteg-gyógyintézetben (a továbbiakban: kórház) történő gyógykezelést is -, valamint a szülészeti ellátásra és a mentőszállításra. (2) Az állampolgárok az (1) bekezdés alá nem eső ellátásért - ha jogszabály másképp nem rendelkezik térítést fizetnek.” 319 1975:II. tv. 15. §. 320 17/1975. (VI.14.) Mt. r. 16. § 321 1975:II. tv. 21. §; 17/1975. (VI.14.) Mt. r. 24. §
87
megszűnését követően más ellátást vett igénybe (baleseti táppénzt vagy terhességi gyermekágyi segélyt) és ennek megszűnése után vált keresőképtelenné. 322 A táppénz mértéke a napi átlagkereset 65% vagy hosszabb biztosítási jogviszony esetén 75%-a volt, ettől azonban felfelé el lehetett térni, az eltérést a Minisztertanács szabályozhatta rendeleti úton.323 A táppénz alapjául szolgáló keresetet a keresőképtelenséget megelőzően elért átlagkereset alapján kellett megállapítani. Összességében a jelenlegi szabályozás hasonló a táppénz tekintetében, azzal, hogy a csökkentették a táppénz passzív időtartamát, és a mértékét. A táppénz megvonása a szándékos betegségokozása esetén ma nincs szabályozva, ami szintén indokolt lenne.
322 323
1975:II. tv. 17. § 1975:II. tv. 22. §
88
III. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS GAZDASÁGI HÁTTERE
1. A FINANSZÍROZÁSI ELJÁRÁS A társadalombiztosítás a feladatainak a megvalósításához olyan mértékű fedezetet biztosít, hogy az ezekből nyújtott szolgáltatások az Alkotmány szerint a lehető legmagasabb szintű egészséghez való jog kritériumainak megfeleljenek. A felső korlátja a szolgáltatások nyújtásának a mindenkori fedezet, az alsó szint a kockázatokkal szemben a létminimum biztosítása, annak ellenére, hogy nincs meghatározva a táppénz minimum, a minimálbér egy táppénz minimumot jelent. E tekintetben az Alkotmány szociális biztonsághoz való jogát az Alkotmánybíróság úgy értelmezte, hogy az állam garantálja az összes szociális jog tekintetében a megélhetési minimumot, amely feltétele a klasszikus alapjog, az emberi méltósághoz való jog érvényesülésének 324 . Az előző fejezetben már az Alkotmány szociális jogi rendelkezéseit elemezve megállapítható volt, hogy a taláros testület értelmezésében az Alkotmányból levezethető egyetlen szociális alanyi jog ezen jog, vagyis a megélhetési minimumhoz való jog. 325 Azonban annak a meghatározása, hogy ez a megélhetési minimum tartalmilag mit jelent, a jogalkotó feladata, a mindenkori életviszonyokhoz és gazdasági helyzethez viszonyítva. Mára a társadalombiztosítás gazdaságtana szinte önálló diszciplínát képez, bonyolult számítási, statisztikai és egyéb eljárási módok alapján határozzák meg, hogy milyen fedezet alkalmas a fenti célok megvalósítására. 326 Általában a társadalombiztosítás finanszírozásának három megoldását vázolják a szakirodalmak. 327 A finanszírozási fajta azt határozza meg, hogyan teremti meg a 324
32/1998. (VI.25.) AB határozat Sonnenvend 2000, 360-361. 326 Csaba 1997, 109-118. 327 Schmäh 2008, 160-161. Más megközelítésből, ha az ellátó rendszereket tipizáljuk, az egészségügyi rendszernek három fő típusát különbözteti meg a szakirodalom a finanszírozás alapján: magánbiztosítás, társadalombiztosítás és költségvetési finanszírozású rendszerek. v.ö.: Orosz 1992, 60-74. Magyarországon 1990ig költségvetési finanszírozású volt az egészségügy rendszere, ezt követően a kötelező társadalombiztosítási rendszer finanszírozta. v.ö.: Orosz 1995, 118-119. 325
89
forrást a társadalombiztosítás az ellátásokhoz. Az adófinanszírozás azt jelenti, hogy az adótörvények szerint adófizetésre kötelezett személyek (adóalanyok) viselik a költségeket. Az adózási rendszer azért kerülhet bevezetésre, mert nincs arányosság a befizetett járulék és a nyújtott ellátások között, nagyobb az igényjogosultak száma, mint amennyit a befizetések fedezni tudnak. Jellemző még erre a rendszerre, hogy inkább a szolidaritási elem van túlsúlyban, a biztosításival szemben. Az ilyen rendszerben általában a személyi jövedelemadó fizetésére kötelezett bruttó bevétele képezi az adóalapot, hátránya ezesetben, hogy nem lehet költségként elszámolni. 328 A járulékfinanszírozás esetén a társadalombiztosításra a biztosítási elv a jellemző. Ebben a rendszerben az ellátások a fedezettől függnek, a bevételek és a kiadások között ekvivalencia érvényesül. Fontos eleme a rendszernek a járulék alapjának a meghatározása, 329 amely pénzügypolitikai, biztosításpolitikai és szociálpolitikai kérdéseket foglal magába. A járulékfinanszírozás esetén a járulék lehet jövedelemtől függő 330 , vagy fix összegű, jövedelemtől független befizetés. A költségelszámolás lehetősége itt csak a foglalkoztatót illeti meg, mivel a bruttó járulékalap után fizetendő járulék mind a foglalkoztatót, mind a biztosítottat terheli. A harmadik rendszerben önkéntesen vállalt biztosítási díjat fizet a jogosult ahhoz, hogy a társadalombiztosítás ellátásait igénybe vegye A finanszírozás fajtájától eltér a finanszírozás módja, amely a fedezetteremtés eszközeként jelenik meg. A módja szerint két típusú rendszer van, az ellátásmeghatározású és a járulékmeghatározású. Magyarország társadalombiztosítási rendszerének a fő finanszírozási módja az előbbi, klasszikusnak is mondható ellátásmeghatározott, amelynek az a jellemzője, hogy a törvényben rögzített ellátásokhoz határozzák meg a fedezetet. 331 A közgazdaságtudomány332 e rendszeren 328
Balogh 1998, 173-180. Itt azt kell meghatározni, hogy kik legyenek a járulékfizetésre kötelezettek, milyen jövedelmek minősüljenek járulékkötelesnek, legyen -e felső határ a figyelembe vehető járulékköteles jövedelemnél, és a járulék költségként elszámolható legyen –e. 330 A jövedelemfüggő járulék is háromfajta lehet: proporcionális, amelynél a jövedelem meghatározott százaléka a járulék. A progresszív esetében a jövedelem nagyságától függ a járulék. A harmadik járulékmérték a degresszív, aholis egy meghatározott jövedelem alatt vagy felett terheli csak a járulékfizetési kötelezettség a jogosultat. 331 A járulékmeghatározású finanszírozás esetén az ellátásokat a felhalmozott befizetésekből és azok hozamaiból fedezik, hasonlóan a magánbiztosítási rendszereknél alkalmazott eljárásokban. Ezen belül a disztributív eljárás lényege, hogy a befizetéseket diszkontálják, és ezek alapján határozzák meg az ellátások mértékét, kollektív szinten. A tőkésítési eljárásban az egyén által felhalmozott összeg kerül visszafizetésre jogosultságként, de 329
90
belül is három típusú eljárást különböztet meg, amelyeket a társadalombiztosítás finanszírozási rendszereként leggyakrabban leírnak a különböző szakirodalmak. A kirovó-felosztó eljárás (pay-as-you-go) elvén működő rendszer legfőbb vonása, hogy az éves kifizetésekre fordított kiadásokat az abban az évben aktuálisan befizetett járulékokból fedezik. A bevételeknek és a kiadásoknak ebben a rendszerben egy bizonyos időintervallumban egyensúlyba kell kerülniük egymással. A járulékfizető várományossá válik, azaz állami ígéretet kap arra, hogy a saját társadalombiztosítási ellátását megkapja. Ezen a finanszírozási elven alapuló társadalombiztosítás akkor működőképes, ha a biztosítás kötelező. A rendszer elvéből fakadóan mindig az aktív korúak finanszírozzák azt, ezért jellemzően abban a biztosítási ágazatban működhet megfelelően, ahol az ellátások költségeit rövid távon lehet csak teljes bizonyossággal előre jelezni, mint például az egészségbiztosítási ágazat. 333 Előnyként lehet említeni, hogy az inflációval szemben biztonságot nyújt, és kiváló az alkalmazkodóképessége: azonnal bevezethető vagy kiterjeszthető. A társadalombiztosítás baleseti ágazatának felel meg leginkább az un. tőkefedezeti struktúrán alapuló finanszírozási mód. A rendszer nem egy évre tervezi a befizetéseket és a kiadásokat, hanem hosszú távra számítja a kockázatokat. Az áthúzódó hatások mérésére
biztosítástechnikai-matematikai,
valószínűségszámítási,
statisztikai
számításokat vesznek igénybe, és a rendszerben a befizetések és az ellátások egyensúlyára törekszenek. A szakirodalomban 334 a fedezet képzésére egy harmadik változat is ismeretes, az un. várományfedezeti eljárás, amely az ember életútját ciklusokra osztja fel, ezen életszakaszokra statisztikai adatok alapján rendeli a jövőbeli ellátásokat, és ezek függvényében határozza meg a fedezetet. Ezen rendszer lényeges eleme a tőkefelhalmozás, az ellátások minősége attól is függ, hogy hosszú távon milyen mértékű megtakarítást ért el a biztosítási intézmény. A biztosítási ágazatok közül a fontos szerepe van itt is a kollektívának, mivel szükség van itt is az egymást követő generációk megtakarításaira a rendszer működőképességének fenntartásához. Ezen eljárás jellemző a hazai magán-nyugdíjpénztárak finanszírozására. Lásd: Balogh 1998, 185. 332 E felosztást már a korábbi szakirodalmak is vázolták, lásd: Ember 1944, 18-19. 333 Balogh 1998, 181-185. Mint Frisch Ferenc azt megállapította „a betegségi biztosítási ágban a biztosítási technika nem annyira a járulékoknak előre való megállapítására terjed ki, hanem inkább arra, hogy megvizsgálja a járulékok évi egyenlőségének feltételeit és a szolgáltatási tényezőknek a biztosítási ág összes költségeiben jelentkező eltolódásokat.” In: Frisch 1942, 52. 334 Czúcz 1989, 264-265.
91
hosszú távú várományokat tartalmazó nyugdíjbiztosítási rendszer működtetése a leginkább célszerű ezen finanszírozási eljárással. 335
2. AZ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI ELLÁTÁSOK FEDEZETE Az egészségbiztosítás ellátásainak a bevételét és a kiadását a mindenkori költségvetési törvény 336 tartalmazza, az Egészségbiztosítási Alap költségvetésének a meghatározásával.
Így
az
egészségbiztosítási
ellátások
fedezete
törvényileg
meghatározott, az egyes ellátások tekintetében azonban nem címkézett. Fedezetül szolgál a munkáltatói, biztosítotti egészségbiztosítási járulék; egyéb járulékok és befizetések, e körbe tartozik a táppénz hozzájárulás is; 337 egészségügyi hozzájárulás, késedelmi
pótlék
és
bírság;
központi
költségvetési
hozzájárulások; 338
egészségbiztosítási tevékenységgel kapcsolatos egyéb bevételek.339 A kiadásokat a természetbeni ellátások, pénzbeli ellátások és az egyéb kiadások képezik. 2010. évre az Egészségügyi Alap kiadása 1 424 551,7 ezer forint, amelyből a táppénz kiadás előirányzata 85 744,3 ezer forint, közel hasonló nagyságrendet tesz ki, az egészségbiztosítás egy másik pénzbeli ellátása, a gyermekgondozási díj, kb kilencven milliárd forinttal. 340 Látható, hogy az egészségügyi kiadásoknak csak egy nagyon kis hányadát teszi ki a táppénz, azonban ez az ellátás jelentőségét álláspontom szerint nem befolyásolja. A betegség miatti keresőképtelenség mind a biztosítottat mind a munkáltatót visszaveti, a munkavállalónál a keresmény kiesése jelentkezik, a munkáltatónál pedig a munkaerőhiány, amelyet többnyire további költségek árán tud pótolni. Az érdekek
335
Balogh 1998, 184-185. a 2010. évre vonatkozóan: a Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló 2009. évi CXXX. törvény 337 Valamint az egészségügyi szolgáltatási járulék, megállapodás alapján fizetők járulékai, közteherjegy után befolyt járulék, MPA általi megtérítések. 338 Ide tartozik a terhességmegszakítással kapcsolatos költségvetési térítés, az egészségügyi feladatok ellátásával kapcsolatos költségvetési hozzájárulás és a központi költségvetésből járulék címén átvett pénzeszköz. 339 E körbe sorolja a törvény a terhességmegszakítás egyéni térítési díját, baleseti és egyéb kártérítési megtérítéseket, kifizetések visszatérítése és egyéb bevételeket, gyógyszergyártók és forgalmazók befizetéseit, nemzetközi egyezményből eredő ellátások megtérítését, egészségügyi szolgáltatók visszafizetéseit és az egészségügyi finanszírozás váltással kapcsolatos bevételeket. 340 A táppénz kiadás az egészségbiztosítás összes kiadásaihoz képest annak a hat százaléka, hozzávetőlegesen. 336
92
látszólag azonosak, ne kerüljön a munkavállaló keresőképtelen állapotba, ha mégis bekövetkezik ez a veszélyhelyzet, minél gyorsabban váljon keresőképessé.
3. A JÁRULÉKOK ÉS AZ EGÉSZSÉGÜGYI HOZZÁJÁRULÁS A magyar társadalombiztosítási jog egyik alapelve, hogy a biztosítottak ellátásra való igényét társadalombiztosítási díj – járulék 341 – fizetési kötelezettségük alapozza meg. 342 A biztosítotton kívül a foglalkoztatót is terheli a díjfizetési – járulékfizetési – kötelezettség, amely szintén az alapelvek között van megfogalmazva.343 A magánbiztosítástól eltérően itt a (biztosítási díj) járulékok mértéke a jövedelemhez igazodik, és nem a biztosított kockázat mértékéhez. 344 Ezen elv alapján az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásaira jellemző az arányosság, vagyis a befizetett összeg (munkáltató és munkavállaló általi) (egyenesen) arányos a kapott ellátás nagyságával. Lényeges rendelkezés, hogy akinek több biztosítási kötelezettséggel járó jogviszonya áll fenn, a járulékalap után mindegyik jogviszonyban meg kell fizetni a társadalombiztosítási járulékot, a nyugdíjjárulékot, és az egészségbiztosítási és munkaerőpiaci járulékot. 345 Annak a meghatározása, hogy mi után kerüljön – ahogyan az előző fejezetben bemutattam
–
járulék
befizetésre,
szociálpolitikai,
pénzügypolitikai
és
biztosítástechnikai kérdés. 346 Ennek kapcsán felvetődik, hogy mely bérelemek szolgáljanak az pénzbeli ellátás jövedelem számítás alapjául 347 , legyen e olyan határ, 341
Pénzügyi jogi szempontból a járulék egy speciális közteher fajta, amelynek a megfizetési kötelezettségét a jogszabály ír elő a munkáltatók és a munkavállalók számára egyaránt. Lásd: Zsugyel 2009, 179-181. 342 A társadalombiztosítás reformját megfogalmazók körében az egyik alapkérdés, hogy amit társadalombiztosítási járulék néven a társadalombiztosítás fedezetére fizetnek mind a foglalkoztatók, és mind a biztosítottak, valójában egy speciális adónem, ezért adók módjára lenne indokolt kivetni – nemcsak munkaviszonyból származó jövedelemre, hanem a tőkejövedelmekre is – a jogi, politikai és közgazdasági korlátok között. Lásd: Kornai 1998, 124-126. 343 Tbj. 2. § (6) bek. 344 Tbj. 2. § (3) bek. 345 Tbj. 31. § 346 Ld. az 1. fejezetet 347 Az arányosság itt kell hogy megnyilvánuljon: ha ugyanazon bérelemek kerülnek megállapításra a táppénz összegének kiszámítása alapjául szolgáló jövedelemnél, ahhoz, hogy arányos legyen a befizetett járulékkal, ugyanazon keresetek alapján kellene a járulékot is megfizetni. Így különösen járulékalapot képező jövedelem az szja törvény szerint az összevont adóalapba tartozó, az önálló és nem önálló tevékenységből származó bevétel azon része, amelyet az adóelőleg számításánál jövedelemként figyelembe kell venni
93
amely felett 348 nem kell járulékot fizetni. Járulékot kell fizetni azon jövedelmek után, amelyeket a törvény meghatároz. 349 A járulék mindazon díjak összefoglaló elnevezése, amelyeket a társadalombiztosítási ellátások fedezetéül fizetnek a biztosítottak és a munkáltatók. Járuléknak minősül a nyugdíjjárulék; a magán-nyugdíjpénztári tagdíj; a biztosított egészségbiztosítási és munkaerőpiaci járuléka (természetbeni egészségbiztosítási járulék és pénzbeli egészségbiztosítási járulék) a társadalombiztosítási járulék (nyugdíjbiztosítási járulék, egészségbiztosítási
és
munkaerőpiaci
járulék);
a
táppénz-hozzájárulás;
az
egészségügyi szolgáltatási járulék; valamint a korkedvezmény-biztosítási járulék. 350 Ezen felsorolásból az egészségbiztosítási ellátások fedezetére – vagyis a táppénz fedezetére – kell fizetni a biztosítottnak és a foglalkoztatónak az egészségbiztosítási és munkaerőpiaci járulékot351 , a táppénz-hozzájárulást, egészségügyi szolgáltatási járulékot 352 , megállapodás alapján fizetőknek járulékot 353 , a közteherjegyek után járulékot 354 , és a Munkaerőpiaci Alap általi megtérítéseket. 355 348
Egyes európai megoldások szerint a kötelező biztosításba csak meghatározott jövedelem alatt lévő munkavállalók kerülhetnek be. 349 Vannak olyan jövedelmek, amelyek után nem kell járulékot fizetni, azaz nem képeznek társadalombiztosítási járulékalapot. Így nem képez társadalombiztosítási járulékalapot, például a foglalkoztató által megállapított és folyósított társadalombiztosítási ellátás (pl. táppénz), valamint a szociális ellátásnak (pl. családi pótlék) nem a foglalkoztatót terhelő összege, a szerzői jogi védelem alatt álló mű hasznosítására irányuló felhasználási szerződés alapján a vagyoni jog felhasználásának ellenértékeként kifizetett díj. 2007. január 1-jétől bevezetett – sokat vitatott – új intézmény a minimum járulékalap. A munkaviszonyban vagy azzal egy tekintetben álló jogviszonyban foglalkoztatott biztosított foglalkozója részére állapított meg a jogalkotó un. minimum járulékalapot, és ezzel minimum járulékfizetési kötelezettséget. A foglalkoztató a tényleges járulékalapot képező jövedelem, de legalább a minimálbér kétszerese alapján köteles a járulékot megfizetni. Amennyiben a biztosított jövedelme nem éri el a minimum járulékalapot, a foglalkoztató bejelentést tehet arról, hogy csak a tényleges jövedelem alapján fizet járulékot. Ezen szabályozás célja az volt, hogy a hivatalosan minimálbérrel, a valóságban magasabb bérrel foglalkoztatottak után több járulékot fizessen a munkáltató. Ha a munkáltató él a bejelentéssel, az adóhatóság vizsgálatot folytathat le, a tényleges jövedelem összegének a felderítésére. 350 Tbj. 4. § l) pont 351 A foglalkoztató járulékfizetési kötelezettségének három feltétele van: a biztosítást megalapozó jogviszony fennállása, ezen jogviszony alapján elszámolt és kifizetett összeg, a harmadik feltétel, hogy ez az összeg a fentiek alapján járulékalapot képező jövedelem legyen. A lényeges elem tehát, hogy a biztosítás fennálljon. Ha a biztosított részére a foglalkoztató a jogviszony megszűnését követően juttat jövedelmet (például a foglalkoztató a végkielégítést csak a jogviszony megszűnését követően fizeti meg a munkavállalónak), az is járulékköteles. A járulékkulcsok mértéke akár évente is módosulhatnak, a dolgozat írásakor a foglalkoztató (és a biztosított egyéni vállalkozó) 27% társadalombiztosítási járulékot fizet, amelyből a nyugdíj-biztosítási járulék 24%, az egészségbiztosítási és munkaerőpiaci járulék 3%. Az egészségbiztosítási és munkaerőpiaci járulékon belül a természetbeni egészségbiztosítási járulék 1,5 százalék, a pénzbeli egészségbiztosítási járulék 0,5% és a munkaerőpiaci járulék 1%. A biztosított által fizetendő egészségbiztosítási és munkaerőpiaci járulék 7,5 százalék, amelyből a természetbeni egészségbiztosítási járulék mértéke 4 százalék, a pénzbeli egészségbiztosítási járulék mértéke 2 százalék, a munkaerőpiaci járulék 1,5%. 352 A kiegészítő tevékenységet folytató egyéni vállalkozó, a kiegészítő tevékenységet folytató társas vállalkozás után a társas vállalkozás, valamint akik nem minősülnek biztosítottnak, és egészségügyi szolgáltatásra nem jogosultak a törvény alapján, kötelesek egészségügyi szolgáltatási járulékot, amelynek a mértéke havi 4 950 Ft.
94
Az egészségügyi szolgáltatások finanszírozásához szükséges források kiegészítése érdekében egészségügyi hozzájárulást kell fizetni. Az egészségügyi hozzájárulást az 1998. évi LXVI. tv-el vezették be, a törvény megalkotásának a célja „az egészségügyi szolgáltatásokra szolidaritási elv alapján jogosultak ellátásai pénzügyi fedezetének biztosítása és az arányos közteherviselés elvének érvényesítése” 356 . Az egészségügyi hozzájárulás százalékosan 357 meghatározott, társadalombiztosítási jogviszonyon kívül eső adó jellegű fizetési kötelezettség. Az Alkotmánybíróság vizsgálta a törvény alkotmányellenességét, és megállapította, hogy az egészségügyi hozzájárulás befizetésével ellátásra való jogosultság nem keletkezik, nem jár eleve meghatározott alanyi jogokkal, esetleges elmulasztása az ellátáshoz való jogot nem érinti. Az
A járulékfizetést a kötelezett helyett más személy vagy szerv is teljesítheti, amennyiben az adóhatóság az átvállalást jóváhagyja Tbj. 36-39.§ Itt említem meg az egyéb személyek járulékfizetését is: A társas vállalkozás a biztosított társas vállalkozó után, és a biztosított egyéni vállalkozó 27 százalék társadalombiztosítási járulékot fizet, a járulékfizetés alapja a kifizetett jövedelem, de havi átlagban legalább a társas vállalkozó illetve az egyén vállalkozó tevékenységére jellemző kereset. A tevékenységre jellemző kerest a természetes személy fő tevékenységére jellemző, a piaci viszonyoknak megfelelő díjazás. Ha ezt nem éri el a jövedelme, bejelentést tehet az APEH-nek, hogy a tényleges jövedelme, de legalább minimálbér után fizeti meg a járulékot. A mezőgazdasági őstermelő járulékfizetési kötelezettsége a bevétele nagyságától függően alakul: Amennyiben a bevétele meghaladja az évi 8 millió forintot, a minimálbér után fizeti meg a foglalkoztatót terhelő nyugdíjbiztosítási, természetbeni és pénzbeli egészségbiztosítási járulékot (26%), és a biztosítottat terhelő természetbeni és pénzbeli egészségbiztosítási járulékot (6%) és a nyugdíjjárulékot (9,5% vagy 1,5%). Ha a bevétele nem éri el a 8 millió forintot, a bevétel 20 százaléka után fizet 9,5 százalék nyugdíjjárulékot és 4% természetbeni egészségbiztosítási járulékot. Tbj. 30/A. § 353 A Tbj szerint nem biztosított és egészségügyi szolgáltatásra egyéb jogcímen sem jogosult természetes személy megállapodást köthet egészségügyi szolgáltatás biztosítására. A járulék havi összege a minimálbér 50%a nagykorú személy részére, a 30%-a a 18 év alatti gyermek esetén. Az oktatási intézmény nappali tagozatán tanulmányokat folytató külföldi állampolgár egészségügyi szolgáltatásra köthet megállapodást, a fizetendő járulék a minimálbér 30 százaléka. 354 Az alkalmi munkavállalói könyvvel történő foglalkoztatásról és ahhoz kapcsolódó közterhek egyszerűsített befizetéséről szóló 1997. évi LXXIV. törvény írta elő a kedvezményes járulékfizetést. E szerint 400 Ft – 1100 Ft-ig terjedő közteherjegy megfizetésével a munkáltató teljesítette a társadalombiztosítási járulékok és az személyi jövedelemadó fizetési kötelezettséget. E törvény 2010. április 1-jével hatályát vesztette, és egy új, az egyszerűsített adminisztrációval létesíthető munkaviszony szabályait tartalmazó jogszabály, Az egyszerűsített foglalkoztatásról szóló 2009. évi CLII. törvény lépett életbe. Az új jogszabály már csak a rövid időtartamú háztartási, valamint az idénymunkára irányuló egyszerűsített foglalkoztatás keretében alkalmazott munkavállaló után enged kedvezményes közteher fizetést, a felsorolt esetekben a munkáltató a nettó bér alapulvételével 30% közterhet fizet, egyébként az általános szabályok irányadók a közterhek mértékére. 355 A Munkaerőpiaci Alap szolidaritási alaprésze tartalmazza az álláskeresési járadék, az álláskeresési segély, a munkanélküli járadék, a pályakezdők munkanélküli segélye, az előnyugdíj, a nyugdíj előtti munkanélküli segély, az álláskeresést ösztönző juttatásokat terhelő, a társadalombiztosítási szabályokban meghatározott járulék fedezetét. Flt. 39. § (3) bekezdés a) pont. 356 egészségügyi hozzájárulásról szóló 1998. évi LXVI. törvény preambuluma 357 A vállalkozások élőmunka terheinek csökkentése érdekében 2010. január 1-jétől megszűnt a tételes egészségügyi hozzájárulás, ettől kezdve csak a százalékos eho-t kell fizetn. Lásd: egyes nagyértékű vagyontárgyakat terhelő adóról szóló 2009. évi LXXVIII. tv. 44. §-t. Tételes eho fizetési kötelezettség a kifizetőt terhelte a természetes személlyel fennálló, munkaviszony és ezzel egytekintet alá eső jogviszony alapján, azzal, hogy a természetes személy több jogviszonya esetén is csak egy jogviszony után állt fenn ez a kötelezettség. A tételes eho mértékét többször módosította a jogalkotó, az utolsó összeg 1950 Ft/hó volt.
95
alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok lényegében az arányos közteherviselés sérülését vitatták, amelyet az Alkotmány 70/I. §-a rögzít. 358 Az Alkotmánybíróság nem találta az Alkotmány hivatkozott rendelkezésébe ütközőnek az Eht-t, álláspontja szerint az „Alkotmány 70/I. §-ából nem következik, hogy közteher formájú fizetési kötelezettségnek nem lehet alapja - a jövedelmi, vagyoni viszonyokkal összefüggést mutató - foglalkoztatás vagy a vállalkozás ténye.” 359 A döntéssel nem értett egyet a különvéleményt megfogalmazó Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró, aki az Eht-t alkotmányellenesnek találta, álláspontja szerint nem lehet adófizetési kötelezettséget előírni a „jövedelemszerzés lehetőségéhez” vagy a „jövedelemszerzési képesség” elvont létéhez. Az Alkotmány 70/I. §-a előírja, hogy a közteher és a kötelezett vagyoni viszonyai közötti összefüggés, azonban az Eht. Által előírt fizetési kötelezettség nincs összefüggésben a kötelezettek vagyoni, jövedelmi viszonyaival, tehát nem vagyoni jellegű ez az adónem. Az alkotmánybíró rögzítette, hogy az Eht.-t alkotmányellenesnek kellett volna nyilvánítani. Tény, hogy az Alkotmánybíróság számos döntésében hangsúlyozta, hogy az állam megválaszthatja, hogy milyen eszközökkel biztosítja a szociális biztonsághoz való jogot,
azonban
a
tételes
egészségügyi
hozzájárulás
eltörlésével
az
alkotmányellenességet indítványozók által felvetett aggályoknak mintegy helyt adott a jogalkotó. A tételes egészségügyi hozzájárulás eltörlését indokoltnak látom, az eho egy újfajta adónem, a jogalkotó az egészségügyi szolgáltatások fedezetének pénzhiányát nem népszerűtlen intézkedésként a járulékemeléssel kívánta pótolni, hanem ezen új adónem bevezetésével, ami ténylegesen a foglalkoztatók terheinek az emelése volt.
4. A TÁPPÉNZ HOZZÁJÁRULÁS A foglalkoztató a munkavállaló betegsége miatti keresőképtelensége, valamint kórházi ápolása időtartamára folyósított táppénz egyharmadát táppénz hozzájárulás címén köteles megfizetni. 358
E szerint: „Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.” 359 37/1997 (VI.11.) AB határozat
96
Ezen járulékot a korábban hatályos társadalombiztosítási törvény is tartalmazta már, 1996. január 1-jétől került bevezetésre az új intézmény 360 , a Javaslat szerint a munkáltatói érdekeltség megteremtése érdekében. Ez a megoldás a keresőképtelenség esetére fizetendő táppénz terheit megosztja a társadalombiztosítás és a munkáltató között, 2/3-1/3 arányban, ezzel még inkább a szolidaritás elve felé eltolva a szabályozást. Az intézmény bevezetésével egyidejűleg a Munka Törvénykönyve betegszabadságra vonatkozó rendelkezését is módosították, a korábbi 10 munkanapot 15 munkanapra emelték fel, 361 így a munkáltató terheit egyrészt a táppénz hozzájárulás bevezetésével, másrészt a betegszabadság mértékének a felemelésével növelték. Ezzel egyidejűleg csökkentették a munkáltatót terhelő járulék százalékos mértékét, de e két intézkedés a munkáltatókat mindenképpen súlyosan érintette. Azonban az az elv, hogy a munkáltatók a járulékok befizetésén kívül egyéb módon is hozzájárulnak a táppénz fedezetéhez, nem újkeletű. A korábban hatályban volt társadalombiztosítási törvény nem tartalmazott ugyan a társadalombiztosítás fedezetére a járulékon kívül másfajta bevételnemet, alacsonyabb rendű jogszabály 362 azonban előírt a gazdálkodó szervezetek számára egyéb fizetési kötelezettséget is. A minisztertanácsi határozat szerint a gazdálkodó szervezetek a keresőképtelenség idejére járó táppénzből a folyósítás első három napjára jutó összeget a költségeik terhére
számolták
el. 363
Az
Alkotmánybíróság
vizsgálta
a
szabályozás
alkotmányellenességét, 364 azt hogy mennyiben felel meg a rendelkezés az Alkotmány 70/E §-ában rögzített szociális
biztonsághoz való jog, alkotmányos alapjogi
követelményének. Az elemzés során azt állapította meg, hogy nem alkotmányellenes a gazdálkodó szervezetekre a járulékon felül további terheket róni. Az Alkotmány 70/E § (2) bekezdésében azt rögzíti, hogy az állam az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg, 360
A társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény, valamint a gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. Törvény, továbbá a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1995. évi CXVIII. Törvény 1.§ és 11.§-ai. 361 1995:CXVIII. tv. 26.§ (2) bekezdés 362 A táppénzrendszer módosításáról és a táppénzfegyelem erősítése érdekében teendő intézkedésekről szóló 1007/1976. (III. 18.) MT határozat 7.a) pontja, amelyet a 1068/1986. (X. 31.) MT határozat 1. pontja állapított meg 363 Kivéve ha a keresőképtelenség oka a beteg gyermek ápolása, az üzemi baleset, a foglalkozási megbetegedés, illetve ha a dolgozó a biztosítás megszűnése után vált keresőképtelenné 364 45/1991 (IX.10.) AB határozat
97
vagyis az Alkotmány szerint az államnak működőképes társadalombiztosítási rendszert kell létrehoznia és működtetnie. Arra vonatkozóan az Alkotmány nem tartalmaz az állam részére kötelezettséget, hogy ezt a működtetést milyen technikai és biztosítástechnikai eszközök segítségével hajtja végre, így alkalmazhat pl. „önrészesedéshez hasonló vagy a megelőzést szolgáló megoldásokat” is, egyebekben pedig
alkotmányos
kérdések
körébe
a
társadalombiztosítás
működtetésére,
fejlesztésére és a társadalombiztosítási ellátások biztonságát jelentő pénzügyi garanciavállalásra vonatkozó állami kötelezettségek tartoznak. A társadalombiztosítási kiadások fedezetének egyéb kérdései már kívül esnek az alkotmányosság kérdéskörén. 365 A
táppénzhozzájárulás
bevezetését
tartalmazó
törvénymódosítás
alkotmányellenességére hivatkozással indítványozták a rendelkezés megsemmisítését, mivel ez a törvénymódosítás lényegében a 44/1995. (VI.30.) AB határozat, és az 56/1995. (IX.15.) AB határozatban megsemmisített rendelkezésekkel azonos alkotmányossági kérdést vet fel. Így az indítványozók kifogásolták, hogy az egészségbiztosítási olyan bevételhez is hozzájut, amellyel szemben semmiféle ellenszolgáltatást nem nyújt, a kifogásolt törvényi rendelkezések adóelvonás jellegűek, és ezért nem felelnek meg a társadalombiztosítás biztosítási elvének. A törvénymódosítással egyidejűleg csökkentették a munkáltatót terhelő járulékokat is, de ez az indítványozók szerint nem áll arányban munkáltatói terhek növelésével. Kifogásolták, hogy mindössze néhány nap állt a munkáltatók rendelkezésére a törvény végrehajthatósága érdekében megfelelő tartalékképzése. Az Alkotmánybíróság nem találta alkotmányellenesnek a hivatkozott szabályt, utalt a fentebb már kifejtett 45/1991. (IX.10.) AB határozatában rögzítettekre, valamint megállapította, hogy támadott rendelkezések összességében a társadalombiztosítás átalakítását célzó biztosítástechnikai megoldások, nem sérül az alkotmányos tulajdonvédelem. Hivatkoztak arra, hogy a munkáltatói többletjárulék kirovása nem ellentételezés nélkül történt, és ezért nem tesznek szükségesség hosszabb felkészülési és tartalékolási időt a munkáltatók számára. Rámutatott az AB, hogy a vásárolt jog
365
Az európai országok társadalombiztosítási rendszereiben általánosan elfogadott az, hogy a keresőképtelenség első, különböző tartamú idejére eső táppénzt a munkáltatók fedezik.
98
elve és a szolidaritás elve közötti arányok eltolódása szintén nem állapítható meg a támadott rendelkezésekkel bevezetett új intézmény létrejöttével. 366 Néhány évvel később a táppénz hozzájárulás alkotmányossági kérdései ismét felvetődtek, az Alkotmánybíróság lényegében a korábban hozott határozataira 367 hivatkozva nem találta aránytalannak a táppénz terheinek a foglalkoztató és a társadalombiztosítás közötti megosztását. 368 Problematikus a táppénz hozzájárulás abból a szempontból is, hogy adott esetben ha a munkavállaló a táppénz irányadó időszakában magas jövedelemmel rendelkezett egy „A” munkáltatótól, majd a táppénz folyósítása már egy alacsonyabb keresetet juttató „B” munkáltatónál történő foglalkoztatása során merül fel, a „B” munkáltató köteles megfizetni a magasabb jövedelem után járó táppénz hozzájárulást, ami nem a biztosítási elvnek felel meg. Ez a kérdés összefügg a táppénz irányadó időszaka meghatározásával. Ha az irányadó időszakot a táppénzre való jogosultságot közvetlenül megelőző négy (nyolc vagy esetleg tizenkettő) hétben elért keresetben határozza meg a jogalkotó, a fenti aránytalanságok megszűnhetnének, jórészt az a munkáltató fizetné a táppénz hozzájárulást, akinél az irányadó időszak jövedelmét elérte a munkavállaló.
366
38/1996. (IX.26.) AB határozat A 45/1991. (IX.10.) AB határozatot az előzőek szerint kifejtettem, Az 56/1995. (IX. 15.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy "a társadalombiztosítási rendszer működőképességének a fenntartása - mint az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésében meghatározott alkotmányos cél - alkotmányosan indokolhat olyan megoldásokat, amelyek keretében a biztosítás fokozott terheit a törvényhozó a biztosított, a járulékfizetésre kötelezett munkáltató és a társadalombiztosítás szervei között bizonyos körben megosztja. Egy ilyen törvényi szabályozás nem szükségképpen alkotmányellenes." Ugyanebben a határozatban azt is kifejtette, hogy "járulékfizetés és a társadalombiztosítás szolgáltatásainak pontos megfelelése - a társadalombiztosítás vegyes rendszere folytán - (...) nem alkotmányos követelmény” 368 952/B/2001. AB határozat. 367
99
IV. A TÁPPÉNZ SZABÁLYAI ÉS A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁSI REFORM HATÁSA A TÁPPÉNZRE
1. A TÁPPÉNZ, MINT AZ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI RENDSZER ELEME A nyugat-európai országok nagyobb részében a táppénz a társadalombiztosítási jog ellátása, a szociális jog rendszerében történő elhelyezése általános, azon belül elfoglalt helye viszont változó. 369 Így Németországban a Szociálisjogi Törvénykönyv betegbiztosítási joga tartalmazza a táppénzt, Ausztriában szintén az egységes általános társadalombiztosítási törvény egyik ellátása. Mindkét államban a pénztár nyújtja az ellátást, amelynek a fedezetéhez mind a munkáltatók mind a munkavállalók hozzájárulnak. Érdemes megemlíteni Hollandiát, ahol bár a társadalombiztosítás része, de külön jogszabály tartalmazza a vonatkozó rendelkezéseket. 370 Hollandiában alapvetően két típusú biztosítás alapján járnak az ellátások: az egyik az un. nemzeti biztosítás (társadalombiztosítás) amelybe a teljes lakosság beletartozik, a másik az un. munkavállalói biztosítás. A nemzeti biztosítás mindenkire kötelező, ez alapján vehetik igénybe
a
biztosítottak
szolgáltatására
az
2006. január
egészségügyi 1-jétől
a
természetbeni
magán
ellátásait,
egészségbiztosítási
amelyek pénztárak
jogosultak.371 A munkavállalói biztosítás alapján jogosultak – csak a munkavállalók, más pl. egyéni vállalkozók nem – táppénzre, rokkantsági ellátásra és munkanélküli ellátásra. 372
369
Az európai egészségügyi rendszerekről lásd részletsebben Deppe 1995, 421-429, Boncz 2002, 292-300.; az Egyesült Államok egészségügyi rendszeréről Hajdú 1993, 1-44. 370 Ziektewet, ZW. (1913. június 5.) A törvény szerint a munkáltató fizeti a betegség esetén a táppénzt, legfeljebb két évig, a munkavállaló átlagkeresetének 70%-át. 371 Az egészségbiztosítási reform előtt már a lakosság 37%-a magánpénztáraknál volt biztosítva. A reform célja volt a piaci verseny kiszélesítésével ez egészségügyi ellátások minőségének emelése. Lásd még: http://ec.europa.eu/employment_social/missoc/2007/tables_part_5_en.pdf; http://www.eski.hu; Letöltve: 2010. május 2.; Prugberger 2008, 416-417. A holland jóléti rendszerről lásd Komáromi 2002, 15-18 372 Hollandiában is voltak a reformnak ellenzői, azonban az tapasztalatok a reform bevezetésének helyességét igazolták: a felmérések szerint Európában Hollandiában a legmagasabb szintű az egészségügyi ellátás, a biztosítottak is itt vannak a leginkább megelégedve a rendszerrel. Az új rendszerben a biztosítottak egy un. alapcsomagot vásárolhatnak, amelynek a tartalmát az állam határozza meg, ezen kívül szabadon vásárolhatnak további egészségügyi szolgáltatásokat. Az alapcsomag a reform előtti kötelező biztosítás által lefedett ellátásokat tartalmazza. Az alapcsomag ára kötött, ez 2006-ban 1050 euró volt, ezen felül az alkalmazásban állók 6,5%-os
100
Magyarországon a keresőképtelenség miatt a beteg munkavállalónak járó táppénzszolgáltatás a társadalombiztosítás egészén belül az egészségbiztosítás egyik eleme, amely ellátást az egészségbiztosítási pénztár nyújtja. A táppénz a társadalombiztosítás vegyes - biztosítási és szolidaritási - rendszerén belül meghatározóan „vásárolt jogként” működik, vagyis abban a biztosítási elemek túlsúlya van jelen.373 A szerzett jog elve alapján a táppénz is, hasonlóan a társadalombiztosítás nyugdíj szolgáltatásaihoz, egyfajta várománynak tekintendő, a befizetett járulékok fejében a biztosított várományosa a szolgáltatásnak. A táppénz nem azonosítható az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szereplő betegség esetére szóló megélhetéshez szükséges ellátáshoz való joggal, hanem annak csupán egyik lehetséges formája. 374 A táppénz a betegbiztosítási szolgáltatások között a legrégebbi ellátás, már az 1891:XIV. tc. szabályozta, a pénztártagok betegsége miatti munkából való kiesésük esetére. A táppénz funkciója az eltelt 120 év alatt nem változott, az elsődleges cél a biztosított létfenntartásának a biztosítása arra az időre, amíg – elsősorban – betegség miatt nem tudja a munkáját ellátni. A táppénz szabályai közül alapvetően a mértékének az alapjául szolgáló jövedelem meghatározása illetve a táppénz fedezetéül szolgáló járulék és adó fizetési technikák változtak jelentősen, a sok tekintetben bonyolult élethelyzeteknek megfelelően. A társadalombiztosítás átalakítása az 1998. január 1-jén hatályba lépett törvények útján megvalósult, a korszerűtlen és sok tekintetben igazságtalan intézményhálózat átalakult. 375 A táppénz – ahogyan azt jelen fejezet bemutatja – szabályozása lényegében a reform előtti rendelkezések kissé újraszabásával, de lényegi, komoly áttörést hozó változtatások nélkül történt meg.
járulékot is fizetnek. A munkáltató ugyan nem fizet járulékot, de köteles visszafizetni a munkavállalónak az általa befizetett járulékot. Lásd: http://www.eski.hu/hol/cikkhe.cgi?id=874, letöltve: 2010. május 14. 373 11/1991. (III. 29.) AB határozat, a szerzett jogok alkotmányjogi védelmével kapcsolatban lásd még: Menyhárt 2004, 475 374 514/B/2000 AB határozat 375 26/1993. (IV. 29) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette a társadalombiztosítás átalakításának szükségességét.
101
A fejezet bemutatja a táppénz reform előtti és utáni szabályait, vizsgálva az Alkotmánybíróság jogfejlesztő tevékenységét, ismerteti a (csekély) bírói gyakorlat főbb irányait és kritikailag elemezi a hatályos szabályozást.
2. A TÁPPÉNZ FELTÉTELEI 2.1 A táppénzre való igény struktúrája A táppénz funkciója a keresetveszteség részleges pótlása és a jogosult megélhetésének a biztosítása arra az időre, amíg keresőképtelen. 376 A táppénzre való jogosultságnak négy feltételét határozza meg a törvény, amelyek együttes bekövetkezése szükséges az ellátás igényléséhez. Így az igény megnyílik, ha a jogosult keresőképtelen, ha ez a körülmény a biztosítási jogviszony fennállása alatt vagy ennek megszűnését követő három napon belül áll be, és ha a jogosult járulékfizetésére kötelezett, és keresetvesztesége van. 377 2.2 A keresőképtelenség jogszabályi meghatározása Az egészségbiztosításról szóló törvény preambuluma szerint a törvény célja – részben – a „foglalkoztatottak betegsége miatt kieső jövedelmük részleges pótlása”. A törvény preambulumba azt fogalmazta meg, hogy a keresőképtelenséget okozó betegség miatt beálló keresetveszteség pótlása a cél, azonban a törvény szövege az ellátás részletezése körében a keresőképtelenség esetét nem csupán a betegségben jelöli meg, hanem másik öt biztosítási eseményt is felsorol. Természetesen ezen tényállások esetében is biztosít a törvény keresetpótlást, nemcsak a preambulumban rögzített betegség bekövetkezése esetére. Megállapítható, hogy a törvény szövege nem koherens a preambulum szövegével, megfelelőbb lenne, ha a preambulum a „betegség” helyett a „keresőképtelenséget” alkalmazta volna, amely valamennyi biztosítási eseményt magában foglalja.378 376
Ebtv. preambuluma, Tomandl 2002, 113-114. Ebtv. 43. § 378 A biztosítási esemény megfogalmazást a német és az osztrák jogszabályok tartalmazzák, álláspontom szerint is helyes a meghatározás, ez fedi le azokat a körülményeket, amelyek bekövetkeztekor a biztosított jogosulttá válik a társadalombiztosítási ellátásra. 377
102
A keresőképtelenség lényeges tartalmi eleme a táppénzigényre való jogosultságnak. A fentiek szerint tehát hat törvényi esetét szabályozta a jogalkotó, ezek szerint: „Keresőképtelen, a) aki betegsége miatt munkáját nem tudja ellátni; b) aki terhessége, illetőleg szülése miatt nem tudja munkáját ellátni, és terhességi-gyermekágyi segélyre nem jogosult; c) az anya, ha kórházi ápolás alatt álló egyévesnél fiatalabb gyermekét szoptatja; d) az a szülő, nevelőszülő és helyettes szülő, aki tizenkét évesnél fiatalabb beteg gyermekét ápolja; e) aki fekvőbeteg-gyógyintézeti ellátásban betegségének megállapítása vagy gyógykezelése miatt részesül; f) akit közegészségügyi okból foglalkozásától eltiltanak és más beosztást nem kap, vagy akit közegészségügyi okból hatóságilag elkülönítenek, továbbá aki járványügyi, illetőleg állat-egészségügyi zárlat miatt munkahelyén megjelenni nem tud és más munkahelyen (munkakörben) átmenetileg sem foglalkoztatható.” 379 E szerint a keresőképtelenséget okozhatja betegség, anyaság, beteg gyermek ápolása, betegség kiderítése miatti kórházi tartózkodás, és aki nem beteg ugyan, de közegészségügyi
szempontok
miatt
nem
végezheti
a
munkáját
el.
A
keresőképtelenséget az orvos állapítja meg, azzal, hogy a vizsgálatra jelentkezés időpontjától eltérően, legfeljebb öt napra visszamenőleg is megállapíthatja. Ahogyan fent is utaltam rá az Ebtv. preambuluma nem utal a teljes keresőképtelenségi esetek körökre, mint pénzbeli ellátásra okot adó kockázatok, csak a betegség biztosítási eseményt rögzíti. Itt pontosításra szorul a törvény szövege, annak ellenére is, hogy ezt csupán a preambulum tartalmazza.
2.2.1 A keresőképtelenség fogalmának elméleti megközelítése és problematikája Lényeges hangsúlyozni, hogy a törvény a fentiek szerint nem a keresőképtelenség fogalmát adta meg, hanem annak az esetköreit. Magát a keresőképtelenség definícióját nem tartalmazzák a tb jogszabályok, azonban a keresőképesség definícióját egy kormányrendelet megfogalmazta. E szerint „ha a biztosított az egészségi állapota javulásának következtében munkája elvégzésére már alkalmas, illetőleg, ha az általa ápolt gyermek egészségi állapota miatt további ápolást már nem igényel, a keresőképtelenséget 379
elbíráló
orvosnak
Ebtv. 44. §
103
a
biztosítottat
keresőképessé
kell
nyilvánítania” 380 Ebből kiindulva a keresőképtelenség akkor áll fenn, ha a biztosított az egészségi állapotának romlása következtében a munkája elvégzésére nem alkalmas, illetve ha a gyermeke egészségi állapota ápolást igényel. Ez a keresőképtelenség fogalom nyilvánvalóan csakis a biztosított illetve a gyermeke betegsége miatti keresőképtelenség
biztosítási
eseményre
áll
keresőképtelenség
mibenlétét
az
adja meg, elviekben az esetkörök
Ebtv.
fenn,
a
másik
öt
esetben
a
felsorolásával. Így csak a betegség miatti keresőképtelenség esetének további vizsgálatát tartom szükségesnek. A jogszabály szövege szerint a keresőképtelenség fennállásához két tényállási elem szükséges: a betegség fennállása és az, hogy a biztosított a korábban – eddig – végzett munkáját ne tudja folytatni. A keresetképtelenség fogalmi eleme tehát, hogy a biztosított az eddig végzett munkáját nem tudja ellátni. A jogszabály azt is meghatározza, hogy mit takar az eddig végzett munka: ez alatt az a foglalkozás, vagy munkakör az irányadó, amelyben a biztosított a keresőképtelenségét közvetlenül megelőzően dolgozott. 381 Ha több jogviszonya van a biztosítottnak, a keresőképtelenséget minden jogviszonyban külön kell vizsgálni és megállapítani, tehát az elvi lehetősége megvan annak, hogy valaki az egyik jogviszonyát ellássa, míg a másikból a táppénz iránti igénye jogszerűen áll fenn. 382 A többes jogviszonyban álló biztosított minden egyes jogviszonya után megfizeti a járulékot, így egy betegség esetén csak az egyes jogviszonyokban eltöltött idők vehetők számításba az ellátás meghatározásánál, az összeszámításra nincs lehetőség. 383 Nem szabályozza a törvény azt az esetet, ha a betegség miatt az eddig végzett munkáját csak részben tudja ellátni a biztosított, ugyanis előfordulhat, hogy teljes keresőképtelenséget nem okoz a betegség, a munkaköri feladatok egy részét el tudja látni a beteg. A részbeni keresőképtelenség fogalma tehát ismeretlen a magyar 380
A keresőképtelenség és a keresőképesség orvosi elbírálásáról és annak ellenőrzéséről szóló 102/1995. (VIII.25.) Korm. r. 5. § 381 Ebtv. 45.§ (1) bek. 382 Ebtv. 43.§ (2) bek. Így például ha a biztosított könyvtárban adatfeldolgozással foglalkozik, és emellett a szinház énekkarában kórista, egy hangszálgyulladás az előző munkájában nem akadályozza, tehát elvileg keresőképes lehet, és a táppénzre vonatkozó igénye csak a másik jogviszonyából származóan áll fenn. 383 994/B/1991. AB határozat. A határozat a korábban hatályban volt 1975:II. tv. többes jogviszonyaira vonatkozó rendelkezések azon tartalmának alkotmányellenességét vizsgálta, amely szerint a táppénzre való jogosultság esetén többes jogviszonynál külön-külön kell az egyes jogviszonyokat vizsgálni.
104
szabályozásban, ebből kifolyólag ha a beteg ugyan csak részben keresőképtelen, a törvényi szabályozás hiányában teljesen keresőképtelennek minősül. A még fennmaradó keresőképesség hasznosítására vonatkozó igénye a munkáltatóknak is fennállna, és a munkavállaló sem veszíti el a jövedelmének egyrészét a keresőképtelensége miatt. Ezzel összefüggésben kell megemlíteni, hogy a német betegbiztosítási jog nevesíti az un. fokozatos munkába állás fogalmát. Ez azt jelenti, hogy ha a biztosított már részlegesen fel tudja venni a munkát, ez a kezelőorvos a keresőképtelenségről szóló igazoláson feltünteti, és a biztosított elkezdheti a munkaköri feladatainak a részleges ellátását. 384 Álláspontom szerint körültekintő és részletes szabályozással indokolt lenne a keresőképtelenség törvényi fogalmának meghatározása az Ebtv.-ben, figyelemmel a kialakult német és osztrák gyakorlatra. Indokolt lenne továbbá a német jogból a fokozatos munkába állás intézményének az átvétele is, annak ellenére, hogy ez nem okoz társadalombiztosítási jogilag részleges keresőképtelenséget, a német bírói gyakorlat
úgy
tekinti
az
ilyen
személyeket,
mint
akik
még
teljesen
keresőképtelenek. 385 Tény, hogy ez utóbbi intézmény magyar jogba történő szabályozása esetén az alkalmazására még egyáltalán nem vagy csak néhány esetben kerülne sor, azonban az elvi bevezetést követően meggyökeresedhetne a gyakorlatban is. 2.2.2 A betegség fogalmának elméleti megközelítése és problematikája A keresőképtelenség másik eleme a betegség. A betegség társadalombiztosítási jogi fogalma szintén nincs sem a tb törvényekben, sem az egészségügyről szóló törvényben meghatározva, azt hazai és a nemzetközi szakirodalom meghatározásaiból vezethetjük le. Ki kell emelni azonban, hogy a betegség társadalombiztosítási fogalma nem azonos az orvostudomány betegség fogalmával. 386
384
§ 74 SGB V. Lásd erről részletesen az előző fejezetet 386 Czúcz 1989, 206-207. Nem igényel betegkezelést például a gyógyíthatatlan fogyatékos állapot, de a táppénzre való igényt kiválthatja, vagyis ebben a vonatkozásban kiterjesztőbben értelmezi a társadalombiztosítási jog a betegséget. Az orvostudomány szerinti betegség fennállása azonban önmagában még nem alapozza meg a táppénz ellátásra való igényt, ahhoz szükséges az, hogy a korábban elvégzett munkáját ne tudja ellátni a jogosult, ilyen megközelítésben viszont már szűkebb értelme van a betegség fogalmának. 385
105
Az egészségbiztosításról szóló törvény preambuluma szerint a törvény célja egyrészt „az állampolgárok számára az egészségük megőrzéséhez, helyreállításához és egészségi állapotuk javításához szükséges egészségügyi ellátás”, másrészt a „foglalkoztatottak betegsége miatt kieső jövedelem” pótlásának a biztosítása. A törvény preambuluma tehát azt határozza meg, hogy az egészségügyi ellátás milyen esetekben vehető igénybe: az egészség megőrzéséhez, az egészség helyreállítására, és a javítására. Kétségtelen azonban, hogy a betegség fogalom ettől szűkebb kategória, vagyis az Ebtv. szövegéből nem vezethető le a betegség társadalombiztosítási jogi fogalma. A mai hazai bírói gyakorlatban nem lelhető fel arra vonatozóan eljárás, amelyben az egészségügyi ellátásra való jogosultságot vizsgálja a bíróság. Biztosítási elvből következik, hogy a rászorultságot nem vizsgálják az ellátásra való jogosultság megállapításánál, és előnyt sem jelent, ha valaki hosszabb időn át vagy magas összegben fizetett járulékot. kizárólag az orvosi szakmai indokoltság határozza meg az ellátásra való jogosultságot. Az egészségbiztosítás szolgáltatásra akkor is jogosult a biztosított, ha a táppénzigényt kimerítette, mivel a biztosítotti státusz elegendő az egészségügyi szolgáltatásra való jogosultsághoz. 387 Ez részben abból is adódik, hogy az egészségügyi ellátásra való jog állampolgári jog, amelyet az Alkotmány deklarál és annak a tartalmát az egészségügyi jogról szóló törvény bontja ki, amely alapján lényegében betegsége esetén bárki igénybe veheti az egészségügyi ellátást, így a kezelés visszautasítása hiányában nincs ok a bíróság előtti eljárás megindítására. A törvény ugyanis a betegek jogai között 388 , valamennyi beteg vonatkozásában alapvető jogként rögzíti „az egészségi állapota által indokolt, megfelelő, folyamatosan hozzáférhető és az egyenlő bánásmód követelményének megfelelő egészségügyi ellátáshoz” való jogot. Az Eü. tv. beteg személynek, „az egészségügyi ellátást igénybe vevő vagy abban részesülő személyt” tekinti, amely meghatározás nem egy egzakt jogi 387
Tbj. 5. § és 16. § Eü. tv. 6-9.§ Az egészségügyi ellátáshoz való jog magában foglalja a sürgős szükség esetén az életmentő, illetve súlyos vagy maradandó egészségkárosodás megelőzéséhez és a szenvedés csökkentéséhez való jogot, a Javaslat szerint ez mint alapvető emberi jog jelenik itt meg. Ezen kívül a beteg az egészségügyi ellátásokat a rendelkezésre álló személyi és tárgyi feltételek függvényében az állapota által szakmailag indokolt szintű egészségügyi szolgáltatónál jogosult igénybevenni, illetve a szabad orvosválasztás jogát is rögzíti a törvény. És végül a beteg egészségügyi ellátáshoz való joga magában foglalja azt a jogot is, hogy ha a beteget nem lehet azonnal a szükséges ellátásban részesíteni, akkor vagy más alkalmas egészségügyi intézménybe kell őt utalni, vagy pedig várólistára kell helyezni.
388
106
fogalom. E fogalom magyarázat nem visz közelebb a ’betegség’ tartalmához, az Eü. tv. ’beteg’ fogalmába ugyanis beletartozik az a személy is, aki fertőző betegség megelőzésére védőoltást vesz igénybe 389 , holott ez a személy orvosilag nem minősül betegnek, és a táppénzre való jogosultságának szempontjából sem. A betegség fogalmának magyar jogszabályokból való levezethetőségének hiánya miatt megvizsgálható a német jogtudomány által kidolgozott formula. 390 A német Szociálisjogi Kódex ötödik könyve 391 , amely a betegbiztosítás szabályait tartalmazza, rögzíti, hogy a biztosított milyen esetben veheti igénybe a betegkezelést: a betegség bekövetkezésekor, annak a meggyógyítására, az állapot rosszabbodásának a megakadályozására, illetve a betegséggel járó panaszok enyhítésére. Ebből a jogszabályi meghatározásból kiindulva a német (és osztrák) jogtudomány által 392 alkotott definíció a következőt tartalmazza: a betegség egy rendellenes testi vagy szellemi állapot, amelynél orvosi kezelés szükséges vagy/és keresőképtelenséget okoz. 393 A német fogalom meghatározás azonban további kérdéseket vet fel, amelyet a magyar jogrend szintén nem szabályoz: mit jelent a rendellenes állapot, és milyen feltételek esetén kell már a rendellenes állapotot orvosi kezeléssel javítani, helyreállítani. Addig azonban, amíg ezek a kérdések nem merülnek fel egy-egy vitás ügyben – amely vita adott esetben az ellátás megtagadása miatt indulhat – sem a jogalkotás, sem a jogtudomány nem keresi és nem adja meg a megfelelő jogi szabályozással a választ. Összevetve akár a német, akár az osztrák jogtudomány által kidolgozott betegség miatti keresőképtelenség biztosítási eseménye dogmatikájával, megállapítható, hogy a betegség
miatti
keresőképtelenség
fogalmi
elemei
a
magyar
jogrendszerben/jogtudományban nem lelhetőek fel ilyen részletességgel. Álláspontom szerint az egészségügyi törvény szabályai között lenne indokolt a betegség meghatározása, de az Ebtv. fogalom magyarázatai között is el lehetne helyezni, hiszen nemcsak a táppénzre való jogosultság vizsgálatánál merül fel a betegség fogalmi meghatározása, hanem az egészségügyi szolgáltatásokra való 389
Eü. tv. 79. § És az osztrák is nagyon hasonló fogalmat használ 391 SGB V., a német szociális törvénykönyv felépítéséről ld. a negyedik fejezetet 392 Lásd a negyedik fejezetet 393 Fuchs-Preis 2005, 265. 390
107
jogosultság vizsgálatánál is szükségessé válik annak tisztázása, hogy az adott rendellenes testi vagy lelki állapot kezelésének finanszírozása az egészségbiztosítási pénztár kötelezettségévé tehető e. A
betegség
miatti
keresőképtelenség
témájához
szorosan
kapcsolódik
a
keresőképtelenség megállapítására és ellenőrzésére vonatkozó eljárást megállapító jogszabály.
A
már
fentebb
említett
Kormányrendelet
a
betegség
miatti
keresőképtelenséget komplexen kezeli, nincs szétválasztva a betegség eleme a keresőképtelenségtől. Az eljárás e szerint a keresőképtelenség elbírálására illetve a keresőképtelenség munkáltató által kezdeményezett felülvizsgálatára irányulhat. A jelenlegi egészségügyi és egészségbiztosítási rendszer egyik hibája, hogy a táppénzre való jogosultság megállapítása során a tapasztalatok szerint nagy számban fordulnak elő visszaélések: abban az esetben is megállapítja a keresőképtelenséget az orvos, ha a biztosított nem beteg. E visszásságok megakadályozására a jogalkotó az aktív jogon járó táppénz mértékének maximalizálását és a passzív jogon járó táppénz időtartamának a lerövidítését és mértékének a maximalizálását építette be az Ebtv.-be, vitatható módon. 394 A keresőképtelenség ellenőrzésére és felülvizsgálatára mind a betegszabadság mind a táppénz időtartama alatt csak az egészségbiztosítási pénztárnak van jogosultsága. 395 E jogosultság a táppénz kapcsán igazolható is, mivel a táppénz a társadalombiztosítási jogviszony pénzbeli szolgáltatása, és e jogviszony egyik alanya, a fedezetet összegyűjtő és szétosztó szervezet végzi az ellenőrzést. Azonban a betegszabadság esetében ez így nem vezethető le, az a munkáltató és a munkavállaló között létrejött munkaviszony egyik szociálisnak mondható eleme, a fedezetét teljes egészében a munkáltató biztosítja. Így betegszabadságra okot adó keresőképtelenség megállapítása, illetve ellenőrzése is valamilyen formában köthető kellene hogy legyen a munkáltatóhoz. Kétségtelen, hogy a jelenlegi szabályozás lehetővé teszi a munkáltató számára, hogy felülvizsgálatot kérjen az egészségbiztosítási pénztártól, azonban a tapasztalatok azt mutatják, hogy ezek az ellenőrzések többnyire formálisak, és jóváhagyják a keresőképtelenséget, abban az esetben is, amikor a ’köztudott’396
394
A törvény módosítás indoklása ugyanis, nem éppen jogi kategóriával élve, ezt fejtette ki. 102/1995. (VIII.25.) Korm. r. 1. § (1) bek. 396 Így például a nyári szezonális mezőgazdasági munkák idején megugrik a táppénzes állomány, annak ellenére hogy a nyári időszakra nem jellemzőek a járványos megbetegedések sem. 395
108
hogy nem keresőképtelen a munkavállaló. Problémája a jogszabálynak, hogy nem ad bírói utat a keresőképtelenség megállapításával szemben, ugyanis az ellenőrző főorvos döntésével szemben az Országos Rehabilitációs és Szakértői Intézet főorvosi bizottsága előtt lehet felülvizsgálatot kezdeményezni, amelynek a döntése a jogszabály szerint végleges. 397 Álláspontom szerint a táppénz keresőképtelensége megállapítása és felülvizsgálata kapcsán lehetőséget kellene a jogszabályban biztosítani a bíróság előtti eljárásra, akár a közigazgatási határozatok felülvizsgálata körében, bár ez utóbbi esetben a végső döntést az egészségbiztosítási szerv hatáskörébe kellene utalni. Ami pedig a betegszabadság miatti keresőképtelenség felülvizsgálatát illeti, ezt kivenném a közjogi szervek kezéből, és magánjogi alapon, a munkáltatóval szerződéses kapcsolatban álló foglalkozás egészségügyi szolgálat orvosa végezné a felülvizsgálatot és ellenőrzést a munkáltató munkavállalói megbetegedései esetében. A felülvizsgálatra jogosult orvosok csak olyan szakemberek lehetnének, akik az erről szóló jogszabály feltételeinek eleget tudnak tenni. Végső soron annak eldöntése, hogy a munkavállaló az eddig végzett feladatait el tudja látni a betegsége miatt, inkább a foglalkozás egészségügyi szolgálat hatáskörébe tartozik, a munkáltató munkaköri feladatait, tevékenysége jellegét ez a szolgálat hivatott ismerni. Ezen két javaslat beépítése esetén nem kényszerülne a jogalkotó a táppénz időtartamának
rövidítésére
és
az
összeg
maximalizálására
a
visszaélések
megakadályozására. 2.3. A biztosítási jogviszony fennállása A táppénzre való jogosultság második kritériumaként a biztosítási jogviszony fennállását jelöli meg, illetve annak megszűnése esetén, ha a keresőképtelenség az első, második vagy a harmadik napon következik be, akkor is jogosult a biztosított a táppénzre. 398 Nincs különbség abban a tekintetben, hogy a keresőképtelenség melyik esete következik be a jogviszony megszűnését követően, vagyis bármelyik biztosítási esemény bekövetkezése a jogviszony megszűnését követően jogosulttá teszi a 397 398
102/1995. (VIII.25.) Korm. r. 9. § (5) bek. Ebtv. 43. § (1) bek.
109
biztosítottat. Továbbá a megszűnését követően folyósított ellátás is passzívvá válik A gyakorlat a biztosítási jogviszony fennállása alatti táppénz ellátást aktív jogon járónak, a jogviszony megszűnését követően keletkezett vagy a folyósítás ideje alatti jogviszony megszüntetését követően folyósított igényt passzív jogon járó ellátásnak nevezi. A táppénz alapjául szolgáló biztosítási jogviszony ex lege jön létre, a keletkezése az azt megalapozó jogviszonytól függ. Ez a jogviszony a Tbj. szerint munkavégzés (munkaviszony, megbízási, bedolgozói stb.), valamilyen tevékenység (egyéni vállalkozó, szövetkezeti tagsági viszony ha a munkaviszony jellegű tevékenységet végez,
egyházi
szolgálat),
munkanélküli
ellátásban
való
részesülés,
illetve
tanulószerződés 399 alapján a törvény erejénél fogva jön létre. A biztosítási jogviszony az ennek alapját képező jogviszony kezdetétől annak megszűnéséig tart. 400 Itt szükséges megemlíteni a társadalombiztosítási jogviszony fajait a klasszikus megközelítések alapján. Az osztrák és a német jogirodalom a társadalombiztosításban kétféle 401 közjogi jogviszonyt nevesít. A biztosított és a társadalombiztosítási intézet (társaság) között fennálló összes társadalombiztosítás jogi jogok és kötelezettségek egy önálló közjogi jogviszonyt hoznak létre, ezt nevezik társadalombiztosítás jogi kötelmi jogviszonynak. 402 Vannak olyan nézetek is, amely szerint ez a biztosítási- vagy társadalombiztosítási jogviszony.403 Általában azonban a biztosítási jogviszony alatt a társadalombiztosítási kötelmi jognak csak egy része értendő: biztosítási jogviszonynak nevezik a társadalombiztosítási jogviszonyt ameddig a biztosítottat csak váromány illeti meg a biztosítási ellátásra. Ez a rész tartalmazza a társadalombiztosítási jogviszony összes járulékfizetésével kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket, 404 az alanyok itt a társadalombiztosítási szervezet, a foglalkoztató és a biztosító. 405
399
Tbj. 5. § Tbj. 7. § (1) bek. 401 Létezik egy harmadik fajta is, a szolgáltatói jogviszony, amely hazai viszonylatban a társadalombiztosítási szerv, a biztosított, és az ellátásokat szolgáltató között jön létre. Ennek egy speciális változata a tagsági viszonyon alapuló szolgáltatói jogviszony, amelyben a tagsági viszony, hasonlóan a társadalombiztosítási jogviszonyhoz, törvényen alapul. Lásd: Balogh-Szűcs 1998, 37. 402 Krejci 1973, 210. 403 Krejci – Marhold 2008, 40. 404 Tomandl 2002, 36; Krejci/Marhold 2008, 41. 405 Balogh-Szűcs 1998, 36-37. 400
110
Azt
a
részét
a
társadalombiztosítási
kötelmi
jogviszonynak
ami
a
társadalombiztosítási ellátás szolgáltatásával összefüggő jogokat és kötelezettségeket szabályozza, ezzel szemben ellátási (szolgáltatási) jogviszonynak hívják. 406 Ebben a jogviszonyban a biztosított és a társadalombiztosító szerv szerepelnek alanyként. A fentiek szerint a táppénz alapjául szolgáló biztosítási jogviszony ketté osztható: egy várományi időszakra, amelyben a biztosított (és a foglalkoztató) teljesíti a járulékfizetési kötelezettséget és egy szolgáltatási időszakra, amikor a biztosítási esemény bekövetkezésével a biztosított igénye megnyílik az ellátásra és az egészségbiztosítási pénztár a jogszabályokban rögzített mértékű pénzbeli ellátást szolgáltat számára. Ezen felosztást a jogszabály ugyan nem tartalmazza, de alkalmazása hasznos lehet egy-egy probléma feltárása során. Felvetődhet a kérdés, hogy amíg a biztosított keresőképtelen, ez az időszak minősülhet e várományi és egyben szolgáltatási jogviszonynak is. A jogszabályból azonban az következik, hogy nem áll meg a kettőség: a keresőképtelenség időtartama nem minősül a táppénzre való jogosultság időtartamának tekintetében várományi időnek,407 mivel ennek az időtartamát az újbóli keresőképtelenné válás esetén le kell vonni a táppénz folyósításának az időtartamából. 408 A megelőző időszakban beállt keresőképtelenség nemcsak a folyósítási időt rövidítheti meg, hanem a táppénz mértékét is. 409 2.4. Járulékfizetési kötelezettség A táppénzre való igény harmadik konjunktív feltételét a jogszabály úgy határozza meg, hogy „meghatározott mértékű pénzbeli egészségbiztosítási járulék fizetésére kötelezett” legyen az igényjogosult. A
társadalombiztosítás
hozzájárulnak,
a
egészségbiztosítási
fedezetéhez
természetbeni járulék
és
járulékfizetés
útján
egészségbiztosítási
munkaerőpiaci
406
járulék,
a
biztosítottak
járulék, és
a
a
is
pénzbeli
nyugdíjjárulék
Schrammel 2008, 111. Szolgálati időnél, illetve 408 Ebtv. 46. § (5) bekezdés 409 217/1997. (XII.1.) Kormányrendelet 31. § (3) bekezdés szerint a táppénz alapját képező napi átlagjövedelem meghatározásához a rendszeres jövedelmet el kell osztani a biztosítási jogviszonyban töltött napok számával, de csökkenti kell az osztószámokat a táppénz folyósítása napjainak számával. 407
111
megfizetésével. A saját jogú nyugdíjas foglalkoztatott, bár a munkaviszony létesítésével biztosítottnak minősül, de a jövedelme után nem fizet pénzbeli egészségbiztosítási járulékot, így táppénzre sem jogosult ha keresőképtelenné válik. A nyugdíj szüneteltetése esetén pénzbeli egészségbiztosítási járulék fizetésére kötelezetté válik. 410 A fenti szabály folytán a táppénzre jogosultak köre szűkebb, mint a Tbj. 5. §-ban felsorolt biztosítotti kör. A járulékfizetésére kötelezett kitétel azonban nem jelenti azt, hogy a táppénzre való jogosultságot nem állapítják meg, ha ténylegesen nem fizeti a járulékot a biztosított. Ezért inkább pontosabb lenne a szabályozás, ha a „járulékfizetésére kötelezett” helyett a „járulékot megfizette” meghatározás lenne, így a jogosulatlan táppénzkifizetéseket el lehet kerülni. 2.5. A keresetveszteség A keresetveszteség lényegi eleme a táppénz feltételrendszerének, a táppénz célja ugyanis a kieső jövedelem pótlása. Keresetveszteség nem áll fenn ha a biztosított a munkáltatótól vagy más forrásból a teljes keresetét megkapja. A keresetveszteség megállapításához nem az elnevezés számít, ha a célja a juttatásnak a keresetpótlása, akkor elnevezéstől függetlenül a táppénz jogosultság akadályává válik az összeg. 411 A táppénzre való jogosultság akadálya is egyben ha a biztosítottnak nincs keresetvesztesége. 412 2.6. A társadalombiztosítási reform hatása a táppénz feltételrendszerére A társadalombiztosítás reformja összességében az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásai, és így a táppénz vonatkozásában jelentős módosításokat, újításokat nem hozott. A megváltozott gazdasági, jogi háttér indokolt nyilvánvalóan új fogalmak bevezetését, és ezzel összefüggésben elavult kifejezések mellőzését is. 410
Tbj. 25. §. Ha a biztosított és a foglalkoztató között létrejött versenytilalmi megállapodás alapján fizetett „hallgatási díj” a körülmények gondod mérlegelése következtében bérnek minősíthető, az elnevezésétől függetlenül keresetpótló juttatásnak kell tekinteni, így nem jogosult a táppénzre a biztosított. MfvK.IV.11.006/2006/8.szám. LB-H-MJ2007-138. a www.birosag. hu oldalról letöltve: 2010. május 2. 412 Lásd 5.2. alatt 411
112
A
táppénzre
való
jogosultság
feltétele
a
korábban
hatályban
volt,
a
társadalombiztosítási joganyagot egy jogszabályba összefoglaló 413 törvényben is azonosan volt szabályozva. A keresőképtelenség biztosítási eseményeit egyrészt a törvény, másrészt a végrehajtási rendelet 414 tartalmazta, ezt a megosztottságot az új Ebtv. már mellőzte, csak a törvény tartalmazza a biztosítási eseményeket, a törvény végrehajtási rendelete ezzel kapcsolatos részletszabályokat tartalmaz. Említést érdemel az a korábbi szabály, amely szerint a táppénz nemcsak a keresőképtelenség esetén járt. Ha a biztosítottat kórházba utalták, az utazás napjaira táppénz járt. 415 A táppénz – hasonlóan a jelenlegi szabályozáshoz –, abban az esetben is járt, ha a biztosítási jogviszony megszűnését követő első, második vagy harmadik napon, vált keresőképtelenné a jogosult. Ezt a szabályt azonban nem így tartalmazta az 1975. évi II. törvény a hatálybalépésekor, csak 1995-től szabályozták 416 e szerint. 1995 előtt a táppénz
a
biztosítási
jogviszony
megszűnését
követő
15
napon
belüli
keresőképtelenség vagy a baleseti táppénz illetve terhességi gyermekágyi segély megszűnését követő napon beálló keresőképtelenség esetén is járt. A módosítással jelentős kiadás csökkenést kívántak elérni a jogalkotók. 1992. március 13-ig hatályban volt szabályok szerint egyes munkavállalói kategóriák 417 táppénzre való jogosultsági feltételei az általánostól eltértek azzal, hogy csak a három napot meghaladó megszakítás nélküli keresőképtelenség esetén járt a táppénz, a keresőképtelenség első napjától. 418 A jelenleg hatályos szabályozás sokkal inkább megfelel a táppénz céljának álláspontom szerint, mivel a keresőképtelenség első napjától már pótolja a keresetveszteséget, amely valójában a betegség első napjától fenn is áll. Azonban – ahogyan fent már utaltam rá – a táppénzre való jogosultságnak nem feltétele, hogy a 413
Végrehajtási rendeletek szabályozták részletesen az egyes területeket 89/1990. (V.1.) MT rendelet 415 89/1990. (V.1.) MT rendelet 21. § 416 1995. évi XII. törvény, 1995. április 1-jétől lépett hatályba a módosítás. 417 szerződéses üzemeltetésű üzlet vezetője, mezőgazdasági szakszövetkezeti és szakcsoporti tag, egyéni gazdálkodó, kisiparos, magánkereskedő, ipari szakcsoport tagja, gazdasági társaság tagja, magánkereskedői polgári jogi társaság tagja, gépjárművezető-képző munkaközösség tagja, a munkaviszonyban nem álló előadóművész, ügyvéd, jogtanácsosi munkaközösség tagja, szelllemi szabadfoglalkozású személy. V.ö.: 89/1990. (V.1.) MT rendelet 365-416. § 418 A szakszervezeti tagok meghatározott szanatóriumi tartózkodás ideje választásuk szerint vagy fizetett szabadságban, vagy táppénzben részesülhettek. Ilyen szanatóriumi üdültetési hely volt a hévízi, balatonfüredi, parádfürdői, siófoki, balatonföldvári szakszervezeti üdülők. V.ö: Dani 1989, 9. 414
113
biztosított a járulékot ténylegesen meg is fizesse, elegendő hogy kötelezett a járulékfizetésre. A táppénzre való jogosultság harmadik feltételeként ezért akként lenne szükséges módosítani a jelenlegi szabályozást, hogy a „a táppénzre jogosult az, aki a biztosítás fennállása alatt vagy annak megszűnését követő első, második vagy harmadik napon keresőképtelenné válik, és a Tbj.-ben meghatározott mértékű pénzbeli egészségbiztosítási járulékot megfizette.”
3. A TÁPPÉNZ MÉRTÉKE 3.1 A táppénz mértéke és az alapjául szolgáló jövedelem meghatározása A táppénz mértéke az előzetes biztosítási jogviszonyban töltött időtől függ, ugyanis ha a biztosított két évnél rövidebb ideig volt folyamatosan biztosítva, a táppénz mértéke a jövedelme 50%-a, ha a legalább kétévi folyamatos biztosítási jogviszonnyal rendelkezik, a táppénz mértéke a jövedelme 60%-a. A táppénz mértékének felső határa is van, így nem haladhatja meg az egy napra jutó táppénz a minimálbér 400 százalékának, a biztosítási jogviszony megszűnését követően a 150 százalékának a harmincad részét. A jövedelem meghatározásánál az irányadó időszak általános esetben az ellátásra való jogosultság kezdő napját közvetlenül megelőző naptári év. 419 A táppénz mértékének felső határával kapcsolatos módosítással 420 nem a biztosítási elvnek megfelelő rendelkezést vezetett be a jogalkotó. A 2009. július 1-jétől hatályos rendelkezés a passzív táppénzjogosultság időtartamának mérséklésével egyidejűleg meghatározta mind az aktív, mind a passzív jogon járó táppénz egy napra járó összegének felső határát is a fentiek szerint. A módosítás az adó és társadalombiztosítási járulékrendszer átalakításával egyidejűleg került elfogadásra, amelynek – társadalombiztosítást érintően – keretében a munkáltatói járulékterheket 419
Ha a biztosított a megelőző évben nem rendelkezett legalább 180 naptári napi jövedelemmel, az ellátás összegét a kezdő napot megelőző 180 naptári napi jövedelem napi átlaga alapján kell megállapítani. Ha a biztosított nem rendelkezik a ezzel a jövedelemmel, a táppénzt a minimálbér alapulvételével kell megállapítani, kivéve ha a tényleges jövedelme nem éri el a minimálbért, mert ekkor ez a tényleges jövedelem a táppénz alapja. Amennyiben a biztosított táppénzben, terhességi gyermekágyi segélyben, gyermekgondozási segélyben részesült, és ezért nem volt az előzőek szerint meghatározható jövedelme, a korábban folyósított ellátás alapját képező összeg figyelembevételével kell megállapítani a táppénz összegét. Lásd: Ebtv. 48. § 420 Egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2009. évi XXXV. törvény 29. §
114
csökkentették, ami azzal járt, hogy az Egészségbiztosítási Alap egyensúlyának a megtartásához lerövidítették a passzív táppénz időtartamát, és felső határt állapítottak meg a táppénz összegének. 421 Az Eb. törvény egyik alapelve szerint a pénzbeli egészségbiztosítási
ellátások
a
pénzbeli
egészségbiztosítási
járulék-fizetési
kötelezettséggel arányosan vehetők igénybe. 422 A fenti módosítás minden bizonnyal nem felelt volna meg ennek a szabálynak, ezért a jogalkotó az alapelvet törvény általi felülírhatóságával, az „e törvényben foglalt kivételekkel” kitétellel módosította. Az alapelv sérülését így kétségtelenül megkerülte a jogalkotó, de az egészségbiztosításban – és társadalombiztosításban is – érvényes biztosítási elv-szolidaritási elv kettősége immár megdőlni látszik, és lassacskán a szolidaritási elvre helyeződik át a hangsúly. 423 További problémája a táppénz összege a maximalizálásának az, hogy a fizetendő járulék mértékében nem állapítottak meg határt, azt ugyanúgy a teljes járulékalapot képező jövedelem után meg kell fizetni. Ez azonban nem így volt az Eb tv. a hatálybalépésekor, az 1998. január 1-jétől érvényes szabályok szerint a foglalkoztatott a nyugdíj- és egészségbiztosítási járulékot a járulékalapul szolgáló jövedelme, legfeljebb azonban a tárgyévre tervezett egy naptári napra jutó bruttó átlagkereset kétszeresének naptári évre számított összege után fizeti meg, vagyis a járulékfizetési felső
határ
egységesen
vonatkozott
mind
a
nyugdíjjárulékra,
mind
az
egészségbiztosítási járulékra. Ezzel a táppénz felső határát is maximálta a jogalkotó, mivel a táppénz alapjául szolgáló jövedelem megállapításánál csak azt a jövedelmet vették figyelembe, amely után a biztosított egészségbiztosítási járulékot fizetett. Aztán a jogalkotó 2001. január 1-jétől már csak a nyugdíjjárulék vonatkozásában állapított meg járulékfizetési felső határt, az egészségbiztosítási járulékalap felső határát
421
Mindösszesen ez volt az indoklása az egyébként nagy jelentőséggel bíró törvénymódosításnak. Lásd: T/9179/1. számú tájékoztató a törvény módosítási javaslathoz. http://www.parlament.hu/irom38/09179/091790001.pdf. Letöltve: 2010. május 2. 422 Ebtv. 2. § (2) bekezdés 423 Az egészségbiztosítás egészségügyi szolgáltatásaira eddig is az volt a jellemző, hogy nem állt arányban a befizetett járulék és az igénybe vett szolgáltatás, mivel az ellátások az egészségi állapot által indokolt mértékben vehetők igénybe. A pénzbeli ellátások közül a gyermekgondozási díj mértéke már az ellátás Ebtv.-be való beillesztésekor (2000. január 1-től hatályos) sem felelt meg a járulékarányosság elvének. A mostani táppénz maximalizálást beiktató törvénnyel viszont csak egyetlen egészségbiztosítási pénzbeli ellátás tekintetében marad a járulékfizetés arányosság, a terhességi gyermekágyi segély esetében. Így – némi kritikával – azt lehet mondani, hogy az Ebtv. 2. § (2) bekezdése szerinti alapelv indokolatlanul jelöl többes számot, a járulékarányos „ellátások” szóhasználattal, és inkább kivételként kellene megfogalmazni az egyetlen járulékarányos pénzbeli szolgáltatást.
115
eltörölte, így a táppénz összegének a maximuma is megszűnt. 424 A foglalkoztatók és a munkavállalók közötti arányosabb teherviselés megvalósítása érdekében történt a módosítás az indoklás szerint. Alkotmányossági problémák is felmerülnek, ha az AB korábbi határozatai szellemében
vizsgáljuk
a
táppénz
mértékének
a
maximalizálását.
Az
Alkotmánybíróság egyik határozatából levezethető hogy a táppénz járulék fejében járó szolgáltatás, amelynek „megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása az alapjogi sérelem ismérvei szerint bírálható el.” 425 A bevezetőben is rámutattam arra, hogy a táppénz biztosítási és szociális elemeket egyaránt tartalmazó ellátási forma. A táppénz biztosítási elemének mondható, hogy a juttatást objektív kritériumok alapján, előre ki lehet számítani. A bevezetett maximalizálásban azonban szociális elemek érvényesülnek, egyértelműen az állam – egészségbiztosítási alap – teherbíró képességére vonatkozóan jelenik meg. 426 A passzív jogon járó táppénz mértékének a minimálbér 150 százalékában történő maximalizálása a táppénzt egyfajta szociális segélyre degradálja azon biztosítottak tekintetében, akik ettől magasabb összegű táppénzre válnak jogosulttá a maximalizáció alkalmazása nélkül. A táppénz felső határ megállapítása végső soron a táppénz eredeti funkcióját sérti a leginkább: a táppénz a „kieső jövedelem részleges pótlására” szolgáló pénzbeli ellátás. A táppénz mértékét azért is igazították – ld lent – a megelőző évben elért jövedelemhez, mert így kap a biztosított hasonló nagyságrendű jövedelmet a keresőképtelenség esetén. 427 A 2001. január 1-je előtti állapot visszaállítása indokolt lenne a fentiekre tekintettel, az egészségbiztosítási járulékalap felső határának a megállapításával valamennyire kompenzálható lenne az ellentmondás.
424
az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2000. évi CXIII. törvény 153. § (1) bek. 425 43/1995. (VI. 30.) AB határozat 426 Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye a 26/1993. (IV.29.) AB határozathoz a nyugellátások emelésével kapcsolatosan tartalmazza 427 Ez ahhoz vezet, hogy például két különböző jövedelemmel rendelkező biztosított megállapított táppénze ugyanakkora lesz: a nagyobb jövedelemmel rendelkező is ugyanannyit kap, mint egy kisebb jövedelmű biztosított. A módosítás több sebből vérzik, és bár alkotmányossági kérdés eddig nem merült fel, a táppénz jövedelempótló funkciójának eddigi elve most megtörni látszik.
116
3.2 A társadalombiztosítási reform hatása a táppénz mértékére A korábbi törvényben a táppénz mértékét hasonló elv alapján állapította meg a jogalkotó, egy elért jövedelemhez viszonyítva kellett a táppénz mértékét meghatározni. Azonban azt, hogy melyik jövedelem volt az irányadó, hogy a keresőképtelenséget megelőzően elért keresetet kell számításba venni. Felhatalmazást adott ugyanakkor a törvény, hogy a táppénz mértékének a részletes szabályait a rendelet határozza meg. A törvény végrehajtási rendelete azonban túlterjeszkedett a felhatalmazás alapján kapott jogosultságával, és nemcsak a konkrét mértéket határozta meg, hanem azt is, hogy miként kell értelmezni a „megelőző” jövedelmet. E szerint a kereset alapjaként a keresőképtelenség első napját megelőző naptári évben elért jövedelmet - a jutalom, prémium, évvégi részesedés, jutalék kivételével – kell figyelembe venni. A törvény és a rendelet nyilvánvaló ellentétét az Alkotmánybíróság a határozatai között elsőként állapította meg. 428 Figyelemreméltó a határozat indoklásának azon része, amely szerint az, hogy a jövedelem meghatározásánál figyelmen kívül hagy egy meghatározott időszakot, 429 önmagában alkotmányellenes. Ha itt az Alkotmánybíróság álláspontját úgy értelmezzük, hogy az irányadó időszak jövedelmének
a
meghatározásánál
nem
lehet
figyelmen
kívül
hagyni
a
keresőképtelenséget közvetlenül megelőző időszakot sem, a jelenleg hatályos szabályok alkotmányellenessége is felvetődhet. Az Alkotmánybírósági döntés nyomán a rendelet szövege a törvényben jelent meg, 430 nem módosítva a rendelkezés azon tartalmán, amely a megelőző év jövedelmét tekintette irányadó időszaknak. E szabály indoka egyrészt az az 1985-ös módosítás volt, amely a táppénz mértékét emelte fel, másrészt az 1988. január 1-jétől hatályba lépett módosítás alapján a táppénzt a bruttó jövedelem alapján kell megállapítani, viszont nyugdíjjárulékot nem kell belőle levonni. A jogalkotók szerint így a hosszabb időtartamú táppénz esetén hozzávetőlegesen annyi pótlást kap a jogosult, amennyi a megelőző évben elért nettó átlagjövedelme volt.
428
17/1990. (VII. 31.) AB határozat Ez a legtöbb esetben be is következik, ha a jogosult az év negyedik hónapjában betegszik meg, a megelőző jövedelem számításából a rendelet szabályai alapján kimarad az év első három hónapja 430 A társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény módosításáról szóló 1990. évi LXXV. törvény módosította 429
117
Az új szabályozás megszüntette azt a különbségtételt, amely a biztosítottak és a társadalombiztosítás egyes ellátásaira jogosultak táppénz megállapításának alapjául szolgáló jövedelemre vonatkozott. A korábbi szabályozás ugyanis az egyéni vállalkozó 431 ,
ipari
szakcsoport,
gazdasági
társaság,
gépjárművezető-képző
munkaközösség 432 , munkaviszonyban nem álló előadóművészek 433 , mezőgazdasági szakcsoport tagja 434 , ügyvédek 435 esetében az általános szabálytól eltérően állapította meg a táppénz alapjául szolgáló irányadó időszakot, így például az ügyvédek esetében a keresőképtelenség első napját közvetlenül megelőző hónapban kifizetett jövedelmet lehet figyelembe venni. Az új szabályozás egységesen – általános esetben – minden biztosított esetében a megelőző naptári évben elért jövedelmet rendeli irányadónak tekinteni. 436 A társadalombiztosítás reformja kapcsán a táppénz alapjául szolgáló irányadó időszak megállapítását tehát változatlanul hagyta a jogalkotó, holott indokolt lett volna a szabályozás átgondolása. A munkavállalók bére, munkahelye is gyorsan változik egy időszakon belül, ma már szinte minden munkáltató az év elején inflációkövetés céljából béremelést ad a munkavállalóknak. Ma már ritka, hogy egy munkahelyen több évtizedet tölt el a munkavállaló. A jogalkotónak szem előtt kell tartania, hogy a táppénz célja a kieső bér pótlása. Ezt pedig egyre inkább valóban a megelőző időszakban elért keresethez kellene viszonyítani, nem pedig az (durván számított) egy évvel korábbi keresethez. Ezzel a megoldással az irányadó időszak jövedelmének a számítása is átláthatóbb, egyszerűbb lenne. A közvetlenül megelőző négy hét keresetét veszi figyelembe a táppénz mértékének a megállapításához a német jog is, ez azonban álláspontom szerint nem minden esetben tükrözi a ténylegesen elért keresetet, ezért legalább egy 8 illetve 12 hetes intervallumot tartanék reálisnak.
431
89/90 (V.1.) MT rendelet 356. § (3) bekezdés 89/90 (V.1.) MT rendelet 375. § 433 89/90 (V.1.) MT rendelet 384. § 434 89/90 (V.1.) MT rendelet 404. § 435 89/90 (V.1.) MT rendelet 397. § (3) bekezdés 436 A szabályozás megosztottsága tárgyában az Alkotmánybíróság nem minősítette alkotmányellenesnek a rendelkezéseket, mivel a szabályozás nem tekinthető olyan megkülönböztetésnek, amely már az állampolgári jogokat érinti, nem ütközik az Alkotmány 70/A. §-ában meghatározott megkülönböztetés tilalmába, de nem sérti a szociális biztonsághoz fűződő állampolgári jogokat sem. Lásd 33/1990 (XII.26.) AB határozat 432
118
4. A JOGOSULTSÁG IDŐTARTAMA A táppénzre való jogosultság időtartama és a biztosítási jogviszony fennállása/megszűnése A táppénz időtartamára vonatkozóan három tényállás kapcsán szükséges azt vizsgálni. Az alapeset, ha a keresőképtelenség bármelyik esete a biztosítási jogviszony fennállása alatt következik be. Ekkor főszabályként a keresőképtelenség teljes tartamára jár az ellátás, azonban a jogalkotó a táppénz folyósításának leghosszabb időtartamát is meghatározza, a táppénz maximum egy éven át jár. Az, aki keresőképtelenségét közvetlenül megelőző egy évnél rövidebb ideig volt folyamatosan biztosított, táppénzt csak a folyamatos biztosításának 437 megfelelő időn át kaphat, az előzmények figyelembevétele mellett.. Ezt a szabályt nem kell azonban alkalmazni, ha a biztosított még a 18 éves kora előtt válik keresőképtelenné, illetve ha a biztosított az iskolai tanulmányok megszűnését követő 180 napon belül biztosítási jogviszonyba kerül, és amíg a keresőképtelensége fennáll, a biztosítási jogviszonya megszakítás nélkül fennáll. 438 Ez utóbbi két esetben tehát a táppénz felső határa egy év. Szintén speciális szabályt tartalmaz a törvény arra az esetre, ha a biztosított a Munka Törvénykönyve szerinti betegszabadságra jogosult a saját betegsége miatt. A táppénz időtartamában nincs változás, az továbbra is a keresőképtelenségre, de maximum egy évre jár, de az igényre való jogosultság a betegszabadság lejártát követően kezdődik az előzmények és a folyamatos biztosítási jogviszony figyelembevétele mellett. 439 Általában nem tesz különbséget a törvény a jogosultság időtartamában a keresőképtelenség esetei között. Kivételesen azonban, ha a keresőképtelenség azért áll
437
Folyamatos a biztosítási idő, ha abban nincs 30 napnál hosszabb megszakítás. Nem minősül azonban megszakításnak a táppénz, baleseti táppénz, terhességi gyermekágyi segély, gyermekgondozási díj, gyermekgondozási segély folyósításának az ideje. Ebtv. 46. § (7) bek. 438 Ebtv. 46. § (1)-(4) bek. A biztosítás megszakítás nélkül áll fenn, ha abban a szabadnap, a heti pihenőnap és a munkaszüneti nap kivételével egy nap megszakítás sincs. Vhr. 28. § (2) bek. 439 Itt szükséges megemlíteni azt az alkotmányellensége miatt hatályba nem lépett szabályt, amely a betegszabadságra nem jogosult biztosítottak esetében csak a keresőképtelensége 25. napját követően juttatta volna a táppénzt. Ezt a rendelkezést 1995-ben a megszorító intézkedések között, a Bokros csomag részeként a Gst. 81. §-a állapította meg, azonban az Alkotmánybíróság az 56/1995. (IX.15.) AB határozatával megsemmisítette.
119
be, mert a szülő a 12 évesnél fiatalabb beteg gyermekét ápolja, ekkor a gyermek életkorától függően eltérő a táppénz maximálisan igényelhető időtartama. 440 A biztosított jövedelmi viszonyára, biztosításban töltött idejére tekintettel az egészségbiztosítási szerv méltányosságból táppénzt állapíthat meg, illetve a gyermekápolási táppénz tartamát meghosszabbíthatja. Az engedély alapján, illetve a törvény általános szabályai alapján kapott ellátás időtartama így sem haladhatja meg az egy évet. 441 Külön szabályozza a törvény az újbóli megbetegedés esetét. Ekkor az újbóli megbetegedés esetére járó táppénz időtartamába bele kell számítani az un. előzményi időt, azaz, a keresőképtelenné válást megelőző Ha a keresőképtelenség oka a biztosítási jogviszony megszűnését követően első, második vagy harmadik napon keletkezik 442 , vagy a biztosítás megszűnését követően is fennáll, a táppénz folyósításának az időtartama 30 nap. Ez a folyósítási idő az Eb. törvény hatályba lépése óta folyamatosan csökken, a jelenlegi mérték 2009. július 1jétől került megállapításra. 443 A törvény hatálybalépésekor, 1998. január 1-jén a passzív táppénz folyósításának az időtartama megegyezett az aktív jogon járó ellátás idejével, vagyis egy évig még kapta az ellátást a biztosított. 2003. július 1-jétől 180 napra korlátozták az időtartamot 444 a megelőző két évben történt növekedésre tekintettel. A következő év elejétől, 2004. január 1-jétől ismét csökkentették, immár 90 napra, az indok ugyanaz: nagymértékű, indokolatlan táppénzkiadás növekedés mérséklése. 445 A következő korlátozás 2007. április 1-jén lépett életbe, ekkor a javaslat 440
Az egyévesnél fiatalabb gyermek ápolása esetén, a táppénz a gyermek egyéves koráig jár; egyévesnél idősebb, de háromévesnél fiatalabb gyermek ápolása címén évenként és gyermekenként nyolcvannégy naptári nap; háromévesnél idősebb, de hatévesnél fiatalabb gyermek ápolása címén évenként és gyermekenként negyvenkettő, egyedülállónak nyolcvannégy naptári nap; hatévesnél idősebb, de tizenkét évesnél fiatalabb gyermek ápolása címén évenként és gyermekenként tizennégy, egyedülállónak huszonnyolc naptári nap. 441 217/1997 (XII.1.) Korm. r. 31/B § (2) bek. 442 A napoknál itt is naptári napot kell figyelembe venni, azaz ha a biztosított 2010. január 1-től biztosítási jogviszonyban állt 2010. január 29-ig, keresőképtelen lett 2010. február 2-n, táppénzre nem jogosult, mert a biztosítás megszűnése után 4. napon vált keresőképtelenné, független attól hogy szombat és vasárnap volt a munkaviszony megszűnése után. 443 egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2009:XXXV. törvény 29. §-val megállapított rendelkezés 444 az egyes egészségügyet és társadalombiztosítást érintő törvények módosításáról szóló 2002. évi LVIII. törvény 28 §-a 445 Itt érdemes azonban megjegyezni, hogy az „indokolatlan” táppénzkiadás ellen nem megfelelő eszköz az időtartamának a csökkentése. A jogalkotó számára nyilván a korlátozás a legkézenfekvőbb megoldás, azonban ezzel az „indokolt” táppénzigénylők is elestek az ellátástól. Megfelelő szabályozás alapján az ellátást nyújtó egészségbiztosítási pénztár feladata jogi eszközök igénybevételével az indokolatlan táppénzigénylés
120
már nem is indokolta a táppénz mértékének 45 napra történő csökkentését. 446 A megfelelő
ellenőrzésre
és
felügyeletre
vonatkozó
szabályok
megalkotásával
elkerülhető lenne, hogy a még fennmaradó 30 napos időtartamról is múlt időben beszéljünk, pár hónap/év múlva. A biztosítási jogviszony megszűnését követően is van lehetőség a táppénz meghosszabbítására, méltányossági kérelem alapján, a 30 napos időtartam lejártát követően. Az engedélyt az ORSZI legfeljebb 30 napra adhatja. 447 A német jogirodalomban ismert a harmadik konstelláció, amely csak a betegség miatti keresőképtelenség esetén valósulhat meg, ennél a betegség még a biztosítási jogviszony fennállása alatt, de az ebből származó keresőképtelenség a biztosítási jogviszony megszűnését követően keletkezik. 448 Az Ebtv. nem választja szét a betegség miatti keresőképtelenség biztosítási eseményét, erre az esetre külön szabályozást nem tartalmaz. Így ha a biztosított betegsége csak a biztosítási jogviszony megszűnését követő negyedik naptól okoz keresetképtelenséget – a munkáját nem tudja ellátni – nem jogosult a táppénzre. 449 4.2. A társadalombiztosítási reform hatása az ellátás időtartamára A korábban hatályban volt 1975. évi II. törvény lényegében hasonlóan szabályozta az ellátás időtartamát, mindkét időszakra vonatkozóan. A biztosítási jogviszony fennállása alatti keresőképtelenség esetét nem választotta el a biztosítási jogviszony megszűnése utáni keresetképtelenségtől – az Ebtv. sem a hatálybalépéskor –, a táppénz mindkét esetben a keresőképtelenség idejére, de legfeljebb egy évre járt. megszüntetése, visszakövetelése. Valóban kialakult egy olyan gyakorlat, amely a munkaviszony megszűnése utáni táppénzt egyfajta szociális ellátásnak kiáltotta ki, azonban ez az ellátást nyújtó, és a keresőképtelenséget megállapító orvos aszisztálásával valósult meg. 446 Megállapította a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2006. évi CXXI. 15. § (4) bekezdése. A törvényalkotó ezzel a módosítással a biztosítási jogviszony megszűnését követő igényjogosultságot egységesen szabályozta, és pótolta szabályozás hiányát: bevezette az egészségügyi szolgáltatásokra való jogosultságot is a biztosítási jogviszony megszűnését követő 45 napra. Meg kell jegyezni, hogy a táppénz időtartamának a lecsökkentésével egyidejűleg az egészségügyi szolgáltatásokra való jogosultságot nem csökkentette, ezzel növelve a törvény belső ellentmondásainak a számát. 447 Ebtv. 50. § (3) bek. Itt ugyan a jogalkotó az engedély megadása körében „egészségbiztosítási szerv”-et határoz meg, azonban az Országos Orvosszakértő Intézet helyébe lépő Országos Rehabilitációs Szakértői Intézet nem minősül egészségbiztosítási szervnek, ezért itt pontatlan a jogszabály szövege. 448 Marschner 1994, 118-126 449 Ebtv. 43. § (1) bek.
121
A
jogszabály
rendelkezett
a
méltányosságból
engedélyezhető
meghosszabbíthatóságról, az Ebtv. a hatályba lépésekor ezzel megegyezően szélesebb körben engedélyezte a táppénz időtartamának a meghosszabbítását, mivel csakis a folyamatos biztosítási idő vizsgálatát tette feladatává az elbíráló szervnek illetve személynek. A jelenleg hatályos Ebtv. – fentiek szerint – a rászorultságot is rendeli vizsgálni. A Tb. tv. a meghosszabbítás lehetőségét 1993. március 1-től tartalmazta, ezzel egyidejűleg hatályát veszítette a gümőkóros megbetegedés vonatkozásában két éves időtartamú táppénz jogosultság. 450 Megállapítható, hogy az időtartamot az Ebtv. azonos elvek alapján szabályozta a hatálybaléptetéskor, azonban biztosítási jogviszony megszűnését követően igénybe vehető ellátás tartamát a kedvezőtlen pénzügyi változások hatására 12 év alatt az egytizenkettedére korlátozták. 451 Indokolt lett volna a méltányosságból igénybe vehető ellátások körében egyfajta ellentételezésként lehetőséget adni a passzív jogon járó ellátás 30 napnál hosszabb időtartamra történő engedélyezésére, azonban a jogalkotó a biztosítási jogviszony megszűnését követően méltányosságból igénybe vehető táppénz időtartamát is azonosan, egyidőben csökkentette az általános, törvényi alapon igénybe vehető passzív ellátás tartamával. A táppénz folyósításának az időtartama nálunk rövidebb, mint például Németországban,
ahol 78 hétig jogosult e pénzbeli ellátásra a biztosított, illetve
Hollandiában ez 104 hét. A holland jogban nincs relevanciája a munkaviszony megszűnésének az ellátás időtartamára, ez ettől függetlenül jár 104 hétig ha a biztosított keresőképtelen. 452
450
a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény módosításáról és kiegészítéséről szóló 1993. évi VIII. törvény 7. § 451 Az időtartam 45 napra történő korlátozása kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nem alkotmányellenes a rendelkezés. Nem sérti sem az ellátásra való jogot, sem a diszkrimináció tilalmát. „A biztosítási jogviszony megszűnését követően ugyanis már nem történik az érintett részéről járulékfizetés, és a foglalkoztató sem fizeti meg a táppénz egyharmadát hozzájárulás címén.” A táppénz korlátozása során a megélhetés szükséges ellátás minimális szintjéig mehet el a jogalkotó az Alkotmánybíróság álláspontja szerint. Lásd: 93/B/2004 AB határozat 452 http://ec.europa.eu/employment_social/missoc/2007/tables_part_5_en.pdf . Letöltés dátuma: 2010. május 2.
122
5. AZ IGÉNYRE VALÓ JOGOSULTSÁG AKADÁLYAI 5.1 A táppénzre való igény elévülése Ha az ellátásra vonatkozó igény elévült, a biztosított nem részesül táppénzben. Az Ebtv. az egészségbiztosítási pénzbeli ellátásokra való igényérvényesítést egységesen szabályozza. Az elévülés kapcsán a még nem érvényesített és az érvényesített, de fel nem vett ellátásokat szabályozza. Az igény érvényesítésének elévülési ideje hat hónap, amelyet a törvény úgy szabályoz, hogy az igényt a bejelentésének napjától számítottan visszamenőlegesen hat hónapra lehet érvényesíteni. 453 A táppénz a keresőképtelenség első napjától jár, a keresőképtelenség időtartamára, de legfeljebb egy évre. Abban az esetben, ha félévnél hosszabb ideig, például nyolc hónapig tart a keresőképtelenség, és az igényét csak később, a nyolc hónap elteltével érvényesíti a biztosított - keresőképtelenség lejártakor -, az elévülésre tekintettel nem válik jogosulttá két havi táppénzre.Ettől eltérően egy év az elévülése az esedékessé vált, de fel nem vett ellátásoknál. És itt említem meg a harmadik
elévülési
időt,
amely
esetében
ha
az
egészségbiztosítási
szerv
jogszabályellenesen utasította el vagy tévesen alacsonyabb összegben állapította meg a biztosított táppénzigényét, öt éven belül lehet érvényesíteni. 454 A tb törvények nem tartalmaznak rendelkezést az elévülés nyugvására, félbeszakadására, holott indokolt lenne, ha például a jogosult menthető ok miatt nem tudja az igényét érvényesíteni. Megfelelő szabályozás hiányában más jogág elévülési szabályait lenne szükséges alkalmazni. Az Ebtv. a felelősségi szabályok körében a Ptk. szabályait rendeli alkalmazni 455 , ezért álláspontom szerint leginkább a magánjog – polgári jog – elévülés nyugvásra, megszakadásra vonatkozó szabályai lehetnének irányadóak indokolt esetében a jogalkalmazás számára. 456
453
Ebtv. 61. § (2) bek. Ebtv. 61. § (7) bek. 455 Harmadik személlyel szemben fennálló megtérítési kötelezettség felelősségi szabályai 456 A múlt század első harmadában a betegbiztosítási jog tekintetében nagy számban születtek bírói döntések, az elévülés kapcsán – betegbiztosítási jogi szabályozás hiánya okán – a magánjogi szabályokat alkalmazták analógia útján. Lásd: Szabó-Vincze 1933, 377. A társadalombiztosítási jogviszony magánjogi szerkezetét hangsúlyozta Czúcz Ottó, a 39/1999. (XII.21.) AB határozatának a különvéleményében, azzal indokolva, hogy a társadalombiztosítás alapvetően egy biztosítás, meghatározott díj fizetése fejében a biztosító helytállni tartozik. 454
123
5.2. A táppénzre való igény korlátozása Az Ebtv. hatályos szabályai a táppénz korlátozását hét esetben állapítják meg. A táppénz keresetpótló funkciójából következik, hogy általában nem jár a táppénz ha a biztosított keresőképtelen, de valamilyen más forrásból (munkáltatótól kapott jövedelem 457 , családok támogatásáról szóló örvény alapján járó gyermekgondozási segély, nyugdíj) a megélhetéséhez szükséges javak biztosítva vannak. 458 A törvény öt tényállást rögzít akörben, amikor a biztosított megélhetésére más forrásokból biztosítva van, így táppénzre nem jogosult. Nem jár táppénz elsődlegesen a keresőképtelenség első tizenöt napjára, a betegszabadság időtartamára, amely az Mt. alapján illeti meg a munkaviszonyban – illetve ezzel egy tekintet alá eső jogviszonyokban – a munkavállalót. A betegszabadság részleteit a következőkben fejtjük ki, azonban már itt meg kell jegyezni, hogy az intézmény több tekintetben is vitás. Nem jár a táppénz továbbá arra az időszakra, amikor a biztosított a munkáltatótól vagy más forrásból a teljes keresetét megkapja. Ennél a tényállásnál a kereset meghatározásánál nem az elnevezés számít, ha a célja a juttatásnak a keresetpótlása, akkor elnevezéstől függetlenül a táppénz jogosultság akadályává válik az összeg. 459 A joggyakorlat szerint a szabadság alatti megbetegedés esetére is táppénz jár elsődlegesen, annak ellenére, hogy a munkavégzési kötelezettsége nincs a munkavállalónak. A szabadság célja a munkavállaló pihenésének a biztosítása, ezért az ilyen esetekben a szabadságra fizetendő távolléti díj helyett a táppénz jár. Hasonló kategóriába tartozik az a tényállás, amely szerint a táppénz nem jár arra az időre, ha a biztosított az átlagkeresetét megkapja. Egyébként az előzőek szerinti „teljes 457
Egyre gyakrabban tartalmazzák az un. menedzser szerződések azt a szerződési kitételt, hogy a munkavállaló a keresőképtelensége tartamára a teljes keresetét megkapja a munkáltatótól. 458 Így a törvény szerint nem jár a táppénz, - ha a biztosított átlagkeresetre jogosult, illetőleg,arra az időre amely alatt a biztosítás szünetel, mivel a munkavégzési kötelezettség hiányában keresetveszteség nincs, - a keresőképtelenségnek arra a tartamára, amelyre a biztosított a teljes keresetét megkapja, illetve, ha a keresetét részben kapja meg, a részben megkapott kereset után, - a gyermekgondozási segély folyósításának az idejére, ide nem értve a segély mellett végzett munka alapján járó táppénzt, - az előzetes letartóztatás és a szabadságvesztés tartamára, - ha a biztosított saját jogú nyugdíjban részesül 459 Ha a biztosított és a foglalkoztató között létrejött versenytilalmi megállapodás alapján fizetett „hallgatási díj” a körülmények gondod mérlegelése következtében bérnek minősíthető, az elnevezésétől függetlenül keresetpótló juttatásnak kell tekinteni, így nem jogosult a táppénzre a biztosított. MfvK.IV.11.006/2006/8.szám. LB-H-MJ2007-138. a www.birosag. hu oldalról letöltve: 2010. május 2.
124
kereset” és az „átlagkereset” mértéke között a gyakorlatban nem minden esetben van különbség, hiszen ha a biztosított a személyi alapbérén kívül semmilyen más juttatást nem kap, ez a két kereset meg is egyezik. Azt hogy mégsem ugyanaz a két típusú munkabér, és ezért kell a jogszabályban is külön kezelni, a jogalkotó úgy fejezte ki, hogy az „átlagkereset”-nél a „jogosult” kifejezést használta, így itt az Mt. alapján történő, munkáltatót vagy a kifizetőt terhelő juttatásról van szó, míg a másik esetben a „megkapja” a törvény szóhasználata, vagyis ez szerződés vagy megállapodás alapján jár a munkavállalónak. Az „átlagkereset”-tel fedezett időszak táppénzre való jogosultsági akadálykénti bevezetését 460 az indokolta, hogy a felszámolási eljárás során a felmondási időre járó átlagkeresetet a munkavállalók csak jóval később kaphatták meg, így ha keresőképtelen állományba is kerültek, kettős juttatásban részesültek, de a társadalombiztosítási ellátás visszavonására nem volt jogalapja az egészségbiztosítási szervnek. A két konstrukció helyett megfontolandó, hogy csak a „keresetveszteség” szerepeljen a jogszabály szövegében, ez álláspontom szerint kifejezi azt az esetkört is amikor megkapja a teljes keresetét, illetve amikor jogosulttá válik egy juttatásra a munkavállaló. A gyermekgondozási segélyben részesülő és a nyugdíjas biztosított az általános szabályoktól eltérően jogosult táppénzre, ha munkaviszonyban áll. A folyósítás időtartama és táppénz összegének a megállapításánál csak az ellátások folyósítása ideje alatti biztosítási időket és jövedelmeket lehet figyelembe venni. 461 Azért itt van némi ellentmondás a törvény szövegezésében. Az Ebtv. 47. § (2) bekezdése c) pontja, amely a táppénz akadályaként a gyes folyósítását tartalmazza, kivételként rögzíti az ellátás melletti munkavégzés esetét. Ezzel szimbiózisban áll a törvény 49. § (1) bekezdése, amikor is azt rögzíti a jogalkotó, hogy ha a kivétel fennáll, milyen speciális szabályok vonatkoznak a táppénz kiszámítására. Míg a törvény 47. § (2) bekezdés d) pontja szövegéből, amely a saját jogú nyugdíj folyósításának idejére korlátozza a 460
egyes az egészségügyet és a társadalombiztosítást érintő törvények módosításáról szóló 2002:LVIII. törvény 29. §-a módosította az Ebtv. vonatkozó rendelkezését 461 Ebtv. 49. §. A gyermekgondozási segély, mint családtámogatási ellátás igénylése nem a munkáltatón keresztül történik, hanem a Magyar Államkincstár előtt kell az igényt érvényesíteni. A családok támogatásról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény nem írja elő a folyósító részére, hogy tájékoztassa az ellátás folyósításáról a munkáltatót, illetve az egészségbiztosítási szervet, így ha a biztosított nem jelzi a munkáltatója felé, hogy igényelte a gyes-t, a munkáltató nem a gyes melletti munkavégzés alapján járó jövedelmet igazolja járulékalapként, hanem a megelőző időszakban elért jövedelmet. Így táppénztúlfizetés következhet be, amelyet az egészségbiztosítási a megtérítési szabályok alapján visszakövetelhet.
125
táppénzt, hiányzik a kivétel megállapítása (tehát ha csak eddig jutunk a jogszabály olvasásában, úgy tűnik, hogy a nyugdíj melletti munkavégzés nem alapoz meg semmilyen körülmények között táppénz igényt). Ugyanakkor a jogszabály 49. § (2) bekezdése mégis azt tartalmazza, hogyan kell számítani a nyugdíj melletti munkavégzés esetén a táppénzt, vagyis fenntartja a lehetőséget arra, hogy a nyugdíjas munkavállaló keresőképtelensége esetén táppénzben részesüljön. Ez azért is valósulhat meg egyébként, mert a Tbj. 25. §-a azt rögzíti, hogy a nyugdíjas munkavállaló pénzbeli egészségbiztosítási járulékot akkor köteles fizetni, ha a nyugellátást szünetelteti. Ha pedig járulékfizetésre kötelezetté válik, akkor a táppénzre való igénye is megnyílhat, ha a másik két törvényi feltétel fennáll, a keresőképtelenség a biztosítási jogviszony alatt vagy annak megszűnését követő első, második vagy harmadik napon áll be. A fentiek alapján azt lehet megállapítani, hogy a nyugdíjas munkavállaló táppénzre való (nem) jogosultságát a jogalkotó kissé túlszabályozta, megoldás lehet a táppénzre való akadályok közül kiemelni a saját jogú nyugellátást folyósításának időtartamát. A táppénz akadálya az Ebtv. szerint, ha a biztosítás a keresőképtelensége alatt szünetel. A szabályozás indokát maga a törvényi tényállás tartalmazza, ilyenkor nincs munkavégzési kötelezettség, ennek hiányában pedig keresetveszteség sincs. A szünetelés eseteit pedig a Tbj törvény tartalmazza 462 , amelybe beletartozik az előzetes letartóztatás, szabadságvesztés időtartama is, mely tényállást lentebb ismertetek. Az Ebtv. duplikálja az előzetes letartóztatás és a szabadságvesztés tényállását a táppénzre való jogosultság akadályainál.
462
A Tbj. 8. § - a szerint szünetel a biztosítás „a) a fizetés nélküli szabadság, a munkavégzési (szolgálatteljesítési) kötelezettség alóli mentesítés, valamint az igazolatlan távollét időtartama alatt, kivéve 1. ha a fizetés nélküli szabadságot háromévesnél fiatalabb gyermek gondozása vagy nyolc évesnél fiatalabb gyermek után járó gyermeknevelési támogatásra való jogosultság vagy tizennégy évesnél fiatalabb gyermek után járó gyermekgondozási segélyre való jogosultság, illetőleg tizenkét évesnél fiatalabb beteg gyermek otthoni ápolása címén vették igénybe, 2. ha a munkavégzés alóli mentesítés idejére a munkaviszonyra vonatkozó szabály szerint átlagkereset jár, illetőleg munkabér (illetmény), átlagkereset (távolléti díj), táppénzfizetés történt; b) az előzetes letartóztatás, szabadságvesztés tartama alatt is, kivéve, ha a letartóztatottat az ellene emelt vád alól jogerősen felmentették, vagy a büntetőeljárást megszüntették, továbbá, ha az elítéltet utóbb a bíróság jogerősen felmentette; c) az ügyvéd, a közjegyző, a szabadalmi ügyvivő biztosítása arra az időtartamra, amelyre kamarai tagságát szünetelteti; d) az egyéni vállalkozói tevékenység szünetelésének ideje alatt.”
126
Akadálya
a
táppénzre
való
jogosultságnak,
amíg
a
biztosított
előzetes
letartóztatásban van, vagy szabadságvesztését tölti. Ezeket az eseteket egyébként a jogalkotó a biztosítás szünetelése körében már szabályozta, a Tbj. 8. §-a rendelkezik erről. A Tbj szerint ha a biztosítottat felmentették, vagy a büntetőeljárást megszüntették – bár az Ebtv. erről már nem rendelkezik – a táppénzre való igény nem szünetel, de nyilván ezt csakis utólag lehet megállapítani. Az elévülési idő az igény érvényesítésére hat hónap, az érvényesített, de fel nem vett ellátásokra vonatkozóan egy év,463 az igény jogszerűtlen elbírálásából fakadó követelés esetén pedig öt év. Ha előzetes letartóztatásba kerül a biztosított és keresőképtelensége miatt az igényt előterjesztette de elutasította az egészségbiztosítási szerv erre a körülményre tekintettel, és utóbb a Tbj 8. §-ban rögzített felmentés megtörténik, a táppénzre jogosulttá válik a biztosított, az öt éves elévülési időn belül az igénybejelentése alapján ki kell utalni részére az ellátást és késedelmi pótlékokat. A táppénz a keresőképtelenség minden napjára jár, vagyis a munkanapokra, szabadnapokra,
pihenőnapokra
és
munkaszüneti
napokra
is.
Azonban
a
betegszabadság lejárta utáni pihenőnapra vagy szabadnapra nem jár a táppénz, ha az azt követő munkanap már keresőképes vagy továbbra is keresőképtelen a biztosított. A nemzetközi irodalom és szabályozás a táppénz nyugvását állapítja meg a fenti esetekre, 464 mivel a táppénzre való jogosultság fennáll, de az igény nyugszik amíg ezeket az ellátásokat kapja a jogosult. A táppénz nyugvása a német joggyakorlatban jelenti, hogy a táppénzre való jogosultság, vagyis az alanyi jog fennáll, de a jövedelem kiesést nem biztosítja a jogosultnak az egészségbiztosítási szerv. Az alanyi jog fennállása azt jelenti, hogy azokban az időtartamokban, amikor az egészségbiztosítási pénztár nem fizet táppénzt a biztosítottaknak a nyugvásra tekintettel, a biztosítási jogviszony fennmarad. Megfontolható lenne a német szabályozás átvétele, és a nyugvás terminológiájának bevezetése nemcsak a táppénz vonatkozásában, hanem az egészségbiztosítás többi pénzbeli ellátásainál is.
463 464
Ebtv. 61. § Fuchs – Preis 2005, 311.
127
5.3. A táppénz megvonása, arányosítása A táppénz folyósítását meg kell szüntetni, ha a jogosult az elrendelt orvosi vizsgálaton elfogadható ok nélkül nem jelent meg, vagy a keresőképesség elbírálását külön jogszabályban foglaltak szerint465 ellenőrző (fő)orvos vizsgálatához nem járult hozzá. A táppénz folyósítását akkor is meg kell szüntetni, ha a táppénzre jogosult a keresőképességét elbíráló orvos utasításait nyilvánvalóan nem tartja be, illetőleg a gyógyulását tudatosan késlelteti. 466 Nem minősül annak, ha az orvos szakmai indokoltság szerinti műtétnek nem veti magát alá. A táppénz arányosan jár ha biztosított a keresetét csak részben kapja meg, ekkor ugyanis a részben megkapott kereset után nem jár a táppénz. 467 5.4 A társadalombiztosítási reform hatása az igényre való jogosultság akadályaira Az 1975. évi II. törvény a fenti tényállásokat hasonlóan szabályozta a táppénzre való jogosultság akadályai körében. A társadalombiztosítási reformot követően két ponton a jogalkotó nem vette át a korábbi szabályozást. Az
egyik
az
ittasság
vagy
azzal
okozati
összefüggésben
keletkezett
keresőképtelenség, amelynél a táppénz nemcsak az ittasság okozta keresőképtelenség esetére, hanem abban az esetben sem járt, ha a keresőképtelenség az ittasság következménye. 468 Például a biztosított ittas állapotban verekedésbe keveredett, és eltört az orrcsontja. Maga az ittasság még nem okozott volna keresőképtelenséget, de az orrcsonttörés miatt a munkáját ellátni nem tudta. 469 A másik eltérés, a nyugellátás kapcsán mutatkozott. A korábban hatályban volt 1975. évi II. tv. lényegében hasonlóan szabályozta ezt a kérdést, ahogyan több módosítást követően jelenleg az Eb. törvény ezt tartalmazza. 470 Azonban az Ebtv. a hatálybalépésekor nem említette a táppénzre való igény akadályai között a 465
A keresőképtelenség és keresőképesség orvosi elbírálásáról és annak ellenőrzéséről a 102/1995. (VIII.25.) Korm. rendelet szól. E szerint a keresőképesség és a keresőképtelenség orvosi elbírálását a mindenkor érvényes szakmai irányelvek szerint kell elbírálni. A szakmai protokollokat az Egészségügyi Közlönyben, illetve az Egészségügyi Minisztérium honlapján teszik közé. Lásd bővebben: http://www.eum.hu/egeszsegpolitika/minosegfejlesztes/szakmai-iranyelvek 466 Ebtv. 47. § (3) bek. 467 Ebtv. 47. § (2) bek. b) pont 468 89/1990. (V.1.) MT rendelet 36. § (2) bek. e) pont 469 Dani 1989, 23. 470 Ez a szabály 1995. április 1-ig volt hatályban. Lásd 32/1995. (III.31.) Korm. r. 40. § (1) bek.
128
nyugellátásban való részesülést, azonban a Tbj. rendelkezései alapján mégsem voltak jogosultak a táppénzre azok a biztosítottak, aki nyugdíj mellett munkát végeztek, mivel a Tbj. azt rögzítette, hogy a nyugdíjas foglalkoztatott nem fizet egészségbiztosítási és nyugdíjjárulékot. 471 A táppénzre való jogosultság feltétele viszont a járulékfizetés, ezért kvázi már ekkor elestek a nyugdíjas foglalkoztatottak a táppénzigénytől. Később, 2000. január 1-jétől kiegészült a felsorolás, kizárta a jogalkotó a nyugdíjas munkavállalót a táppénzre való jogosultságból, 472 és ugyanekkor a
Tbj.
25.§-a
lehetővé
tette
a
nyugdíjas
foglalkoztatottak
számára
az
egészségbiztosítási járulékfizetés mellett a táppénz igényre való jogosultságot, ha a nyugdíjfolyósításuk szünetelt. Egy év múlva, 2001. január 1-jétől, a fenti rendelkezés változatlanul hagyása mellett előírta a nyugdíjas munkavállaló táppénzfolyósítására vonatkozó időtartam és összeg számítási módját, 473 A 2007. január 1-jétől hatályos szabály 474 megerősítette a nyugdíj szünetelése melletti munkavégzés esetén az egészségbiztosítási járulékfizetési kötelezettséget, így végül az 1975. évi II. tv. szerinti szabályozásnak felel meg a nyugdíjas munkavállaló táppénzre való jogosultsága. Az 1975-ös törvény által szabályozott ittasság, mint a táppénz megtagadásának az egyik esetét újra át kellene gondolni a jogalkotás számára átvétel céljából. Az ittas állapotba kerülés ugyanis egy vétkes magatartás, az ittas állapotban történő verekedés, baleset okozás stb. eseteiben álláspontom szerint szükséges lenne a táppénz jogvesztésének a szabályozása, hasonlóan az osztrák betegbiztosítás jog által szabályozottakhoz. 475
6. A TÁPPÉNZ VISSZAFIZETÉSE ÉS A MEGTÉRÍTÉSI IGÉNY ÉRVÉNYESÍTÉSE
471
Tbj. 25. §, az 1998. január 1-jén hatályos szöveg. az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 1999:XCIX. törvény 123.§-a 473 az adókra, járulékokra és egyéb költségvetési befizetésekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2000:CXIII. törvény 237. §-a 474 a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2006:CXXI. törvény 14. § (9) bekezdésével módosított szöveg 475 ASVG § 142 Abs 1 472
129
6.1. A megtérítési kötelezettség Az egészségbiztosítási szerv a táppénz megtérítésére kötelezheti azt a harmadik személyt, aki a biztosított keresőképtelensége bekövetkezéséért felelős. 476 A megtérítés kapcsán a felelősség megállapítására a Ptk. kártérítési szabályait kell irányadónak tekinteni. A megtérítési kötelezettség csak olyan mértékben állhat fenn, amilyen
mértékben
megállapítható,
hogy
a
harmadik
személy
okozta
a
keresőképtelenséget. Ha a keresőképtelenség következtében kialakuló betegség során más természetes kórokú megbetegedést is feltárnak és kezelnek, ennek az egészségügyi szolgáltatási és pénzbeli ellátások költségét nem lehet a kárt okozóval megtéríttetni. 477 Ugyanakkor nem csökkenthető a táppénz tekintetében, mert egyéb jogcímen jogosult lett volna a pénzbeli ellátásra. A kárt okozó személy nem köteles a kárt megtéríteni, ha bizonyítja, hogy úgy járt el ahogy az adott helyzetben általában elvárható. A Ptk. általános szabályai szerint a bíróság kármegosztást is alkalmazhat, ha a biztosított a kár bekövetkeztében, a kár súlyosbodásában maga is közrehatott, nem úgy járt el, ahogyan az adott helyzetben általában elvárható.478 A polgári jog szabályainak az átvétele itt indokolt és ésszerű megoldásnak mutatkozik. 6.2 A jogalap nélkül felvett táppénz visszafizetése és megtérítése A táppénz tekintetében jogalap nélküli kifizetés két esetben lehetséges: olyan személy részére történt az ellátás kifizetése, aki nem volt jogosult rá, vagy jogosult volt az ellátásra, de az ellátás magasabb mértékben került a kifizetésre. 479 476
Ebtv. 68. § A biztosítottat durván bántalmazták, majd a bántalmazás következtében kórházi kezelésre is sor került. A kezelés alatt azonban más, túlnyomórészben a bántalmazástól független természetes korókú betegségek miatt műtéteket hajtottak végre a biztosítotton. A bíróság álláspontja szerint csak a bántalmazással közvetlenül összefüggő ellátások megtérítésére lehet kötelezni az elkövetőket. Mfv/K.IV.10.908/2007/7.sz. LB-H-MJ-2009118 szám alatt, a www.birosag.hu oldalon, letöltve: 2010. május 2. 478 A postást a küldemény postaládában történő elhelyezése közben megharapta a károkozó kutyája, a baleset következtében az ujját elveszítette. Az elsőfokon eljárt bíróság álláspontjával ellentétben nem állapított meg kármegosztást a Legfelsőbb Bíróság, a postásnak nem volt olyan tekintetben kárelhárítási kötelezettsége, hogy jelezze a kutyák tulajdonosának, hogy a postaláda megközelítése nem biztonságos, veszélyes a küldemény kézbesítése. Ezért a sérüléssel okozott teljes költségek megtérítésére való kötelezése jogszerű volt az egészségbiztosítási szervnek. Mfv/K.III.10.191.2007/4. sz. www.birosag.hu oldalon, letöltve: 2010. május 2. 479 Prugberger-Tóth (szerk.) 2010, 198. 477
130
A visszafizetésre történő kötelezés azt érinti, aki a táppénzben jogalap nélkül részesült, vagyis a visszafizetésre a természetes személyt lehet kötelezni. A visszafizetésre két határidőt állapít meg a törvény, attól függően, hogy a természetes személynek felróható volt – e a táppénz felvétele. Objektív a visszafizetési kötelezettség, ha az egészségbiztosítási szerv harminc napon belül kötelezi az ellátást felvevőt a visszafizetésre, azaz nincs a felróhatóságnak jelentősége. 480 Ha az egészségbiztosítási elmulasztja a harminc napos határidőt – vagy nem jut ennyi időn belül a tudomására a jogalap nélküli kifizetés – csak attól követelheti vissza harminc napon túl, akinek felróható volt az ellátás jogalap nélküli kifizetése. 481 A kifizetés felvételétől számított öt év – jogvesztő határidő – elteltével az igény már nem érvényesíthető. 482 A jogalap nélkül felvett ellátás megtérítésére való kötelezés a foglalkoztatóra és egyéb szervre vonatkozik, ha az „ellátás jogalap nélküli megállapítása, illetőleg folyósítása
mulasztásának
vagy
a
valóságtól
eltérő
adatszolgáltatásának
a
következménye” és a természetes személytől, aki részére ellátást kiutalták azért nem lehet visszakövetelni, mert eltelt a harminc nap és nem felróható neki az ellátás jogalap nélküli felvétele. 483 Ha a foglalkoztató vagy egyéb szerv és az ellátást felvevő felelőssége is megállapítható, a közrehatásuk arányában, ha pedig ez nem állapítható meg, egyenlő arányban történik a kötelezés. 484 Abban az esetben ha több foglalkoztató vagy egyéb szerv felel a jogalap nélküli megállapításáért, őket egyetemlegesen lehet kötelezni a megtérítésre, az egyetemleges kötelezés az ellátást felvevőre nem lehet kiterjeszteni. A fenti szabályok alapját szintén a polgári jog szabályai adják, mivel az egyes jogintézményeket (egyetemlegesség, közrehatás aránya) nem szabályozza sem az Ebtv. sem a Tbj. E rendelkezések az egészségbiztosítási jog magánjogi jellegére utalnak, az összefüggések megállapíthatóak a polgári jogi szabályokkal.
480
Nem kell vizsgálni, hogy az ellátást felvevő jó vagy rosszhiszemű volt, tudott, vagy kellő körültekintés mellett tudnia kellett volna arról, hogy jogalap nélküli a táppénz kifizetése. 481 Ebtv. 66. § (1)-(2) bek. 482 Ebtv. 70. § (2) bek. 483 Ebtv. 68. § (3) bek. 484 Ebtv. 68. § (4) bek.
131
6.3. A követelés érvényesítése, a táppénzből való levonás Az egészségbiztosítási szerv a természetes személyt visszafizetésre kötelező határozattal, a foglalkoztatót és egyéb szervet fizetési meghagyás útján kötelezi. Ha a fizetésre kötelezett nem él jogorvoslattal a határozat ellen, illetve a határozat jogerőre emelkedésétől számított tizenöt napon belül nem teljesíti a fizetési kötelezettségét, az egészségbiztosítási végrehajtja a követelését. A végrehajtás elsősorban azonnali beszedési megbízás útján a bankszámlával rendelkező kötelezett esetén, bankszámla hiányában munkabérből vagy egyéb rendszeres járandóságból való letiltás útján történik. A táppénzből való levonás a jogalap nélkül kifizetett ellátások esetében fordul elő. A magánszemély részére jogalap nélkül kifizetett táppénzt, jogerős visszafizetésre kötelező határozat alapján, elsősorban a táppénzből kell levonni, a levonás a táppénz harminchárom százalékát nem haladhatja meg. A táppénzből csak a jogalap nélkül felvett egészségbiztosítási ellátást és a tartásdíjat lehet levonni, a levonás összesen nem haladhatja meg a harminchárom százalékot. 485 Amely összeg így nem került megfizetésre, azt a keresetből is le lehet vonni. 486 6.4. A társadalombiztosítási reform hatása a táppénz megtérítésére, visszafizetésére, érvényesítésére
Az Ebtv. lényegében ugyanazokat a szabályokat vette át e témaköröknél, mint amelyet a korábban hatályban volt 1975:II. tv. tartalmazott. 7. A TÁPPÉNZ ÉS A MUNKA TÖRVÉNYKÖNYVE EGYES RENDELKEZÉSEINEK KAPCSOLATA 7.1. A betegszabadság Munka Törvénykönyve szerinti rendelkezései
485 486
A bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. tv. 68. § Ebtv. 71. § (2)-(3) bek.
132
7.1.1 A betegszabadságra való jogosultság feltételei A betegszabadság intézményét a korábban hatályban volt Munka Törvénykönyve, az 1967. évi II. tv. szabályozta elsőként, a törvény utolsó hatályban volt évében, 1992. január 1-jétől iktatták be a fizetett szabadság fajtái közé 487 . Az új Mt. átvette az intézményt, és szintén a szabadságok rendszerében helyezte el. 488 A jogintézmény Mt-beli elhelyezését egyes szerzők vitatják, a betegszabadság, mint pihenőidő szabályozása és az Mt-ben való elhelyezése elhibázott és értelmetlen lépésnek mondható. 489 Kiss György szerint a jogi természete a betegszabadságnak nem munkajogi, hanem társadalombiztosítási kategória, a munkáltató és a társadalombiztosítás közötti teherelosztást célozza a munkavállaló betegség miatti keresőképtelensége költségei tekintetében. Tény azonban, hogy a betegszabadság a legtöbb nyugat-európai ország joga (munka vagy szociális) tartalmazza. 490 Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban a betegszabadság a szociális intézményrendszer része, egy speciális szabadság, és nem táppénzt helyettesítő intézmény. Az érvelésüket az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésére alapították, amely szerint a „Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.” Ebből pedig az következik, hogy nem kizárólagosan a társadalombiztosítás feladata az egyes ellátásokhoz való jog biztosítása, hanem egyéb intézmények is hozzájárulhatnak a jog megvalósításához. A betegszabadság idejére kapott ellátás pedig a szabadság idejéhez hasonlóan a kereset része. 491 A szabályozás szerint tehát a munkavállalót naptári évenként az első tizenöt munkanap betegség miatti keresőképtelenségére nem a társadalombiztosítás által finanszírozott táppénz, hanem a munkáltatótól kapott betegszabadság illeti meg. A jogszabály
csakis
a
betegség
miatti
keresőképtelenség
esetére
rendeli
a
betegszabadságot, sem a foglalkozási megbetegedés, sem az üzemi baleset nem tartozik ide, és az Ebtv. szerinti keresőképtelenségre okot adó egyéb biztosítási 487
A betegszabadságról szóló 1991. évi XCII. tv. Ld. részletesen: Radnay 2006, 282/1-283 489 Kiss 2005, 166. 490 Prugberger 2006, 346-349. Németországban hat hét amíg a munkáltató bért ad a munkavállaló részére keresőképtelensége esetén, táppénzre csak ezt követően jogosult. v.ö.: § 44 Abs 2 SGB V. Németországban és Ausztriában ezt a jogintézményt külön törvény szabályozza (mindkét államban Entgeltfortzahlungsgesetz), az elnevezése „Entgeltfortzahlung” nem utal a szabadságra. 491 416/B/1992 AB határozat 488
133
események sem. 492 Ez utóbbi esetekben már a keresőképtelenség első napjától a táppénz, illetve a baleseti táppénz jár. A szabályozás alkotmányellenességét kifogásolók a munkáltató többletterhei ellen kívántak elsősorban fellépni, ezzel összefüggésben vizsgálta az Alkotmánybíróság is a jogintézmény alkotmányosságát, annak a munkajog rendszerén belüli elhelyezését nem tették kérdésessé. Bár a fentiek szerint az Alkotmány rendelkezéseivel és elveivel nem ellentétes a jogintézmény, valóban vitatható annak az Mt-ben való elhelyezése, mivel az egy társadalombiztosítási biztosítási esemény bekövetkezése esetén nyújt védelmet. A védendő érték azonossága miatt sem kívánatos eltérően szabályozni, mivel ez további problémákat vet fel. Így például a keresetveszteség esetén is jár a betegszabadság, míg a táppénz esetében kifejezetten megtagadja a törvény az ellátásra való jogosultságot, holott mindkét intézmény elsődleges célja ez, a betegszabadság esetében azonban ezt vizsgálni sem szükséges. A betegszabadság intézménye dogmatikailag nem kapcsolható az Mt. pihenőidő rendszeréhez, helyesebb lenne a német és az osztrák megoldáshoz hasonlóan egy különálló jogszabályban meghatározni az intézmény fogalmát, és kidolgozni a részleteit. 493
7.1.2. A betegszabadság időtartama A betegszabadság időtartamát a jelenleg hatályos szabályozás tizenöt munkanapban állapítja meg. Az Mt. hatályba lépésekor, 1992. július 1-jétől ettől rövidebb idejű, tíz munkanap volt meghatározva, amelyből évente egy alkalommal három munkanapot orvosi igazolás nélkül is igénybe lehetett venni. 1995. július 1-jétől a mértéket huszonöt munkanapra emelte a jogalkotó 494 , azzal, hogy az első öt napra a munkavállalót díjazás nem illette meg, rendes szabadsága terhére
kérhette
a
munkáltatótól
ezen
napok
kifizetését
is.
Azonban
az
Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek találta ezeket a rendelkezéseket, és előbb a
492
Lásd az előzőekben, 1.2. fejezet Schrammel 1999, 124-131. 494 1995:LV. tv. 39. § 493
134
hatályba léptető szakaszát a módosító törvénynek, 495 majd a rendelkezést tartalmazó részt is megsemmisítette. 496 A törvénymódosítással egy időben a Bokros csomagot megtestesítő Gst. 81. §-ban foglalt rendelkezést is megsemmisítette, amely arról rendelkezett, hogy aki nem jogosult a betegszabadságra, táppénzt csak a keresőképtelensége 25. napjától kaphat. Határozatában az Alkotmánybíróság arra hivatkozott, hogy a rendelkezésekben „alkalmazott változtatás a biztosítottak tekintetében már olyan jogelvonásnak - a betegségbiztosítás lényegi elemét alkotó "táppénzjog" olyan elvonásának - minősül, amely alkotmányosan garantált társadalombiztosítási - tulajdonosi – pozíciójukat megengedhetetlenül gyengíti.” A határozatában az AB vizsgálta, hogy mennyi az átlagos táppénzes napok száma, és megállapította, hogy a betegszabadságnak huszonöt munkanapra történt felemelésével a társadalombiztosítás betegbiztosítási ága - a társadalombiztosítás legklasszikusabb területéről - a betegség miatti keresőképtelenség fedezeti szférájából - a "felén túli" mértékben kivonult, mivel a betegszabadság 25 munkanapra történő felemelése az átlagos 32 illetve 33 napnak több mint a kétharmadát teszi ki. Az AB szerint ez a változtatás, az ún. klasszikus "táppénzjog" garantálásának a biztosításból történt 75%os kiemelése - sértette az Alkotmány 13. §-ában deklarált „tulajdonvédelmet, az értékgarancia alkotmányos követelményét, a szerzett jogok alkotmányos védelmét és az
Alkotmány 70/E.
§-a
szerint
szociális biztonság körébe tartozó ellátási
jogosultságot, illetőleg a (2) bekezdés
szerinti állami
kötelezettségvállalást.”
Jelentősége abban rejlik ennek az AB határozatnak, hogy rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítási szolgáltatások és várományok jelentős csökkentése mellett az ellenszolgáltatásokat nem emelte fel a jogalkotó, illetve a betegszabadsággal fedezni kívánt keresőképtelenség tekintetében az állam mögöttes helytállása, a jogosultak tekintetében biztonságot jelentő állami garanciavállalás megszűnt.
495
1995:LV. tv. 52. § (2) bekezdését, amely a törvény 39. §-t léptette hatályba a 44/1995. (VI.30) AB határozat megsemmisítette. Az AB ebben a határozatában érdemben nem vizsgálta a jogszabály tartalmának alkotmányellenességét, azt állapította meg, hogy az azonnali hatálybaléptetése a törvénynek önmagában alkotmányellenes. A törvény 2005. június 23-án került kihirdetésre, a hatályba lépése 2005. július 1-jével történt, az AB indoklása szerint a munkáltatók nem készültek fel ilyen rövid idő alatt a számukra kedvezőtlenebb, többletfizetést megállapító jogszabályra, illetve a jövőbeni kockázatokra vonatkozó kalkuláció és tartalékolás ilyen rövid idő alatt lehetetlen. 496 56/1995. (IX.15.) AB határozat.
135
A betegszabadság huszonöt munkanapra történő felemelése megsemmisítését követően a jogalkotó még ugyanabban az évben a tizenöt munkanapra történő emelését javasolta, 497 amellyel szemben szintén alkotmányossági kifogások merültek fel,
azonban
az
Alkotmánybíróság
ezt
a
mértéket
nem
találta
már
alkotmányellenesnek. 498
7.1.3 A betegszabadság díjazása A betegszabadságra járó juttatás mértéke és a díjazás alapjául szolgáló munkabér fajtája az intézmény hatályba lépése óta több módosításon ment keresztül. Az Mt. 1992-es hatályba lépésekor az átlagkereset 75%-ban határozták meg a mértékét, közelítve ezzel a táppénz akkori mértékéhez. Az Alkotmánybíróság az intézmény alkotmányellenességét vizsgáló határozatában kifejtette, hogy a biztosítottakat így sérelem nem éri, mivel közel azonos összeget kaphatnak a betegség esetére. 499 Az 1995-ben módosított Mt. bevezette a távolléti díj intézményét, amelyet sokan vitattak a bevezetés kapcsán, és azóta is számos problémát okoz a gyakorlati alkalmazhatósága. 500 Ezzel a módosítással a betegszabadság szabályait is lényegesen módosították, többek között a díjazás alapjául szolgáló átlagkereset helyett, a távolléti díj alkalmazását írta elő a törvény. 501 Azonban a fent már részletezett 56/1995. (IX.15.)
AB
határozat
a
betegszabadságra
vonatkozó
rendelkezéseket
megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság előtt nem kifogásolt a betegszabadság alapjának távolléti díjra történő módosítást tartalmazó rendelkezés sem lépett hatályba így 1995-ben hatályba. Ezt pótolta a jogalkotó és 1997. július 1-jétől módosított a mértéken és az alapjául szolgáló juttatás jogcímén, ezt követően a távolléti díj 80%-a lett a betegszabadság díjazása. 502 497
a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény, valamint a gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény, továbbá a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 1995. évi CXVIII. tv. 26. § (2) bek. 498 38/1996. (IX.25.) AB határozat. Lásd a II.4. pontnál írtakat 499 416/B/1992. AB határozat 500 Kiss 2005, 204-205. 501 A távolléti díj szolgál a munkában nem töltött időre járó díjazás alapjául, a bevezetésével számos helyen váltotta ki az átlagkeresetet. A munkavállalók számára kedvezőtlen tartalmú módosítással például a szabadság, betegszabadság, véradás időtartamára átlagkereset helyett távolléti díj jár. 502 a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. tv. módosításáról szóló 1997. évi LI. tv. 19. §-a
136
A táppénz és a betegszabadság eltérőségét mutatja az a szabályozás is, amely szerint a betegszabadság csak a munkanapokra illeti meg a munkavállalót 503 , míg a táppénz naptári napokra jár 504 . A betegszabadság munkanapokra történő juttatása az intézményt valóban a szabadság fajai közé sorolja, a szabadnapok mértéke és díjazása alapjául szintén csak a munkanapokat lehet venni. 505 Az 1.1 pont alatt kifejtettek alapján vitatható tehát a betegszabadság intézményének Mt-ben történt elhelyezése. A díjazás jogi természete alapján munkabérnek, és nem társadalombiztosítási ellátásnak minősül. Ellentétben a táppénzzel, egészségbiztosítási és nyugdíjbiztosítási járulékalapot képező jövedelem, így mind a foglalkoztató, mind a biztosított járulékot köteles fizetni utána. 2010. január 1-jéig tételes egészségügyi hozzájárulás fizetésére is kötelezve voltak a munkáltatók a betegszabadság után is, ezzel szemben a táppénzt kivette a jogalkotó a tételes egészségügyi hozzájárulás fizetési kötelezettség alól. 506 Ezen szabály alkotmányosságát az Alkotmánybíróság is vizsgálta. Az AB nem találta alkotmányellenesnek a rendelkezést, mivel – ahogyan azt a korábban bemutatott határozatban kifejtették – az egészségügyi hozzájárulási fizetési kötelezettség az egészségügyi ellátórendszer működéséhez járul hozzá, a források kiegészítéseképpen. 507 A betegszabadság tehát a fentiek szerint magánjogi intézmény, viszont betegszabadságra okot adó keresőképtelenség felülvizsgálata közjogi alapokra van helyezve azáltal, hogy az egészségbiztosítási pénztár orvosa végezheti kizárólag az ellenőrzést. Ahogyan az előző fejezetben kifejtettem, ha a betegszabadság intézménye az Mt tervezett reformja eredményeképpen továbbra is az Mt-ben kap helyet, indokolt lenne a keresőképtelenség ellenőrzését a munkáltatóval szerződéses viszonyban álló foglalkozás-egészségügyi orvos jogosultságává tenni. 503
Mt. 137. § (6) bek. Ebtv. 47. § (1) bek. 505 Mt. 135. § (1) bek. 506 Az Eho tv. 2010. január 1-jéig hatályban volt 7. § (1) bekezdése szerint: „Nem kell megfizetni a tételes egészségügyi hozzájárulást a) a táppénz, a baleseti táppénz, a terhességi-gyermekágyi segély, a gyermekgondozási díj, a gyermekgondozási segély, a gyermeknevelési támogatás folyósítása alatt, b) a keresőképtelenség (ide nem értve a betegszabadságot), … tartama alatt.” 507 194/B/1998. AB határozat. A korábban hatályban volt, 1975:II. tv. 103/A § (1) bekezdése szerint a betegszabadságra fizetendő díjazás alapján a munkáltató köteles járulékot fizetni, ennek az alkotmányellenessége tárgyában indított eljárást az AB 486/B/1995. szám alatt hozott végzésével megszüntette, a Tb. törvény hatályon kívül helyezésére tekintettel. 504
137
7.2. A keresőképtelenség és a felmondásvédelmi rendszer összefüggései Az Mt. felmondásvédelmi rendszerét képezi a felmondási tilalom és a felmondási korlátozás. 508 Az Mt. szabályai abból az elvből indulnak, hogy mind a munkáltatót, mind a munkavállalót megilleti a munkaviszony szabad felmondásának a joga. A munkáltatói felmondás relatív korlátjaként lehet tehát értékelni az Mt-ben rögzített felmondási tilalmakat. A jogalkotó az Mt. 90. § (1) bekezdésében „a munkáltató szabad felmondási jogának korlátozásával a munkavállalóknak a sérülékeny, fokozott kiszolgáltatottságot jelentő helyzetét, állapotát ismerte el, s ítélte a jogviszony megszüntetésével szemben fokozott védelmet igénylőnek.” 509 A következőkben a felmondási tilalmak alkotmányosságát vizsgálom, amely kérdéskör akkor merült fel, amikor az alkalmazásból kizárt a törvényhozó bizonyos munkavállalói csoportokat. A felmondási tilalmak a törvény hatálybalépésekor minden munkavállalóra egységesen jelentettek védelmet, az Mt. 1999:LVI. tv. 8. §-val, majd a 2000:XXXIII. tv. 3. §-val módosított rendelkezései értelemében a nyugdíjas munkavállalókra nem terjed ki a felmondási tilalom. Az Alkotmánybírósághoz érkezett indítványok e szabályokkal megvalósuló, a nyugdíjas
munkavállalók
diszkriminációjára
történő
hivatkozással kérték az
alkotmányellenesség megállapítását. Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy „a sérelmezett törvényi rendelkezés összhangban áll a munkaviszony szabad felmondásán alapuló szabályozási koncepcióval, ezért nem diszkriminatív. A munkavállalók tárgybani csoportja tekintetében a pozitív diszkrimináció szóban forgó elemének megszüntetésére pedig elegendő okot jelent az, hogy az érintettek ... nyugdíjasnak minősülnek.” 510 A diszkrimináció az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint csak abban az esetben sérti az Alkotmány rendelkezését, ha az alapjogot sért, ha nem emberi jogot sért, csak abban az esetben vizsgálódik, ha az emberi méltósághoz való jogot sérti. 508
Kiss 2005, 240-241. 67/2009. (VI.19.) AB határozat 510 11/2001. (IV.12.) AB határozat 509
138
Ugyanakkor diszkriminációnak nyilvánította az Alkotmánybíróság a felmondási tilalmak
alkalmazásának
meggátolását
a
munkaerő-kölcsönzés
keretében
foglalkoztatott munkavállalók kapcsán. Abból indult ki, hogy a törvényhozó a felmondási
tilalmak
nevesítésével
az
Alkotmány
különböző,
diszkrimináció
mentességet biztosító rendelkezéseinek tett eleget, így a 66. § (1) bekezdésében írt, a férfiak és nők egyenjogúsága, részben a 70/A. § (3) bekezdésén, valamint a 66. § (2)(3) bekezdésén alapuló, a várandós és gyermekes anyákra vonatkozó pozitív diszkriminációja alapján. Megállapította „hogy azok a különös védelmet igénylőnek ítélt helyzetek és állapotok, amelyek nyomán a törvényhozó az általános szabályok szerint foglalkoztatott munkavállalók számára pozitív diszkriminációt alkalmazott, a kölcsönzésre létesített munkajogviszonyokban ugyanúgy jelentkezhetnek.” Egyébként nem minősül megkülönböztetésnek, ha annak az indoka ésszerű. Ebben az esetben úgy ítélte meg az Alkotmánybíróság, hogy a „felmondási tilalom kizárása nem támasztható alá sem a kölcsönzéses foglalkoztatás időszakos jellegével, a kölcsönbeadó munkáltató munkával való ellátási kötelezettsége kisebb mérvű tervezhetőségével, korlátozott foglalkoztatási lehetőségeivel, s nem állítható az sem, hogy a sérülékeny élethelyzetekből fakadó hátrányok kiegyenlítését szolgáló, nagyobb munkabiztonságot jelentő kedvezményezés a hagyományos jogviszonyban álló munkavállalókra nézve indokoltabb lenne.” 511 Az Mt. 90. § (1) a) és b) pontja rögzíti azon tilalmakat, amely a témánkhoz kapcsolódóan megakadályozza a munkáltató rendes felmondási jogának gyakorlását. Megállapítható azonban, hogy a keresőképtelenség biztosítási eseményei közül csupán kettő váltja ki a tilalmat, ha betegség vagy a beteg gyermek ápolása biztosítási eseményei állnak fenn. 512 A betegség miatti keresőképtelenség estén a felmondási tilalom szempontjából nem az a releváns, hogy táppénz ellátásban részesül e a munkavállaló, hanem a keresőképtelen állapot. 513 Ha már táppénzre nem jogosult a munkavállaló, a felmondási védelem abban az esetben is megilleti a keresőképtelenség kezdetétől 365
511 511
11/2001. (IV.12.) AB határozat A dolgozat nem elemzi a baleseti táppénzre való jogosultság feltételeit, ezért a foglalkozási megbetegedés és üzemi baleset által kiváltott keresőképtelenséget nem vizsgálom. 513 BH 1994/635 512
139
napig.
A
keresőképtelenség
fennállását
a
munkavállaló
orvosi
igazolással
bizonyíthatja, legkésőbb a felmondás közlésének a napján. Eltérő bírói gyakorlat alakult ki abban a kérdésben, hogy a peres eljárásban vitatható e a betegállományba vétel orvosi indokoltsága, van olyan álláspont amely szerint egyáltalán nem képezheti a vita tárgyát, más nézet szerint a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy a munkavállaló nem volt keresőképtelen. 514 Álláspontom szerint is kívül esnek a munkaügyi jogvita keretein azon kérdések, hogy orvos szakmailag indokolt volt e a keresőképtelenség megállapítása. A keresőképtelenség tényével kapcsolatosan ugyanis a munkáltatónak a jelenleg hatályos szabályok
értelmében
jogosultsága
van
felülvizsgálatot
kezdeményezni
az
egészségbiztosítási szerv előtt, illetve annak jóváhagyó véleménye ellen az Országos Rehabilitációs Szakértői Intézethez fordulhat. A táppénzre való jogosultság időtartamát befolyásoló tényező az újbóli megbetegedés. Az újbóli megbetegedést társadalombiztosítási jog másként értékeli, mint a munkajog. A társadalombiztosítási jog alapján ugyanis, ha a keresőképtelenség első napját megelőzően egy éven belül részesült táppénzben a biztosított, ennek az időtartamát az újabb táppénzre jogosultság időtartamába be kell számítani. 515 A munkajogi felmondási tilalom szempontjából „megtörténhet azonban, hogy az egy-, illetőleg kétéves táppénzes időszak folyamatossága megszakad amiatt, mert a munkavállaló rövid ideig munkaképessé válik, majd újból keresőképtelen lesz. Ilyen esetben a törvény 90. §-a (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott védelem újrakezdődik, azaz a betegségben töltött egyes időszakokat nem lehet összeadni.”. 516 Ez azt jelenti, hogy a felmondási védelem megszakad és újrakezdődik a keresőképesség megállapítását követő újabb keresőképtelenségi állapottal, és az ismét a keresőképtelenség időtartamára de legfeljebb egy évig jelenthet védelmet a munkavállaló számára. A kollégiumi állásfoglalás nem értelmében a joggyakorlat számára problémát okozhat a „munkavállaló rövid ideig” kitételben mi számít rövid időnek, van e relevanciája egyáltalán, hogy rövid időre akárcsak egy napra munkaképessé válik a munkavállaló, vagy több hónapon keresztül végzi a munkaköri 514
Munkajogi Döntvénytár II/153; BH 1991/416 Ebtv. 46. § (5) bek. 516 MK 8. 515
140
feladatait. E körben az MK 8. pontosításra szorul, a jogalkalmazás ugyanis ezeket az állásfoglalásokat a döntések meghozatala során zsinórmértékül veszi. A keresőképtelenséget az orvosi vizsgálatra történő jelentkezés időpontjától eltérően, legfeljebb öt napra is igazolhatja az orvos, indokolt esetben orvos szakértői hatáskörben hat hónapra visszamenőleg is megállapítható.517 Azonban ez csak a táppénzre való jogosultság megállapításánál bír relevanciával, a felmondási tilalom szempontjából nem lényeges. Ha a keresőképtelenséget a felmondás közlése után, de visszamenőlegesen állapították meg, a munkáltató felmondása nem ütközik akadályba. 518 A munkavállaló bizonyíthatja, hogy bár munkát végzett, de a betegsége keresőképtelenséget okozott, már a felmondás közlése előtt is. 519 A felmondási tilalom esetében a keresőképtelenség igazolására és megállapítására az egészségügyi szolgáltató orvosa jogosult, ha a már korábban említett foglalkozás egészségügyi szolgálat orvosa jogosultsága lenne a keresőképesség elbírálása, megfelelő időben a munkáltató tudomására jut a munkavállaló keresőképtelenségének ténye, így felmondás közlésekor a megfelelő körültekintéssel a tilalomba való ütközés elkerülhető.
8. AZ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁS 2008. ÉVI REFORMJA Az egészségbiztosítási rendszer átalakítása kapcsán már több éve élénk vita folyik az egészségügyi ellátás biztosítási alapokra történő helyezéséről. E vita lezárásaként fogadta el az Országgyűlés az egészségbiztosítási pénztárakról szóló 2008. évi I. törvényt.
A törvényben szabályozott egészségbiztosítási modell azonban olyan
megoldásokat és eszközöket is tartalmazott, amelyek politikai, társadalmi és szakmai megítélése, illetve fogadtatása messzemenően nem volt egységes. Ezért a törvényt az Országgyűlés a 2008. évi XXIV. törvénnyel hatályon kívül helyezte. A reform mellett érvelők arra hívták fel a figyelmet, hogy a GDP közel 7%-t költi az állam az egészségbiztosítás ellátásaira, amelynek az elosztása a megreformálásra javasolt OEP részvételével történik. A reform elsődleges célja az OEP szervezetének 517
Ebtv. 45. § (3)-(4) bek. BH 1987/328 519 BH 2000/418 518
141
és működésének modernizációja, hatékonyabbá tétele, másrészt a bevételek fokozására a forrásteremtés hatékonyságát kívánták elérni. A hazai rendszer hibája, hogy a bismarcki modell hiányosan – amely hiányt egyébként a reform készítői nem jelöltek meg – került átvételre, a konstrukció elavult volta miatt nem alkalmas arra, hogy az egészségügy új kihívásaival szembenézzen. A reformfolyamatot az Államreform Bizottság Egészségügyi Szakmai Munkacsoportja vitte véghez, illetve a javaslatok törvénybe foglalásáig. 520 A reform előtt – és azt követően sem – Magyarországon a kiegészítő szolgáltatásokat nyújtó magán egészségbiztosítási pénztárak nem nyertek megfelelő teret ahhoz, hogy a társadalom „megtanulja” és elfogadja az ilyen biztosítók működési elvét, és a társadalom saját szerepét ebben a rendszerben. A magánbiztosítók szerepének növelése, vagy esetlegesen a finanszírozás szétosztásának kizárólagosan csak e biztosítókkal való megoldása nem ad kielégítő választ az egészségügy szűkös forrásaiból adódó problémára. 521 E dolgozat szűkös kereteit azonban meghaladja az egészségbiztosítási rendszer elemzése a magán és köz finanszírozás szempontjából, itt csupán azt tartom fontosnak kiemelni, hogy a táppénz milyen módon válna finanszírozhatóvá a reform mellett és ellenzők által felmutatott javaslatokban. A 2008-as egészségbiztosítási reform ellenzői egy olyan biztosítási rendszer bevezetését látják egyáltalán megvalósíthatónak, amelyben az állam nem vonul ki, a társadalombiztosítás mellett felépülő kiegészítő, helyettesítő vagy egyes kockázatokat átvállaló szerepkörű magánbiztosítók is nyújtanak szolgáltatásokat. A kiegészítő és a helyettesítő magánbiztosítás esetében a táppénz szolgáltatás az alapbiztosítás
része,
amelyet
a
társadalombiztosítás
finanszíroz.
Ezek
a
magánbiztosítások jellemzőek egyébként Németországra, és Ausztriában is – bár igen csekély számban – de előfordulnak. 522
520
A bizottság által elkészített szakmai vitaanyag (A biztosítási piac megnyitása) részletesen mutatja be a rendszer valós és vélt hibáit, és a megoldásokat. Ezen javaslatok egy része egyébként – függetlenül a pénztár törvény hatályon kívül helyezésétől – megvalósult, így az ellátásokra való jogosultság alapját képező jogviszonyokat átláthatóbbá tették, az igénybevett egészségügyi ellátásokról elszámolási nyilatkozatot kap a biztosított. A reformmal kapcsolatban lásd még: Dózsa-Dérer-Takács-Bodnár 2007. 3-52. 521 Rékassy 2006, 4-6. 522 Lásd az ötödik-hatodik fejezetet
142
A biztosítási rendszer megreformálható akként is, hogy csak egyes kockázatokat – és ide tartozik a táppénz is – adnak át, mintegy outsourcing jelleggel az üzleti alapon szervezett biztosítóknak. 523 De vizsgáljuk meg, hogy a 2008-as reform megvalósulása esetén a táppénz ellátást milyen finanszírozás szerint szolgáltatták volna. A 2008. évi I. törvény rögzíti, hogy „az egészségügyi szolgáltatások a kötelező egészségbiztosítás keretében e törvény keretei között és az e törvény, valamint az Ebtv. felhatalmazása alapján kiadott jogszabályok, finanszírozási, vizsgálati és terápiás eljárási rendek figyelembevételével - az egészségi állapot által megkövetelt, szakmailag indokolt mértékben - vehetők igénybe.” E szerint az egészségügy természetbeni ellátásainak az igénybevételét szabályozza a törvény, az ellátások katalógusát nem érintette volna. A pénzbeli ellátások – és bizonyos részben az egészségügyi szolgáltatások – igénybevételére vonatkozóan továbbra is az Ebtv. szabályai maradtak volna hatályban. Kérdésként felmerül, hogy a reform további részében nem változott volna meg a táppénz jogrendszerbeli helye, hasonlóan például a holland joghoz. 524 A törvény elfogadását követően a köztársasági elnök nem írta azt alá, visszaküldte az Országgyűlésnek megfontolásra. Aggályosnak találta „különösen a garanciák hiányát, a törvény befejezetlen voltát, a verseny korlátozottságát, és a mindebből, valamint a hatásvizsgálat hiányából fakadó bizonytalanságot és a túlzott kockázatot”. A reformok szükségességét ő sem vitatja, azonban megítélése szerint „sem külföldi tapasztalatok, sem megalapozott gazdasági számítások nem igazolják, hogy a törvény javítaná az ellátást. A törvény szándéka ellenére a biztosítóknak gazdasági érdeke marad az ügyfelek közötti válogatás. Valódi verseny is csak nagyon szűk területen alakulhatna ki. Az egész ország egy olyan kísérlet kényszerű alanyává válna, amelynek kimenetele bizonytalan.” 525
523
Rékassy 2006, 55. Prugberger, 2008. 417.; u.ő: 2006, 115-118. Bár kétségtelen, hogy Hollandiában a betegpénztárak már kivétel nélkül a reform előtt (2006. január 1.) magánjogi alapon működtek, de lényeges szempont, hogy csakis nyereségszerzés nélküli szervezetek vehettek részt a szolgáltatások nyújtásában. Lásd: Tiemann 2007, 1-6. 525 http://www.keh.hu/beszedek_20071227egeszsegbiztositasi_torveny_visszakuldese.html Letöltés dátuma: 2010. május 2. 524
143
Lényegében egyetértve a köztársasági elnök által kifejtettekkel az egészségügyi reform közmegegyezéssel lehetséges, komoly háttérmunkát és kutatást igényel, jogi ezen belül alkotmányossági, közgazdasági és szociológiai szempontokat is figyelembevéve. Az Országgyűlésnek elsőként az irányt kell meghatároznia, és csak fokozatosan, álláspontom szerint akár több év tapasztalata, a reakciók visszacsatolását követően lehet a rendszert teljesen átalakítani. A mai magyar egészségbiztosítást leginkább a német mintára lehetne álláspontom szerint átalakítani, amellyel a rendszerben fellelhető számos azonosság miatt, a szisztéma alapjaiban nem változna meg. A véleményalkotásban ennél azonban messzebb nem merészkednék, a téma komolyabb kutatómunkát és elemzést kíván, mint amennyit a dolgozat szerzője a táppénz kapcsán itt szükségesnek látott. 526
526
A versengő egészségbiztosítókról lásd Czúcz 1993, 97-106.
144
V. A NÉMET SZOCIÁLIS JOG RENDSZERÉRŐL
I. A NÉMET BETEGBIZTOSÍTÁSI JOG FEJLŐDÉSÉNEK ÁTTEKINTÉSE 1.A szegénygondozás 527 kezdete és törvényi szabályai A
modern
társadalombiztosításként
kidolgozott
törvénnyel
szabályozott
betegbiztosítás előfutárának azok a kézműves szövetkezetek, iparos szövetségek és bányászegyesületi pénztárak számítanak, amelynek hagyománya a középkorig nyúlik vissza. 528 A népesség legnagyobb része azonban csak a munka adójától vagy az egyházaktól
kaphatott
segítséget,
ezt
a
fajta
segítséget
a
szakirodalom
„szegénygondozásnak” nevezte. A szegény és beteggondozás sokáig az egyház, és különösen a kolostorok feladata volt.
Az újkor előtt ebből az elsődleges egyházi illetékességből fejlődött ki a
segélyezés városi intézménye. E mellett a városi kórházak, valamint magán alapítványok – mint a Fugger ház volt Augsburgban – is ellátták a szegénygondozást, azonban számuknál fogva az egyházi szervezet jelentősebb volt. A keresztyén időben a szegények és betegek részére létrehozott jótékonysági alapítványokon belül hivatásos szolgálat keretében látták el az emberekről való gondoskodást. 529 Az alapítványok igazgatását és az alamizsnák szétosztását rendeleteken keresztül szabályozták, így a 16. század elejére már sok helyen szegényrendeletet hoztak, amelyben az ellátáshoz szükséges kritériumokat állapították meg, és a szükséges vizsgálatokat a rászorultság megállapításához egy hivatalnak kellett elvégeznie. A legtöbbször kevesebb került szétosztásra, mint amennyire szükség lett volna, és a város meghozta a saját szegénygondozás „egységesítését”, azért hogy elzárja a szegénygondozást a vidéki környék és más városok elől. A szegénygondozásra szorulónak lehetőleg a szülőhelyén kellett igényelnie a segélyezést. 527
Armenfürsorge Ebsen 2008, 681. 529 Fuchs-Preis 2005, 3 528
145
Ezen
adminisztratív
intézkedéssel
megkezdték
a
közügyek
kialakítását
szociálpolitikai és szabályozáspolitikai célok ésszerű figyelembevétele mellett. Ezért elsőként betiltották a városi koldulást, majd pedig ezen intézkedést kiegészítette a munkaképes szegények munkára való kötelezésének a bevezetése. A szegénygondozás átalakult szegénypolitikává. A harmincéves háború (1618-1648) után azonban már nem maradtak fenn ezek az intézkedések, de ennek az első szegénysegélyezésnek a hatása megmaradt Németországban.530 A német területi államok nagy részében a nyomorúságot és a szegénységet hosszú ideig nem tudták felszámolni. A 19. század elején megjelent a tömegnyomor (pauperizmus) 531 , mint jelenség, a tömeges gyors elszegényedés egyik formájának a kortársa. Ezen ismertetőjegy volt az egyike a nyomor megszületésének, amelyet a kilátástalanság erősített, és amelyből még valaha munkával ki lehetett szabadulni. 532 Ezért megkülönböztették a pauperizmust a természetes „szegénység”-től, ez utóbbi sorsszerűen következik be (betegség, vagy baleset) az életpálya során. 533 A veszélyes „szegények” és a vándor kéregetők megrendszabályozására tett kísérletek - a kényszermunka
elrendelése
és
az
idegen
szegények
bevándorlásának
a
megakadályozása – hatékony eszközök hiányában nem jártak eredménnyel. A megkülönböztetően nagyvonalú szegénygondozás nem volt hatékony, főképp az olyan személyek esetében akik keresettel rendelkeztek és mégsem tudták biztosítani saját maguk és családjuk megélhetését. Különös problémakört alkottak a kézművesek, akiknek száma az előrehaladó iparosodással rohamosan növekedett, és akik a kézművesek biztosítási közösségébe nem kerültek be. Az államnak, amely tulajdonképpen tartózkodott a gazdasági életbe való mindenfajta beavatkozástól,
530
Fuchs-Preis 2005, 3. „A pauperizmus emberek olyan csoportját írja le, akik külső segítség nélkül vagy teljesen képtelenek önmaguk eltartására, vagy az olyan szintű önfenntartásra, amit adott időben konvencionálisan minimálisnak tekintenek.” Hobsbawm: International Encyclopedia of the Social Scienses. Macmillian and Free Press. 12. kötet. 398. Idézi: Ferge, 1986, 12. 532 Fuchs-Preis 2005, 3. 533 Ez a szegénység definíció nem azonos a Hobsbawm által megalkotott szegénység kategóriák egyikével sem. Ő három jelentését különböztette meg a szegénységnek: a társadalmi szegénységet (amely a gazdaság egyenlőtlenségen túl társadalmi egyenlőtlenséget is jelent), a pauperizmust, és a morális szegénységet. In: Ferge 1986, 12-14. 531
146
aktívnak kellett lennie, hogy ellensúlyozza a népesség újabb csoportjának szociális kiirtását és anyagi nehézségét. 534 A felvilágosult abszolutizmus idején az államnak általános gondoskodási kötelezettsége volt minden polgárról, amely az államforma ismérvei közé tartozott. 535 Az 1794. évi Allgemeine Landrecht 536 törvényes alapra helyezte a közösségi szegénygondozást és a meglévő biztosítási közösségeket. 537 Ennek keretében elsőként újra szabályozták a szegénygondozást, az állam feladatai közé sorolva, és meghatározták az állam kötelezettségeit és jogait a következők szerint: „Az állam gondoskodik minden olyan állampolgár táplálékáról és a teljes ellátásáról, akik maguk nem szerzik azt meg, és az olyan magánszemélyekről is, akikre külön jogszabály vonatkozik, és nem tudják magukat eltartani.” 538 A szegénygondozás szűk korlátok közé volt szorítva az állami feladatok között: „A rendelkezésekkel meg kell előzni azt, hogy az állampolgárok élelem nélkül maradjanak, de a túlzott költekezést le kell küzdeni.” 539 A feladat végrehajtására a községi szegényszövetség (Armenverband) mellett regionális vidéki szegényszövetségek alakultak, amelyek illetékesek voltak abban dönteni, ha egy közösség a szegénygondozásból túl sokat igényelt. A kórházak és a dologházak alapítása szintén a legnagyobb szövetség feladata volt. A 19. század második felétől a társadalmi változás felismerhetővé vált a szabad iparválasztás, az általános szabad költözés jogának a megjelenésében. Az iparosodással a munkavállalók és a munkára utasított szegények erőltetett költöztetése nyomán a szegénygondozás szülőföldhöz való kötése elavulttá vált. Poroszországban következésképpen 1842-től a lakástámogatási segélyt eltörölték, ami azt jelentette, hogy ezután nem a szülőföld szerinti község volt az illetékes a szegénygondozásban, hanem az a község, amelyben a törvény által előírt időtartamot a rászorult eltöltött. 1870-ig az észak német szövetség tartományaiban érvényben volt a lakástámogatási segély elve. Ezen elv alapján azonban a községek és a városok
534
Ebsen 2008, 681. Fuchs-Preis 2005, 4. 536 ALR 537 Ebsen, 681. 538 ALR II, 19, § 1. Idézi: Fuchs-Preis 2005, 4. 539 ALR II, 19, § 6 Idézi: Fuchs-Preis 2005, 4. 535
147
kötelesek voltak a támogatás nyújtására anélkül, hogy a rászorultságot vizsgálniuk kellett volna. A demográfiai robbanással 540 összekapcsolódott a tömegnyomor, a kezdeti ipari szegénység és a növekvő belső változások ellenére a 19. században a szegényügy területén alapvető reform nem volt. 541 2. A hagyományos biztosítási formák jelentőségének elvesztése 2.1 A családok szerepének megváltozása A legrégibb segélyezést nyújtó formák a közös munkahelyek, családi szövetségek voltak. A cseléddel, szolgával vagy szolgálólánnyal, vagy a tanonccal még több embert vontak be, mint ha csak a közvetlen rokonsági kapcsolathoz tartozó személyek tartoztak volna az alakzatba. A munkavégzés helyének a gyárakba történő átkerülésével ez a szociális csoport elveszítette azt a funkcióját, amellyel az olyan tagok tekintetében, akik nem voltak képesek dolgozni, valamilyen szociális segélyezést nyújthattak. A kis családok (szülőgyermek szövetség) egyébként sosem voltak abban a helyzetben, hogy ilyen funkciót ellássanak. 542
2.2 A bányatársláda pénztár autonómiájának megszüntetése Európa minden régiójában a középkorban a bányásztestületek pénztárai nyújtottak a bányászok részére betegség és rokkantság esetén biztosítást. A bányászatot az abszolutista államhatalom egy törvényi szabályozással állami irányítás alá vonta, A példaértékű bányatörvény Nagy Frigyes nevéhez fűződik. A porosz bányásztestületi törvényt 1854-ben alkották meg, amely az első közjogi munkásbiztosítás volt, mivel a bányászok részére kötelezően bevezette a biztosítást és a járulékfizetést. A törvény legfontosabb rendelkezései a kötelező biztosítás bevezetésén túl, a pénztárak intézményeinek felállítása, az üzemek kötelezése a pénztári befizetésre, valamint a minimális ellátások rögzítése. Bár a bányászok számára ez a törvény a 540
A német lakosság kevesebb mint egy évtized alatt 23 millióról 56 millióra nőtt, amellett hogy a legnagyobb helységekben, a több mint 30 000 lakosú városokban az ötszörösére nőtt. 541 Eichenhofer 2004, 17. 542 Fuchs-Preis 2005, 5.
148
bányászszövetségek önkormányzatának a végét jelentette, ugyanakkor a pénzügyi rész stabilizálódott, és munkáltatókkal szemben helyzetük privilegizált lett. 543
2.3. A kézművesek és céhek segélypénztárainak megszűnése A kézművesek és céhesek régi segélypénztárai – a korábbi gyári pénztárak feladataihoz hasonlóan – betegség esetén a keresetkiesést enyhítették, az orvosi költségeket biztosították, vagy rokkantság esetén egy minimális ellátást nyújtottak. Az Általános Ipartörvény 1845-től történő bevezetésével – amelyet 1869-ben az Északnémet Szövetség ipartörvénye váltott fel 544 – a céheket eltörölték. Ekkortól Poroszországban elsőként csak a gyári munkások részére írta elő a törvény a segítséget „a szorult helyzetben lévő munkás” számára és lehetővé tette, hogy a közösségek pénztárakat alapítsanak. A belépés ugyan önkéntes volt, de a közösség az alapszabályban meghatározhatta, hogy a segédek és az iparosok belépése kötelező. Nagyobb üzemek saját betegbiztosítási pénztárakat alapítottak. 1876 körül 754 bejegyzett segélypénztár, 400 önkéntes segélypénztár létezett, 1881-ig ez 1302-re nőtt (ebből 669 önkéntes segélypénztár). A tagok száma ingadozó volt: a száz alatti tagtól, a több száz tagig számláló pénztárakig. 545 1876-ban 546 alkották meg a segélypénztári törvényt, amely alapján engedélyezték a pénztár működését, ha teljesítette a törvényi előfeltételeket. Ezek között szerepelt szervezett igazgatási rendszer, és a korlátozott jogi személyiség. A törvény azonban az elért szociális színvonalhoz képest elmaradt, a munkások és képviselőik vehemensen elutasították, így szociálpolitikailag sikertelen maradt. A munkavállalók többsége mégsem volt tagja a pénztáraknak, annak ellenére hogy széles körben ismertek voltak. Az 1883-as betegbiztosítási törvény ezen pénztárak többségét integrálta, így látható, hogy ezek az elődei voltak társadalombiztosításnak. Az államok szociális felelősségtudata, amely a betegbiztosítás bevezetésével és a sokrétű szövetkezeti alapon működő formák becsatlakoztatásában mutatkozott meg,
543
Eichenhofer 2004, 18. Ebsen 2008, 681. 545 Frererich-Frey 1996, 61. 546 7./8.4.1876 a segélypénztárak megalapításáról szóló törvény 544
149
azt jelentette, hogy az államhatalom képviselői megértették, hogy csak a változtatás útján lehetséges egy önálló segélyezési rendszer bevezetése. 547
2.4 A Bismarcki szociálpolitika Ha a társadalombiztosítás elméleti alapjait tanulmányozzuk, minden szerző abból indul ki, hogy a társadalombiztosítási jog és a társadalombiztosítási politika koncepcionális
megalapozása
a
bismarcki
társadalombiztosítási
törvények
előzményeként jött létre. 548 Bismarck szociálpolitikája valóban meghatározó volt, de egyes szerzők szerint elsősorban taktikailag. 549 Bismarck reformjait nem az a cél vezette, hogy a munkások szociális helyzetét javítsa, a szociálpolitikát elsődlegesen a szakszervezeti mozgalmak és a szociáldemokrácia védelmi eszközének tekintette. Ennek
ellenére
ez
nem
csupán
a
„Vaskancellár”
vívmánya
volt. 550
A
társadalombiztosítási törvényt nem egy egységes kodifikált törvénykönyv formájában alkották meg, a folyamat 30 évig tartott: 1881.11.17.-én tárgyalta először a birodalmi gyűlés, majd 1911-re kodifikálták az első három társadalombiztosítási törvényt. 551 A segélykasszák hiánya, a betegségek tömegessé válása – amely nem csak az egészségtelen körülmények között a gyárakban és a szegények világában dolgozókat érintették, hanem az ennek következtében, a kieső bér és egzisztenciális fenyegettség miatt, a munkások környezetét is – miatt a munkások balesetbiztosítási és betegbiztosítási igénye egyre erősebb volt, és azonnali beavatkozásra volt szükség. 552 Hamarosan világossá vált, hogy a segélyező kasszákra vonatkozó 1876-os betegbiztosítási törvény elégtelen volt. A balesetbiztosításról folytatott szociálpolitikai vita dominanciája háttérbe szorította a betegbiztosítási kérdés megoldását. 553 547
Fuchs-Preis 2005, 6. Czúcz 2003, 46. 549 Ember 1944, 9-12. 550 Fuchs-Preis 2005, 9. 551 A három törvény: a betegbiztosítási törvény 1883.6.15., a balesetbiztosítási törvény 1884.7.6. és a nyugdíjbiztosítási törvény 1889.6.22. 552 Fuchs-Preis 2005, 9. 553 A balesetbiztosítási törvény megalkotásának igénye korábban és agresszívebben jelent meg, mint a betegbiztosításé. A század közepétől az üzemi baleseteket már nem csupán a gyárak, hanem a tartós konjunktúra számlájára írták. A balesetek tömegessé válásával egyre nagyobb nyomás hárult a kormányzatra. A tervezetek kezdetben a magánjogi felelősségbiztosítás és felelősségvállalás irányába kívánták elmozdítani a jogalkotást, azonban Bismarck elvetette ezt és az általánosan kötelező biztosítás mellett döntött. Eredetileg 1881-ben a betegbiztosítási törvénnyel együtt került a birodalmi törvényhozás elé, azonban az ellenzők nyomására csak 1884-ben fogadták el. 548
150
Eredetileg azt tervezték, hogy a baleseti kártalanítás 13 hétig a betegbiztosításon keresztül valósul meg, és csak hosszabb kereseti képtelenség, ill. halál esetén veszik igénybe a balesetbiztosítási alapot. Csak a balesetbiztosíási viták lezajlása után, 1882ben kezdtek intenzíven foglalkozni a betegbiztosítási törvénnyel. 3. A betegbiztosítási törvény 1883. június 15-én lépett hatályba a törvényes betegbiztosításról szóló jogszabály 554 , a modern társadalombiztosítás alapköveként. A törvényt csak a szociáldemokraták nem szavazták meg. A KVG először szabályozta egységesen minden ipari munkás biztosítási kötelezettségét, az ellátásokat és hozzájárulást, a biztosítópénztár szervezetét és az eljárási szabályokat. Eleinte a pénztárak kiadásai túlnyomórészt a keresőképtelenség esetén nyújtott szolgáltatások voltak, majd a betegbiztosítási pénztárak és orvosok közötti megállapodások eredményeként a természetbeni szolgáltatás elvének megjelenésével egyre több dologi szolgáltatást nyújtottak a pénztárak. A dologi szolgáltatásokat a betegbiztosítási pénztárak a Szolgáltatatók Szövetségének 555 a közös irányításával elégítették ki a biztosítottak részére. 556 A törvény által meghatározott biztosítási kötelezettség hatálya (majdnem) minden jövedelemmel rendelkező dolgozóra és alkalmazottra kiterjedt, így a gyári, ipari, bánya, vasúti alkalmazottakra, ha az éves jövedelmük 2000 márka alatti, valamint a tisztviselőkre, ha a napi jövedelmük nem haladta meg a 6,7 birodalmi márkát. Nem tartoztak viszont a törvény hatálya alá a városi, tartományi és birodalmi tisztviselők. Akinek az éves jövedelme nem haladta meg a 3000 márkát, önként csatlakozhatott a betegbiztosító pénztárhoz. Az ellátásra az volt jogosult, akinek biztosítási kötelezettséggel járó munkaviszonya volt, és ezt be is jelentették, így például nem vették figyelembe hogy a tag mennyi járulékot fizetett. A betegség esetére nyújtott szolgáltatások nem voltak felsorolva a törvényben, csak azt rögzítették, hogy 13 hétre ingyenes orvosi kezelés és ingyenes 554
Krankenversicherung der Arbeiter (KVG) Eichenhofer 2004, 20. Leistungserbringerverbänding = ellátást nyújtó szövetség, saját fordítás a szolgáltatók szövetsége 556 Ebsen 2008, 682. 555
151
gyógyszerekre voltak jogosultak a tagok. Tulajdonképpen ezt jelentette a természetbeni szolgáltatások elve, amelyet a pénztár a szerződött orvosain keresztül teljesített. Amennyiben keresőképtelen volt a betegség miatt a tag, a betegség negyedik napjától jogosult volt táppénzre, amely legalább a jövedelme 50%-a volt. További szolgáltatása volt a pénztáraknak a kórházi ellátás költségeinek a megtérítése, valamint a biztosított nőtagnak gyermekágyi segély nyújtása a szülést követő legalább négy hét időtartamra. És a minimum ellátások közé tartozott végül a temetési segély, amelyet a napibér hússzoros részében fizettek ki. 557 A pénztár szabályzata lehetőséget adott arra is, hogy a biztosított családtagját is bevonják a védett személyek közé, ha a biztosított megfizette utána is a járulékot. 558 A törvény fenntartotta a már létező pénztárakat, azok a jogszabály rendelkezései alapján működhettek tovább. Új helyi betegpénztár alapítására is lehetőség volt, legalább 100 biztosított belépésével. A pénztárak kezelését a független önkormányzat végezte a pénztári szabályzat alapján. A szervezet az igazgatóságból és a közgyűlésből állt. A munkavállalók kétharmad, a munkáltatók egyharmad arányban képviseltették magukat a szervezetben. A munkáltatóknak kötelező volt ipari, vagy üzemi pénztárat létrehozni, ha legalább 50 biztosításra kötelezett alkalmazottat foglalkoztatott. Ezen pénztárak ugyanolyan feladatkörrel rendelkeztek, mint a törvény alapján megalakított helyi pénztárak (Ortskrankenkassen). 559 4. Az 1911-es birodalmi biztosítási rendelet (RVO) megalkotásától a második világháború végéig A KVG alapvető hiányosságai, valamint annak szükségessége, hogy a társadalom újabb csoportját (családtagok, szolgák, mezőgazdaságban és erdőgazdaságban foglalkoztatottak) vonja be a társadalombiztosítás védelmi rendszerébe, továbbá a társadalombiztosítási jog egységesítése és rendszerezése iránti követelmény vezettek a
557
Schulin 1995, 7. Fuchs-Preis 2005, 17. 559 A fedezet a munkavállalók és a munkáltatók kétharmad, egyharmad arányú hozzájárulásával valósult meg. 558
152
beteg-, baleset- és rokkantbiztosítási jog birodalmi biztosítási rendeletben történő összefoglalásához (RVO) 560 1911. 07. 19-én. 561 Az RVO hat könyvből állt: 1. Általános rendelkezése a biztosítás valamennyi ágazatára vonatkozóan; 2. Betegbiztosítás; 3. Balesetbiztosítás; 4. Rokkantak és hátramaradottak biztosítása; 5. A szolgáltatók egymással való kapcsolata és harmadik személyek felé fennálló kötelezettségei; 6. Eljárási szabályok. 562 A betegbiztosításra vonatkozó szabályozás tehát a második könyvben helyezkedett el. A törvénykönyv egyes rendelkezései még ma is hatályosak. Megalapozta a törvény annak a lehetőségét, hogy a betegbiztosításba bevonható személyi kör folyamatosan bővüljön 563 , és a szolgáltatások katalógusa is szélesedjen. Az RVO bevezetését követően jelentősen csökkent a betegbiztosító intézetek száma, illetve a tisztviselők és az egyes foglalkozási csoportok kiegészítő pénztárait is beintegrálták a törvényes betegbiztosításba. 564 Az első világháború és annak hatása alig befolyásolta a betegbiztosítási jogot. A Weimari Birodalmi Alkotmányban rögzített szociális alapjogok nem tudtak maradéktalanul érvényesülni. A betegpénztárak vagyona leapadt, ami a szolgáltatások korlátozásához, a gyógyszerek és gyógyhatású készítmények igénybevételéhez pedig önrészt kellett fizetni. A weimari idők legfontosabb vívmánya a betegbiztosítás területén az orvosok és betegbiztosítási pénztárak közös önkormányzatának megteremtése volt. 565 Ennek az együttműködésnek az eredménye volt az 1913. 12. 23án létrehozott Berlini Egyezmény. Az egyezmény sikerét mutatja, hogy 1924-ben az lényeges elemeket 566 felhasználva rendeletet alkottak.
560
Reichsversicherungsordnung. A munkásbiztosítási törvény hivatalos neve: RVO. Azért kapta ezt a nevet, mert ez egy átfogó, kiterjedt szabályozása a szociális biztosításnak, amely magában foglalja az eddigi törvényeket, a legújabb hátramaradottak biztosításáról szóló törvényt is beleértve. 561 Ebsen 2008, 682. 562 Fuchs-Preis 2005, 21. 563 Az egyes csoportok folyamatos bevonásával természetszerűleg nőtt a taglétszám. 1885-ben 4,67 millió, 1890ben 7,01 millió, 1900-ban 10,5 millió, és az RVO teljes hatályba lépésének idejére, 1914-re 14,6 millió volt a biztosítotti létszám. 564 Frerich-Frey 1996, 110. 565 Ebsen 2008, 682. 566 Az orvosok és betegpénztárak közötti jogi szabályozás nem tárgya a dolgozatnak, erről a témáról, a széleskörű rendelkezésre álló joganyagot is figyelembevéve külön tanulmánykötet készülhetne. Az ilyen megállapodások tartalmazták többek között az orvosok jogai, kötelezettségei, hozzájárulása, kényszeregyeztetés szabályait.
153
A nemzeti szocialisták hatalomra jutása után a törvényes betegbiztosításban jelentős változások eszközöltek. Ezen a területen is fő cél volt a jog leépítése, és erős központosítás,
amelyet
az
önkormányzatok
megszüntetésével
értek
el.
A
betegbiztosítás ún. közösségi célt szolgáló ellenőrzési és egyéb funkcióit, mint a az orvosi felülvizsgálatot, a betegbiztosítási pénztárak vizsgálatát, a gyógyüdülők üzemeltetését a központosított országos biztosítóintézetek erőteljes kontrollja alá helyezték. A II. világháború utáni intézkedések elsősorban morális célt szolgáltak: javítottak a szolgáltatások színvonalán és bevezették a nyugdíjasok betegbiztosítását. 567 5. A két német állam betegbiztosításának eltérő fejlődése A szovjet megszállási zónában szovjet mintára építették fel az egészségügyet. A szabályozás lényege egy üzemi típusú egészségügy, könnyen és bárki által elérhető kórházak és ambulanciák bevezetése. Elkezdődött az egészségügy államosítása, amely természetesen ellenállásba ütközött, különösen az orvosok körében.
568
1956-ra
egyetlen társadalombiztosító intézet a Német Biztosítóintézet váltotta fel a korábbi szakmák és területi alapon felállított intézményeket. A társadalombiztosítás finanszírozása a biztosítottak és vállalatok járulékainak a befizetésén és az állami hozzájáruláson keresztül történt. Mivel a biztosítotti járulékokat politikai okokból nem emelték meg, az állami hozzájárulást kellett növelni ahhoz hogy az ellátásokat megfelelő színvonalon legyenek képesek nyújtani. A társadalombiztosítási intézet lényegében csak pénzbeni ellátást nyújtott, természetbeni vagy dologi szolgáltatást szinte kizárólag az államosított és centralizált egészségügyben vehették igénybe az állampolgárok. Az szolgáltatások típusai (orvosi, gyógyszer, kórházi stb.) a még egységes német állam kötelező betegbiztosításában fellelhető ellátások voltak, de a színvonaluk jelentősen a Szövetségi Köztársaság színvonala alatt maradt. 569 A Német Szövetségi Köztársaság megalapítása után a régi struktúra felállítása volt a cél. Az 1951. 02. 21-én kelt önkormányzati törvény a betegbiztosítási pénztárak 567
Ebsen 2008, 683. Ebsen 2008, 684. 569 Eichenhofer 2004, 26-27. 568
154
önkormányzatát ismét felállította, és a munkaadók és munkavállalók szociális partnerségének megfelelő önkormányzatot vezetett be. Az RVO megalkotása óta nem rendelkeztek azonos szociális jogokkal a munkások és alkalmazottak, és a nyugdíjasok növekvő kiadásai is feszültséget eredményezett. Az 1956. 06. 16-án kelt a nyugdíjasok betegbiztosításáról szóló törvény, amely a fenti problémát hivatott megoldani. A schleiswig-holstein-i 1956-/57-es fémmunkás sztrájkot követően a munkások munka- és szociális jogban való egyenlő bánásmódját is biztosították a betegség esetén megillető biztosítás javításáról szóló 1957. 06.28-as törvény 570 bevezetésével. A betegbiztosítás alapstruktúrájának helyreállítása után új intézményeket vezettek be, mint pl.: szövetségi társadalombiztosítási bíróság, szövetségi biztosítási hivatal vagy a betegbiztosítási pénztárak szövetsége. Az 1950-es évek végén felmerült a betegbiztosítás átfogó reformjának az igénye , azonban csak a koncepció szintjén maradt meg a javaslat. A későbbi egészségügyi reformok sarokpontjait jelzi a koncepció, amely a következő kérdések megoldását kívánta volna: a preventív ellátások bevezetése rendszeres orvosi és fogorvosi kivizsgálások formájában, biztosítottak önrész formájában való hozzájárulása a kórházi költégekhez; költségátvállalás fogpótlásnál; munkások és tisztviselők (alkalmazottak) egyenlő elbánása a biztosítási jogban. A reform Blank, akkori munkaügyi nevével fémjelzett erőfeszítései meghiúsultak, főképp a szakszervezetek és orvosok támadásai miatt. A parlament ezt követően arra a felismerésre jutott, hogy az egész szociális jogot át kellene világítani, ezért 1964 tavaszán szociális vizsgálóbizottságot neveztek ki, amely 1966 nyarán előterjesztette a jelentését, amelynek gyakorlati eredménye szintén nem volt. 571 A 70-es évek elején elkezdődött a szociális törvény átfogó vizsgálata, amelynek eredményeképp az egészségügy és biztosítás védelmére nagyszámú szociális törvény látott napvilágot. Így a kórházak gazdasági biztosításáról és a kórházi ápolás díjtételének szabályozásáról szóló 1972. 06. 29-én kelt törvény (KHG) 572 - kórház-
570
Lohnfortzahlungs- oder Arbeiterkrankheitsgesetz = Bérelőleg- vagy munkás betegbiztosítási törvény. Ebsen 2008, 684-685. 572 Krankenhausfinanzierungsgesetz = Kórházfinanszírozási törvény 571
155
finanszírozási törvény (KHG), és az ennek alapján kiadott ápolási díjtételekről szóló 1973. 07. 25-ös szövetségi rendelet (BPflV) 573 . A betegbiztosítási ellátások növelését szolgálták az alábbi törvények: a betegbiztosítás jogának fejlesztéséről szóló 1970. 12. 21-én kelt törvény (2. KVÄG) 574 , a betegbiztosítás szolgáltatásainak javításáról szóló 1973. 12. 19-én kelt törvény (KLVG) és szolgáltatások kiegyenlítéséről és a rehabilitációról szóló 1974. 08. 07-én kelt törvény (RehaAnglG). A személyi kör bővítése volt a célja az alábbi törvényeknek: a mezőgazdasággal foglalkozók betegbiztosításáról szóló 1972. 08.10-én kelt törvény (KVLG), 575 az egyetemisták betegbiztosításáról szóló 1975. 04. 24-én kelt törvény (KVSG), 576 a védett intézetekben elhelyezett mozgáskorlátozottak társadalombiztosításáról szóló 1975. 05. 07-én kelt törvény (SVBG), 577 továbbá a művészek társadalombiztosításáról szóló 1981. 07. 27 -én kelt törvény (KSVG). 578 Az ellátások skálájának szélesítése és a személyi kör bővítése a költségek növekedését vonták maguk után. A kiadások csökkentése céljából újabb törvénykezési hullám indult el 1977 és 1983 között öt törvényt fogadott el a parlament a kiadások enyhítésére. A költségvetési törvény kiegészítésére 1983. 12. 22-én kiadott törvény legfontosabb intézkedései: kiadások felső határának megállapítása, gazdaságosságvizsgálat javítása, a szolgáltatások korlátozása, önrészvállalás kiszélesítése, az egyszeri- és különkifizetések járulékkal terhelése, az általános forgalmi adó koordinálása az egészségügyben. Az intézkedések ellenére, amelyek mindenekelőtt a biztosítottakat sújtotta, a kiadások növekedése nem állt meg, a betegbiztosítás finanszírozási problémáját mindig csak egy rövid időtartamra tudták áthidalni. Ezért erősödött a nyomás, hogy az folyamatos foltozgatások helyett végre az egész egészségügyi rendszer rég esedékes, általános reformját vigyék keresztül. 579 573
Bundespflegesatzverordnung = Szövetségi ápolási díjtörvény A második betegbiztosítást megváltoztató törvény (2. KVÄG=Krankenversicherungs-ändreungsgesetz) néven vált ismertté 575 Krankenversicherung der Landwirte = gazdák betegbiztosítási törvénye 576 Krankenversicherung der Studenten = egyetemisták betegbiztosítási törvénye 577 Sozialversicherung Behinderter in geschüten Einrichtungen 578 Künstlersozialversicherungsgesetz = művészek társadalombiztosítási törvénye 579 Ebsen 2008, 686. 574
156
6. Az „egészségügyi reform”: az 1988-as egészségügyi reformtörvénytől a 2007. évi GKV versenyt erősítő törvényig A törvényi betegbiztosítás megoldatlan problémája már a 70-es évek második felétől felmerült. A kérdés egyébiránt a mai – bármely – egészségügyi rendszer számára aktuális, a válaszokat a pénzügyi és egészségügyi szakemberek kísérlik megadni a számtalan jogszabályi módosítások útján. A feladat az egészségügyi szolidáris gondoskodás további biztosítása, amellett, hogy egyrészt az orvostudomány magas színvonala miatt kedvező demográfiai változások álltak be, másrészt a terápia- és diagnózislehetőségek drágulása ugyancsak a kiadásokat növelő tényező. És mindezt anélkül kellene a kormányzatnak teljesítenie, hogy a járulékfizetőket további terhekkel sújtaná. A lázas reformtörekvésekhez járult még az a feladat, hogy a két német állam újraegyesítése jegyében az egykori NDK egészségügyét beintegrálják a német szövetségi egészségügybe. A következőkben az 1989 és 2008 között lezajlott nagyreformok kerülnek nem részletekbe történően ismertetésre, összesen 6 ilyen törvényhozási szándékot. Az 1988. 12. 20-án kelt egészségügyi reformtörvény (GRG) 580 az RVO-ból kiemelte a betegbiztosítást és beillesztette az SGB-be, ötödik könyvként. 581 Az SGB V 1989. január 1-jén lépett hatályba. A legfontosabb változtatások a következők: - a biztosítási jog és a járulékok rendszerezése és egyszerűsítése a munkások és alkalmazottak egymáshoz közelítésével; - a kötelező biztosításra ösztönzés tovább erősítése továbbá a nyugdíjasok járulékkal való terhelése; - prevenciós és megelőző kivizsgálások kiépítése; - gyógyszerek, kötszerek, gyógyhatású készítmények fix hozzájárulásának bevezetése; 580
Gesundheitsreformgesetz Az SGB = Sozialgesetzbuch 12 könyvből áll, és mára a teljes német szociális joganyagot tartalmazza. A kodifikáció 1976. január 1-jével kezdődött, amikor a szociális jog általános részeként, SGB néven hatályba lépett. Ezt követően folyamatosan bővült, újabb részekkel egészítették ki. Az egyes részek hatályba lépését lásd később.
581
157
- súlyosbeteg-ellátásra szorulók mint ellátási forma beillesztése a biztosításba; - a betegbiztosítási pénztárak és kórházak kollektív közös önkormányzatának továbbfejlesztése a biztosítóval szerződött orvosi ellátás mintájára; - átfogó orvosi szolgálat megteremtése, vizsgálati és tanácsadási feladatokkal. 582 1992. 12. 21-én kelt egészségügyi szerkezetváltásról szóló törvény (GSG) 583 maradandó alkotása a biztosítási pénztárak versenyének a bevezetése, valamint az un. „rizikóstruktúra” létrehozása. A pénztárak érdeke a módosítás előtt az volt, hogy olyan biztosítottak lépjenek be, akiknél a betegségre való hajlam kevés. Ez a módosítás azt célozta,
hogy
nagyobb
kockázatot
vállaljanak
a
rizikósabb
biztosítottak
bevonásával. 584 A 2000- es kötelező egészségbiztosításról szóló reformtörvény 1999. 12.22-n lépett hatályba. 585 Ezelőtt 1998. 12. 29-én lépett hatályba egy másik jogszabály, a betegbiztosítási szolidaritási törvény (GKV-SolG), amely előszele volt ennek a reformtörvénynek. A betegbiztosítási szolidaritási törvény gátat kívánt vetni a pénztárak
kiadásainak,
így
például
a
biztosítottak
költségtérítésének
a
megszüntetésével, vagy a fogorvosi szolgáltatásokra vonatkozó szigorú szabályozás bevezetésével. A 2000-es reformtörvény számos alacsonyabb szintű jogszabályi változást eszközölt, ami egyúttal azok számának megnövekedését is eredményezte. Ezek elsősorban az egészségügyi szolgáltatást nyújtókra vonatkoztak. Miután a hazai egészségügyben némely intézkedésekre volt törekvés, így azok nem csengenek teljesen ismeretlenül, néhányat megemlítünk közülük: háziorvosi gondoskodás (kapuőri szerep) erősítése a pénztárakon keresztül, 586 minőségbiztosítás elemeinek szabályozása, 587 egy jól stukturált betegség ellátási program bevezetése (Disease Managment) a jelentősebb krónikus népbetegségekre, 588 3 éven belül egy
582
Ebsen 2008, 687. Gesundheitsstrukturgesetz 584 Fuchs-Preis 2005, 211-212. 585 BGBl. I, 2626. 586 § 85 Abs. 4. S. 1 SGB V, azóta ezeket a rendelkezéseket több alkalommal módosították, utoljára 2006. január 1-jei hatállyal. 587 §§ 136 a, 136b, 137, 137b SGB V 588 §§ 137 f és 137 g SGB V 583
158
teljesítményorientált, átalánybefizetésen alapuló - úgynevezett Diagnosis Related Groups (DRG) - tőkefelhalmozó rendszer kiépítésének a kitűzése. 589 A 2003. 11. 14-n kelt, az egészségügy modernizációjáról szóló törvény 590 már valódi strukturális reformot jelentett, amelynek előkészítését szintén egy korábbi jogszabály jelentette, jelesül a 2002-es kötelező egészségbiztosítási hozzájárulásról és kötelező nyugdíjbiztosításról szóló törvény. 591 A modernizációs törvény kevésbé mélyreható változásokat eredményezett, mint amilyenre az eredeti javaslatok alapján számítani lehetett. A modernizációs törvény az egészségügy
finanszírozásának
három
területét
érintette
a
biztosítottak
megterhelésével, csökkentve a munkáltatók terheit. Elsőként az ellátások mértékét csökkentették, a járulékokat megemelték és bevezették a vizitdíjat. Másodsorban új intézmények megalakítása: közjogi, jogi személyiségű Közös Szövetési Bizottság 592 (G-BA) valamint a Minőség és Gazdaságosság a Gyógyszerekre Intézet. 593 És végül integrált beteggondozási rendszer bevezetése, a járó és fekvőbeteg kezelésre vonatkozó, kollektív szerződéssel szabályozott előfinanszírozási díjfizetési rendszer kialakítása, 594 a biztosítottak által szabadon választható – viszont a pénztáraknak kötelező az ellátások között kínálni – háziorvosi ellátás bevezetése. 595 7. A 2007-es kötelező betegbiztosítás versenyének erősítéséről szóló törvény A versenynek a kötelező betegbiztosítás területén történő erősítéséről szóló, 2007. 3. 26-n kelt törvény 596 újra csak egy szociális- és egészségügyi koncepciónak az eredménye. A törvény reformot előkészítő jogszabálynak tekinthető, szintén valódi strukturális reformelemekkel. Meghatározó elemei éppen ebből következőleg csak 2008 illetőleg 2009 januárjában léptek életbe. A
2009. január
1-től
hatályossá
váló
szabályozás
szerint
a
pénztárak
finanszírozásának kiindulópontja egy egységes, államilag megállapított „általános 589
§ 17 b KHG BGBl, I, 2190. 591 Ebsen 2008, 690. 592 Gemeinsamen Bundesaussches 593 Insituts für Qualität und Wirtschaftlichkeit in der Medizin. § 139a SGB V, 594 § 140d SGB V 595 Ebsen 2008, 691. 596 GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz 590
159
hozzájárulás.” 597 Ez kiegészül a szövetség hozzájárulásával, amely a Szövetségi Biztosítási Hivatal irányításával működő, újonnan képzett Egészségügyi Alapból keletkezik. 598 Ez utóbbi a biztosítottak után jár a pénztárnak, az összeg kiszámításánál figyelembe
veszik
a
megbetegedési
gyakoriság
alapján
kiszámított
un.
„struktúrakiegyenlítést.” Ha az alap által fentiek szerint nyújtott összeg nem elegendő, a pénztárak a biztosítottak által befizetett összeget is felhasználhatják, amely a kötelezettenként 8 Euro vagy a jövedelmének 1 %-ig terjedhet. 599 2008. január 1-jétől átszervezték a pénztárak önkormányzatát, a feladatokat egy új csúcsszövetség, a Szövetségi Szövetség látja el. A verseny erősítését irányozta elő a fúzió megengedése a szakmai vagy területi alapon működő pénztárak között, függetlenül attól, hogy melyik típusú pénztár kíván fúzióra lépni. 600 A pénztárak és szolgáltatók közötti jogviszony kapcsán is újításokat tartalmaz a törvény, így erősítette a háziorvosi ellátást, 601 előirányozta a pénztári kettős kifizetések vizsgálatát, és erősíteni kívánta a szolgáltatók közötti versenyt. További szabályozás, egy szubszidiárius kötelező biztosítás bevezetése, azokra akik nem tartoznak a biztosítottak körébe (kb 200 ezer ember). Jelentős változtatás történt a jövedelem és honoráriumrendszer területén. 602 Egy kötelező egészségbiztosítási rendszert a jogi szabályozáson kívül a szociálpolitika, és az egészségügyi gazdaság is meghatároz, amely területeken szintén merülnek fel problémák. Egy szakbizottság 2000-2001-es adatokat feldolgozva megállapította, hogy Németország az ellátásokra fordított kiadások terén a harmadik helyen áll az OECD országok között, csupán az Egyesült Államok, s Svájc előzi meg, viszont az eredményesség átlag alattinak bizonyult. Hasonlóan gyenge képet mutat a német egészségügyi rendszerről a 2000-es WHO tanulmány, mely szintén a hatékonyságot és eredményességet vizsgálta, és melyben Németország a 25. helyet ért el az OECD
597
§§ 241, 243 SGB V §§ 221, 271 SGB V 599 § 242 SGB V 600 § 171 a SGB V 601 § 73 b SGB V 602 § 87 SGB V 598
160
tagállamok között. Az eredmény egyúttal indukálta az adóemelést , mint pénzforrást a megvalósítandó egészségügyi célok érdekében. 603 Természetesen 2000 óta egyes területeken pozitív változások is megfigyelhetőek, amelyek a reformokra is visszavezethetőek. Így az un „különös ellátási forma” ( DMP) bevezetése a rendkívüli jelentőségű és a szekunderprevenció szempontjából fontos krónikus megbetegedésekre. A primerprevenció erősítése a nehezen elérhető személyekre kiterjesztően. Összességében számos terület maradt az egészségügyben, ahol a hatékonyság javításra szorul. A szakbizottság 2007- ben javaslatával egy hiánylistát fel, azon pontokra, ahol az eredményességről és hatékonyságról gondoskodni kell. Ezek között szerepelt
a
célorientált
egészségügy,
explicit
megfogalmazásban,
mérhető
kritériumokkal; prevenció; minőségi biztosítás, kutatás. 604
603
A szakemberek az ellátások hiányosságait az alábbiak szerint mutatták be. Problémát jelent az akut gyógykezelés dominanciája, viszont a krónikus betegségeknél a prevenciót és a rehabilitációt figyelmen kívül hagyják. Kevés figyelmet fordítanak a szociális, pszichológiai, életmódbeli és egyedi háttérre a krónikus és hozzá kapcsolódó betegségeknél, ezzel függ össze, hogy nem kielégítő a páciensek és a hozzátartozók felvilágosítása és tájékoztatása. Jellemző probléma, hogy a mindenkit megillető alapellátások körében nincs egyenlőség. 604 Ebsen 2008, 698.
161
2. A NÉMET TÖRVÉNYI BETEGBIZTOSÍTÁS RENDSZERÉRŐL 1. A német szociális jog rendszere A német szociális jog rendszere korábban három területre tagolódott, a társadalombiztosítás volt egyik rész, a szociális ellátások rendszere a másik, és a szociális segélyezés a harmadik kör. Jelenleg a rendszer négy területre van felosztva: a szociális ellátások, a szociális kártérítés, a szociális segélyezés és a szociális támogatás részekre. Szociális ellátásnak (sozialer Vorsorge) azt a rendszert nevezik, amelyben a kalkulálható kockázat ellen egy előre meghatározott szociális védelem nyújt biztonságot. A társadalombiztosításnak az az ága tartozik ide, amely a biztosítottnak előre, kötelezően vagy önkéntesen befizetett járulékára tekintettel a meghatározott kockázatok
bekövetkezte
esetén
–
betegség,
ápolásra
szorultság,
baleset,
munkanélküliség, rokkantság és öregség – ellátást nyújt. Ide tartozik a törvényi betegbiztosítás; szociális ápolási biztosítás; a törvényi balesetbiztosítás; a törvényi nyugdíjbiztosítás és a munkanélküli biztosítás. A lényeges vonása ennek a rendszernek, hogy az ellátásra a biztosítottnak – éppen betegbiztosításban gyakran találunk ez alól kivételt – akkor is lehet igénye, ha személyi körülményei alapján nincs rászorulva. Így a jómódú biztosított jogosult lehet orvosi ellátásra, betegkezelésre, vagy nyugdíjra. Ez azért lehetséges, mert ő a járulékfizetéssel „megvásárolta” az ellátásokat. Az ellátásra való igény éppen ezért alkotmányjogi tulajdonvédelmben részesül. Tradíción alapszik a társadalombiztosítás azon elve, mely szerint azt az önkormányzatok útján irányítják. A szociális kártalanítási rendszerben egyfajta kárkiegyenlítést kap a jogosult közpénzből, egy olyan káresemény miatt, amelyért a közösségnek áll fenn a felelőssége, ilyen különösen a háborús áldozatok következményei, katonai szolgálatból származó károk, a kötelező oltások miatti károsultak, és a bűncselekmény áldozatainak kárai. A közösség speciális felelőssége miatt az ellátást nem a jogosult járulékfizetésére tekintettel kapja, hanem adóeszközökből finanszírozzák. A megkárosított rászorultsága nem feltétel az ellátásra való jogosultság megállapításánál.
162
A szociális támogatás a segélyezés egyik formája, amely rendszerben már többékevésbé figyelembe veszik az egyén rászorultságát, a rendszer az ellátásra jogosultak szociális esélyegyenlőséget javítja, anélkül hogy itt a fent említett szociális ellátások meglennének. Ilyen ellátás a tanulmányi támogatás, a gyermek és ifjúsági segély, lakhatási támogatás, valamint a fogyatékosok segélye. A szociális támogatás finanszírozása nagymértékben adóeszközökből történik. A szociális segélyezés a szociális rendszer alapja a szorult helyzetben lévők megsegítésére, oly módon, hogy a létminimumnak megfelelő összeget nyújt. Az egyéni rászorultságot az igénybevevőknél igen körültekintően vizsgálják, azonban nem vizsgálják hogy a rászorultságot az igénybevevő milyen életmódja okozta. Az igényre való jogosultság akkor is fennáll, ha minden más segélyezési lehetőséget megtagadtak az igénylőtől. 605 Ide tartozik a 2005-től bevezetett „Alapbiztonság az álláskeresőknek” elnevezésű ellátás, amelyet más néven Hartz IV-ként ismerhettünk meg. A fentiek alapján láthatjuk, hogy a német törvényi betegbiztosítás a szociális jog rendszerében a szociális ellátások között helyezkedik el. 2. A betegbiztosítás formái Németországban Németországban három formája működik a betegbiztosításnak, a magán betegbiztosítás (Private Krankenversicherung), az un. kiegészítő betegbiztosítás (Beihilfe), és a társadalombiztosítás betegbiztosítása (soziale Krankenversicherung). Az alábbiakban néhány jellemzőjét mutatjuk be a magánbiztosításnak és az un. kiegészítő biztosításnak. A magán betegbiztosítást jellemzően az önálló foglalkozásúak és a jogi személyiségű társaság tagjai kötik meg, akiknek a szociális betegbiztosítási törvényben meghatározott jövedelemhatár felett van a keresetük. Ezek a biztosítások mind az orvosi kezelést, mind a jövedelemkiesést fedezik. A biztosítottat megilleti a szerződéskötési szabadság elve, a biztosítási szerződésről szóló törvényben meghatározottak szerint. 606 A szerződés tartalma az általános biztosítási feltételek 605 606
Schulin 2005. 17-19. Versicherungsvertragsgesetz
163
szerint van meghatározva a kórházi költségek és kórházban töltött napok biztosítása kapcsán. A magánbiztosítások tartalma egyebekben eltérő lehet, amely megmutatkozik a különböző biztosítási díjban, az ellátás terjedelmében, a kezelés formájában, és a biztosított által fizetendő önrész mértékében is. A szociális betegbiztosítás és a magánbiztosítás között a legfőbb eltérés a finanszírozásban van, ugyanis a járulék fizetésnél a szociális betegbiztosítás esetén a biztosított jövedelmét kell alapul venni, a magánbiztosításnál azonban a biztosítási díj nagyságát elsősorban a biztosított betegségre való hajlama határozza meg. A kiegészítő betegbiztosítás az összes állami közhivatalnok részére nyújt ellátást. A szociális betegbiztosítástól abban különbözik, hogy az igényt a közszolgálati jogviszony alapozza meg és a költségmegtérítési elv szerint nyújtják az ellátást. Ezért a közszolgálati jogviszonyban lévők az egészségmegtartó ellátásokra nem is jogosultak. Ezekre az ellátásokra magánbiztosítást köthet a közhivatalnok. A költségekhez hozzá kell járulniuk, amelynek a mértéke függ a családi állapottól, és az eltartási kötelezettségektől. 3. A szociális törvénykönyv (SGB)
3.1 Az SGB felépítése A szociális jog fogalmát és tartalmát egy egységes, áttekinthető és mindenki számára hozzáférhető törvénykönyvben, a szociális törvénykönyv keretében fogalmazta meg a jogalkotó. A kodifikáció kezdete Brandt kancellár kormányzása idejére esett, 1969. 10. 28 –n kezdődött el a jogalkotói tevékenység. A törvény alapköveként 1976.01.01-én lépett hatályba az első könyv általános része. Ezt követte a IV. könyv első fejezete, 607 amelyben a társadalombiztosítás közös szabályai kerültek rögzítésre, és a X. könyv, amelyben a jogalkotó az önigazgatási folyamatot, a szociális adatok védelmét és a szolgáltatók együttműködését és a harmadik személyhez való viszonyukat rögzítette. 608
607 608
Hatályba lépett: 1977. július 1. Maydell 2008, 39.
164
Ezt követően integrálta a jogalkotó az SGB-be az egész szociális jogot átfogó és az érintett részek több részterületét. Így a betegbiztosítási jogot (V. könyv) 609 , a nyugdíjbiztosítási jogot (VI. könyv) 610 , a törvényes balesetbiztosítási jogot (VII. könyv)611 , a gyermek- és ifjúság segélyezési jogot (VIII. könyv) 612 és
a IX.
könyvben 613 a fogyatékos emberek részvételéről és rehabilitációjáról szóló joganyagot. Az új ápolási biztosításról szóló joganyag a XI. könyvben 614 lett elhelyezve.
A
munkanélküliek támogatása a III. könyvben 615 , a szociális ellátásokról szóló szabályanyag
a
XII.
könyvbe 616
került
elhelyezésre.
A
munkát
keresők
alapbiztosításáról szóló jogot ezzel egyidejűleg a II. könyvben 617 szabályozták. Eredetileg a jogalkotó a társadalombiztosítási jog részterületeinek egy könyvben való szabályozását tervezte, azonban ez a koncepció nem valósult meg. A XII. könyv nem illeszkedik szorosan a társadalombiztosítási joganyaghoz, a IV. könyv elhelyezése pedig nem szisztematikus, mivel az a társadalombiztosítás általános szabályait tartalmazza. A XI. könyv jelenti a kapcsolódást a társadalombiztosítás más területeihez, így ennek az elhelyezése sem szerencsés. 618 Az alábbi ábra szemlélteti egyrészt a szociális jog fenti négyes felosztását, másrészt a szociális törvénykönyv egyes részeinek az elhelyezését a szociális jog területein.619 Szociális törvénykönyv (SGB) Társadalombiztosítás
Szociális
Szociális támogatás
kártalanítás
Szociális segély
609
Hatályba lépett: 1989. január 1. Hatályba lépett: 1992. január 1. 611 Hatályba lépett: 1997. január 1. 612 Hatályba lépett: 1990. március 1. az új német területen, 1991. január 1, a régi német területen. 613 Hatályba lépett: 2001. július 1. 614 Lépcsőzetesen lépett hatályba: 1995. április 1., és 1996. július 1. 615 Hatályba lépett: 1998. január 1. 616 Hatályba lépett: 2005. január 1. 617 Hatályba lépett: 2005. január 1. 618 Maydell 2008, 40. 619 Forrás: Sozialgesetzbuch. 610
165
-
Betegbiztosítás
(SGB
V,
Jogtalan
- Ápolási biztosítás (SGB XI)
áldozatainak
Gyermek
-
-
Állást
keresők és biztosítása
segélye (SGB
(SGB VIII)
II,
BSHG, SGB
Családi
pótlék XII)
(EStg, BKGG)
(StrRehaG) - Katonai szolgálat
-
Nevelési
segély
áldozatainak ellátása (BErzGG)
Munkanélküli (SVG)
biztosítás (SGB III)
-
fiatalkorúak
Nyugdíjbiztosítás kártalaní-tása
(SGB VI, ALG)
-
-
- Képzés támogatás (SGB III, BAföG)
Balesetbiztosítás eljárások
(SGB III) -
Hadirokkant
RVO, ellátás (BVG)
KVLG, KVLG 1989) -
-
-
-
előleg
Oltások (UnterhVG) - Lakbérhozzájárulás
károsultjainak
(WiGG)
ellátása (IfSG) -
Tartási
Bűnesetek
-
áldozatainak ellátása személyek (OEG)
Fogyatékos segélye
(SGB IX)
3.2 A törvényes betegbiztosítás a szociális törvénykönyvben Az törvényes betegbiztosítás 1989. januári hatályba lépésekor mint az fent láttuk, az SGB könyvei közül már érvényben volt az I., amely szabályozta az általános rendelkezéseket, a IV., a közös szabályokkal, és a X. könyv az adatvédelemmel és a szolgáltatókra vonatkozó szabályokkal. A törvényi betegbiztosítási jogra vonatkozó speciális rendelkezések az ötödik könyvben találhatók, a következőket szabályozza: a biztosítottak személyi körét (5. § 10.§), az ellátásokat (11.§ - 62.§), a pénztárak kapcsolatát a különböző szolgáltatókkal (69. § - 140. §), egyéb közös szabályokat úgymint az ambulanciás és a kórházi kezelés közötti átfedéseket (115. § - 123. §), a minőségbiztosítást (135. § - 139. §) speciális szolgáltató típusokat, mint az integrált ellátórendszer (140. § - 140. h. §). Tartalmazza még a pénztárak szervezeti rendszerét, tagságát és közösségét (143. § - 197. § és 207. § - 219.d §), tájékoztatási és bejelentési kötelezettségét mind a munkáltatónak mind a 166
biztosítottnak (198. § - 206. §), a pénztárak bevételei, különösen a járulékbevételeket (220. § - 269. §) a betegbiztosítás orvosi szolgáltatását (275.§ - 283. §), a szociális adatvédelmi jogot (284. § - 305. §) és végül a kiegészítő és átmeneti rendelkezéseket (306. § - 313. §). 620 4. A törvényes betegbiztosítás alapelvei Az alapelveket az SGB V bevezető rendelkezései tartalmazzák, az 1-4.§-ok, öt ilyen alapelvet nevesít a jogszabály. A betegbiztosításban, mint a társadalombiztosítás egyik területén a legfontosabb alapelv a biztosítás elve. Ez azt jelenti, hogy mind a kötelezően, mind az önkéntesen biztosított személyek által befizetett járulékbevételek fedezik az egyéni rászorultságtól függetlenül a bekövetkezett kockázatokat. Az ellátásokra akkor lesz jogosult a biztosított, ha a biztosítási esemény bekövetkezik, vagyis maga a kockázat realizálódik, és az ellátásra való jogosultság további feltételei is fennállnak. 621 Tehát magának a betegségnek a bekövetkezése még nem jogosítja az ellátásra a biztosítottat, még szükséges a kezelésre való rászorultság és/vagy a keresőképtelenség is. És akkor sincs ellátási kötelezettség, ha a jogosultsági feltételek fennállnak ugyan az ellátásra, de azok nem kapcsolódnak a biztosítási eseményhez. A biztosítási elv alapján még a tartalmi felépítéssel kapcsolatosan kártérítés nem követelhető. Az ellátások lehetnek pénzbeniek, vagy természetbeniek, ahogyan azt később látni fogjuk. 622 A törvényes betegbiztosítás a magánbiztosítástól nemcsak abban különbözik, hogy a szervezetrendszere, mint kötelező biztosítás, közjogi alapon van felépítve. A magán betegbiztosítás a kockázat – amelynél figyelembe veszik az életkort, kórtörténetet, a biztosított családtagjainak a számát – mértékével egyenértékű járulékot szed a biztosítottaktól,
a
törvényi
betegbiztosítás
a
munkabér,
vagyis
az
egyéni
teljesítőképesség alapján határozza meg a járulékot. Ezt hívják szolidaritási kiegyenlítődésnek, a kiskeresetűek és a nagyobb keresetűek, az egészségesek és a betegek, az aktív dolgozók és a nyugdíjasok között. A pénztára között is működik a kockázat kiegyenlítődés rendszere, ezen keresztül valósul meg az kitétel, hogy 620
Kruse-Hänlein 2009. Ebsen 2008, 705. 622 Ebsen 2008, 705. 621
167
mindenki aki a törvényi kötelező biztosítás alá tartozik, egy szolidaritási közösséget alkot. A törvényi biztosított részére a betegpénztár többnyire - a kiadásaik 90%-t 623 vagy dologi vagy természetbeni szolgáltatást nyújt, különösen igaz ez a betegkezelés esetén, ezt jelenti a dologi szolgáltatás elve. A dologi szolgáltatás a sorozatban vagy egyedileg gyártott eszközök betegpénztár általi rendelkezésre bocsátása. Ide tartoznak például a gyógyászati segédeszközök, gyógyszerek, vagy kötszerek szolgáltatása. 624 Az orvosi természetbeni szolgáltatás irányított orvosi vagy nem orvosi tevékenység a biztosított kezelésére, amely nem merül ki egyszerűen csak abban, hogy egy tárgyat, eszközt a biztosított rendelkezésére bocsátanak. Ide tartozik főként az orvosi ellátás és segítség, az ambuláns orvosi vagy fogorvosi kezelés, az otthoni segítségnyújtás, szülésznői segítség. 625 Ezeket az ellátásokat a betegpénztár nemcsak a saját intézményein keresztül nyújtja, hanem többnyire magántulajdonban lévő szolgáltatók bevonásával, a díjtételeket és az engedélyezést a pénztárak határozzák meg. A biztosított kiválaszthatja, hogy kivel akarja kezeltetni magát. Az SGB a természetbeni szolgáltatás elsődlegességét rögzíti, de ettől el lehet térni, így a sürgős esetekben járhat költségtérítés is, vagy abban az esetben amikor elutasítják az ellátást, azonban utólagosan megállapítják jogellenesen nem nyújtották a szolgáltatást. 626 A betegbiztosítás ellátásainak gazdaságosságának alapelve nyilvánvalónak tűnik. A törvény ennek a hangsúlyosságát azáltal is kifejezi, hogy öt helyen 627 kifejezetten előírja a gazdaságosságot, és még 30 alkalommal megemlíti a jelzőt. A gazdaságosság célja az SGB V. szerint, hogy a betegpénztár által nyújtott ellátásnak elégségesnek, célszerűnek kell lennie, és a szükséges mértéket nem szabad meghaladnia. 628 Amennyiben egy ellátás nem célszerű, vagy szükségtelen a biztosított nem jogosult rá, a szolgáltatást nyújtó intézmény nem nyújthatja az ellátást, és a betegpénztár pedig nem engedélyezheti. 629 623
Fuchs-Preis 2005, 277. Ebsen 2008, 706. 625 Fuchs-Preis 2005, 278. 626 § 13 Abs. 3 SGB V 627 § 2 Abs. 1: „A betegpénztárak kötelesek a harmadik fejezetben meghatározott ellátásokat a gazdaságosság figyelembevételével nyújtani” és még: § 4 Abs. 3 és 4, § 12 Abs. 1, § 70 Abs. 1, § 72 Abs 2. 628 SGB V. 12. § (1) bek. 629 Fuchs-Preis, 263-269. 624
168
Nemcsak mint elérendő célt, hanem kötelező feladatként írja elő a törvény a járulékok mértékének állandóságát, az egészségügy valamennyi területére. 630 A törvényi betegbiztosítás biztosítóintézményének a szervezeti rendszere egyrészt az SGB I. kötete 631 (felsorolva), másrészt az SGB V. kötet 632 (részletesen) tartalmazzák. Így a törvényi betegbiztosítás betegpénztárakon keresztül működik, amelyek vagy területi, szakmai, vagy ágazati alapon épülnek fel, ezt jelenti a betegpénztárak tagoltságának elve. Az SGB V. kötete rögzíti, hogy milyen alapon működhetnek a pénztárak, azaz a betegpénztárak típusait. E szerint hét fajta betegpénztár működik: 1. általános helyi betegpénztárak (Allgemeine Ortskrankenkassen, AOK); 2. üzemi betegsegélyező pénztárak
(Betriebskrankenkassen);
(Innungskrankenkassen);
4.
3.
hajósok
iparosok
betegpénztára
betegsegélyező
pénztára
(See-Krankenkassen);
5.
mezőgazdasági vállalkozók betegpénztára (Landwirtschaftliche Krankenkassen); 6. a német bányász, vasúti és tengerész nyugdíjbiztosító intézete, mint a bányászok betegpénztára (Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See); 7. kiegészítő pénztárak (Ersatzkassen). Már a Szociális Kartában is megerősítették, hogy a sokféle intézményi alapon működő betegpénztárak aligha mondhatók ésszerűnek, Németországban ezek a pénztárak történeti fejlődés során alakultak így ki. Hiába határoztak el a jogalkotók egy egészségügyi reformot, a korábbi struktúra alapvetően fennmaradt, 633 de kimutatható, hogy az utóbbi években a betegpénztárak száma csökkent, több pénztár egyesüléséhez vezetett a szervezeti reform. 5. A betegbiztosítás biztosítási eseményei 5.1. A megelőzés és a korai felismerés A Szövetségi Szociálisjogi Bíróság adta meg a társadalombiztosítás jelentős alapfogalmának, a biztosítási eseménynek a meghatározását: olyan esemény a
630
§ 71 SGB V § 21 Abs 2 SGB I 632 § 143-172 SGB V 633 Fuchs-Preis, 222 631
169
biztosított életében, amelynek a bekövetkezése a biztosított számára hátrányt és veszélyt jelent, és amely ellen a biztosítás nyújt védelmet. 634 A törvényi betegbiztosításban a következő biztosítási események váltanak ki ellátásra való jogosultságot: betegség, a terhesség és anyaság. Felmerült azonban az az elgondolás is, hogy a betegbiztosítás által nyújtott ellátásokat nem csupán ezen biztosítási események során bekövetkező állapot helyreállítására és kompenzálására lehet használni, hanem aktívan elő kell segíteni, hogy az ellátások a betegség megelőzésére is koncentráljanak. Ez annak kapcsán merült fel, hogy a korábbi betegség típusok óriási változásokon mentek keresztül, így a fertőző betegségek helyét a szív és érrendszeri betegségek, mozgásszervi megbetegedések és a daganatos betegségek váltották fel, amelyek hosszú lefolyásúak és a terápiás kezelésük szintén hosszú időt vesz igénybe. Az orvostudomány hatalmas fejlődésével ugyanakkor az orvosi ellátásnak csak a pénzügyi lehetőségek szabnak határt. Ez vezetett végülis oda, hogy a betegbiztosítás bevételének egy jelentős részét az egészségmegőrzésére és a betegségek megelőzésére kell hogy fordítsák. A 2000-es egészségreform törvény lendületet adott az egészség megerősítése, a megelőzés és az öngyógyítás fejlődésének. A megelőzés feladatának végrehajtását a jogalkotó átadta a betegpénztárak önkormányzatának. Az SGB 20 §-a rögzíti: - az elsődleges megelőző intézkedéseket a betegpénztárak a saját szabályzatukban rögzítik, - a munka világára a balesetbiztosítási pénztárakkal együttműködve kell hatást gyakorolni, - az előzőekben rögzített megelőzés biztosítására a betegpénztárak kötelesek egy meghatározott összeget (biztosítottanként 2,56 Euro volt 2000-ben) erre fordítani, - a betegpénztáraknak támogatni kell az önsegélyező csoportokat, szervezeteket és kapcsolatot kell velük tartani. Az orvostudomány feladata a megelőzésben az alábbiak végrehajtása: - a fogászati megbetegedések 635 megelőzése csoportos tájékoztatással, például iskolában, 634
Fuchs-Preis 2005, 263-269.; Henrich 1958, 349.
170
- a fogbetegségek megelőzése a biztosított rendszeres ellenőrzésével, - orvosi ellátás nyújtása, amikor szükséges, például a biztosított ellátása abban az esetben, ha gyengének érzi magát, de még nem beteg, - fogamzásgátlás során, 636 - terhesség-megszakítás és sterilizáció során, A megelőzés mellett a betegség korai felismerése is a betegbiztosítás feladata. Másodlagos prevenciós ellátásoknak nevezik a szűrővizsgálatokat, és a gyerekek vizsgálatait, amelyek a betegségek időben történő felfedezését szolgálják. 637
5.2 A betegség Hagyományosnak nevezhető biztosítási esemény tehát a betegség. A betegség, mint biztosítási esemény megfogalmazását a törvény nem tartamazza, azonban a jogtudomány kidolgozta a terminus technikust. Az SGB V 27. § (1) bek. 1) pontja rögzíti, hogy a biztosított milyen esetben veheti igénybe a betegkezelést: a betegség bekövetkezésekor, annak a meggyógyítására, az állapot rosszabbodásának a megakadályozására, illetve a betegséggel járó panaszok enyhítésére. A betegség fogalmát a jogtudomány a fenti szabályból úgy vezette le, hogy a betegség egy rendellenes testi vagy szellemi állapot, amelynél orvosi kezelés szükséges vagy/és keresőképtelenséget okoz. 638 A fogalomból két elemet kell kiemelni, és tovább elemezni: a rendellenességet és a kezelésre való rászorultságot. A) A rendellenesség Rendellenes (Regelwidrig) az az állapot, amelynél egy testi vagy lelki funkció leáll, vagy lecsökken, és ez a funkció az érintett normál állapotában működik. Ahhoz hogy meg tudjuk állapítani, mely funkciókat kell ebben az összefüggésben normálisnak
635
SGB V. 21-22. §§ § 24b SGB V. 637 §§ 25-26 SGB V. 638 Eichenhofer 2004, 195-198. 636
171
tekinteni, az egészséges emberből kell kiindulni. A rendellenesség fogalma egy normatív szabály, annak az értelmezése kizárt. 639 Az egészség megfogalmazása az Egészségügyi Világszervezet alapszabálya preambulumában: „Az egészség a teljes testi, lelki és társadalmi jólét, és nemcsak a betegség hiánya.” 640 Ebből a meghatározásból is látszik, hogy a betegség nem tekinthető egyenlőnek az egészség hiányával, a betegség és az egészség nem egymás ellentétei: az egészség nemcsak a betegség hiánya, hanem egy állapot, amely biológiai, pszichológiai és szociális tényezőkből tevődik össze. Ezen tényezők egyikének területén mutatkozó hiány egészségtelen, azonban nem feltétlenül jelent betegséget. 641 A joggyakorlat ebből úgy vezette le a rendellenességet, hogy a rendellenes testi és/vagy lelki állapot akkor áll fenn, ha egy jelentős funkció nem működik kielégítő mértékben. A szövetségi szociális bíróság ezen meghatározása két határozatlan jogi fogalmat tartalmaz (jelentős és kielégítő). Azonban ez a körülírás is felesleges, mert az, hogy egy jelentős funkció kieséséről vagy zavaráról van-e szó, és egy funkció nem kielégítő mértékben van-e ellátva, attól függ, hogy a kezelés vagy az ellátás törvény által előírt feltételei fennállnak –e. 642 Ezen terminológia elsősorban a neurózisra, a hosszantartó betegségekre, a szenvedélybetegségre, és a terméketlenségre vonatkozik. A terméketlenséggel kapcsolatban a jogalkalmazás során az alábbi döntés született. A német szociális bíróság megállapította, hogy a terméketlenség rendellenes állapot, viszont a kívánt és a tudatos terméketlenséget, amely egy beavatkozáson keresztül szándékosan történik, hogy a jövőben ne foganjon meg gyermek, nem találta betegségnek, kivéve, ha a sterilizálást követően különleges pszichikai vagy fizikai rendellenességek lépnek fel, vagy ha a sterilizációt egészségügyi okok miatt végezték el, és ezek az okok időközben megszűntek. 643 Ezen döntés dogmatikus következménye érdekes: a rendellenesség egy absztrakt mércét állít, amely elválik az érintett elképzeléseitől, és a normálisan működő ember felé orientálódik. A „betegség 639
Fuchs-Preis 2005, 263-266. http://apps.who.int/gb/bd/PDF/bd47/EN/constitution-en.pdf Letöltés dátuma: 2010. április 27. Az Egészségügyi Világszervezet Alkotmánya 1948. április 7-n lépett hatályba, 61 állam képviselője írta alá 1946 július 22-n. 641 Eicher 1987, 155. 642 Eicher1987, 155. 643 BSG vom 15.1.1986 – 3 RK 53/84, idézi: Eicher 1987, 155, 159. 640
172
érzésének” a vizsgálatával egyénre szabják a betegség fogalmát, részben szubjektívvé, és a jogász társadalom feladatává válik a fogalom korrekciója. 644 B). A kezelésre való rászorultság A kezelésre való rászorultság (Behandlungsbedürftigkeit) akkor áll fenn, ha biztosított testi vagy lelki funkciója olyan mértékben van korlátozva, hogy a felgyógyulásához orvosi kezelés szükséges. 645 A fogalom meghatározásból az következik, hogy a kezelésre való rászorultságnál bizonyos panaszok vagy fájdalmak, vagy az állapot romlásának a veszélye áll fenn. Így a kezelésre rászorul a biztosított, ha veleszületett betegsége van, mivel az akut állapot még nem okoz fájdalmat vagy panaszt, így az orvosi kezelés által a korai stádiumban jelentős javulás vagy teljes gyógyulás érhető el. A rászorultság megállapításához elegendő annak a fennállása, hogy a betegség kezelés nélkül valószínűleg romlik, és ez a romlás további megakadályozása akkor érhető el, ha a kezelés minél hamarabb megkezdődik. Az, hogy a kezelés tartósan sikeres legyen, nem követelmény, az elszórt hatások is elegendőek. Fontos, hogy a kezelés eredményeképpen a beteg valószínűleg meggyógyul, de ez nem azt jelenti, hogy a rendellenességnek mindenképp gyógyíthatónak kell lennie. A rendellenes állapotokat a lehető leghamarabb és eredményesen kell kezelni. Ehhez kapcsolódik az orvosi vizsgálat, amely a gyógykezeléshez tartozik, és amelynek a célja a betegség felismerése. A tudomány folyamatosan fejlődik, amelynek során új kezelési lehetőségeket keresnek a gyógyításra. A törvény nem korlátozza a gyógykezelést ellátó orvost, hogy milyen módszer alapján végzi a betegkezelést, jogalkotó csupán azt írja elő, hogy tudományosan elismert legyen a módszer. Ezzel kívánják kizárni, hogy minden más „kétes” terápiának a költségét a betegpénztárra hárítsák, csak azért, mert a gyógyulás céljára szolgál. A bírói gyakorlat egy tudományosan el nem ismert kezelési módszernél a
644 645
Eicher 1987, 155. Fuchs-Preis 2005, 263-266.
173
szükségességet vagy célszerűséget vizsgálja, amely ha bebizonyosodik, a betegkezelés megtérítésére igényt tarthat a biztosított. 646 C) A betegség fogalom a joggyakorlatban A betegség fogalmát és a fogalom értelmezését a joggyakorlat folyamatosan fejleszti, és a jogesetek konzekvenciájaként egyes esetekben a törvénybe kerülnek elhelyezésre. A korábbi joggyakorlat a szenvedélybetegséget, így különösen az iszákosságot, mint betegségnek minősülő biztosítási eseményt vizsgálta. 647 A szenvedélybetegség bizonyos szenvedélyt kiváltó szerektől, különösen az alkoholtól való kényszerű függőség. Különbséget tettek a szűkebb és a tágabb értelmű drogfüggőség között. Amíg az utóbbi a drogfüggőség állapotára vonatkozik, az elsőnél a drogok további fogyasztásának kényszere áll fenn, és az a periodikus vagy krónikus mérgezéses állapothoz vezet, amelyet a természetes vagy szintetikus drogok ismételt élvezete okoz. Ezt a fajta rendellenességet és betegséget el kell határolni a ’rászokás’ szenvedélyétől. Az elhatárolás egyes esetekben nem mindig egyszerű, azonban egy pszichiátriára szakosodott orvos segítségével lehetséges. A Szövetségi Szociális Bíróság megállapította, hogy a szenvedély betegségként való elismeréséhez nem szükséges szervi elváltozás; legtöbbször elég az önkontroll elvesztése a „többé már nem tudja abbahagyni” értelmében, amikor a kényszerű függőség orvosi segítség nélkül nem győzhető le, nem javítható, vagy csak romlással tartható fenn. 648 A szenvedélybetegségeknél – mint általában a neurózisnál, amely egyébként is a szenvedélybetegség jelenségeit mutatja – az orvosi kezelés fogalmát nem szabad túl szűken értelmezni. Ez nemcsak gyógyszeres terápiát foglal magában, hanem a 646
Eicher 1987, 154-155. BSG 18.6.1968. BSGE 28. 114, 116. Idézi: Eicher 1987, 155.; 648 A nikotinfüggőség esetén valójában betegségről van - e szó, ezt is vizsgálta a jogtudomány. Amennyiben fennállnak a szervek károsodásai a jelentős funkcionális zavarokkal együtt, akkor igen a válasz; különben meg kell vizsgálni, hogy megállapítható-e a kényszerű függőség, amely az önkontroll elvesztéséhez vezetett. Ez gyakran – még a megszokásból történő dohányzás esetén – sem következik be, még akkor sem, ha maguknak a dohányosoknak nagyon nehéz abbahagyniuk a dohányzást. Azért sem lehet megállapítani, hogy a betegség fennáll, mert a nikotinfüggőséget maga a dohányos nem érzi rendellenesnek. Egy betegség fennállását egyes esetekben azzal is lehetne cáfolni, hogy nincs szükség a kezelésre, mert a helyreállás orvosi segítség nélkül, a beteg saját erőfeszítése által elérhető. In: Eicher 1987, 155. 647
174
pszichoterapeuta segítségét és a természetes gyógymódok bevonását is, mint pl. az orvos által elrendelt és vezetett foglalkozás- és munkaterápiát. Tehát a szenvedélybetegség döntő eleme mindig az orvosi részvétel, azaz a kezelés. Átfedés van az önkontroll elveszítése, a kényszerű függőség, valamint az orvos bevonása, mint előfeltételek fennállásai között. Végülis az önkontroll elvesztését vagy a kényszerű függőséget csak akkor lehet megállapítani, ha egy orvost kell bevonni. Máskülönben ez csak akkor szükséges, ha már fennáll az önkontroll elveszítésének és a kényszerű függőségnek tünete. 649 Látható, hogy dogmatikailag nem egészen mutat tiszta képet ez a kérdés, hiszen a legegyszerűbb lenne azt mondani, hogy fennáll a betegség, ha az rendellenességet okoz. A fogak szabálytalan elhelyezkedése rendellenes testi állapot abban az esetben, ha ezáltal vagy több testi funkció sérül: harapás, rágás, artikulálás, illetve jelentős mértékben akadályozva van. 650 Egy ilyen anomáliánál szükséges a kezelés, mivel a fogak önszabályozása hiányzik vagy nem elegendő, és a kezeléssel a funkció zavarok kiküszöbölhetők. 651 A fogszabályozás tehát betegkezelésre szorul, így biztosítási eseménynek számít, amelyet időközben a törvényalkotó beépítette a törvénybe. 652 Nem minősítette betegségnek viszont a bírói gyakorlat az alacsonytermet, vagy a hajhullás 653 okozta pszichés állapotot, a rendellenesség hiánya miatt. A szociális bíróság egyik esetében 654 a biztosított zömök testalkatú volt, és attól szenvedett, hogy a 164 cm-es testmagassága túl kevés, és ráadásul öngyilkosságra is volt hajlama. A biztosított a testmagasság meghosszabbítása iránti műtét költségeinek a megtérítését követelte, azonban a megfelelő méret változtatást a betegpénztár szépségműtétnek minősítette, mivel a biztosított az alakjával volt elégedetlen. A bíróság is elutasította az igényét, mivel ez a betegpénztár biztosítási kötelezettségének a túlzott mértékű kiterjesztését jelentené, ha finanszírozná a műtétet, és a biztosított csak a méretváltozást jelölte meg. 649
Eicher 1987, 155-156. BSG 20.10.1972 BSGE 35, 10. Idézi: Fuchs-Preis 2005, 266. 651 Eicher 1987. 156. 652 § 29 Abs 1 SGB V 653 BSG, SozR 2200 § 182 b Nr. 18. idézi: Ebsen 2008, 713. 654 BSG 10.2.1993 BSGE 72, 96. Idézi: Fuchs-Preis 2005, 266. 650
175
Egységes a bírói gyakorlat abban a kérdésben is, ha a pszichés állapot csak egy alkalommal okoz problémát, az még nem jogosít betegkezelésre. 655 Annak viszont nincs jelentősége a betegség meghatározásánál, hogy a betegséget mi okozza, az fennáll e már a születéstől vagy sem. 656 Ez azonban látszólag ellentmond az SGB V azon szabályának, mely szerint ha a betegséget a biztosított szándékos bűncselekménye okozta, a betegpénztár a betegkezelés költségeit megtérítheti, de a betegség
időtartamára
járó
táppénz
kifizetését
egészben
vagy
részben
megtagadhatja. 657 D) Összegzés: meghatározhatatlan fogalom A joggyakorlat számára nélkülözhetetlen a betegség fennállásának megállapításához a rendellenesség és kezelés szükségessége. Azonban a betegség fogalmának a meghatározása nem feltétlenül szükséges annak eldöntésénél, hogy a betegkezelésre a betegbiztosítási törvény szerint jogosult –e a biztosított. A kezeléssel összefüggésben kell csupán vizsgálni a célszerűséget, kielégíthetőséget és a szükségességet. A kezelés „célszerűsége” azt jelenti, hogy minden kezelés célszerű, ami megfelel a betegbiztosítás céljának. „Kielégítőek” azok az intézkedések, amelyek a kitűzött célt a lehető legnagyobb sikerrel elérik. „Szükséges” minden, ami nem más, mint olcsóbb vagy egyszerűbb lehet, anélkül, hogy a minőséget tekintve más alternatívák mögött maradnánk. 658 5.3 Terhesség és anyaság A betegbiztosítás nyújt ellátásokat a biztosítottnak a terhesség kezdetétől, illetve az anyaság idejére. Ezeket önálló biztosítási eseménynek tekinthetjük, de ezek nem esnek a betegség társadalombiztosítási jogi fogalma alá, hiszen egy normális lefolyású terhesség és szülés nem betegség. De ugyanúgy mint egy betegségnél, a terhességnél, szülésnél, illetve az anyaság alatt is felmerülhet igény segítségre. Az ilyen biztosítási
655
BSGE 72, 96; BSGE 93, 252. Ebsen 2008, 714. 657 § 52 SGB V 658 Eicher 1987, 158. 656
176
eseményeknél egy orvosi kezelés, illetve gyógyszer, gyógyászati segédeszközök igénylésére lehet jogosult a biztosított. 659 6. A betegbiztosítás ellátásai Az ellátásokat több szempont alapján lehet csoportosítani, két ilyen szempontot már korábban bemutattunk. Az egyik típusa lehet a csoportosításnak, hogy a dologi/természetbeni vagy pénzbeli ellátások közé tartozik a szolgáltatás, a másik pedig, hogy melyik biztosítási eseményhez lehet kapcsolni. Az SGB V tartalmazza az ellátásokat, azonban ez nem a jogrendszer szerinti tipizálást adja, csak azt rögzíti, hogy a biztosítottnak milyen ellátásokra lehet igénye. 660 Az anyaság és terhesség miatti ellátások továbbra is az RVO-ban maradtak 661 , annak ellenére, hogy az ellátási jog reformja során megkísérelték a betegbiztosítási könyvbe elhelyezni. Az SGB V tematikáját követve tehát a biztosított jogosult ellátásra 1. a betegségek megelőzése, vagy enyhítése, a fogamzásgátlás körében a sterilizáció illetve terhességmegszakítás; 2. a betegség korai felismerése; 3. betegkezelés körében. Az igénybe vehető ellátások folyamatosan bővülnek, a jelenlegi szabályozás szerint a dologi vagy természetbeni ellátások: orvosi kezelés, fogorvosi kezelés, gyógyszerek és kötszerek, gyógyászati segédeszközök, kórházi kezelés, terhesség és anyasággal kapcsolatos ellátások, otthoni betegápolás, szocioterápia, otthoni segítségnyújtás, hospice-szolgáltatás,
rehabilitációs
ellátások,
betegszállítás.
Vannak
újfajta
betegkezelési eljárások is, mint a betegség kezelési program, központi háziorvosi ellátás,
különleges
gondozási
megbízás
(Versorgungsaufträge),
mintaterv
(Modellvorhaben), és az integrált gondoskodás. A pénzbeli ellátások a következők: táppénz, gyermekápolási táppénz, anyasági segély, és a temetési segély.
659
Fuchs-Preis, 263-269. § 11 Abs 1 SGB V 661 §§ 195-200b RVO 660
177
7. A táppénz szabályai A táppénz a német betegbiztosítási jog ellátásai között ma is a legjelentősebb pénzbeli ellátás, a kiadások csaknem 7%-t teszi ki. 662 Hagyományosan, és az SGB V. könyv szövege alapján is, a táppénz jövedelempótló funkciót tölt be. Természetes, hogyha a rendszeres jövedelemmel rendelkező biztosított a betegsége miatt a munkáját nem tudja folytatni, akkor ez a rendszeres jövedelemforrás átmenetileg vagy tartósan kieshet. A bér szerepét ideiglenesen ekkor a betegbiztosítási jog szerint a táppénz veszi át. 663 A törvény a fentieket a következők szerint rögzíti: a betegpénztárak alapszabályzatai nem szabályozhatják úgy a táppénz kifizetését és számítását, hogy az korlátozza a táppénz jövedelempótló szerepét. 664 A táppénz jövedelempótló jellegén az sem változtat, hogy annak a számítása nem a tényleges bérkiesést, hanem a keresőképtelenség beállta előtti jövedelmet veszi figyelembe. 665 A táppénz feladatából és funkciójából az következik, hogy azok a személyek, akik a megélhetésüket nem munkabérből, hanem más forrásból fedezik, nem tarthatnak igényt a táppénzre. Így például a tanulók, gyakornok, vagy a családi biztosítással rendelkezők. A táppénzre való igényt a betegpénztár alapszabályzata kizárhatja vagy korlátozhatja, ezzel a pénztárak számára lehetőség van a törvénytől való eltérésre bizonyos esetekben. Az SGB V. könyve a táppénzre való igényt a következő sorrendben szabályozza: a táppénz feltételei; 666 a táppénz kezdete; 667 a táppénz mértéke; 668 és a táppénz tartama. 669
662
Ebsen 2008, 720. Fuchs-Preis 2005, 306. 664 § 47 Abs 3 SGB V. 665 § 47 SGB V. 666 § 44 Abs 1 SGB V. 667 § 46 SGB V 668 § 47 SGB V 669 § 48 SGB V 663
178
7.1. A táppénz folyósításának feltételei A német betegbiztosítási jogban táppénzre jogosult törvény alapján a biztosított 670 , a betegpénztár alapszabályzatában rögzített rendelkezéseknek megfelelően: 1. ha tartós kezelés alatt áll egy szociális vagy rehabilitációs központban; 2. ha betegség miatt keresőképtelen 671 ; 3. ha 12 év alatti gyermekét, annak megbetegedése miatt ápolja, gondozza, felügyeletét ellátja 672 ; 4. ha sterilizáció vagy orvos általi terhességmegszakítás miatt keresőképtelenné válik. 673 Az 1883-ban hatályba lépett betegbiztosítási törvény alapján a biztosított a „munkaképtelensége” miatt vállhatott jogosulttá a táppénzre, az RVO hatályba lépésével a „munkaképtelenség” helyébe a „keresőképtelenség” lépett. A táppénzre okot adó körülmények közül a betegség miatti keresőképtelenséget vizsgáljuk meg közelebbről az alábbiakban. A törvényi tényállás szerint tehát ennek az esetnek három eleme van: 1. betegség, 2. keresőképtelenség,
3.
a
betegség
és
a
keresőképtelenség
közötti
okozati
összefüggés. 674 A betegség fogalmát az előzőekben már kifejtettük, a fentiek irányadóak ennél a törvényi tényállásnál is, így a betegség alatt egy kezelésre szoruló rendellenes testi vagy szellemi állapotot értünk. A kezelésre való rászorultság akkor áll fenn, ha a betegség (tehát a rendellenes állapot) orvosi kezelés nélkül nem hárítható el vagy egy orvosi kezelés szükséges, hogy a fájdalmat és az egyéb panaszokat enyhítse. Ebben az értelemben például egy normálisan lezajló terhesség nem minősül betegségnek. 675 670
Vannak azonban olyan biztosítottnak minősülő személyek, akiket a törvény kizár a táppénzre jogosultak köréből. (§ 44 Abs 1 SGB V) - azok a személyek, akik az ifjúságsegítő intézményben kereső tevékenységre képesítést szereznek (§ 5 Abs 1. S 5. SGB V) - a szövetségi gondozási törvény rendelkezései szerinti munkában résztvevő személyek (§ 5 Abs 1. S 6. SGB V) - hallgatók akik állami vagy államilag elismert felsőoktatási intézménybe beiratkoztak (§ 5 Abs 1. S 9. SGB V) - azok a személyek, akik egy iskola vagy vizsgarendszerű képzésben előírt szakmai gyakorlati tevékenységet teljesítenek, akik a képzésük miatt fizetést nem kapnak, továbbá a gyakornokok a második gyakorlati képzésük során (§ 5 Abs 1. S 10. SGB V). - biztosítottnak minősülő családtagok (§ 10 SGB V) - biztosított, aki keresőképtelenség miatt ellátásban vagy öregségi nyugdíjban részesül a törvényes nyugdíjbiztosításból - biztosított, aki a köztisztviselői szabályok alapján nyugdíjat vesz fel - biztosított, aki előrehozott/korkedvezményes nyugdíjban részesül (§ 5 Abs 3 SGB V ). 671 Mindkét tényállás: § 44 Abs 1 SGB V 672 § 45 SGB V 673 § 24 Abs 2 SGB V 674 May 1988, 478. 675 Götzenberger 1993, 208.
179
A keresőképtelenség fogalmát a törvény nem határozza meg, annak ellenére, hogy a törvénykezés ezt az RVO 1911-es bevezetése óta igényelte. 676 Ez egy olyan jogi fogalom,
amelyet
a
bírói
jogalkalmazás
során
kíséreltek
megalkotni:
a
keresőképtelenség akkor lép fel, ha a biztosított a betegsége előtt végzett munkáját egyáltalán nem, vagy csak egészségi állapota rosszabbodásával tudná folytatni. A jogirodalomban folyamatos vita folyt arról, hogy kit kell keresőképtelennek tekintetni, míg a bírói jogalkalmazás a fenti fogalmat megalkotta. Általánosan az lenne az elvárható, ha a biztosított a még megmaradó keresőképességét használja, mielőtt a szolidaritási közösség által nyújtott ellátást igénybe veszi, azaz ne minősüljön keresőképtelennek amíg más munkát is el tud látni. A táppénz célja azonban éppen az – és ez már az RVO tervezetben is megjelent – hogy a biztosított a betegsége által kiváltott munkaképtelensége alatt egy áthidaló ellátást kapjon. 677 Így az egyik lényeges eleme lett a keresőképtelenségnek, az „eddig végzett munka”, amely azt jelenti, hogy arról a tevékenységről van szó, amit a biztosított legutoljára végzett. Ebből az következik, hogy ha a biztosított más munkát tudna végezni, az a keresőképtelenséget nem befolyásolja, mintahogyan az sem, ha a biztosított egy másik munkakörbe - amely egyébként a fizikai és egyéb képességeinek megfelel – történő áthelyezésével tudna munkát végezni. 678 Az eddig végzett munka meghatározásánál figyelembe veszik a munkakörbe tartozó feladatokat, illetve hogy milyen szakmai és egészségügyi követelmények voltak szükségesek ahhoz a munkakörhöz. Felmerülhet, hogy mit kell vizsgálni abban az esetben, ha a biztosított a keresőképtelenség bekövetkezésekor munkanélküli volt. A bírói gyakorlat szerint ebben az esetben azt a tevékenységet kell vizsgálni, amelynek az elvégzését a biztosított megbízhatóan el tudja látni. Az eddig ellátott munkakörbe beletartoznak a hasonló munkakörök is, felmerülhet ugyanis, ha a hasonló munkát a biztosított el tudja végezni, abban az esetben is keresőképtelennek minősül –e. A másik vagy hasonló munkakör ellátása természetesen akkor valósulhat meg, ha a munkáltató felajánlja és a munkavállaló
676
Marschner 1994, 15. May 1988, 479. 678 Fuchs-Preis 2005, 306. 677
180
elfogadja, hozzájárul az áthelyezéshez. Ilyen esetben sem szűnik meg a keresőképtelenség, ahogyan a bírói gyakorlat is utalt rá. 679 Nem szűnik meg a keresőképtelenség abban az esetben sem, ha a biztosított munkaviszonya megszűnt és a biztosított munkanélküliként a munkaközvetítő rendelkezésére állt. Vitás volt sokáig a fokozatos munkába állítása a biztosítottnak, majd az 1988-as reformtörvény bevezette a „fokozatos munkába állás” fogalmát: „Amennyiben a biztosított keresőképtelenek az orvosi megállapítás szerint eddigi tevékenységüket részben képesek elvégezni, és teljes tevékenységüket ismét fel tudják venni és előreláthatólag ismét be lehet őket vonni a keresőképesek körébe, akkor az orvos a keresőképtelenségről szóló igazoláson meg kell, hogy adja a lehetséges munkavállalás fajtáját és mértékét és alkalmas esetekben be kell szereznie az üzemorvos véleményét vagy az adott egészségügyi szolgálat (275. §) állásfoglalását.” 680 Az indoklás szerint a fennálló munkaképtelenség alatt történő teljes foglalkoztatás lépcsőzetes visszaállítása a beteg számára segítség lehet. Azt a tényt, hogy lehetőség van erre, a kezelőorvosnak kell megerősítenie. A betegre van bízva, hogy munkaerejét milyen mértékben kívánja kifejteni. A részleges foglalkoztatás és a részleges munkába állás semmit sem változtat azon, hogy a biztosított személy jogi értelemben keresőképtelen marad. A részmunkából származó jövedelme mértékétől függetlenül (amit a táppénzre vetítve vesznek figyelembe), továbbra is biztosított/keresőképtelen marad. A § 74 SGB V tartalmából az következik, hogy a munkajog és a társadalombiztosítási „részmunkaképtelenség”
jog
szemszögéből
fogalmát,
vagyis
nem a
különböztetjük
munka
és
a
meg
szociális
a jog
keresőképtelenség-definíciói azonosak. Ez azt jelenti, azon munkaképtelen is jogálláson belül értendő, akinél kis ideig tartó munkaképesség-csökkenés áll fenn. Más szóval élve nincsen fokozatosan változó (mintegy százalékosan kimutatható) „munkaképtelenség”,
csak
munkaképes
és
munkaképtelen
alkalmazottat
különböztetünk meg, a „mindent vagy semmit” elv alapján.681 Vagyis a táppénzjog 679
Fuchs.Preis 2005, 307. § 74 SGB V. 681 Marschner 1994, 20. 680
181
nem ismeri a megosztott munkaképtelenség fogalmát. A bírói érvelés az volt, hogy a táppénz bérhelyettesítő karakterével összhangban áll, ha az a tevékenység képezi a munkaképtelenség gazdasági vonatkoztatási pontját, amelyet a munkaképtelen személy a betegség nélkül folytatni tudna. A bérhelyettesítés nemes elve azonban nem válaszolhatja meg azt a kérdést, hogy a táppénz lényege és célja szerint meddig kell biztosítani a szolgáltatást. Ugyanezt a kifogást emelhetjük a bíróság érvelésével szemben is, hogy a táppénz is éppen azt a célt követi, hogy a megbetegedett munkavállaló számára nyitva maradjon annak lehetősége, hogy korábbi munkáját tovább folytathatja. A táppénz folyósításának időbeli korlátjával viszont azt a célt érték el, hogy egy hosszú megbetegedés alatt a táppénzt (a blokkhatáridő módszer figyelembevétele mellett) folyamatosan nem kell folyósítani. 682 Az okozati összefüggés szintén lényeges eleme a táppénz folyósítási feltételek fennállta megállapításának. Az összefüggést a betegség és a keresőképtelenség között kell keresni. A keresőképtelenségnek a betegség miatt kell kialakulnia, ez pedig akkor van, ha a keresőképtelenséget egyértelműen vissza lehet vezetni valamilyen betegségre. 683
7.2. A táppénzre való jogosultság kezdete A táppénzre vonatkozó igény főszabály szerint az azt követő napon kezdődik, amikor a keresőképtelenséget az orvos megállapította. 684 Az igény kezdetére vonatkozó rendelkezés a német Polgári Törvénykönyv szabályaiból következett, amelyet a társadalombiztosítási jogban mögöttes szabályként kezelnek.685 A táppénz 682
Marschner 1992, 48. A biztosított jobb lába rövidebb volt, azonban a keresőtevékenységét el tudta látni, mivel protézist használt. Ha a protézis javítása miatt nem tudta azt viselni, és emiatt a munkáját sem tudta elvégezni, jogosult volt a táppénzre mivel keresőképtelen volt. A keresőképtelenség közvetlen kiváltó oka ugyan a lábprotézis javítása, ennek ellenére ez betegség miatti keresőképtelenségnek minősül, mivel a biztosított betegsége vezet a keresőképtelenséghez. (BSG 23.11.1971, BSGE 33, 202 számú eseti döntései a bíróságnak) Egy másik estben a biztosítottnak minden második héten egyórás sugárterápiára kellett járnia. Ezt a kezelést csak egy olyan klinikán tudta elvégezni, amelyik a munkahelyétől több órányira volt. A kezelések napján ezért nem tudott a munkahelyén megjelenni a munkavégzés céljából. A kezelőorvos ezekre a napokra keresőképtelenségéről igazolást állított ki. A betegbiztosítási jogban elég, ha a keresőképtelenség közvetett kiváltó oka a betegség ambuláns kezelése, ha a betegség a munkaképtelenség bekövetkezésének az oka. In: Fuchs-Preis 2005, 308. 684 § 46 SGB V 685 A Polgári Törvénykönyv (BGB Bürgerliches Gesetzbuch) 187. §-a szerint: „(1) A határidő kezdetére egy esemény vagy egy a nap folyamán lévő időpont az irányadó, így a határidő számításánál azt a napot nem kell figyelembe venni, amelyen az esemény vagy az időpont bekövetkezett. 683
182
kezdetének meghatározásához tehát az az időpont az irányadó, amikor a munkaképtelenséget az orvos megállapította. Ettől csak akkor lehet eltérni, ha a biztosított nyilvánvalóan nem volt abban a helyzetben, hogy elmenjen az orvoshoz a keresőképtelensége megállapítása céljából.686 Egyes esetekre a törvény is szabályoz kivételeket. 687 A táppénzre vonatkozó igény kezdete nem a keresőképtelenség megállapítását követő napon jön létre ha a kezelés egy kórházban, vagy szociális, rehabilitációs központban történik, ekkor a kezelés első napjától jár a táppénz. 688 Azok, akik bizonyos szociális ellátásokban részesülnek szintén az első naptól jogosultak a táppénzre. 689 A művészekre és írókra is speciális szabály irányadó, az ő esetükben a táppénz kezdete a keresőképtelenség hetedik hetének eleje, illetve ha a művészek betegpénztárának alapszabálya lehetővé teszi, ettől korábbi időpont. 690
7.3 A táppénzre való igény nyugvása Ha a biztosított a munkabérét a munkaviszonyból, vagy a valamilyen más, a munkáltató által biztosított forrásból megkapja, illetve ha a biztosított valamilyen (2) Azon nap kezdete amely a határidő megkezdésére irányadó időpont, a határidő számításánál beleszámítandó. Ugyanez érvényes a születés napjára az életkor számítása esetén.” A Polgári Törvénykönyv (BGB) 188. §- a szerint: „(1) Egy napokban meghatározott határidő a határidő utolsó napjának leteltével fejeződik be. (2) Egy határidő, amely hetekben, hónapokban vagy több hónapra kiterjedő időtartamban – év, félév, negyedév – van meghatározva, a 187. § 1. bekezdése esetében az utolsó hét vagy az utolsó hónap azon napjának leteltével fejeződik be, amely a nap megnevezése vagy száma szerint megfelel annak a napnak, amelyre az esemény vagy az időpont esett, a 187. § 2. bekezdése esetében az utolsó hét vagy az utolsó hónap azon napjának leteltével, amely megelőzi azt a napot, amely a határidő kezdőnapjának megnevezése vagy száma szerint megfelel. (3) Amennyiben egy hónapokban megállapított határidő esetén, az utolsó hónapban hiányzik a határnap, akkor a határidő hónap utolsó napján fejeződik be.” Teljesítést kiváltó tényállás a táppénzjogosultság kezdetére a fennálló biztosítási jogviszony mellett egy kezelést igénylő betegség, amely keresőképtelenséget idéz elő. Ezen betegség kezdete a munkaképtelenség megállapításával összekapcsolva egy eseményt jelent. A napot, amelyen ez az esemény bekövetkezett, a Polgári Törvénykönyv (BGB) 187. § 1. bekezdése alapján nem kell beleszámítani. 686 Fuchs-Preis 2005, 309. 687 A táppénz kezdetére példák: - március 19-én kórházi kezelésre történő beszállítás, a táppénzre való jogosultság kezdete március 19, - március 19-én történő szanatóriumi elhelyezés, a táppénzre való jogosultság kezdete március 19, - az április 17-e óta beteg személy munkaképtelenségének megállapítása április 21-én, a táppénzre való jogosultság kezdete április 22, - a munkavállaló csak április 20-án kereste fel az orvost a munkahelyén, aki visszamenőlegesen április 19-étől igazolta a munkaképtelenséget, a táppénzre való jogosultság kezdete április 20, - február 12-étől beteg, az orvos csak február 19-én állapítja meg a munkaképtelenséget, a táppénzre való jogosultság kezdete február 20, - a munkavállalót december 12-én munkába menet közben baleset éri. Az orvos még ezen a napon megállapította a munkaképtelenséget. Kórházi kezelés nem volt szükséges. A táppénzre való jogosultság kezdete február 20. 688 § 46 SGB V 689 § 47b Abs 1 S 2. SGB V 690 § 46 S. 2,3-5 SGB V
183
szociális juttatásban részesül (például anyasági támogatás, munkanélküli ellátás) a táppénzre való jogosultsága fennáll, de az igénye nyugszik, amíg ezeket a juttatásokat kapja. 691 A rendelkezéssel azt kívánták megakadályozni, hogy a biztosítottak egyszerre többféle pénzjuttatást kapjanak (a kétszeres kifizetés elkerülése). A táppénz nyugvása azt jelenti, hogy a táppénzre való jogosultság – alanyi jog – fennáll, de a jövedelem kiesés – táppénz formájában – nem jár a biztosítottnak. Az alanyi jog fennállásának az a következménye, hogy azokban az időtartamokban, amikor a betegbiztosító pénztár nem fizet táppénzt a biztosítottaknak a nyugvásra tekintettel, a biztosítási jogviszony ugyanúgy fennáll. A biztosítási jogviszonyba így beszámít a nyugvással töltött időtartam(ok) is. 692 A törvény által felsorolt bér vagy egyéb jövedelemmel való rendelkezés és a táppénz kifizetése kétszeres juttatás lenne a biztosítottnak. Ezt kívánta elkerülni a jogalkotó a táppénz nyugvásának a bevezetésével. Ugyanis ha a megbetegedett keresőképtelen biztosított megélhetése más forrásból biztosítva van, akkor a táppénz nem tölti be a jövedelemhelyettesítő funkcióját. 693 A táppénz csak akkor nyugszik, ha a biztosított rendszeresen megkapja a munkabérét a keresőképtelenség időtartamára, az egyszeri kifizetés nem vált ki nyugvást. Nyugszik a táppénzre vonatkozó igény akkor is, ha a keresőképtelenséget elmulasztják bejelenteni a betegpénztár felé. 694 A keresőképtelenség kezdetétől számítva egy héten belül kell bejelenteni. 695 A nyugvás ebben az esetben egyfajta szankció a bejelentés elmulasztása miatt. A betegpénztár felé történő bejelentésnek azért is kell azonnalinak lennie, hogy a pénztár a keresőképesség helyreállítása céljából a megfelelő lépéseket (intézkedéseket) minél hamarabb megtegye. 696
691
§ 49 Abs 1 SGB V § 48 Abs 3. S. 1 SGB V 693 Fuchs-Preis 2005, 311. 694 Ebsen 2008, 721. 695 § 49 Abs 1. Nr 5. SGB V 696 Fuchs-Preis 2005, 311. 692
184
7. 4 A táppénzből való kizárás és a táppénz csökkentése Megszűnik a táppénzre való jogosultság, ha a biztosított nyugellátásban, vagy azzal egy tekintet alá eső ellátásban részesül. 697 Bizonyos kiegészítő nyugellátások esetében a táppénz mértékének a csökkentését írja elő a törvény, ha mellette természetesen kereső tevékenységet is folytat. 698 A betegbiztosítási jog terheinek a csökkentésére létesült a táppénz megszűnésének egy másik esete. Az a biztosított, aki már hosszú ideje táppénzben részesül, és az orvosi szakvélemény szerint a keresőképessége jelentős mértékben csökkent, más típusú szolgáltatást, – másik társadalombiztosítási ágazatból – rehabilitációs ellátást igényelhet. Ezt az igénylést a biztosított részére a betegpénztár kötelezően előírhatja, ha a biztosított a kötelezés ellenére nem igényli meg a másik ellátást, a táppénzre való jogosultsága megszűnik. 699 Ha a pénztár előírásainak eleget tesz a biztosított és a másik ellátás iránti kérelmet előterjeszti, a táppénz iránti igénye feléled. 700
7.5 A táppénz mértéke A táppénz mértékének a megállapításánál az a rendszeres munkabér az irányadó, amit a biztosított a keresőképtelensége előtt kapott. 701 Ezen elv azon a megdönthetetlen vélelmen alapszik, hogy a biztosított ilyen összegű bért kapott volna, ha a betegsége miatt nem lenne keresőképtelen. 702 A
táppénz
összegének
alapjául
–
irányadó
időszak
–
a
biztosított
keresőképtelenségét megelőző legalább négy hétben elért jövedelmét kell venni, amelybe beletartoznak az egyszeri kifizetések, amelyek nem havi rendszerességgel kerülnek folyósításra, mint például az üdülési hozzájárulás. 703 Az elért jövedelem alatt az elszámolt bért kell érteni, 704 tehát egy bérelszámolási időszak alatt elért jövedelem
697
§ 49 Abs 2. SGB V. § 50 Abs 2. SGB V 699 § 51 Abs 1 SGB V 700 Fuchs-Preis 2005, 312. 701 § 47 SGB V 702 Kruse-Hänlein 2009, 538-542. 703 § 47 Abs 2 SGB V 704 Példa erre: alkalmazott mindig a következő hónap 10. napján számol el. A júniusi bér például július 10. napján lett elszámolva. Ha egy dolgozó július 15. napján betegszik meg, az utolsó bérkiszámítási-időszak június. Ha ezzel szemben a dolgozó már július 5. napján megbetegszik, a munkaképtelenség bekövetkezésének időpontjában a június még nincs elszámolva. Ekkor az irányadó bérkiszámítási-időszak a május lenne. 698
185
az alap, nincs annak jelentősége, hogy a biztosított az irányadó időszak csak egy részére kapott munkabért. 705 A táppénz mértéke a fentiek szerint számított, járulékfizetés alapjául szolgáló rendszeres jövedelem legalább 70%-a, de nem érheti el a nettó jövedelem 90%-t. 706 A táppénz fentiek szerint kiszámított összegét naptári napokra fizetik.
7.6 A táppénz időtartama A táppénz ideje 3 éves időszak alatt 78 hét, ha ugyanazon betegség a keresőképtelenség oka. 707 A táppénz időtartamának korlátozásának az az oka, hogy a táppénz a biztosított átmeneti munkabér kiesését hivatott kompenzálni. Ha egy hosszabb lefolyású betegség a biztosított tartós keresőképtelenségét okozza, ez a kockázat már nem a betegbiztosítási jog, hanem a nyugdíjbiztosítási jog körébe tartozik. 708 A jogalkotó a betegség miatti keresőképtelenség esetén a kockázatvállalást ily módon megosztotta törvényes betegbiztosítás és a törvényes nyugdíjbiztosítás között. Lényeges szempont a táppénz idejének a maximális meghatározásánál az ugyanazon betegség. Az ugyanazon betegség megállapítása a betegségek okozati összefüggése alapján történik. Például egyazon betegség áll fenn abban az esetben, ha a biztosított látens testi vagy szellemi betegségben szenved, és a tünetek csak ciklikusan vezetnek keresőképtelenséghez. Ha a betegség miatti keresőképtelenség alatt egy újabb betegség lép fel, a táppénz időtartama nem hosszabbodik meg. Ilyen esetben a már meglévő és a fellépő betegséget egységes betegségnek kezelik, ez egyébként kivétel a fenti főszabály alól, amely kvázi azt rögzíti, hogy minden újabb betegség esetén a hároméves időszak kezdete megegyezik az első betegség kezdetének időpontjával. 709 705
És annak sincs, hogy időközben a biztosított munkaideje részmunkaidőre módosult: a havi bérezésű biztosított rendes munkaidejét heti 40 óráról heti 25-re csökkentették március 1-jével (szombat), de a biztosított március 3-án már nem tudott munkába állni a megállapított részmunkaidő szerint. A betegbiztosító pénztár a biztosított jövőbeli részmunkaidős bérezését kívánta alapul venni a táppénz számításánál, de a bíróság a biztosított keresetére a korábbi teljes munkaidő bérezése alapján ítélte meg a táppénzt. In: Marschner 1992, 46. 706 § 47 Abs 1 SGB V 707 § 48 SGB V 708 Kruse-Hänlein 2009, 548-549. 709 A hároméves időszakot „tömbidőtartamnak” nevezik. Ha tehát a biztosított megbetegszik január 1-jén, a tömbidőszak, vagyis a hároméves periódus kezdete január 1-je, a keresőképtelenség első napja. Ezt követően
186
A táppénzre akkor lesz jogosult a hároméves időszak lejárta után legalább hat hónapig a biztosítási jogviszonya fennállt, és nem volt munkaképtelen, vagyis keresőtevékenységet folytatott, anélkül, hogy ezen időtartam alatt újabb – ugyanaz – a betegség bekövetkezett volna.
beállt újabb betegsége, függetlenül attól, hogy a régi fennállt vagy sem – október 1 – nem kezd újabb hároméves tömbidőt, hanem az ugyanúgy a január 1-jén elkezdett időtartamba olvad be. In: Götzenberger 1993,211-213.
187
VI. KITEKINTÉS AZ OSZTRÁK SZOCIÁLIS JOG RENDSZERÉRE
1. AZ OSZTRÁK SZOCIÁLIS JOG JOGFORRÁSAI 1.1. Az osztrák szövetségi alaptörvény A hatályos társadalombiztosítási jog fő jogforrása az Osztrák Köztársaság szövetségi alaptörvénye. 710 Az alaptörvény egyik alapelve az un. szövetségi állami elv, ami a szövetségi és tartományi hatáskörök, feladatok részletes elkülönítésében valósul meg. 711 Az alaptörvény külön-külön sorolja fel azokat az ügyeket, amelyekben a Szövetségnek a feladata a törvényhozás és a végrehajtás, azután azokat, amelyekben a Szövetségnek csak törvényalkotási feladata van, a végrehajtás a tartományok hatásköre, és külön amelyekben megoszlik a törvényalkotás a Szövetség és a tartományok között, de a végrehajtás a tartományok feladata. Az alkotmányon alapuló hatáskörfelosztás igen lényeges kérdés az osztrák szociális jog kapcsán. 712 E felosztás szerint a „társadalombiztosítási ügyek”-kel kapcsolatos törvényhozás és végrehajtás a Szövetség feladatát képezi, így a tartományi törvényhozók e körben nem jogosultak jogszabályt alkotni. 713 Eltérni ettől csak abban az esetben lehet, ha a jogalkotó (vagyis az Alaptörvény) egyes kérdésekben más hatáskört állapít meg. Mindenekelőtt ilyen eset a társadalombiztosító és a kórházak közötti jogviszony szabályozása, ahol a gyógyító és gondozó intézetekről szóló szabályozás esetében a B-VG 12 § (1) bekezdésének 1. pontja szerint a Szövetség hatáskörébe csupán az alapelvek meghatározása tartozik, a tartományok feladata a végrehajtási törvények megalkotása és a végrehajtás. 714 Eszerint az osztrák Általános Társadalombiztosítási Törvény 715 vonatkozó szakaszai 716 meghatározzák az alapelvi 710
B-VG Trócsányi – Badó 2005, 21. 712 Brodil-Windisch-Graetz 2002, 19. 713 A B-VG 10. cikkely (1) bekezdésének 11. pontja így fogalmazza meg ezeket az ügyeket: „… szociális és szerződésen alapuló biztosítási ügyek …” 714 Tomandl 2003, 13. 715 Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, rövidítése: ASVG 711
188
rendelkezéseket, amely alapelveket a tartományok által megalkotott törvényeken keresztül valósítanak meg maguk a tartományok. Azon ügyek, amelyek nem tartoznak szövetségi hatáskörbe, az osztrák alaptörvény 15. §-a szerint tartományi törvényhozás során nyernek szabályozást és végrehajtást. Ezen feladatokra nézve az alkotmányban nincs sem példálózó, sem taxatív felsorolás. És végezetül a 15a § B-VG alapján köthet a Szövetség és a tartomány megállapodásokat, olyan ügyekről amelyek a hatáskörükbe tartoznak. Másrészt a hatáskör meghatározásából levonható más következtetés is. Amennyiben a Szövetség szabályt alkot a társadalombiztosítással kapcsolatosan, ezek a rendelkezések csakis magára a biztosítási rendszerre vonatkozhatnak.717 Az osztrák alaptörvény szociális jogi vonatkozása fentiek szerint tehát nagyon csekély, sem az államberendezkedés 718 , sem alapjogi szinten nincs megemlítve 719 . Az osztrák törvényhozás szempontjából lényeges kérdésben, a hatáskörelosztás kapcsán határozza meg az alaptörvény, hogy a társadalombiztosítás a Szövetségi jogalkotás körébe tartozik, így ebből következően ez a terület kiemelt jelentőséggel bír. 1.2. Az Alkotmánybíróság jogértelmező tevékenysége Az osztrák alkotmánybírák az alapelvek körében számos esetben értelmezték már a szövetségi alaptörvény egyes pontjait, és azokból levezették alapintézmények definícióját,
illetve
a
problémás
esetekben
jogértelmezést
adnak.
A
társadalombiztosítás alaptörvény szerinti értelmezését is megkísérelték az ítéleteikben. Így megállapította a testület, hogy a társadalombiztosítás az Alkotmány szerint egy bizonyos biztosítási fajta, amely olyan veszélyeket hárít el illetve enyhít, amelyek a teljes társadalom – és nem csak bizonyos rétegeit a lakosságnak - gazdasági megélhetését fenyegetik. Ennek a biztosítási típusnak összességében a lényege egy egész szakma tagjainak a kockázatközösségében, mint szolidaritási közösségben rejlik, amelyben a tagok általános objektív kritériumok alapján vesznek részt. Az, hogy kik 716
Ilyen például az ASVG 148. § szakasza, amely a közkórházakba való beutalás alapvető szabályait tartalmazza. 717 Brodil-Windisch-Graetz 2002, 19. 718 § 1 BVG: „Ausztria demokratikus köztársaság. Joga a néptől ered.” 719 Az Alaptörvény egyébként nem tartalmaz alapjogi katalógust, csupán néhány jogot fogalmaz meg, mint például a törvény előtti egyenlőség, szabad véleménynyilvánításhoz való jog.
189
tartoznak a személyi hatálya alá, illetve kik minősülnek védett személyeknek a törvényalkotók jogpolitikai feladata kell hogy legyen, amelyben az egyenlőség elve nem
sérülhet.
A
társadalombiztosítás
kötelező
részvételét
hangsúlyozta
az
Alkotmánybíróság, amikor rögzítette, hogy bizonyos személyi csoportoknak az ehhez való csatlakozása vagy kilépése nem történhet önkéntesen. 720 1.3. A társadalombiztosító intézetek által kibocsátott normák Az osztrák társadalombiztosító intézetek 721 a hatáskörükben normákat bocsátanak ki, amelyek főképp igazgatási szabályoknak minősülnek. Ezek között elsőként a Szabályzatot (Satzung) kell megemlítenünk. Másrészt a társadalombiztosító az ASVG alapján Irányelvekben (Richtlinie) határoz meg jogosultságokat és kötelezettségeket. A harmadik jogforrás kibocsátására egyedül a betegbiztosító intézetek jogosultak, a pénztárak alkothatnak un. Betegszabályzatot (Krankenordnung). A) A Szabályzat (Satzung) Az osztrák társadalombiztosításra jellemző, hogy a biztosítási vagy az ellátási jogviszonyból722 származó problémákat a társadalombiztosítási intézet önkormányzata által kibocsátott általános normák is szabályozzák. Általában a közigazgatási jogban az
720
Tomandl 2003, 13. Ausztriában a beteg-, baleset és nyugdíjbiztosításhoz összesen 28 társadalombiztosító intézet tartozik. A társadalombiztosítók részben a biztosítás fajtája, részben a biztosítottak személyi köre és részben regionális – tartományi - szempontok szerint szerveződtek. Így a balesetbiztosítást az Általános Balesetbiztosító Intézet igazgatja, a betegbiztosításra kilenc Területi Betegpénztár (a tartományok határai szerint), tíz Vállalati Betegpénztár (ezek ausztriai nagyvállalatok intézményei, mint például az Osztrák Állami Nyomda, Ausztria Tabak, Bécsi Közlekedési Vállalat, stb. Új vállalati pénztárat már nem lehet létesíteni.) szerveződött, a nyugdíjbiztosítást pedig a Munkások Nyugdíjbiztosító Intézete az Alkalmazottak Nyugdíjbiztosító Intézete, és az Osztrák Közjegyzők Biztosítási Intézete szervezi. Néhány társadalombiztosító intézethez vagy mindhárom - az Osztrák Vasúttársaság Biztosító Intézet és a Gazdálkodók Társadalombiztosító Intézete - vagy csak kettő biztosítási ágazat tartozik: az Osztrák Bányászati Biztosítási Intézet (beteg- és nyugdíjbiztosítás), Kereskedelmi és Ipari Társadalombiztosító Intézet (beteg -és nyugdíjbiztosítás), a Közhivatalnokok Biztosítási Intézete (baleset- és betegbiztosítás). 722 Rövid magyarázata azonban indokolt a társadalombiztosítási jogviszony ilyen formán történő felosztásának. Általában a biztosítási jogviszony alatt a társadalombiztosítási kötelmi jognak csak egy részét értik: biztosítási jogviszonynak nevezik a társadalombiztosítási jogviszonyt ameddig a biztosítottat csak váromány illeti meg a biztosítási ellátásra. Ez magában foglal minden hozzájárulási - járulékfizetési - kötelezettséggel kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket. Azt a részét a társadalombiztosítási kötelmi jogviszonynak ami a társadalombiztosítási ellátás szolgáltatásával összefüggő jogokat és kötelezettségeket szabályozza ezzel szemben ellátási (szolgáltatási) jogviszonynak hívják. A társadalombiztosítási jogviszony felosztása egy biztosítási és egy ellátási jogviszonyra egy racionális rendszerezés érdekében történik. Ld. erről részletesebben: Krejci-Marhold: 2008, 39.; Krejci 1973, 210. 721
190
általános szabályokat, amelyeket az önkormányzatok bocsátanak ki, szabályzatoknak nevezik.723 Ezzel szemben az osztrák társadalombiztosítási törvényalkotó a szabályzatot egy másik, szűkebb értelemben használja. Ide ugyanis csak olyan generális szabályok tartoznak, amelyeket a társadalombiztosítási intézet egyik szerve 724 , a közgyűlés alkot meg, de a törvény által meghatározott ügyekben. Az osztrák alkotmányjog szerint a Szabályzatokat a struktúrájuk alapján rendeletnek kell tekinteni. A Szabályzat kibocsátásakor és módosításakor a társadalombiztosítási szerv több szempontból is kötve van. A szövetségi alkotmány 18. fejezetének 2. bekezdése, amely az igazgatási hatóságok általános rendelet alkotási jogára vonatkozik, meghatározza, hogy a Szabályzatok tartalmi rendelkezéseit a törvény alapján kell megalkotni. A törvény tehát kereteket jelöl ki, amelyeknek a megtöltése társadalombiztosító intézet jogosultsága. Ezen kívül minden Szabályzathoz szükséges a BMAS 725 , mint a felügyelő hatóság engedélye. 726 A társadalombiztosítási joggal foglalkozó osztrák jogtudósok 727 szerint azonban a fenti elvből levezethető tétel, mely szerint a Szabályzat csak abban a tárgykörben rendelkezhet, amelyet az ASVG kizárólagosan a hatáskörébe utal, csak szűken értelmezhető. Ugyanis a társadalombiztosítási törvény végrehajtására hivatott társadalombiztosító szervre is vonatkozik a B-VG rendelkezése: „Valamennyi igazgatási hatóságot megilleti saját hatáskörén belül a rendeletkibocsátás joga.” 728 Ebben az esetben külön törvényi felhatalmazásra nincs szükség. A Szabályzatok esetében
a
szükséges
törvényi
felhatalmazásból
következik,
hogy
a
társadalombiztosítási szervek a Szabályzataikkal csak azokat az élethelyzetekre alkothatnak szabályt, amelyekre vonatkozóan a törvény az alapelvek között felsorolja a megalkotható rendelkezések körét. Így például az önkéntes alapon igénybe vehető 723
Satzung: lehetne fordítani „rendelkezés”, vagy „alapszabály”-ként, de az osztrák társadalombiztosítási jog áttanulmányozása után ezt találtam a legmegfelelőbbnek. 724 Minden társadalombiztosító intézetnek három igazgatási szerve van, az igazgatóság (Vorstand), közgyűlés (Generalsammlung) és az ellenőrző testület (Kontrollversammlung). 725 Bundesministerium für Arbeits und Soziales – Munka és Szociális Minisztérium 726 § 455 Abs 1 ASVG rögzíti, hogy a Miniszter engedélyezését követően az interneten kell közzétenni a Szabályzat szövegét. 727 Tomandl 2003, 14.; Teschner, Satzung und Mustersatzung in der KV nach dem ASVG, VersRdsch 1956, 78. 728 § 18 2 Abs B-VG. Az Alaptörvény következő bekezdését is szükséges megemlíteni, amely a törvényeken alapuló közigazgatási elvet rögzíti: „Az egész közigazgatás csak törvények alapján gyakorolható.”
191
ellátások bevezetése – mivel ezek az ellátások alapvetően a társadalombiztosítási jog elveivel nem egyeznek - csak abban az esetben lehetséges ha a törvény erre vonatkozóan külön kikötést tartalmaz. 729 A Szabályzat a belső szervezeti rendszer kialakításán kívül azt is meghatározza, hogy milyen tényleges jogokat biztosít a biztosítottak, a járulékfizetésre kötelezettek, a jogosultak és az ellátásokat igénybe vevők részére. A fentiek alapján tehát két részre osztható fel a Szabályzat feladatköre. Egyrészt szabályozza, mint egy belső alkotmányként a társadalombiztosító intézet működését. Így különösen a tartalmazza az ügyvezetés kérdéseit, az intézet képviseletét a külső szervek előtt, a Tanács (Beirat) 730 tagjainak a számának, valamint a működésének a meghatározását; és azt hogy a társadalombiztosító intézet a jogilag kötelező szabályait milyen formában teszi közzé. Másrészt tartalmaz szabályokat a fentebb már említett tárgykörben, a biztosítási és ellátási jogviszony értelmezése kapcsán. Így például a népegészség megóvására hozott intézkedések 731 kapcsán a biztosítottat költségkiegészítés illetheti meg, amelynek a maximális mértékét a Szabályzat tartalmazza. Kibővíti továbbá az ellátások körét, és mindenekelőtt rendkívül fontos hogy meghatározza a kötelező ellátásként igénybe vehető többlet ellátások (Mehrleistungen) fajtáit és szabályait. 732 A Szabályzat rendelkezhet a kötelező bejelentések, nyilvántartások
módosításáról,
az
önkéntes
biztosítás
létesítéséről,
továbbá
segélyalapok létrehozásáról és annak eszközeinek felhasználásáról. 733 B) A betegekre vonatkozó rendelet (Krankenordnung) Minden betegbiztosító intézet Igazgatósága megalkot és kibocsát egy betegekre vonatkozó szabályzatot, amely a biztosítottak és az ellátásra jogosultak kötelezettségeit szabályozza. A szabályzat hatályba lépéséhez szintén szükséges a felügyelő szerv
729
Tomandl, 2003, 14. Minden társadalombiztosító intézetnél működik egy Tanács, amely a biztosítottak és az ellátásra jogosultak érdekeit hivatott védeni. 731 § 132c Abs 1 ASVG rögzíti, hogy milyen ellátások vehetők igénybe a népegészség megóvása címén. Így például humán genetikai intézkedések, különösen a genetikai tanácsadás. 732 A betegbiztosítási körében a Szabályzat alapján igénybe vehető kötelező többletellátás például a gyógyászati segédeszköz, a betegség miatti keresőképtelenség esetén a táppénz felső határának megállapítása. A betegbiztosítás többletellátásairól lásd Flemmich 1991, 119-123. 733 Korinek 2003, 502. 730
192
engedélye. A társadalombiztosítás Csúcsszervezete (Hauptverband) 734 egy betegekre vonatkozó mintaszabályzatot bocsáthat ki. A betegszabályzatot is rendeletnek minősítik. A törvény azonban nem ruházza fel kötelező erővel, azt csak mint nem kötelező – jogi erővel nem bíró – ajánlásnak lehet értelmezni. 735 A szabályzat tartalmazza az ellátásra jogosultak igényeinek érvényesítési rendjét, a betegség bekövetkezése esetén a biztosított és az ellátásra jogosult kötelezettségeit, valamint a betegség felülvizsgálatának szabályait. 736 Míg a Szabályzat az ellátások katalógusát kiegészítheti, bővítheti, a betegekre vonatkozó Rendelet nem határozhat meg többletellátásokat. 737 C) A társadalombiztosító intézetek irányelvei (Richtlinie) A társadalombiztosító intézet meghatározott körben hozhat csak irányelvet, mégpedig az ASVG 213a §-ának (4) bekezdésében és a BSVG 149m §-ában foglalt felhatalmazás alapján. Az irányelv kibocsátására a Balesetbiztosító Intézet Igazgatósága jogosult az ellenőrző testület egyetértésével. A törvények fenti szakaszaiban foglaltak szerint az üzemi baleset vagy foglalkozási megbetegedés miatt bekövetkezett rokkantság esetén a biztosítottnak megtérítik a nem vagyoni kárát. A kár vagy a munkáltató kártérítési felelősségének a hiánya miatt, vagy amiatt is bekövetkezhet, hogy a károkozó ellen nem érvényesítették azt. Ez az integrált kártérítés egy egyszeri pénzbeli juttatás a balesetbiztosítótól. Az irányelvek különböző szempontok szerint határozzák meg az ellátás mértékét, mint például milyen mértékű a rokkantság foka, a biztosított rászorultságának a meghatározásánál milyen tényezőket lehet figyelembe venni, stb. Ezeket az irányelveket a társadalombiztosító intézeteknek az interneten is meg kell jelentetniük.738
734
Rudda 1991, 716-722. Az összes társadalombiztosító szervezetet ez a Csúcsszervezet fogja össze, amely egy jogi személy. A legfontosabb feladata a biztosítóintézetek általános érdekeinek a képviselete, gondoskodás a szervezetekről. 735 Tomandl 2003, 15. 736 § 456 Abs 1 ASVG 737 Tomandl 2002, 173. 738 Tomandl: Das Leistungsrecht …2003, 346.
193
1.4. A társadalombiztosító intézetek csúcsszervezete, a Főhatóság által kibocsátott normák A) A mintaszabályzat (Mustersatzung) A
betegbiztosítási
jog
érvényesülése
érdekében
a
törvényhozó
a
társadalombiztosítási törvényben 739 szabályozza, hogy a Főhatóságnak meg kell alkotnia egy mintaszabályzatot, amelynek a rendelkezései a betegbiztosító szervekre nézve kötelezőek. A mintaszabályzat miniszteri engedélyhez kötött. Felmerül a kérdés, hogy milyen jogforrási hierarchia áll fenn a mintaszabályzat és a társadalombiztosítási szerv önkormányzata által kibocsátott szabályzat között. Az ASVG 455 §-a alapján az önkormányzat valamely államigazgatási határozat kibocsátása esetén kötve van más önkormányzat iránymutatásához. A mintaszabályzat pontosítja az ASVG szabályait, azonban a végrehajtásban nem vesz részt. Egyes szerzők szerint a mintaszabályzat rendeletnek tekinthető. 740 B) Az irányelvek (Richtlinie) és más általános közigazgatási normák Az ASVG 31 §-a szerint a Főhatóság különböző irányelveket, iránymutatásokat bocsáthat ki, amelyek a társadalombiztosítási intézetek számára kötelezőek, a hatályba lépésükhöz a felügyeleti szerv engedélye szükséges. Irányelvek szabályozzák például az önkéntes ellátások engedélyezését és a rehabilitációt; a megelőző vizsgálatok kidolgozását, a betegbiztosító intézetek által megvalósítható népegészségügyi programot. 741 Kötelező erővel bírnak még a társadalombiztosító intézetekre a Főhatóság által kibocsátott határozatok, amelyeket törvény által biztosított hatáskörében bocsát ki. Ezeket az irányelveket és határozatokat, amennyiben jogszabály értelmező tartalmuk van, rendeletnek is értelmezik. A Szabályzatot, a Mintaszabályzatot, a betegekre vonatkozó szabályzatot és az irányelveket a „Szociális Biztonság” című folyóiratban közzé kell tenni. A Főhatóság más irányelveire és határozataira nem vonatkozik a publikálási kötelezettség, azokat csak közigazgatási rendeletként fogalmazták meg. 739
455 § Abs 2 ASVG Tomandl 2003, 15. 741 Korinek 2003, 508. 740
194
Az önkormányzat által alkotott, biztosítottakra vonatkozó jogi normáknak egyre kevesebb jelentősége van. A társadalombiztosítási törvények részletesen szabályozzák a biztosítási és ellátási jogviszonyt, olyannyira hogy kevés tér marad a végrehajtási rendeletek számára a szabályozásra. Ennek oka egyrészről, hogy a tapasztalat azt mutatja, hogy a törvényalkotó által hagyott joghézag minden esetben azzal a következménnyel járt, hogy egyes biztosító intézetek a keretek által megadott jogszabályokat azonos tartalommal töltötték fel, nem tettek különbséget az egyes biztosítottak között. Másrészt a különböző járulék és ellátási rendszer kialakítása akkor tud
érvényt
szerezni,
ha
az
egy
társadalombiztosító
intézethez
tartozó
kockázatközösség teljes finanszírozását – az intézet - önállóan viseli. Az osztrák társadalombiztosítási
jogban
a
finanszírozási
szisztéma
azonban
teljes
társadalombiztosítási rendszert magában foglalja 742 , a finanszírozás nincs lebontva az egyes betegbiztosító pénztárakra. 1.5. A társadalombiztosítási jogviszonyt szabályozó megállapodás: az Összszerződés (Gesamtvertrag) A társadalombiztosítási jog forrásaihoz tartoznak az un. Össz-szerződések, amelyeket egyrészről a betegbiztosító intézetek, másrészről az önálló foglalkozásúak érdekszövetségei kötnek a természetben ellátások biztosítására. Az Össz-szerződés egy magánjogi jogviszonyt hoz létre, amelynek alanyai a betegpénztár és a helyi orvosi kamara. Az Össz-szerződés tartalmazza a szerződéses orvosok számát és terület szerinti felosztásukat, létszámtervet és az engedélyezés rendjét. A szerződéses orvos választása, a kötelezettségei és a díjazás szabályai is rögzítésre kerülnek a Szerződésben. 743 Az orvos un. Egyedi Szerződést köt a betegpénztárral, amely alapján a betegkezelésére vonatkozó szolgáltatást nyújtja. 1.6. A társadalombiztosítási törvények Az osztrák társadalombiztosítási jog hat szövetségi törvényből áll. Ezek közül a legfontosabb az Általános Társadalombiztosítási Törvény 744 A törvényt 1955-ben 742
Tomandl 2003, 16. Selb-Schrammel 2003, 573-579. 744 Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, ASVG, a BGBl 1955/189. 743
195
alkották meg a német jogot alapul véve745 . Lényegében ezzel történt meg az osztrák társadalombiztosítási jog egyetlen törvénybe való elhelyezése. Jelentősége abban állt – a kor szerzői szerint – szabályozást.
Az
746
hogy mindhárom biztosítási ág egyetlen joganyagban nyert
ASVG
a
nem
önálló
foglalkozásúak
betegbiztosítását,
balesetbiztosítását, és nyugdíjbiztosítását tartalmazza, valamint az önálló foglalkozású iparosok,
az
önálló
szabadfoglalkozásúak,
és
az
erdő
és
mezőgazdák
balesetbiztosítását, azaz jellemzően a munkaviszonyban állókra valamint az egyéni vállalkozókra vonatkozó társadalombiztosítási joganyagot öleli át. Az ASVG tartalmazza továbbá a társadalombiztosítás gazdasági változásokhoz való alkalmazkodásának alapszabályait, a társadalombiztosító szervezeteinek alapvető szabályait, a társadalombiztosító intézetek, és a társadalombiztosítási bíróságok eljárási szabályait. Az önálló foglalkozásúak betegbiztosításának és nyugdíjbiztosításának bevezetése, csakúgy mint az alkalmazottak balesetbiztosítása sorra új törvények megalkotását tették szükségessé. Ezek a törvények az ASVG-hez sok tekintetben hasonlónak mondhatóak. 747 Az Alkalmazotti (közszolgálati) Beteg- és Balesetbiztosítási Törvény 748 a köztestületekkel/önkormányzatokkal közszolgálati jogviszonyban állók beteg és balesetbiztosítását szabályozza 749 Az önálló foglalkozásúak beteg- és nyugdíjbiztosítását egészen 1978-ig két-két különböző törvény szabályozta, egyrészről az önálló iparosok betegbiztosítási törvénye (GSKVG) és az önálló iparosok nyugdíjbiztosítási törvény (GSPVG), másrészről a gazda betegbiztosítási törvény (B-KVG) és a gazda nyugdíjbiztosítási törvény (B-PVG).750 1979-től a GSKVG-t és a GSPVG-t ipari társadalombiztosítási törvény 751 váltotta fel, a B-KVG-t és a B-PVG-t gazda társadalombiztosítási törvénybe foglalták. 752 745
Wolf 1971, 8. Melas-Gabler-Steinbach-Rodler- Bakule 1955, 297. 747 Herbert 1981, 682. 748 BeamtenKranken- und Unfallversicherungsgesetz, B-KUVG 749 Tomandl 2003, 17. 750 Herbert 1981, 683-686. 751 Gewerbliches Sozialversicherungsgesetz, GSVG 752 Bauern-Sozialversicherungsgesetz, BSVG. 746
196
Az
önálló
szabadfoglalkozásúak
társadalombiztosításáról
szóló
törvény 753
megalkotásakor az a lehetőség is felmerült, hogy az önálló szabadfoglalkozásúak bizonyos csoportjait a GSVG szerint a beteg és nyugdíjbiztosításba, illetve az ASVG szerint a balesetbiztosításba vonják be. A közjegyzői biztosítási törvény 754 tartalmazza a közjegyzők és a közjegyzőjelöltek nyugdíjbiztosítását. A társadalombiztosítási törvényeket évente legalább két alkalommal módosítják, a legtöbb változtatás szociálpolitikai újításokat, a társadalombiztosítás szervezeti rendszerének változásait és a pénzügyi intézkedéseket érint, és lényegében a pénzügyi hiányok kezelésére szolgálnak. Mint látható Ausztriában számos törvény szabályozza a társadalombiztosítási joganyagot, a különböző foglalkozási ágaknak megfelelően. A társadalombiztosítási joggal foglalkozó jogászok szerint már indokolt lenne egy átdolgozott szisztéma szerint a teljes társadalombiztosítási jog egyetlen törvényben való összefoglalása. 755
2. AZ OSZTRÁK SZOCIÁLIS JOG RENDSZERE Ausztriában a szociális védelmi rendszert alapvetően három terület szabályozza. A társadalombiztosítás (Sozialversicherung) egy visszterhes intézmény, amelyre az a jellemző, hogy a benne résztvevő azon személyek, akik azonos kockázatnak vannak kitéve, egy veszélyközösséget alkotnak, az egyéni gondoskodás egyik intézményesített formája. A biztosítási rendszert ezen személyek díjfizetéséből finanszírozzák. Egy veszélyhelyzet, un. biztosítási esemény bekövetkezése esetén a biztosított a közös vagyonból kap ellátást. A biztosítást a tervszerűség jellemzi: a biztosító által nyújtott szolgáltatások előre, pontosan meg vannak határozva. A díjfizetés és a biztosított részére nyújtott szolgáltatás nem áll arányban, azaz nem csak olyan mértékű ellátást
753
Gesetz über die Sozialversicherung freiberuflich selbständig Erwerbstätiger, FSVG Notarversicherungsgesetz, NVG 755 Wolf 1971, 14. 754
197
kaphat, amennyi összeget befizetett. A kockázattal kell a díjfizetésnek arányosnak lennie ebben a rendszerben. 756 A gondoskodási típusú rendszer (Versorgungssystem) a másik területe a szociális jognak, amelyben hasonlóan az előzőhöz tervszerűen, kiszámíthatóan van előre meghatározva a szolgáltatás. A szolgáltatást azonban nem a veszélyközösség tagjai által befizetett hozzájárulásokból fedezik, hanem állami keretből. Amennyiben tehát egy ellátás terhét nem a biztosítási közösség viseli, hanem adóeszközökkel finanszírozzák, akkor gondoskodási rendszerről beszélnek. Az állami finanszírozás így azt jelenti, hogy az ellátást nem egy meghatározott személyi csoport fedezi, hanem a társadalom egésze. A gondoskodási rendszerből azon személyek kaphatnak szolgáltatásokat, akik a közösség számára valamilyen speciális tevékenységet végeznek (pl. hivatalnokok) vagy a közösségért vállalt áldozatuk miatt nyújtják ezeket az ellátásokat (pl. háborús áldozatok, bűncselekmények áldozatainak ellátása). A társadalombiztosítási és a gondoskodási rendszer közös jellemzője, hogy az ellátásaik nem függnek az egyén rászorultságától. A segélyezési típusú rendszerből (Fürsorgesystem) teljesen hiányzik a tervszerűség. A segélyek fedezetét hasonlóan a gondoskodási rendszer szolgáltatásaihoz a közösség egésze, azaz az állam nyújtja, azonban nem előre szabályozott szolgáltatásokat nyújt. A rendszer lényege, hogy a szolgáltatásokat az egyéni esetekre szabja meg, azok az egyén rászorultságától függnek. Abban az esetben, amikor már más gondoskodási forma nem áll rendelkezésre, vagy az nem elegendő, és az egyén a létfontosságú szükségleteit nem tudja kielégíteni, akkor kaphat a szubszidiaritás elve alapján a szociális segélyrendszerből ellátást. 757 A biztosítási rendszer határán húzódik meg az un. családi terhek kiegyenlítéséről gondoskodó rendszer. E rendszer lényege, hogy a család vállalásával járó többletterhek kiegyenlítődjenek, a keletkező többletköltségeket legalább részben megtérítsék. Az ellátások fedezete részben állami, tartományi befizetésekből, részben pedig a munkáltatók hozzájárulásából áll, ez utóbbi biztosítási elem. 758
756
Tomandl 2002, 3. Brodi-/Windisch-Graetz 2002, 18. 758 A rendszer legfontosabb ellátása a családi segély, amely minden olyan osztrák lakosnak jár, akinek a háztartásában gyermek van. Brodil/Windisch-Graetz 2002, 161. 757
198
Meg kell azonban jegyeznünk, hogy e három rendszer tiszta formában csak ritkán fordul elő, az elméletben lefektetett elemekből felépülő rendszerek csak ideák. A rendszerek elemeinek keveredésével vegyes formák alakulnak ki, így például a törvényi balesetbiztosítás az életmentő részére is nyújt ellátást, akkor is ha nincs biztosítva, holott ez a gondoskodási rendszer eleme. 759
3. AZ OSZTRÁK TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS (SOZIALVERSICHERUNG) RENDSZERE
A társadalombiztosítás három nagy területre osztható, beteg, nyugdíj és a balesetbiztosítás. Jellemzően biztosítási elemeket tartalmaz a munkanélküliség biztosítás is, amelyet bár külön törvény szabályoz Ausztriában 760 , szerkezetileg a legtöbb szerző a közvetlenül a hagyományos társadalombiztosítási ágak mögé sorolja. 761 Az osztrák társadalombiztosítási jog a biztosítási jogviszonynak három formáját ismeri: kötelező biztosítás, önkéntes (választható) biztosítás, alaki (eljárási) biztosítás. A két utóbbinak csak kiegészítő funkciója van. 762 A kötelező biztosítás kezdete, az abban való részvétel és a megszűnése nem függ az egyén akaratától, az nem egy jogügylettel keletkezik, hanem függetlenül az abban résztvevő
akaratától
a
törvénybeli
tényállási
elemek
fennállásával.
Egyes
önfoglalkoztatók kivételével, a jogviszony létrejötte nem függ attól, hogy azt bejelentették –e. 763 Ez alkotja tulajdonképpen a kötelező biztosítás igazi jellemzőjét. (Kényszerbiztosítás, ex lege biztosítás illetve ipso iure biztosítás) Ez valósítja meg az egyén akaratának a kizárásáról szóló elvet. Az osztrák kötelező biztosítási rendszer 759
Tomandl 2002, 4. Arbeitslosenversicherungsgesetz AIVG 761 Henrich 1958, 350. 762 Krejci 2003, 40. 763 Tomandl 2002, 29. 760
199
kivételesen ismeri el a biztosított azon jogát, hogy a rendszerből – egy kérelem útján – kiléphessen. 764 Az osztrák társadalombiztosítási törvény a gondoskodási és a kötelező biztosítás elemeinek a keverésével szabályoz egy vegyes ellátási formát. A biztosított, ha nem rendelkezik önkéntes balesetbiztosítással, a jogosult lehet magasabb pénzbeli ellátásra, a kötelező kiegészítőbiztosításból, amelynek a feltételeit a miniszteri rendelet határozza meg. 765 Az önkéntes biztosítás abban az esetben jön létre, ha a törvény nem írja elő az egyénnek a kötelező biztosítást, vagy akkor is, ha a biztosított a szolgáltatások igénybevételét
önként
választja.
Az
önkéntes
biztosítás
idegen
a
társadalombiztosítástól, a magánbiztosítás konkurenciájaként szabályozza mégis a kivételes
esetek
fennálltára
társadalombiztosítási
törvény.
A
biztosított
jognyilatkozatával jön létre és szűnik meg, de mégsem szerződéses jogviszony alapján áll fenn, mivel az önkéntes biztosítás érvényesítésével közvetlenül létrejön a biztosítási jogviszony, a társadalombiztosító intézet nem tagadhatja meg a jogviszony létrejöttét. Egyetlen esetben sincs megállapodás a társadalombiztosítási intézettel. Az önkéntes biztosítás tartalmát a törvény és a rendelet szabályozza. A törvényalkotó több típusát szabályozza az önként választható biztosításnak: A tovább-biztosítás (Weiterversicherung) lehetőséget ad a biztosítottnak a biztosítási jogviszonya megszűnését követően a folytatásra, feltétel azonban hogy meghatározott időn belül elkezdődjön. 766 A belföldi lakóhellyel rendelkező biztosított biztosítást köthet a betegbiztosítás ellátásaira, amennyiben a kötelező betegbiztosítása megszűnt és nem telt el hat hét. 767 A tovább-biztosítás előzetes kötelező biztosítási jogviszonyban töltött időhöz kötik: a megelőző két éven belül egy év időnek kell lennie. Az önbiztosítás (Selbstversicherung) olyan személyi csoportok részére fennálló eredeti biztosítás, amelyeknél a védelemre való rászorultság ugyan fennáll, de nincsenek bevonva a kötelező biztosításba. Az ASVG szerint háromféle módon
764
Schulin – Igl, Sozialrecht, 99, Krejci 2003, 15 Tomandl 2002, 29. 766 Tomandl 2002, 30. 767 § 16 ASVG 765
200
lehetséges megkötni. Az önbiztosítás a betegbiztosításban akkor lehetséges, ha a belföldi személy nem tartozik a kötelezően biztosítottak körébe. A balesetbiztosításban például a szabadfoglalkozású tanárok köthetnek önbiztosítást. A nyugdíjbiztosításra mindenki köthet biztosítást, aki nem biztosított, betöltötte a 15. évét és belföldi lakóhellyel rendelkezik. 768 Emelt összegű biztosítás (Höherversicherung): a magasabb pénzbeli ellátásra köthető, minden iparos, gazdálkodó önfoglalkoztató köthet emelt összegű biztosítást a balesetbiztosítás
ellátásaira,
tekintettel
az
alacsony
járulékalapjukra.
A
nyugdíjbiztosításban minden kötelező, önként biztosított számára fennáll a lehetőség, hogy a járulékalap felső határának kétszerese mértékig magasabb biztosítást kössön. 769
Kiegészítő biztosítás (Zusatzversicherung): lényege, hogy a biztosított kiegészítő szolgáltatásokat szerezhessen meg. A kiegészítő biztosítást csak a GSVG ismeri. A kötelező biztosított táppénzt kaphat ezzel, a 60. életéve betöltéséig. A kötelező és tovább-biztosított bizonyos rokoni kör és élettárs részére kötheti, a betegbiztosítás egyes ellátásaira. 770 Alaki biztosítást minden társadalombiztosítási törvény tartalmaz a kötelező és az önként választható biztosítások körében, a bizalom védelmére szolgál. Amikor egy biztosítással nem rendelkező személy igényét tévedésből a biztosító megtéríti, a személy a járulékot megfizeti és a biztosító a járulékfizetést egy meghatározott időn belül
nem
ellenzi,
elfogadja.
Ha
az
igény
szándékos
szabálymegszegés
következménye, nem lehetséges a bizalmi biztosítás. A bizalmi biztosítás megszűnik, ha kötelező vagy önkéntes biztosítás jön létre. A biztosító a tévedés felismeréséig a bizalmi biztosítottat kizárhatja döntésével. 771
4. AZ OSZTRÁK BETEGBIZTOSÍTÁS ELLÁTÁSI JOGA
768
Tomandl 2002, 49. § 20 ASVG 770 § 9 GSVG 771 Tomandl 2002 50. 769
201
4.1. A társadalombiztosítási ellátások fajtái A társadalombiztosítási ellátások két szempontból határolhatók el egymástól. Különbséget teszünk a kötelező ellátások és az önkéntes ellátások között a teljesítésének érvényesíthetősége alapján, a tartalma szerint pedig pénz- és természetbeni (dologi) szolgáltatások között. 772 A) A szolgáltatások érvényesíthetősége alapján történő csoportosítás A kötelező ellátásra az jogosult, illetve az támaszthat igényt, aki ellátásban részesülő személynek
minősül.
Az
ellátás
kötelező
jellege
vagy
közvetlenül
a
társadalombiztosítási törvényből vagy a Biztosítópénztár előírásaiból 773 ered. A Biztosítópénztár hozhat olyan szabályt, amely alapján az ellátások mértéke a törvényi előírásokon túlmenően növelhető, ez azonban csak a kötelező ellátásokra vonatkozik. A Biztosítópénztár által alkotott szabályzat (Satzung) meghatározhatja az ellátás típusát és mértékét, mint ahogyan várakozási időt is előírhat, és rendelkezéseket is tartalmazhat a biztosítási esemény megállapítására. 774 Az önkéntes ellátásokat az ellátásban részesülők nem veheti igénybe automatikusan, annak teljesítése a Társadalombiztosító Intézet mérlegelésén alapul. Az Intézet mérlegelése mindazonáltal kötött, mivel az önkéntes ellátások csak abban az esetben teljesíthetők, ha a törvény vagy alapszabály az ellátás biztosítását lehetővé teszi. 775 B) A szolgáltatások tartalma szerinti csoportosítás A természetbeni juttatások a szolgáltatások és a tárgyi eszközök társadalombiztosítás általi nyújtásából állnak. Az ASVG az ellátási jogában, és az osztrák ítélkezési gyakorlat is a szolgáltatások és tárgyi eszközök szolgáltatása helyett a költségtérítést is természetbeni juttatásként határozza meg, holott tartalmilag az ellátásban részesülő pénzfizetéséről van szó. A pénzbeli szolgáltatás az egyszeri vagy folyamatos pénzösszegek nyújtásából áll.
772
Schrammel 2003, 112. V.ö. az előző fejezetek jogforrásaival 774 Schrammel 2003, 111. 775 Marhold 1980, 93. 773
202
4.2. A betegbiztosítás ellátásai Az ASVG mindenek előtt rögzíti, hogy mi is a betegbiztosítás feladata. E terület feladata a gondoskodás mellett a betegség elhárítása és korai felismerése, az egészségzavarok elhárítása, a betegség miatti rövid ideig tartó jövedelem-kiesés kiegyenlítése, valamint az anyaság vagy a halál esetére nyújtandó ellátások biztosítása. 776 Az ellátások a betegbiztosításban a fentiek szerint tartalmuk szerint lehetnek természetbeni illetve pénzbeni ellátások. A természetbeni ellátások a következők: betegségmegelőző szűrővizsgálat, betegkezelés, otthoni betegápolás, gyógyintézeti ápolás, fogkezelés és fogpótlás, orvosi és szülészeti anyasági ellátás (orvosi és szülésznői segítség az anyánál). Pénzbeni ellátás a táppénz, a terhességi gyermekágyi segély, és a költségekhez való hozzájárulás. A választható/önkéntes ellátások bizonyos kozmetikai kezelések 777 , az egészség megszilárdítására és a betegség elhárítására tett intézkedések 778 , utazási és élelmezési költség megtérítése 779 , temetési hozzájárulás 780 , valamint általában a segélyalapból járó ellátások.781 Az ASVG lehetővé teszi, hogy a Társadalombiztosító Intézet a külön szabályzatában meghatározott feltételekkel többletszolgáltatásokat nyújtson, amelyek a következők lehetnek 782 : utazási-élelmezési költségek a kísérő személyek részére 783 , a táppénz folyósításának a meghosszabbítása a maximális időtartamra 784 , a hozzátartozó részére járó táppénz felemelése 785 . Az osztrák társadalombiztosítási jog az egyes ellátásokat a különböző biztosítási eseményekhez rendeli. A betegbiztosítás feladata az egészség megőrzése, illetve a 776
§ 116 ASVG § 133 Abs 3 ASVG: Betegkezelésnek minősül – és így kötelező ellátás – ha az anatómiai vagy funkcionális betegségállapot megjavítására szolgál, egyéb esetekben önként választható ellátás. 778 §§ 155, 156 ASVG 779 § 135 ASVG 780 § 116 Abs 5 ASVG 781 § 84 ASVG 782 A TB Intézet saját hatáskörben rendeleteket alkot, (Satzung) amelyek többek között tartalmazhatnak ilyen ellátásokat is. 783 § 135 ASVG 784 § 139 ASVG 785 § 141 ASVG 777
203
betegség gyógyítása amennyiben valamelyik biztosítási esemény bekövetkezik. Így egészségveszély elhárítása, a betegség, a betegség miatti keresőképtelenség, az anyaság, az egészség romlás, és a halál esetén járó ellátások szabályozását tartalmazza e jogterület. 4.3 A betegbiztosítás biztosítási eseményei és az ellátások A) Az egészségveszély, mint biztosítási esemény ellátásai Egy modern egészségügyben a megelőzést kell preferálni, „megelőzni jobb mint gyógyítani” szlogen mutatja ennek a biztosítási eseménynek a létjogosultságát. 786 A betegbiztosítás hosszú ideig csak mérsékelt hangsúlyt fektetett az egészségkárosodás bekövetkezéséből eredő kezelésekre, a legfontosabb feladatnak megelőzést és a korai felismerést tekintette. A biztosítási esemény akkor következik be, amikor az egészség veszélyeztetése konkrétan fennáll, vagy vélelmezik annak a fennforgását. A biztosítási esemény bekövetkezése esetén a betegbiztosítás a következő szolgáltatásokat nyújthatja: szűrővizsgálatok a betegség elhárítására, intézkedések az egészség megerősítésére 787 A fiatalok vizsgálata során a kötelezően biztosított fiataloknak (15-19 éves) az egészségi állapotuk felügyelete céljából évente egyszer alá kell vetniük magukat egy vizsgálatnak. Az egészségügyi (előzetes) vizsgálatok feltételei a Társadalombiztosító Intézetek Csúcsszövetsége által kidolgozott irányelvekben vannak lefektetve. Elsődleges vizsgálati cél a népbetegségek korai felismerése, (rák, cukor, szív és keringési veszélyek). A biztosított a törvényi feltételekkel évente egy alkalommal igényelheti a saját részére vagy a hozzátartozójának a szűrővizsgálatot. A terhes nők és az újszülöttek megelőző vizsgálatai során az illetékes betegpénztár gondoskodik a baba-mama szűrővizsgálatokról. A további intézkedések a népegészség megtartásához, mint ellátási forma csak megemlítve van az ASVG-ben. Az illetékes minisztérium az egészség problémáin keresztül kitűzi a célokat rendeletében. Ilyen intézkedés például a humán-genetikai 786 787
Binder 2003, 192 Tomandl 2002, 116
204
megelőző intézkedések (genetikai családi tanácsadás, prenatális diagnosztika, citológiai vizsgálat), illetve a védőoltások adása. 788 A betegség elhárítására és az egészség megszilárdítása érdekében tett intézkedéseknek a célja, hogy megakadályozza a betegség bekövetkezését, különösen a az egészség, a munkaképesség és az ellenálló képesség tartós megszilárdítása érdekében. Ezen ellátások kapcsán speciális betegségfogalmat 789 használ a jogalkalmazó, a lehető legtágabban értelmezik. A betegség elhárítása címén a törvényhozó megemlíti az egészségvédelmet, a népbetegség elleni küzdelemnek az intézkedéseit, a fogszuvasodás elleni küzdelmet, valamint az egészségre nevelést. Az ellátások másik csoportját az egészség megerősítésére hozott különböző intézkedések
alkotják.
Ide
tartozik
a
gyógyintézményben,
szanatóriumban,
gyógyfürdőben történő tartózkodás. 790 B) A betegség, mint biztosítási esemény Az ASVG határozza meg a betegség definícióját, amely jogi kategóriának minősül: „A betegség az a rendellenes testi vagy lelki állapot, amelynek bekövetkezése esetén a betegkezelést szükséges elvégezni.” 791 A fogalom a betegkezelést mint, eszközt a betegség gyógyításához említi. A betegkezelés célja nagyon tágan értelmezhető, a betegkezeléssel nemcsak azt kell elérni, hogy az egészség helyreálljon, hanem a munkaképesség és keresőképesség szempontjából az egészséget megerősíteni, és javítani is szükséges. 792 Az orvos feladata egyrészt annak a meghatározása, hogy mely testi vagy lelki állapot minősül rendellenesnek, másrészt a lehetséges orvosi módszerek közül a szükségszerű betegkezelést kiválasztani. A biztosítási esemény kapcsán három csoportba sorolhatjuk az ellátásokat: a betegkezelés, az otthoni orvosi betegápolás és a gyógyintézeti ápolás.
788
§132c ASVG ld később a betegség fogalmát 790 § 155 ASVG 791 § 120 ASVG 792 Tomandl 2002, 94. 789
205
A betegkezeléseknél nem rögzít a jogszabály időkorlátot arra vonatkozóan, hogy meddig tarthat. A kezelések típustól függetlenül természetbeni ellátásoknak minősülnek. Az első pontban már említett betegség megelőzése vagy korai felismerése nem tartoznak ezen ellátások közé. A betegkezelés magába foglalja az orvosi ellátást, a gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök igénybevételét, Ausztriában az ellátásra szoruló választhat, hogy mely személytől vagy szervtől kéri az orvosi ellátást: a betegpénztárral szerződött orvostól, a betegpénztár ambulanciáján dolgozó orvostól, illetve a betegpénztárral szerződésben álló ambulanciát keresheti fel, és az ott alkalmazott orvostól kéri a betegkezelést. Amennyiben az ellátásra szoruló olyan orvost keres fel, aki nincs semmilyen jogviszonyban a betegpénztárral – választott orvos –, az ellátást a beteg maga fizeti ki az orvosnak, és általában az összeg 80%-át igényelheti meg költségtérítésként a betegpénztártól. Az ellátásra jogosultak a betegkezelés keretein belül igényelhetik az orvos által elrendelt orvosságokat 793 . Minden olyan gyógyszer ide tartozik, amely megszünteti vagy enyhíti a betegséget, vagy a gyógyeredmény biztosítását szolgálja, például kötözőszer, kötöző-eszköz. A Társadalombiztosítási Intézetek Csúcsszövetsége irányelveket ad ki az orvosság és a gyógyszer gazdaságos felírási módszereiről. A szükséges és megfelelő gyógyászati segédeszközöket a betegbiztosítás terhére biztosítják. A társadalombiztosítási törvény nem definiálja, hogy mit tekint segédeszköznek, csupán példaként megemlíti a szemüveget, az ortopéd cipőbetétet és a sérvkötőt. 794 A bírói gyakorlat megkülönbözteti a gyógyászati segédeszköztől a segédeszközt. Az előbbi a konkrét esetben közvetlenül a gyógyulás célját vagy a gyógyulás folyamatát szolgálja, ezzel szemben az utóbbi egy lezárt gyógyulási folyamat után alkalmazható elsődlegesen. 795 A házi betegápolást akkor veheti igénybe a biztosított, amikor a kórházi kezelése befejeződött. Az orvosi ellátáshoz képest ez egy kiegészítő ellátást jelent, és ezért csak a kezelőorvossal együttműködve lehet igényelni. Az otthoni orvosi ellátásra csak 793
ASVG 136 § ASVG 137 § 795 Brodil-Windisch-Graetz 2002, 90-91. 794
206
akkor lehet jogszerűen igénye a biztosítottnak, ha a betegség fajtája ezt megengedi. 796 Ez egy és ugyanazon betegségnél maximum négy hétre korlátozódik. Az otthoni betegápolás
vagy
természetbeni
ellátásként
–
egy
szakképzett
betegápoló
rendelkezésre bocsátásával – vagy a költségek megtérítésével vehető igénybe. 797 A gyógyintézeti kezelést egyrészt az ASVG tartalmazza, mint elvi rendelkezést, hogy a társadalombiztosítási betegek beutalhatók a nyilvános/köz gyógyintézetekbe798 , másrészt a kórházi törvény is szabályozza. A betegbiztosítás ezt az ellátást a közkórházakban nyújtja, beutaló alapján, sürgős esetben azonban elegendő a kórházon keresztül történő felvétel. A beteg hozzájárulásával beutalható a Betegpénztár önálló kórházába, vagy egy másik kórházba amellyel a Pénztár szerződéses viszonyban áll. Bizonyos esetekben a betegnek nincs választása, kötelező a kórházi kezelést igénybe venni, ilyen például ha a beteg állapota vagy magatartása miatt az állandó megfigyelése szükséges. 799 C) A betegség miatti keresőképtelenség, mint biztosítási esemény Az osztrák jogalkotók leválasztották a betegség, mint biztosítási eseményről a betegség miatti keresőképtelenséget, amelynek az indoka az volt, hogy ez utóbbi biztosítási esemény váltja ki a táppénz iránti igényt, amely igény éppolyan jelentős szociálpolitikailag, mint pénzügyileg. A két részre osztás azonban ténybeli alapot nélkülöz, hiszen mindkét biztosítási esemény a betegség tényállásbeli jegyeit hordozza, ezért a különbség köztük csupán jellegbeli. 800 Az osztrák jogban tehát a keresetképtelenség
(a
kifejezés
szó
szerinti
fordítása
’munkaképtelenség’,
’Arbetisunfähigkeit’, azonban úgy gondoljuk szerencsésebb a magyar terminológia megfelelőjét használni az összevetés miatt is) maga a biztosítási esemény. A keresetképtelenség bekövetkezik akkor az osztrák jog szerint, ha a biztosított olyan állapotban van, hogy nem vagy csak az állapotának a rosszabbodásával tudná az eddig végzett munkáját ellátni. Az osztrák bírói gyakorlat szerint – és ezek a keresőképtelenség
magyarországi
típusait
796
ASVG 151 § Resch 2005, 53-54. 798 § 144 ASVG 799 Tomandl 2002, 112 800 Henrich 1958, 356. 797
207
is
részben
lefedik
–
azonban
keresőképtelenség fennállhat változatlan teljesítőképesség mellett is, ha pl. a betegség orvosi kezelést igénylésének a megállapítása miatt kerül kórházba a biztosított; az orvosi tilalom ellenére már elkezdi a munkát idő előtt; fertőzésveszély esetén; vagy ha a betegségnek taszító jegyei vannak csupán, de a keresőképességét nem veszítette el. 801 A keresőképtelenség mint biztosítási esemény addig tart, amíg orvosi kezeléssel a betegség 802 befolyásolható. Ezért a keresőképtelenségnél a betegség kezelésének a rászorultságának is fenn kell állnia az egészségromlás teljes ideje alatt. Amint a betegség fennállása megszűnik, a táppénzjogosultság is megszűnik. A
betegség
miatti
keresőképtelenséget
el
kell
határolni
a
másik
két
társadalombiztosítási ágnak, a nyugdíjbiztosításnak illetve a balesetbiztosításnak a munkaképesség csökkenés miatti ellátásaitól. Az előbbire az átmenetiség a jellemző, míg az utóbbiaknál a tartósság a nélkülözhetetlen jegy. Az ellátásokra való jogosultság megnyílása és a nyugvást szabályozó rendelkezések kizárják, hogy a biztosított egyidőben mindkét biztosítási esemény ellátásait megkaphassa, ha a keresőképtelenség oka azonos. 803 A biztosítási esemény ellátása a táppénz, amelyet részletesen a következő fejezetben mutatunk be. D) Az anyaság, mint biztosítási esemény Az anyaságot, mint önálló biztosítási eseményt szabályozza az ASVG. Hasonlóan egy betegséghez ez is megszakítja a munkát és orvosi kezelést igényel, azonban az anyaságot nem lehet a betegségek közé sorolni. Ez magában foglalja a terhességet, a szülést és az ezekkel járó következményeket, ameddig azok nem okoznak betegséget vagy betegség miatti munkaképtelenséget; ez pedig attól függ, hogy a következmények az anyasággal együtt járó tünetekként vagy attól független betegségként jelentkeznek. 804
801
Binder 2003, 243 A betegséget társadalombiztosítási jogi fogalom szerint kell értelmezni, azaz „a betegség az a rendellenes testi, vagy lelki állapot, amelynél betegkezelést szükséges végezni” § 120 ASVG 803 Binder 2003, 255. 804 Binder2003, 247. 802
208
Természetben a következő ellátásokat nyújtják: orvosi ellátás, szülésznői segítség, gyermek és csecsemőgondozó, gyógyszer és gyógyászati segédeszköz, intézeti ápolás Ezen túl a Betegbiztosító Intézet önként igénybe vehető szolgáltatásként kisegítő eszközöket szolgáltathat az anya és a csecsemőgondozáshoz. Pénzbeni ellátás az anyaságnál a terhességi gyermekágyi segély. 805 E) Ellátások a (maradandó) egészségromlás biztosítási eseménynél Az alapelv szerint a fogállapotok megvizsgálása csak az egészséget veszélyeztető betegségek, mint biztosítási esemény közé tartozik. A fogkezelés a betegség, mint biztosítási eseményként, és az engedélyezett fogpótlási segítség, mint testi fogyatékosság van szabályozva. A testi fogyatékosság az, amikor az állapoton gyógyszerekkel már nem lehet javítani, egészben vagy részben a normális testi funkciók hiányoznak, amikor az egészség, a munkaképesség, vagy az önellátóképesség lényegesen csökkent. 806
5. A BETEGSÉG MIATTI KERESŐKÉPTELENSÉG PÉNZBELI ELLÁTÁSA, A TÁPPÉNZ
A táppénz funkciója a keresetveszteség részleges pótlása és a beteg megélhetésének a biztosítása arra az időre, amíg keresőképtelen, tehát bérpótló funkciója van. 807 5.1 A táppénzre jogosultak, a táppénzből kizártak A táppénzre jogosultak a kötelezően biztosítottak és a csekély munkaidőben foglalkoztatott önként biztosítottak (geringfügig Beschäftigte Personen). 808 A kötelező biztosítás alá már nem tartozó személyekre un. védelmi időtartam vonatkozik
805
ASVG 157 § § 154 Abs 1 ASVG 807 Tomandl 2002,114. 808 A csekély munkaidőben foglalkoztatottak azok a munkavállalók, akiknek egy vagy több jogviszonyból származó havi jövedelme a minimumhatárt nem lépi át. § 5 ASVG 806
209
(Schutzfristfälle), ha három héten belül következik be a keresőképtelenségük a biztosítás megszűnésétől számítva, igényjogosultságot szereznek a táppénzre. 809 Nem jár táppénz azon személyi köröknek, akik ugyan kötelezően biztosítottaknak minősülnek, de betegségük miatt jövedelemkiesésük nincs. E csoporthoz tartoznak a szülői háztartásban élő jövedelemmel nem rendelkező gyermekek, a nyugellátásban részesülők. Ki vannak zárva a táppénzből a polgári vagy katonai szolgálatot ellátó személyek is. A keresőképtelenséget a kezelő orvos állapítja meg mindkét jogrendszer szerint. A rehabilitációs foglalkoztatási rendelkezések keretében jogosultak táppénz iránti igénye nincs kizárva. 810 Az ASVG-n kívül csak a GSVG biztosítja még a táppénz szolgáltatást, kiegészítő biztosításként. 5.2 A keresőképtelenség A biztosított keresőképtelenségét a kezelőorvosa állapítja meg. Ha a beteg nem a szerződéses orvost veszi igénybe – egy intézmény, illetve egy szerződéses intézmény orvosát – hanem egy választott orvost – a kezelést végző magánorvos igazolja a kezelésben részesített nevét, a kezelés fajtáját, tartamát és az alkalmazandó terápiás intézkedéseket. Ilyen esetben a betegbiztosító pénztár orvosa ellenőrzi a betegség miatti keresőképtelenség fennállását 811 Nem zárja ki a jogosult táppénzre való igényét, ha a választott orvos a keresőképtelenséget jogszabályba ütközően megállapította, a betegbiztosító pénztár az orvossal szemben érvényesítheti a követelését. 812 A kezelő orvos akkor is megállapítja a táppénzre való jogosultság megszűnését, ha a beteg még keresőképtelennek érzi magát. Ekkor a biztosított a betegbiztosító pénztár megbízott orvosától kérhet egy utófelülvizsgálatot. Ha a megbízott orvos és a szerződéses orvos leletei megegyeznek, a biztosítottnak lehetősége van az orvosilag 809
§ 122 Abs 2. 2 ASVG Binder 2003, 249. 811 § 143 Abs 6 ASVG: tartalmaz egy szankciórendszert; § 106 Abs 2 GSVG 812 Akkor is keletkezik igény a táppénzre, ha a szerződéses orvos az igényt távdiagnózissal állapítja meg. (OLG Wien 15 R 31/63) A szerződéses orvos által elrendelt keresőképtelenség meghosszabbítása a betegbiztosító pénztárra nézve kötelező, akkor is ha pénztár főorvosa ezzel az intézkedéssel nem ért egyet. Az orvos által csak a betegség kezdetének a megerősítése legyen meg, ezt követően a beteg kötelezettsége hogy megfelelő utókezelésnek alávesse magát. (OLG Linz SV 42.367) 810
210
megállapított
keresőképességet
szociális
bíróság
előtt
peres
eljárásban
érvényteleníteni. 813 5.3 Az igény érvényesítése A táppénzre való igényt a biztosított a betegség miatti keresőképtelenség kezdetétől számított egy héten belül érvényesítheti a betegbiztosító pénztár felé; kivéve ha a munkáltató már bejelentette a keresőképtelenséget 814 A bejelentés a kezelőorvoson vagy a gyógyintézeten keresztül is érvényes („pótlólagos bejelentés”) A bejelentés és a pótlólagos bejelentés jogszabályoknak való megfelelése alakilag és tartalmilag is a biztosítottat terheli. A bejelentési kötelezettség törvényi szabályozása egyrészről azt a célt szolgálja, hogy a betegbiztosító pénztárnak legyen lehetősége a táppénz folyósítására, másrészről a pénztárnak megfelelő idő álljon a rendelkezésére az ellenőrizésre, hogy a beteg a kezelőorvosa által előírt rendelkezéseket megtartotta –e. A bejelentési lap keletkezteti a betegség miatti keresőképtelenség kezdetét és tényét, ezért ha annak a tartalma pontatlan a biztosított táppénzre való jogosultságát veszélyezteti. 815 A biztosítottnak azt a betegség miatti keresőképtelenséget is be kell jelentenie, amelyre a háromnapos várakozási idő miatt nem jár táppénz, mivel az újabb betegség 816 esetén ez a három nap várakozási idő jogosít a táppénzre. Ha a biztosított nem érvényesíti az igényt a határidőn belül, a mulasztás időtartama alatt nyugszik az igénye, hacsak a mulasztást személyi körülmények vagy a jogszerű ok fennállása okozza. 817 A betegbiztosítás egyéb ellátásai – különösen a természetbeni ellátások – igényelhetők ebben az esetben is. A táppénzt rendszerint utólag hetenként fizetik ki.
813
Binder 1977,188. Binder 2003, 250. 815 § 915 ABGB 816 § 139 Abs 3 ASVG 817 Binder 2003, 251 814
211
5.4 A táppénz mértéke A táppénz mértéke legalább a biztosított járulékalapot képező jövedelmének (Bemessungsgrundlage) az 50%-a a 42. napig, a 43. naptól a 60%-a. A jövedelem megállapításánál az irányadó időszak a betegséget megelőző egy év. 818 A pénztári rendelet meghatározhat (ennek a célja a nem rendszeres munkabérek méltánytalanságot eredményező összegének a kiegyenlítése) egy másik irányadó időszakot is, vagy azt hogy a járulékalap megállapításához a biztosítási esemény előtti több időszakot vonjanak össze. 819 A pénztári rendelet többlet ellátást is megállapíthat (Mehrleistung), ekkor a táppénz mértékét felemelheti egy bizonyos időponttól, azonban a járulékalap 75%-át nem haladhatja meg az így felemelt táppénz teljes összege. A GSVG alapján a rendelet a táppénz mértékének a napi jövedelem 80%-ában is meghatározhatja. 820 5.5 A táppénzre való igény időtartama A táppénz folyósítása addig tart, ameddig a betegség társadalombiztosítási jogi fogalom szerint a biztosított utoljára gyakorolt tevékenységében munkaképtelenséget okoz. 821 Ha a betegség már nem szorul kezelésre, akkor is megszűnik a táppénz iránti igény, ha egyébként maga a keresőképtelenség még nem állt helyre. Hasonló a helyzet, ha a munkaképességét visszanyeri, de a betegség megmarad vagy még további orvosi kezelés vagy gyógyszerek szedése szükséges. A betegség miatti keresőképtelenség első három napjára nem jár táppénz (az állatorvosoknál és a fogorvosoknál az első 42 napra) és akkor sem ha a keresőképtelenség egy munkahelyi balesetre vezethető vissza. A táppénzre való igény időtartama egy és ugyanazon biztosítási eseménynél 26 hét, amely 52 hét abban az esetben, ha a betegséget megelőző 12 hónapban a biztosítottnak
818
§ 125 Abs 1 ASVG § 125 Abs 2 ASVG 820 Binder 2003, 252 821 Egy biztosítási jogviszony kezdetekor már fennálló betegség miatti munkaképtelenség nem idézi elő a táppénz iránti igényt. SSV-NF 8/2 Az igény időtartama konkrét esethez igazodik, és nem annak a betegségnek az átlagos keresőképtelenséget okozó idejéhez. SSV-NF 10/108 Idézi: Binder 2003, 252. 819
212
legalább 6 hónap biztosítási jogviszonya van 822 A betegpénztárak szabályozhatják úgy, hogy ezt a maximális időtartamot még további 78 hétre növelik 823 . Abban az esetben is jár a táppénz, ha a keresőképtelenség a biztosítási jogviszony megszűnését követően három héten belül következik be. 824 A védelmi időszak alatt bekövetkezett keresőképtelenség esetén a betegkezelés időtartama 26 hét. Az osztrák táppénzjog ismeri az ismétlődő megbetegedés fogalmát, amely akkor áll fenn, ha ugyanaz a betegség 13 héten belül újra bekövetkezik, ekkor az elmaradt táppénzigény fennáll.” 825 Ha a táppénzre való igény időtartama kimeríti a leghosszabb időtartamot, egy újabb igény a táppénzre ugyanazon betegség miatt csak akkor lehet ha a betegnek legalább 13 hétig olyan törvényi biztosítási jogviszonya van, amely alapján jogosult a táppénzre vagy legalább 52 hétig egy másik törvényi betegbiztosításban biztosított. Bizonyos időtartamok az elzárás, az engedély nélküli külföldi tartózkodás, az igény bejelentés késedelme, az igényjogosult nem közkórházban töltött idejének a költségtérítése, a betegszabadság tartama, ha legalább 50%-át megkapja a fizetésének (ha a teljes fizetését megkapja, az nem számít bele, az csak eltolja az igény megnyílásának az időpontját) 826 szintén beleszámítanak a táppénzre való igény időtartamába. Nem számít bele a táppénz törvényes idejébe a hozzátartozó részére fizetett féltáppénz folyósításának az ideje827 a hetipénz időtartama, szülőotthonban való gondozás időtartama.
822
§ 139 Abs 1 ASVG § 139 Abs 2 ASVG 824 § 122 Abs 2 Z 2 ASVG 825 A legújabb ítélkezési gyakorlat szerint az újonnan bekövetkező keresőképtelenség annyiban minősül új biztosítási eseménynek, amennyiben az ellátás előfeltételeit újnak ítélik. A régi és az ismételten bekövetkező keresőképtelenség csak az igényre való jogosultság idejének az összeszámítása szempontjából képes egy egységes tényállást. 826 Binder 2003, 255 827 § 142 Abs 2 ASVG: abban az esetben, ha a féltáppénzt azért fizetik a hozzátartozó részére, mert a biztosított nem jogosult a táppénzre, mivel a betegségét a verekedés, ittasság, vagy a kábítószerrel való visszaélés okozta. Ilyenkor a hozzátartozó akkor jogosult a féltáppénzre, ha a megélhetését túlnyomórészt a biztosított fedezte (eltartotta) 823
213
5.6 A táppénzből való kizárás esetei A) A táppénz viszonya a baleset és a nyugdíjbiztosítás pénzbeli ellátásaihoz Ha a táppénz igénylő biztosított nyugdíjasnak minősül, a táppénz és a nyugellátás együtt nem folyósítható, ilyen esetben nyugszik a nyugdíj a táppénz összegének a folyósításának az ideje alatt. A rokkantnyugdíj szintén nyugszik a táppénz folyósítása alatt, ha a munkahelyi baleset vagy foglalkozási megbetegedés következtében áll be a betegségtől miatti munkaképtelenség.
828
Nem érinti a nyugellátás folyósítását, ha az már megillette a
biztosítottat a táppénzre való igény létrejötte előtt. E szabály szerint rosszabbul jár az a biztosított, akinél egy munkahelyi baleset rögtön munkaképtelenséget okoz, annál akinél ez a munkaképtelenség csak később következik be, azaz a rokkantnyugdíjra való igény megnyílása után. 829 B) A jogvesztés A táppénz nem jár akkor, ha a munkaképtelenség vagy egy szándékos verekedésben való részvétel következménye vagy ittasság, vagy a kábítószerrel való visszaélés közvetlen következménye. 830 A jogvesztés alapjául szolgáló „szándékos részvétel egy verekedésben” esetéhez a megkívánja, hogy azt jogerős ítéletben állapítsák meg. Egy verekedés csak akkor állapítható meg, ha legalább három személy összetalálkozik és még szükséges az egyiknek a szándékos cselekvése. A bűncselekmény tényállásának a fennállásához megkülönbözteti, a tevőleges részvételt egy verekedésben, a súlyos testi sértést vagy halált okozó kimenetelű verekedés, és egy tevőleges részvételt olyan támadásban, amely legalább könnyebb testi sérüléseket okoz. 831 Egy verekedésnél legalább három személy; egy támadásnál legalább két támadó részvétele szükséges. Tevőlegesen az vesz részt aki, a helyszínen jelen van és aktív résztvevő, verekszik, ellök, rugdos, vagy megfog. A verekedés szellemi előidézője és az aki a feltételeit a verekedésnek előkészítette (pl. provokátor) csak akkor lehet 828
§ 90a ASVG SSV-NF 5/80 idéz Binder 2003, 257. 830 § 142 Abs 1 ASVG 831 Rudda 1997, 120. 829
214
jogvesztő, ha a közelharcba fizikailag is belekeveredett és eközben szenvedett el sérülést. A biztosított nem áldozat akkor, amikor a provokációs tevékenysége egy támadást vált ki. A jogalkotó elvárja a biztosítottól, hogy a nyilvánvaló konfliktusoktól tartsa magát távol. Nem veszíti el a táppénzre való igényét az aki csak áldozata a támadásnak, aki csak kíváncsiságból van a helyszínen, aki a vita elsimítása miatt látogat oda, akit csak fáradtság vagy sérülés miatt szállítanak el. A jogvesztés alapjához szándékos elkövetés kell, a „dolus eventualis” is már megfelel. A szándékosságnak a verekedés részvételében kell meglennie, nem a sérülés okozásában. A jogos vagy beszámítási képességet kizáró okokat a táppénzigénynél figyelembe veszik. 832 A részegség akkut alkoholbefolyás; ennek az állapotnak az a következménye, hogy nem engedi az alkohol mennyiség elfogyasztásának a csökkentését. Az ittasságot nem szabályozza a fentiekhez hasonlóan a Büntetőtörvénykönyve. Társadalombiztosítás jogi szempontból a súlyosabb esetei tartoznak ide leginkább, de csak a részegség miatti következmények, és nem az iszákosság következményei (itt a szokásos alkohollal való visszaélést kell érteni) vezetnek az ellátásból való kizáráshoz. Aki kórósan vágyódik az alkohol után, és az ellenálló erejét teljesen elvesztette, így az egészségkárosodás fennáll nála (delírium trémensz, alkohol miatti gyomor, máj, keringési károsodások, neurózis) táppénz iránti igényt benyújthat. 833 A részegség közvetlen következménye egy egészségkárosodás akkor, ha a részegségen
keresztül
kezdődő
veszélyforrás
egységes-módon
alkalmas
az
egészségkárosodás előidézésére. Így illeszkedik a ’részegségállapot’ egységesen a többi jogvesztés fajtához, mivel a többi is vétkességi kritérium alapján valósulhat meg. 834
Ezért a részegség miatti megbetegedések vagy sérülések (pl. egy közlekedési baleset, vagy elesés) az ellátásból való kizárást eredményezik. Nem elegendő az, hogy az okot lehet hogy a részegség váltotta ki, (az oknak a lehetősége), a valószínűsíthetőség megfelelő foka kell, ahhoz hogy a nevezett okozati összefüggés fennállásáról beszéljünk. Nemcsak az elfogyasztott alkoholmennyiséget és a az ittas 832
Rudda 1997, 120-146. Binder 2003, 258 834 § 88 ASVG: itt az általános esetei vannak felsorolva az igényjogosultság elvesztésének, a § 142 ASVG (már említett) sorolja fel a konkrét eseteit a táppénz igény elvesztésének. 833
215
személyi adottságait veszik figyelembe, hanem a kifejtett tevékenység fajtáját (hogy hol dolgozik?) és különösen azokat a fokozott rizikókat, amiket ez utóbbi magában rejt. Ha sikerül a biztosítottnak bizonyítania, hogy – az első látszat ellenére – nem az ittasság a baleset kiváltó oka, a jogvesztés nem áll fenn. 835 A ’közvetlen következmény’ tényállási jegyei ezzel szemben a kábítószerrel való visszaélés esetében csak alárendelt szerepet játszanak, mivel itt a jogvesztés alapja már maga a biztosított magatartásában rejlő felróhatóság. Azt hogy mi számít kábítószernek, a kábítószerről szóló rendelkezés 836 határozza meg (a nikotin fogyasztás nem). A kábítószer-használat fennáll a függőséget okozó szer önkényes használatával vagy – az orvosi rendelvény ellenében – a kábítószer taralmú gyógyszer túladagolásával. A belföldön élő rászoruló hozzátartozót, ha jogvesztés ok fennáll, akkor is megilleti a táppénz fele, ha túlnyomórészt a biztosított gondoskodik az eltartásáról, és nem járult hozzá vétkesen a jogvesztés okának a bekövetkezésében. (Kötelező ellátás) 837 Az igényjogosult hozzátartozókat az ASVG sorolja fel a jogosultság sorrendjében, ha ugyanabban fokban két vagy több hozzátartozó van, a féltáppénz egyenlő arányban illeti meg őket. 838 A biztosított a hozzátartozó eltartásáról akkor gondoskodik ’túlnyomórészt’, ha a tényleges tartási költségek felét adja. (költsége az létszükséglet fedezésének: táplálék, ruha, lakás, testi gondozás, szállítás). 839 C) A megtagadás A Betegbiztosító Intézet megtagadhatja a táppénzt a teljes időtartamra vagy egy részére, részben vagy egészben 840 ha a biztosított - egy ellenőrorvos idézésének alapos ok nélkül nem tesz eleget 841 835
Binder 2003, 259 SuchgiftVO (BGBl II 1997/374 idgF) 837 § 142 Abs 2 ASVG 838 § 123 Abs 2 ASVG: „1. házastárs; 2. a házasságból született gyermek, a törvényes gyermek és a fogadott gyermek; 3. törvénytelen gyermeke egy női biztosítottnak; 4. törvénytelen gyermeke a férfi biztosítottnak, amikor az apaságot bírói ítélet vagy elismerés útján állapították meg; 5. a mostoha gyermek vagy unoka, ha a biztosított háztartásában élnek; 6. a fogadott gyermek ha a biztosított ingyenesen gondozza vagy amikor a gondozási jogviszony hatósági engedélyen nyugszik 839 Binder 2003, 260 840 A megtagadás addig érvényes, amíg az igényjogosult hibás magatartása fennáll 836
216
- kivonja magát a gyógyintézeti kezelési kötelezettség alól 842 - ismételten a betegszabályozás rendelkezései vagy a kezelőorvos rendelése ellen cselekszik A ’hogyan’ és ’mennyiben’ történő táppénzelvonás a Betegbiztosító Intézet mérlegelésén alapul, de ha rászoruló hozzátartozója van a biztosítottnak, azt figyelembe veszik. Az biztosan nem szándékos a törvényalkotótól, hogy a rászoruló hozzátartozót, aki beleavatkozik a jogvesztés alapjául szolgáló verekedésbe, védelembe részesíti, de a fenti esetekben nem tesz említést a hozzátartozókról. D) A nyugvás A táppénz igény nyugszik a heti pénz iránti igény áll fenn843 , amíg a bejelentéssel késlekedik a biztosított, a ’betegszabadság’ időtartama alatt, az „átmeneti segély” engedélyezésénél 844 , rehabilitációs intézkedések keretében, sor, polgári vagy időszakos katonaság alatt.. Az egyidejűleg megvalósuló több nyugvási helyzetnél a jogkövetkezményt bármelyik egyedül is kiváltja. A ’béren felüli juttatások ’ esetében a táppénz teljes egészében nyugszik, ha a pénzbeli és természetbeni illetmények több mint 50%-át megkapja a biztosított, ha az igény 50%-os akkor a táppénz félig nyugszik. (’résztáppénz’) Ez a nyugvás addig tart, amíg a biztosítottnak jogszerű igénye van a ’bér tovább fizetésre’ Az önkéntes munkaadói további bérfizetés esetén nem illeti meg a biztosítottat a táppénz. 845 Az osztrák szociális jog számos hasonlóságot mutat a magyar szociális jog vonásaival.
Ez
különösen
megnyilvánul
a
rendszer
felosztásában
(társadalombiztosítás, szociális, és az un. gondoskodási), a társadalombiztosítási ágazatok azonosságában (beteg, baleset, nyugdíj), a kötelező biztosításon alapuló társadalombiztosítás elvében, az ellátások, és biztosítási események hasonlóságában. 841
Alapos ok a meg nem jelenésre, ha a külföldön lakó biztosított a megjelenésére kijelölt időpont előtt egy nappal kapja meg az idézést: Binder 2003, 260 (OGH 10 Ob S 406/89) 842 A biztosított választása szerint vagy aláveti magát az alkohol-elvonókúrának vagy elveszti a nyugdíját. Binder 1990, 14. 843 § 165 ASVG. Ha a hetipénz (anyaság esetén jár) és a táppénzre is jogosult, csak a hetipénz jár. 844 Übergangsgeld. A segély megszűnése után a táppénz folyósítása tovább folyik. 845 Binder 1990, 18.
217
Azonban az eltérésekre is láthattunk példát, annak ellenére, hogy a szociális jog rendszerének
csak
egy
társadalombiztosítás viszonylag
nagy
átfogó
szervezeti
képét
adta
rendszere,
az
autonómiával
rendelkező
a
fejezet.
Így
önkormányzati pénztárrendszer
különösen elven
a
működő,
kialakítása
eltér.
Ausztriában a kötelező biztosításon felül ismert és törvényileg szabályozott az önkéntes biztosítás, igaz a gyakorlatban nem igazán elterjedt. Szintén eltérés, hogy a biztosítópénztárak saját hatáskörben állapíthatnak meg a törvény adta keretek között többletellátásokat, vagy az ellátások mértékében, időtartamában – ahogyan láttuk a táppénzre való jogosultság időtartamánál például – szabályozhatnak eltérően. Az osztrák társadalombiztosítási jog szétdarabolt atekintetben, hogy egyes foglalkozási
csoportokra
külön
törvény
vonatkozik.
Ez
a
jogszabályok
átláthatatlanságát okozza, a jogot alkalmazó számára nehézséget a rendelkezések közötti eligazodásban. A társadalombiztosítás egységesítése is éppen a fentiek miatt a célja a közeljövőben a szociális jogalkotásnak. Kísérleti jelleggel megfontolható lenne a magyar kötelező biztosítás mellé is szabályozni az önként igénybe vehető ellátások körét, amellyel a szolgáltatások színvonala emelését lehet elérni. A magyar táppénzjog nem szabályozza a táppénz kizárás azon esetét, amikor a biztosított ittassága, verekedése, kábítószer fogyasztása okozza a keresőképtelenséget. E tényállások beemelése álláspontom szerint indokolt lenne a magyar jogba.
218
ÖSSZEGZÉS Magyarországon a keresőképtelenség miatt a beteg munkavállalónak járó táppénzszolgáltatás a társadalombiztosítás egészén belül az egészségbiztosítás egyik eleme, amely ellátást az egészségbiztosító pénztár nyújtja. A táppénz gazdasági hátterének, a fedezetének biztosításában a betegbiztosítás története során a munkáltatók és a munkavállalók
vettek
részt,
az állami
szerepvállalás
erősödésével alapelvi
követelménnyé váló állami garanciavállalás az ellátásra való jogosultságot teljes mértékben biztosítja. A táppénz mértékének és időtartamának változása aktuális gazdasági, politikai kérdés, azonban táppénzre való jogosultság alkotmányjogi védelem szempontjából szerzett jognak való minősítésével az elvonása illetve csökkentése alkotmányos kérdéseket is felvethet. A dolgozat első fejezete a táppénz rendszerbeli elhelyezését ábrázolja, a társadalombiztosítási jog, szociális jog rendszerének elemzésével illetve a szociális jog alkotmányjogi kapcsolatával. A szociális jog meghatározásánál a legtöbb szerzőnél megfigyelhető, hogy azt a rosszabb anyagi helyzetbe került egyének számára nyújtott szolgáltatások jogaként definiálják. Ha azonban kiterjesztően értelmezzük a fogalmat, a szociális jog körébe tartoznak a társadalombiztosítási ellátások is, amelyek esetében azonban a fenti dogma semmiképpen nem áll meg: például a táppénzt igénybe vevő biztosított nem feltétlenül a társadalom anyagilag gyengébb helyzetben lévő tagja. A dolgozat szerzője elméleti fejtegetések kapcsán eljut oda, hogy a szociális jog fogalmát annak a tartalmán keresztül lehet leginkább megközelíteni, a tartalma viszont
folyamatosan
változó,
az
állam
és
a
társadalom
gazdasági
teljesítőképességétől függ, hogy mi az államilag védendő értékek katalógusa. Ami a szociális jog rendszereit illeti a fejezet bemutat többféle rendszerezési elvet, amelynek mentén fel lehet osztani a területet, így attól függően, hogy ki szervezi az ellátásokat, milyen forrásokból fedezik a szolgáltatásait, illetve az ellátások fajtái szerint is lehet tipizálni. A szociális jog folyamatosan változó dinamikus természete miatt bármelyik elv szerint felállított rendszer módosulhat.
219
A szerző a szociális jog intézményei által nyújtott ellátásokat alapvetően négy nagy rendszerbe sorolja: a társadalombiztosítás ellátásai, a családtámogatások és a gyermekes családok egyéb ellátásai, a foglalkoztatáspolitikai eszközök, ellátások és a szociális igazgatási rendszer által nyújtott ellátások. A hazai szociális jog anyaga meglehetősen széttördelt, a társadalombiztosítási jog 1998-as reformjával a társadalombiztosítási joganyag is négy különböző törvényben lett szabályozva. Mindezekre tekintettel a szerző álláspontja, hogy hiánya a hazai joganyagnak a szociális jog egységesítése. A német Szociális Törvénykönyvhöz hasonlóan a hazai szociális joganyagot is egy Kódexben lenne szükséges szabályozni, egységesíteni az anyagi és eljárási szabályokat. Ez a fejezet elemzi a szociális jog és az Alkotmány kapcsolatát, az Alkotmány szociális jogi rendelkezéseit. Az Alkotmány 70/E §-a a szűken vett szociális jogokat az alábbiak szerint tartalmazza „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség
esetén a megélhetésükhöz
szükséges ellátásra jogosultak.” A második bekezdés rögzítik, hogy milyen intézményeken keresztül történik a szolgáltatások nyújtása: „A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.” Ha alaposabban megvizsgáljuk a szöveget, két következtetésre jutunk. Az első, hogy az Alkotmány két különböző jogot garantál, így az ellátáshoz való jog mellett a szociális biztonsághoz való jogot is. Ezt a mondat nyelvtani értelmezésével állapíthatjuk meg, ugyanis az első bekezdés pontos vesszőt tartalmaz. A másik megállapítás, az hogy a normaszöveg két bekezdése nincs egymással összhangban. A biztosítási események egyfajta katalógusát tartalmazza az első bekezdés,
mégpedig
a
társadalombiztosítás
rendszerén
belül
szabályozott
eseményeket, míg a második bekezdés már nem kizárólag a társadalombiztosítás biztosítási eseményeivel kapcsolatos ellátási jogot rögzíti, hanem valamennyi szociális ellátást, mivel a „szociális intézmények” szóhasználat kifejezetten a fentiek szerint vázolt segélyezési rendszerben nyújtott ellátásokra is utal.
220
Az Alkotmány normaszövegét az Alkotmánybíróság számos döntésében elemezte, és mutatott utat – ahogyan később is látható – a törvényhozás számára. A dolgozat szerzője csak nagyon bátortalanul tesz javaslatot az Alkotmány esetleges felülvizsgálata kapcsán a szociális jogot érintő módosítására: az itt felsorolt ellátások katalógusát vagy bővíteni, de ez a folyamatosan változó védendő értékekre tekintettel nem jelent megfelelő megoldást, vagy teljes egészében mellőzni lenne szükséges. És végül a fejezet a társadalombiztosítás fogalmát elemzi, és megkísérel egy saját fogalomalkotást is: biztosítási és szolidaritási elemeket tartalmazó rendszer, állam által működtetett és szervezett intézmény, amely a biztosítási elvnek megfelelően ellenszolgáltatás fejében nyújtja az ellátásokat bizonyos – nem minden – élethelyzetek esetén. A második fejezete a dolgozatnak a betegbiztosítás és azon belül a táppénz fejlődési tendenciáit
mutatja
be.
A
társadalombiztosítás
ágazatai
közül
a
kötelező
betegbiztosításról alkottak elsőként törvényt a XIX. század végén. A betegbiztosítás reformja az első törvény életbe lépését követő tizenöt év elteltével időszerűvé vált, a rendszer „gyermekbetegségei” viszonylag hamar jelentkeztek, amelyet az 1907. évi XIX. törvénnyel részben orvosoltak. E törvény társadalombiztosítás másik ágazatát, a balesetbiztosítást is bevezette. A nyugdíjbiztosítási törvény megalkotása volt kvázi az utolsó állomása a társadalombiztosítás állam általi szabályozásának, az 1928. évi XL. törvény tette kötelezővé a rendszerbe való belépést. A betegbiztosítás terén a harmadik reform az 1927. évi XXI. törvénycikkel valósult meg, amely – hasonlóan az első két törvényhez - tárgyi biztosításon alapulva tette kötelezővé a betegbiztosítást az egyes munkáltatók munkavállalóira. Áttörést e körben az 1955. évi 39. tvr. hozott az alanyi biztosítás beemelésével, amely már a törvényben meghatározott személyek tekintetében rendelte el a kötelező biztosítást. Az szovjet mintára megalkotott jogszabályt az 1975. évi II. törvény váltotta fel, egységesítve a társadalombiztosítás ágazatait. A társadalombiztosítás reformja során a területeket ketté választották, az egészségbiztosítás és nyugdíjbiztosítás külön törvényben, az alanyok és a fedezeti rendszert
meghatározó
járulékok
részletes
szabályai
pedig
egy
harmadik
jogszabályban kerültek megfogalmazásra. A balesetbiztosítás nem nyert szabályozást önálló ágazatként, ami a dolgozat szerzője szerint indokolt. Álláspontom szerint a mai
221
társadalombiztosítás – annak ellenére, hogy a társadalombiztosítás története során nem így szabályozták – ágazatainak a különválasztása indokolt lenne, és a harmadik ágazat szabályainak az újragondolása, egy önálló biztosítási ág létrehozásával. A dolgozat harmadik és negyedik fejezete a táppénzfejlődés útját vizsgálva összehasonlítja a társadalombiztosítás reformja előtti szabályozás lényeges elemeit a mai jogalkotói szándékban megtestesült végtermékkel, a dolgozat írásakor éppen hatályos (!) joganyaggal. Bemutatja a társadalombiztosítás finanszírozásit. A kirovó-felosztó eljárás (pay-asyou-go) elvén működő rendszer legfőbb vonása, hogy az éves kifizetésekre fordított kiadásokat az abban az évben aktuálisan befizetett járulékokból fedezik, a közgazdaságtudomány az egészségbiztosítási ágazat eljárásaként ajánlja leginkább. A társadalombiztosítás baleseti ágazatának felel meg leginkább az un. tőkefedezeti struktúrán alapuló finanszírozási mód. A rendszer nem egy évre tervezi a befizetéseket és a kiadásokat, hanem hosszú távra számítja a kockázatokat. A harmadik változat, az un. várományfedezeti eljárás, amely az ember életútját ciklusokra osztja fel, ezen életszakaszokra statisztikai adatok alapján rendeli a jövőbeli ellátásokat, és ezek függvényében határozza meg a fedezetet. A biztosítási ágazatok közül a hosszú távú várományokat tartalmazó nyugdíjbiztosítási rendszer működtetése a leginkább célszerű ezen finanszírozási eljárással. A
társadalombiztosítás
fedezetéül
szolgáló
egészségügyi
hozzájárulás
alkotmányossági kérdéseit is vizsgálta a dolgozat szerzője, amely kapcsán megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság nem találta az Alkotmány rendelkezéseibe ütközőnek az Eht. bevezetését. A döntéssel nem értett egyet a különvéleményt megfogalmazó Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró, aki az Eht-t alkotmányellenesnek találta,
álláspontja
szerint
nem
lehet
adófizetési
kötelezettséget
előírni
a
„jövedelemszerzés lehetőségéhez” vagy a „jövedelemszerzési képesség” elvont létéhez. 2010. január 1-jétől a törvényhozó eltörölte az EHO egyik fajtáját, a tételes egészségügyi hozzájárulást, amellyel az alkotmányellenességet indítványozók által felvetett aggályoknak mintegy helyt adott a jogalkotó.
222
A tételes egészségügyi hozzájárulás eltörlését indokoltnak látom, az eho egy újfajta adónem, a jogalkotó az egészségügyi szolgáltatások fedezetének pénzhiányát nem népszerűtlen intézkedésként a járulékemeléssel kívánta pótolni, hanem ezen új adónem bevezetésével, ami ténylegesen a foglalkoztatók terheinek az emelése volt. A táppénz hozzájárulást is a fentiek szerint elemzi a dolgozat, az Alkotmánybíróság döntései alapján. Az Alkotmánybíróság nem találta alkotmányellenesnek a táppénz hozzájárulást megállapító szabályt. Megállapította, hogy támadott rendelkezések összességében
a
társadalombiztosítás
átalakítását
célzó
biztosítástechnikai
megoldások, nem sérül az alkotmányos tulajdonvédelem. Hivatkozott arra, hogy a munkáltatói többletjárulék kirovása nem ellentételezés nélkül történt, és ezért nem tesznek szükségesség hosszabb felkészülési és tartalékolási időt a munkáltatók számára. Rámutatott az AB, hogy a vásárolt jog elve és a szolidaritás elve közötti arányok eltolódása szintén nem állapítható meg a támadott rendelkezésekkel bevezetett új intézmény létrejöttével. A dolgozat szerzője egyetért a táppénz bevezetését ellenzők körével, a törvényhozó a munkáltatóra hárítja a táppénz fedezetének az egyharmadát, azonban ehhez nincs semmilyen ellentételezés. Problematikus a táppénz hozzájárulás abból a szempontból is, hogy adott esetben ha a munkavállaló a táppénz irányadó időszakában magas jövedelemmel rendelkezett egy „A” munkáltatótól, majd a táppénz folyósítása már egy alacsonyabb keresetet juttató „B” munkáltatónál történő foglalkoztatása során merül fel, a „B” munkáltató köteles megfizetni a magasabb jövedelem után járó táppénz hozzájárulást, ami nem a biztosítási elvnek felel meg. Ez a kérdés összefügg a táppénz irányadó időszaka meghatározásával. Ha az irányadó időszakot a táppénzre való jogosultságot közvetlenül megelőző négy (nyolc vagy esetleg tizenkettő) hétben elért keresetben határozza meg a jogalkotó, a fenti aránytalanságok megszűnhetnének, jórészt az a munkáltató fizetné a táppénz hozzájárulást, akinél az irányadó időszak jövedelmét elérte a munkavállaló. A fejezet a táppénz szabályait elemzi a továbbiakban. Kiindulásképpen rögzíti, hogy a táppénz funkciója a betegbiztosítás bevezetése óta eltelt 120 év alatt nem változott, az elsődleges cél a biztosított létfenntartásának a biztosítása arra az időre, amíg – elsősorban – betegség miatt nem tudja a munkáját ellátni.
223
A táppénzre való jogosultságnak négy feltételét határozza meg a törvény, amelyek együttes bekövetkezése szükséges az ellátás igényléséhez. Így az igény megnyílik, ha a jogosult keresőképtelen, ha ez a körülmény a biztosítási jogviszony fennállása alatt vagy ennek megszűnését követő három napon belül áll be, és ha a jogosult járulékfizetésére kötelezett, és keresetvesztesége van. A továbbiakban a táppénzre való jogosultság feltételeit vizsgálja a dolgozat. Elsőként az a megállapítás, hogy az Ebtv. preambuluma hiányosan tartalmazza a pénzbeli ellátások célját: „foglalkoztatottak betegsége miatt kieső jövedelmük részleges pótlása” itt ugyanis nem utal valamennyi keresőképtelenségi esetre, mint pénzbeli ellátásra okot adó kockázatokra, csak a betegség biztosítási eseményt rögzíti. Itt a szerző álláspontja szerint pontosításra szorul a törvény szövege, akként, hogy a betegség helyett a keresőképtelenség lenne a megfelelő. További probléma, hogy a keresőképtelenség eseteinek meghatározásánál a törvény nem a keresőképtelenség fogalmát adta meg, hanem annak az esetköreit. A dolgozat szerzője szerint körültekintő és részletes szabályozással indokolt lenne a keresőképtelenség törvényi fogalmának meghatározása az Ebtv.-ben, figyelemmel a kialakult német és osztrák gyakorlatra. Indokolt lenne továbbá a német jogból a fokozatos munkába állás intézményének az átvétele is, annak ellenére, hogy ez nem okoz társadalombiztosítási jogilag részleges keresőképtelenséget, a német bírói gyakorlat úgy tekinti az ilyen személyeket, mint akik még teljesen keresőképtelenek. Tény, hogy ez utóbbi intézmény magyar jogba történő szabályozása esetén az alkalmazására még egyáltalán nem vagy csak néhány esetben kerülne sor, azonban az elvi bevezetést követően meggyökeresedhetne a gyakorlatban is. A keresőképtelenség másik eleme a betegség. A betegség társadalombiztosítási jogi fogalma szintén nincs sem a tb törvényekben, sem az egészségügyről szóló törvényben meghatározva. Az egészségügyi törvény szabályai között lenne indokolt a betegség meghatározása, de az Ebtv. fogalom magyarázatai között is el lehetne helyezni, hiszen nemcsak a táppénzre való jogosultság vizsgálatánál merül fel a betegség fogalmi meghatározása, hanem az egészségügyi szolgáltatásokra való jogosultság vizsgálatánál is szükségessé válik annak tisztázása, hogy az adott rendellenes testi
224
vagy lelki állapot kezelésének finanszírozása az egészségbiztosítási pénztár kötelezettségévé tehető e. A
betegség
miatti
keresőképtelenség
témájához
szorosan
kapcsolódik
a
keresőképtelenség megállapítására és ellenőrzésére vonatkozó eljárást megállapító jogszabály. A jelenlegi szabályok szerint a biztosított keresőképtelenségének a felülvizsgálatára az egészségbiztosítási szerv ellenőrző főorvosa jogosult, amelynek a döntését az ORSZI jogosult felülvizsgálni, további jogorvoslatra nincs lehetőség. A szerző álláspontja szerint a
táppénz keresőképtelensége megállapítása és
felülvizsgálata kapcsán lehetőséget kellene a jogszabályban biztosítani a bíróság előtti eljárásra, akár a közigazgatási határozatok felülvizsgálata körében. A betegszabadság miatti keresőképtelenség esetében nem helyes a szerző álláspontja szerint az a megoldás, amely szerint a REP ellenőrző orvosa végzi a felülvizsgálatot, véleménye szerint magánjogi alapon, a munkáltatóval szerződéses kapcsolatban álló foglalkozás egészségügyi szolgálat orvosa kellene hogy végezze a felülvizsgálatot és ellenőrzést a munkáltató munkavállalói megbetegedései esetében. A felülvizsgálatra jogosult orvosok csak olyan szakemberek lehetnének, akik az erről szóló jogszabály feltételeinek eleget tudnak tenni A következő feltétele a táppénzre való igénynek, az hogy a biztosított járulékfizetésre legyen kötelezett. A járulékfizetésére kötelezett kitétel azonban nem jelenti azt, hogy a táppénzre való jogosultságot nem állapítják meg, ha ténylegesen nem fizeti a járulékot a biztosított. Ezért inkább pontosabb lenne a szabályozás, ha a „járulékfizetésére kötelezett” helyett a „járulékot megfizette” meghatározás lenne, így a jogosulatlan táppénzkifizetéseket el lehet kerülni. A továbbiakban a táppénz mértékével kapcsolatos problémákat vizsgálta a dolgozat szerzője. A táppénz mértéke felső határával kapcsolatban a 2009. július 1-jétől hatályos rendelkezés a passzív táppénzjogosultság időtartamának mérséklésével egyidejűleg meghatározta mind az aktív, mind a passzív jogon járó táppénz egy napra járó összegének felső határát. A táppénz biztosítási és szociális elemeket egyaránt tartalmazó ellátási forma. A táppénz biztosítási elemének mondható, hogy a juttatást objektív kritériumok alapján, előre ki lehet számítani. A bevezetett maximalizálásban azonban szociális elemek érvényesülnek, egyértelműen az állam – egészségbiztosítási
225
alap – teherbíró képességére vonatkozóan jelenik meg. A táppénz maximalizálása azért is problémás, mert ugyanakkor a járulékfizetési felső határt nem maximalizálta a jogalkotó. A 2001. január 1-je előtti állapot visszaállítása indokolt lenne a fentiekre tekintettel, az egészségbiztosítási járulékalap felső határának a megállapításával valamennyire kompenzálható lenne az ellentmondás. Problémás a szerző álláspontja szerint a táppénz alapjául szolgáló irányadó időszak megállapítása is, amelyet a keresőképtelenség első napját közvetlenül megelőző évben határoz meg a törvényhozó. A jogalkotónak szem előtt kell tartania, hogy a táppénz célja a kieső bér pótlása. Ezt pedig egyre inkább valóban a megelőző időszakban elért keresethez kellene viszonyítani, nem pedig az (durván számított) egy évvel korábbi keresethez. Ezzel a megoldással az irányadó időszak jövedelmének a számítása is átláthatóbb, egyszerűbb lenne. A közvetlenül megelőző négy hét keresetét veszi figyelembe a táppénz mértékének a megállapításához a német jog is, ez azonban álláspontom szerint nem minden esetben tükrözi a ténylegesen elért keresetet, ezért legalább egy 8 illetve 12 hetes intervallumot tartanék reálisnak. A további hiányok a táppénz szabályoknak a megvonás kapcsán merülnek fel. A táppénz folyósítását ugyanis meg kell szüntetni, ha a jogosult az elrendelt orvosi vizsgálaton elfogadható ok nélkül nem jelent meg, vagy a keresőképesség elbírálását külön jogszabályban foglaltak szerint846 ellenőrző (fő)orvos vizsgálatához nem járult hozzá. A táppénz folyósítását akkor is meg kell szüntetni, ha a táppénzre jogosult a keresőképességét elbíráló orvos utasításait nyilvánvalóan nem tartja be, illetőleg a gyógyulását tudatosan késlelteti. Hiányzik az osztrák jogban szabályozott azon tényállás, amelyek a biztosított szándékos magatartása miatti keresőképtelenséget sorolják fel, mint megvonási okokat. Így a szerző álláspontja szerint szükséges lenne további megvonási okok szabályozása, mint az ittasság, a verekedés és a kábítószer fogyasztásából eredő táppénz igény megvonása. A fejezet további részei a táppénz Mt-vel való kapcsolatát vizsgálta, elsőként a betegszabadságot. Megállapította a szerző, hogy betegszabadság intézménye 846
A keresőképtelenség és keresőképesség orvosi elbírálásáról és annak ellenőrzéséről a 102/1995. (VIII.25.) Korm. rendelet szól. E szerint a keresőképesség és a keresőképtelenség orvosi elbírálását a mindenkor érvényes szakmai irányelvek szerint kell elbírálni. A szakmai protokollokat az Egészségügyi Közlönyben, illetve az Egészségügyi Minisztérium honlapján teszik közé. Lásd bővebben: http://www.eum.hu/egeszsegpolitika/minosegfejlesztes/szakmai-iranyelvek
226
dogmatikailag nem kapcsolható az Mt. pihenőidő rendszeréhez, helyesebb lenne a német és az osztrák megoldáshoz hasonlóan egy különálló jogszabályban meghatározni az intézmény fogalmát, és kidolgozni a részleteit. A betegszabadság a jelen szabályozás szerint magánjogi intézmény, viszont betegszabadságra okot adó keresőképtelenség felülvizsgálata közjogi alapokra van helyezve azáltal, hogy az egészségbiztosítási pénztár orvosa végezheti kizárólag az ellenőrzést.
Ha
eredményeképpen
a
betegszabadság
továbbra
is
az
intézménye Mt-ben
kap
az
Mt
tervezett
helyet,
indokolt
reformja lenne
a
keresőképtelenség ellenőrzését a munkáltatóval szerződéses viszonyban álló foglalkozás-egészségügyi orvos jogosultságává tenni. A
következőkben
a
felmondásvédelmi
rendszer
és
a
keresőképtelenség
összefüggéseit vizsgálta a dolgozat. A felmondási tilalmak alkotmányossága merült fel, amikor az alkalmazásból kizárt a törvényhozó bizonyos munkavállalói csoportokat, így a nyugdíjasokat és a munkaerő-kölcsönzés keretében foglalkoztatott munkavállalókat. Az előbbiek esetében nem találta alkotmányellenesnek az Mt. szabályát, az utóbbi kapcsán viszont igen: „a felmondási tilalom kizárása nem támasztható alá sem a kölcsönzéses foglalkoztatás időszakos jellegével, a kölcsönbeadó munkáltató munkával való ellátási kötelezettsége kisebb mérvű tervezhetőségével, korlátozott foglalkoztatási lehetőségeivel, s nem állítható az sem, hogy a sérülékeny élethelyzetekből fakadó hátrányok kiegyenlítését szolgáló, nagyobb munkabiztonságot jelentő kedvezményezés a hagyományos jogviszonyban álló munkavállalókra nézve indokoltabb lenne.” 847 A fejezet a 2008-as sikertelen egészségügyi reform rövid vázlatos ismertetésével zárul, amelynek eredményeként megállapítja a szerző hogy a mai magyar egészségbiztosítást leginkább a német mintára lehetne álláspontom szerint átalakítani, amellyel a rendszerben fellelhető számos azonosság miatt, a szisztéma alapjaiban nem változna meg. A dolgozat ötödik fejezete a német, a hatodik az osztrák szociális jog rendszerének egyes elmeit mutatja be.
847 847
11/2001. (IV.12.) AB határozat
227
A német rész a betegbiztosítás fejlődési fejezeteivel kezdődik, lényegében azért került bemutatásra, mert a magyar fejlődés is hasonló utat járt be, az első betegbiztosítási törvényt német mintára alkották meg. A német szociális rendszer vázlatos bemutatását követően a betegbiztosítási jog biztosítási eseményeit, és végül a táppénz szabályait ismerteti a fejezet. Az osztrák szociális jog jogforrásait elemzi az utolsó fejezet, majd az osztrák szociális jog rendszerét, a betegbiztosítási jog ellátásait és biztosítási eseményeit. Az osztrák táppénzjog részletes szabályaival zárul a dolgozat. E két állam szociális jogi rendszerét azért tartja szükségesnek ismertetni a szerző, mert a magyar betegbiztosítás joga a kezdetektől fogva a német illetve az osztrák mintán alapuló szabályozást követte. Alapvetően az 1955. évi 39. tvr. megszületéséig hasonló volt az intézményrendszer, a szolgáltatások is lényegében rokonvonásokat mutatnak. A német szociális jog egy törvénykönyvbe foglalásával azonban egy olyan kitűnő dogmatikai rendszert dolgoztak ki, amely példa lehet a magyar jogalkotás számára is.
228
MAGYAR ÖSSZEFOGLALÓ Magyarországon a keresőképtelenség miatt a beteg munkavállalónak járó táppénzszolgáltatás a társadalombiztosítás egészén belül az egészségbiztosítás egyik eleme, amely ellátást az egészségbiztosító pénztár nyújtja. A táppénz gazdasági hátterének, a fedezetének biztosításában a betegbiztosítás története során a munkáltatók és a munkavállalók
vettek
részt,
az állami
szerepvállalás
erősödésével alapelvi
követelménnyé váló állami garanciavállalás az ellátásra való jogosultságot teljes mértékben biztosítja. A táppénz mértékének és időtartamának változása aktuális gazdasági, politikai kérdés, azonban táppénzre való jogosultság alkotmányjogi védelem szempontjából szerzett jognak való minősítésével az elvonása illetve csökkentése alkotmányos kérdéseket is felvethet. A dolgozat első része a táppénz rendszerbeli elhelyezését ábrázolja, a társadalombiztosítási jog, szociális jog rendszerének elemzésével illetve a szociális jog alkotmányjogi kapcsolatával. A dolgozat ezen része elméleti fejtegetések kapcsán eljut oda, hogy a szociális jog fogalmát annak a tartalmán keresztül lehet leginkább megközelíteni, a tartalma viszont folyamatosan változó, az állam és a társadalom gazdasági teljesítőképességétől függ, hogy mi az államilag védendő értékek katalógusa. A második nagy egysége a dolgozatnak a betegbiztosítás és azon belül a táppénz fejlődési tendenciáit mutatja be. A társadalombiztosítás ágazatai közül a kötelező betegbiztosításról alkottak elsőként törvényt a XIX. század végén. A betegbiztosítás reformja az első törvény életbe lépését követő tizenöt év elteltével időszerűvé vált, a rendszer „gyermekbetegségei” viszonylag hamar jelentkeztek, amelyet az 1907. évi XIX. törvénnyel részben orvosoltak. E törvény társadalombiztosítás másik ágazatát, a balesetbiztosítást is bevezette. A nyugdíjbiztosítási törvény megalkotása volt kvázi az utolsó állomása a társadalombiztosítás állam általi szabályozásának, az 1928. évi XL. törvény tette kötelezővé a rendszerbe való belépést. A betegbiztosítás terén a harmadik reform az 1927. évi XXI. törvénycikkel valósult meg, amely – hasonlóan az első két törvényhez - tárgyi biztosításon alapulva tette kötelezővé a betegbiztosítást az egyes munkáltatók munkavállalóira. Áttörést e körben az 1955. évi 39. tvr. hozott az alanyi 229
biztosítás beemelésével, amely már a törvényben meghatározott személyek tekintetében rendelte el a kötelező biztosítást. Az szovjet mintára megalkotott jogszabályt az 1975. évi II. törvény váltotta fel, egységesítve a társadalombiztosítás ágazatait. A társadalombiztosítás reformja során a területeket ketté választották, az egészségbiztosítás és nyugdíjbiztosítás külön törvényben, az alanyok és a fedezeti rendszert
meghatározó
járulékok
részletes
szabályai
pedig
egy
harmadik
jogszabályban kerültek megfogalmazásra. A dolgozat harmadik és negyedik fejezete a táppénzfejlődés útját vizsgálva összehasonlítja a társadalombiztosítás reformja előtti szabályozás lényeges elemeit a mai jogalkotói szándékban megtestesült végtermékkel, a dolgozat írásakor éppen hatályos (!) joganyaggal. A táppénz alapvető kérdéseit veti górcső alá ez a fejezet, ismertetve a csekély bírói gyakorlatot. Az Alkotmánybíróság számos döntést hozott az Alkotmányban rögzített szociális biztonsághoz való jog és ellátáshoz való jog kapcsán. Azon döntések kerülnek elemzésre, amelyek a táppénz illetve a hozzá kapcsolódó és vizsgált jogintézmények (betegszabadság, felmondási védelem) alkotmányellenessége kérdéses volt az Alkotmánybíróság előtt. A kritikai elemzések javaslatokkal zárulnak. Az egészségbiztosítás reformja több éve éles viták kereszttűzében állt, amelynek eredményeképpen egy magánbiztosítókkal vegyes rendszer kidolgozásra, majd az Országgyűlés által előbb elfogadásra, néhány hónappal később pedig hatálytalanításra került 2008-ban. A dolgozat két utolsó fejezete az osztrák és a német betegbiztosítási jog szociális jogrendszeren belüli elhelyezését, a betegbiztosítás ezen belül a táppénz szabályozás egyes kérdéseit mutatja be. A magyar betegbiztosítás joga a kezdetektől fogva a német illetve az osztrák mintán alapuló szabályozást követte. Alapvetően az 1955. évi 39. tvr. megszületéséig hasonló volt az intézményrendszer, a szolgáltatások is lényegében rokonvonásokat mutatnak. A német szociális jog egy törvénykönyvbe foglalásával azonban egy olyan kitűnő dogmatikai rendszert dolgoztak ki, amely példa lehet a magyar jogalkotás számára is. A dolgozat megvizsgálja, hogy a táppénz szabályait lehet e, és ha igen milyen módon befolyásolni a német illetve az osztrák jogban fellelhető egyes elemek bevezetésével, és javaslatokat ad a jogalkotás számára a táppénz szabályainak további fejlesztéséhez.
230
SUMMARY In Hungary the service of sick pay for the ill employee because of the earning incapacity is part of the health care insurance within the social insurance system. This service is provided by the health insurance office. The employers and employees took part in the assurance of the sick pay’s economic and financial background in the course of the health insurance’s history. The right for service is entirely covered by the state guarantee as a result of the strengthening state responsibility. Change of the sick pay’s sum and duration my result in recent economic and political issue, however, the annulment and reduction of the right for sick pay being a gained right from the constitutional protection’s point of view might be seen as a constitutional issue. First part of the dissertation describes the systematic questions of sick pay by means of presenting the social insurance law, social law and the connection between social and constitutional law. By theoretical analysis it may be discerned, the definition of social law can be approached by its content, however, this content changes continuously, and it depends on the state’s and society’s economic capacity, which catalogue of values is protected. Second part of the dissertation presents the historical development of health care insurance and sick pay. Among the branches of the social insurance the first statue was revealed about the health care at the end of 19th century. Fifteen years after its coming into force the reform seemed to be necessary, the weak points of the system could be discerned quiet soon, which were healed by the Act XIX of 1907. This Act introduced the second branch of the social insurance: accident insurance. The introduction of the act on pension insurance was the last step of the state’s regulation; the Act XL of 1928 made obligatory to enter the system. The third reform of health care was realized by the Act XXI of 1927, which being similar to the before mentioned two acts made the health care obligatory for the employees based on its object. The order having the power of the statue (furthermore “tvr.”) 39 of 1955 brought a breakthrough by prescribing the insurance according to the subject. In that respect the insurance was mandatory in the case of persons prescribed in the act. The Act II of 1975 annulled the 231
latest “soviet like” act unifying the branches of social insurance. According to the social insurance’s reform the areas were divided: health care, pension insurance, and the detailed rules of the subjects and contributions were separated in different acts. Third chapter of the dissertation deals with the history of sick pay comparing the essential elements of the regulation before the social insurance’s reform with the recent rules (being up-to-date at the time of preparation of the dissertation). The fundamental issues are laid down by presenting the meager judicial practice. The Constitutional Court revealed several judgments regarding the right for social assurance and service. Those judgments are analyzed in which unconstitutionality was questioned before the Constitutional Court concerning the sick pay and other institutions (sick leave, protection in the case of dismissal). The critical analysis is ended with suggestions. The health care reform has been debated for several years, of which result – a mixed system with private insurance companies – was revealed, accepted by the Parliament and after several months was annulled in 2008. The last two chapters present the Austrian and German health care law, including the sick pay within the social law system. The Hungarian health care law is similar to the German and Austrian regulation from the very beginning. The institutional system and services were fundamentally very similar till the introduction of the 39th tvr. of 1955. But, by unifying the German social law in one act such a brilliant system was created, which can be an example for the Hungarian legislation too. The dissertation examines, whether the sick pay’s rules could be influenced and if yes, how, by introducing some rules of the German and Austrian law and provides with suggestions for the legislation so that the rules of sick pay might be improved.
232
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Abs
Absatz
ASVG
Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (osztrák)
BGBl
Bundesgezetzblatt (osztrák)
B-VG
Bundesverfassungsgesetz (osztrák)
Ebtv.
a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény
EFZG
Entgeltfortzahlungsgezetz (osztrák)
Eho tv.
az egészségügyi hozzájárulásról szóló 1998. évi LXVI. törvény
Eü. tv.
az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény
Gst.
gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. tv.
Mt.
a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény
SGb
Die Sozialgerichtsbarkeit (német)
SoSi
Soziale Sichereit (osztrák)
Tbj.
a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény
VersRdSch
Versicheriungsrundschau (osztrák)
ZAS
Zeitschrift für Arbeitsrecht und Sozialrecht (osztrák)
233
FELHASZNÁLT IRODALOM A biztosítási piac megnyitása – szakmai vitaanyag. Összeállította Mihályi Péter. 2007. Alapy Viktor: Miért szidják az OTI-t? Társadalombiztosításunk egyszerűsítése. Atgeneum, Budapest, 1943 Balogh Zsolt: Paradigmaváltás lehetőségei a szociális jogok védelme terén. Jogtudományi Közlöny, 9/2005. 363-371 Balogh Gábor: Bevezetés a társadalombiztosítás gazdaságtanába. Budapest, 1998. Osiris Kiadó. Balogh
Gábor:
Társadalombiztosítási
ismeretek.
Bevezetés
a
társadalombiztosítástanba. 1996, Corvinus Kiadó. Balogh
Gábor
–
Szűcs
László:
Alkalmazott
társadalombiztosítás-tan.
Társadalombiztosítási jog és alkalmazása. Budapest, 1998. Osiris Kiadó Barla-Szabó József: A magyar betegségi biztosítás a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet irányelvei szempontjából. Különlenyomat a „Népegészségügy” 1927. június 15-i számából. Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, 1927, Budapest Baumgarten Nándor: Ipari veszély. (1902) in: Dr. Baumgertner Nándor összegyűjtött tanulmányai. Grill Kiadó, Budapest, 1936. Baumgarten Nándor: A munkások baleset elleni biztosításáról szóló javaslat. In: Magyar Jogászegyleti Értekezések. XXVIII. Kötet, 1. füzet. 1903 Bikkal
Dénes:
Betegségbiztosítás
Magyarországon.
Wodianer
nyomda,
Budapest, 1932 Bikkal Dénes: Társadalombiztosítástan. A társadalombiztosítás elméletes és politikája. Budapest, 1941 Binder, Martin: Aktuelle Fragen im Leistungsrecht der Krankenversicherung. ZAS 1990 11-21. Binder, Martin: Entscheidung Nr. 28. ZAS 1977. 188-190. Binder,
Martin:
österreichischen
Krankenversicherung.
In:
Sozialversicherungsrechts.
Universitätsbuchhandlung, Wien. 2003
234
Tomandl
(hrsg):
Manzsche
System
des
Verlags-und
Bíró Boldizsár-Szűcs László: A társadalombiztosítás intézményi, jogi alapjai, szervezete és önkormányzata In: A társadalombiztosítás reformja IV. kötet Kézirat Fraternité Tanácsadó Rt. 1991. Bognár Miklós – Asztalos Gézáné: A magyar társadalombiztosítás története és a magyar társadalombiztosítási jog a magyar jogrendszerben. Szakmai Továbbképző és Átképző Vállalat. Budapest, 1991. Boncz Imre: Magán egészségbiztosítások az Európai Unió tagországaiban. Egészségügyi Gazdasági Szemle. 2002/3. 292-301 Bölcs Ágnes – Nagy Mariann – Pordán Endre: Gondolatok az "egészségügyi jogviszony"-ról. Magyar Közigazgatás 11/91:1029-1033. Brodil, Wolfgang –Windisch-Graetz, Michaela: Sozialrecht in Grundzügen 4. Aufl, Wien 2002. WUV Universitätverlag. Buda József: Betegségi biztosítás. Szemelvények a társadalombiztosítás történetéből. Pécs, 2001. Czúcz Ottó: A magyar szociális intézményrendszer változásai a piacgazdasági átalakulás első évtizedében. In: Bérczi Imre tanulmányok – jubileumi emlékkönyv. Acta Juridica et Politica. Tomus LVIII. Szeged, 2000. 103-119. Czúcz Ottó: A szociális jogok többszintű alkotmányos védelmének lehetőségéről és szükségességéről. Megjegyzések az új alkotmány előkészítésével kapcsolatos vitákhoz. In: Szentpéteri-emlékkönyv. Acta Juridica et Politica. Tomus XLIX. Szeged, 1996. 177-188. CZÚCZ Ottó: A veszélyközösségi modell és a versengő biztosítók tömeges biztosításai. In: Kemenes Béla emlékkönyv. Acta Juridica et Politica. Tomus XLIII. Szeged, 1993. 97-106. Czúcz Ottó: Szociális jog I. Budapest, 2003. Unió Kiadó Czúcz Ottó: Társadalombiztosítás a változó világban. Budapest, 1989. KJK. Csaba Iván: Magánbiztosítás és társadalombiztosítás. Esély. 1990/6. 21-37 Csaba Iván: Fiskális illúziók és redisztribúciós csalás. Századvég, 1997. 4. szám. 109118. o. Csizmadia Andor (szerk.): Magyar állam- és jogtörténet. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest. 1998.
235
Dani József: Táppénz. Budapest, 1989. Népszava Kiadó. Deppe, Hans-Ulrich: Európai egészségügyi rendszerek geopolitikai változások nyomása alatt. Egészségügyi Gazdasági Szemle, 1995. 33. 421-429. Dózsa Csaba – Dérer István – Takács Erika – Bodnár Viktória: Az OEP szolgáltatávásárlói és biztosítói szerepének erősítése: a működés korszerűsítésének lehetőségei. Tanulmány. 2007. Ebsen, Ingwer: Krankenversicherung. In: Bernd Baron von Maydell-Franz RulandUlrich Becker (hrsg): Sozialrechtshandbuch. 4. Auflage. Baden-Baden, 2008. Nomos. Eichenhofer, Eberhard: Sozialrecht. 5. Aufl. Tübingen, 2004. Mohr Siebeck, Eicher, Wolfgang: Die Praktibalität des Krankenheitsbegriffes in der gesetzlichen Krankenversicherung. Krankenveresicherung, 6/1987, 155. Ember György: Társadalombiztosítás és társadalmi ellátás fogalma és rendszerei. Magyar Szociográfiai Intézet, Pécs 1944. Fabók András – Prugbeger Tamás: Társadalombiztosítási jog. Szent István Társulat, 2009, Budapest. Ferge Zsuzsa: Fejezetek a magyar szegénypolitika történetéből. Magvető Kiadó, Budapest 1986. Ferge Zsuzsa: Szociálpolitika és társadalom. 1991. T-Twins. Flemmich, Günter: Die satzungsmäßigen Mehrleistungen im Bereich der gesetlichen Krankenversicherung, Soziale Sichereit. 1991. 119-123. Fraternité-jelentés a társadalombiztosítás reformjáról. 1991. Fraternité Tanácsadó Rt. Frerecih, Johannes – Frey, Martin: Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland, Bd. 1-3, 2. Aufl. München 1996. Frisch Ferenc: A társadalombiztosítás technikája. Budapest, 1942. Kézirat Fuchs, Maximilian – Preis, Ulrich: Sozialversicherungsrecht. Köln 2005. Verlag Dr. Otto Schmidt KG. Futó Gábor: Társadalombiztosítási reform – vagy válságkezelés? Gazdaság és Jog, 1999/12. 18-23 Götzenberger, Anton-Rudolf: Krankengeld: Lohnersatzleistung der gesetzlichen Krankenkessen. Die Sozialversicherung 8/1993. 207-215. Gulyás Péter: Az egészség alkotmányos védelme. Magyar Jog 11/2004:661-669.
236
Hahn Géza: A magyar egészségügy története. Medicina Könyvkiadó, 1960, Budapest. Halácsy Dezső: A beveridge terv és biztosítási gondolat. Szerzői kiadás, Ábrahámné nyomda. 1943. Hajdú József: Az Egyesült Államok szociális biztonsági rendszerének néhány biztosítási típusú ellátása. Szeged, 1993. Acta Universitatis Szegediensis de Attila József nominatae. Acta juridica et politica. JATEPress 1-44. Hajdú József: Az Európai Unió munka- és szociális jogának alapvető sajátosságai, különös tekintettel a jogharmonizációra. Collega, 2001/4. Hofmeister, Herbert: Ein Jahrhundert Sozialversicherung in Österreich. Berlin, 1981. Duncker & Humboldt. Henrich, Gustav: Die Systematik des Versicherungsfalles. SoSi 1958. 349-358. Homicskó Árpád: A magyar társadalombiztosítás szabályozásának alakulása 1950-ig. Publicationes Doctorandorum juridicorum. Tomus 4 Fasc 9. 2004. 283-320 ILO: A XXI. Század felé: A társadalombiztosítás fejlődése. A Nemzetközi Munkaügyi Hivatal jelentése. Genf 1984. Szociálpolitikai Értesítő 1984/1. Izsó István: Magyar bányajog. Miskolc. 2004. Miskolci Egyetemi Kiadó Izsó István: A magyar bányászat jogi szabályozásának és hatósági felügyeletének története. 24-27 (41.p) www.mbfh.hu/download.cmt?id=32&. Letöltve: 2009. január 21. Juhász Gábor: A szociális jog fejlődése Magyarországon 1985/1990-2005. In: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005. Jog, rendszerváltozás, EUcsatlakozás. II. kötet. Budapest 2007. Gondolat. 767-787. Juhász Gábor: Az akotmányeszme mostohagyermeke: néhány gondolat a szociális biztonsághoz való jog természetéről és szabályozásáról. Esély, 1996/3. 29-47 Juhász József: A társadalombiztosítási jog időszerű kérdései. Kézirat. ELTE Jogi Továbbképző Intézete. Budapest, 1988. Kálmán Mihály: A magyar társadalombiztosítás története. Budapest, 1928. Kardos Gábor: A gazdasági, szociális és kulturális jogok néhány sajátossága – egy megközelítés -. Magyar Tudomány 2003/10. 1279-1283 Kardos Gábor: A szociális jogok jogi kikényszeríthetőségének lehetőségei. Esély, 1996/6 20-32.
237
Kardos Gábor: Jóléti állam, szociális jogok és társadalmi stabilitás. Acta Humana 2004/2. 42-48. Kiss Ferenc: Keresőképtelenség a munkaviszony létesítésénél. Munkaügyi Szemle 5/98:51-52. Kiss György: Munkajog, Budapest, 2005. Osiris Kiadó Koi Gyula: A bányajog és a bányászati szakigazgatás jellegzetességei. Magyar Közigazgatás 2006/8. 476-492 Komáromi Róbert: Áttekintés a holland jóléti rendszerről, különös tekintettel a munka világához kötődő ellátásokra. Munkaügyi Szemle 11/2002:15-18. Korinek, Karl: Die Organisation der Sozialversicherung. In: Tomandl, Theodor (hrsg): System des österreichischen Sozialversicherungsrechts. Wien, 1980. Manzsche. 21. Erg-Lfg 2008. Kornai János: Erőltetett vagy harmonikus növekedés. Budapest, Akadémiai Kiadó, 1972. Kornai János: A magyar reformfolyamat: víziók, remények és a valóság. I-II. in: Gazdaság 1987. 21/ 5-46.., 21/3: 5-40 Kornai János: Az állampolgár és az állam: A jóléti rendszer reformja. Mozgó Világ, 1996/2 33-45. Kornai János: Az egészségügy reformjáról. Budapest, 1998. KJK. Krejci, Heinz: Das Sozialversicherungsrechtliche Schuldverhältnis, VersRdSch 1973. 210-221 Krejci, Heinz – Marhold, Franz: Das Versicherungsverhältnis. In: Tomandl, Theodor (hrsg): System des österreichischen Sozialversicherungsrechts. Wien, 1980. Manzsche. 21. Erg-Lfg 2008. Kruse, Jürgen – Hänlein, Andreas (hrsg): Sozialgesetzbuch V. Gesetzliche Krankenversicherung. 3. Aufl. Baden-Baden. 2009. Nomos. Laczkó István: A magyar munkás-és társadalombiztosítás története. Táncsics Könyvkiadó. Budapest, 1968. Ladik Gusztáv: Jóléti intézményeink. Attila Nyomda Részvénytársaság. Budapest. 1940
238
Lengyel Balázs: Az Európai Unió szociális biztonságára vonatkozó szabályozása, különös tekintettel az egészségbiztosításra és egyes ellátásaira. Egészségügyi Gazdasági Szemle. 41. évfolyam 3. szám 5-10. Magyarország egészségügye és szociális helyzete. 2004. Kiadta: Országos Egészségügyi Információs Intézet és Könyvtár, Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Intézet Marhold, Franz: Das Verhältnis zwischen Anstaltspflege und Hauskrankenpflege in der sozialen Krankenversicherung. ZAS 1980. 93-98. Marschner, Andreas: Neue Entwicklungen im Recht des Krankengeldes. Die Sozialversicherung 1992/2. 45-48. Marschner,
Andreas:
Krankengeldanspruch
bei
Arbeitsunfähigkeit
und
Gesundheitreform. Frankfurt am Main, 1994. Peter Lang. Máthé István: Társadalombiztosítási jogszabályok és útmutató., Budapest, 1948. Független nyomda Máthé István: Kiegészítés a társadalombiztosítási jogszabályok és útmutató című könyvhöz. Pesti Lloyd nyomda. Budapest, 1941 May, Artur: Die Krankenheitsbedingte Arbeitsunfähigkeit – Feststellung und Rechtsbegriff –. SGb 12/1988, 477-481. von Maydell, Bernd Baron: Zur Einführung:: Das Sozialrecht und seine Stellung im Gesamtsystem
unserer
Wirtschafts-und
Rechtsordnung.
In:
Von
Maydell/Ruland/Becker (hrsg.): Sozialrechtshandbuch. 4. Aufl. Baden-Baden. 2008. Nomos. Melas, Reinhold – Gabler, Hans – Steinbach, Friedrich – Rodler, Otmar – Bakule, Ernst: Das Allgemeine Sozialversicherungsgesetz. (ASVG), SozSi 1955, 297. Menyhárt Szabolcs: A szociális jogok alkotmányos megítélése, különös tekintettel a társadalombiztosításra. Magyar Jog, 2004/8. Mezey Barna (szerk.): Magyar Jogtörténet. Budapest 2007.Osiris Kiadó. Mihalovits János: A 430 éves bányatársládai intézmény eredete és fejlődésének írott emlékei 1854-ig. Sopron 1925. Mihályffi Antal: A magyar társadalombiztosítási jog fejlődésének főbb vonásai 1891től napjainkig. Atheneum, Bp, 1947
239
Mihályffi Antal: Bányanyugbérbiztosítás reformja. Budapest, 1942. Mihaelics Vid: A Beveridge terv. Keresztes kiadás. Bp. 1943. Molnár Margit: A szociális jog aktuális kérdései. Pécs, 2009. OROSZ Éva - HO, Teresa J.: Az egészségügy reformja Magyarországon. In: Az államtalanítás dillemái: szociálpolitikai kényszerek és választások. Budapest 1995. Aktív Társadalom Alapítvány kiadásában. 113-126. OROSZ Éva: Egészségügyi rendszerek és reformtörekvések. 1992. Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány kiadásában OTI: Tájékoztató a gazdasági munkások kötelező biztosításáról. OTI mezőgazdasági biztosítási főosztálya. Budapest, 1948. OTI:
A
magyar
társadalombiztosítás
ötven
éve
1892-1942.
Országos
Társadalombiztosító Intézet, Budapest, 1942. OTI: A magyar társadalombiztosítás tíz éve 1919-1929. Világosság Könyvnyomda Rt. Bp. 1929. Prugberger Tamás: A globalizáció hatása a holland „szociális” jogra. Jogtudományi Közlöny, 2006/3. 115-118. Prugberger Tamás: Egészségbiztosítás és alkotmányosság. Sectio Juridica et Politica, Miskolc, 2008. 411-430 Prugberger Tamás: Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog. Budapest, 2006. Complex. Prugberger Tamás - Tóth Hilda (szerk.): Szociális jog II. Társadalombiztosítási jog. Miskolc, 2010. Novotni Kiadó Rácz
Zoltán:
A
társadalombiztosítási
rendszer
alkotmányos
keretei
az
alkotmánybírósági határozatok tükrében. Állam –és Jogtudomány 2008. november 129-149 Radnay József: A magyar munkajog. 3. kiadás. Budapest, 2006. HVG Orac Rékassy Balázs: Magán és kiegészítő egészségbiztosítás lehetőségei Magyarországon. Budapest,2006. http://www.eski.hu/new3/politika/zip_doc_2006/magan_biztositasok.pdf. dátuma: 2010. május 2. .
240
Letöltés
Resch, Reinhard: Sozialrecht. 3. Aufl. Wien 2005. Manz. Rosner Vilmos: A baleseti ellátások új rendszere 1999. január 1 napjától. Kézirat. Rosner Vilmos: Önálló balesetbiztosítási ág kialakulása. Gazdaság és Jog 2/2001:1720. Rudda,
Johannes:
Die
Auswirkungen
von
Straftaten
aus
der
sicht
des
Sozialversicherungsrechts. SoSi 1997/2. 120-146. Rudda, Johannes: Hauptverband Neu – Organisation und Selbsverwaltung, Soziale Sichereit. 2001. 716-722. Sajó András: Szociális jog és kölcsönös öngyilkossági ígéret. Világosság 10/95:5-12. Sajó
András:
A
materiális
természetjog
árvái,
avagy
hogyan
védi
Alkotmánybíróságunk az elesetteket. Magyar Jog, 1996/4. 205-231. Sári János: Alapjogok. Alkotmánytan II. Budapest, 2000. Osiris Kiadó Sári János: Szociális jogok és a szociális állam. Jogtudományi Közlöny 1997/5. 217220 Schmidt Péter: Még egyszer a szociális jogok jogi természetéről. In: Acta Humana. 1994/14. 3-9. Schmähl, Winfried: Ökonomische Grundlagen sozialer Sicherung. In: von Maydell/Ruland/Becker (hrsg): Sozialrechtshandbuch. Baden-Baden, 2008. Nomos. Schiffer András: Az egészségügyi adatkezelés anomáliái a munka világában. In.: Védett adataink. Társaság a Szabadságjogokért. Budapest, 2003. 77-107. Schrammel, Walter: Allgemeiner Teil des Leistungsrechtes. In: Tomandl, Theodor (hrsg): System des österreichischen Sozialversicherungsrechts. Wien, 2003. Manzsche. 21. Erg-Lfg 2008. 111-182. Schrammel, Walter: Arbeitsrecht. Band 2. Sachprobleme. 4. Aufl. Wien 1999. Braumüller Schulin,
Bertram:
Handbuch
des
Sozialversicherungsrechts.
Band
1.
Krankenversicherungsrecht. München, 1994. Beck. Sonnevend Pál: A társadalombiztosítási jogosultságok tulajdoni védelme a Német Szövetségi Alkotmánybíróság gyakorlatában. Magyar Jog, 1997. 208-227
241
Selb, Walter – Schrammel, Walter: Die Beziehungen der Sozialversicherungsträger zueinander und zu Dritter. in Tomandl, Theodor (hrsg): System des österreichischen Sozialversicherungsrechts. Wien, 2003. Manzsche. 21. Erg-Lfg 2008. Sonnevend Pál: Szociális jogok, bizalomvédelem, tulajdonvédelem. In.: Megtalált alkotmány? A magyar alapjogi bíráskodás első kilenc éve. Indok Kiadó. Budapest, 2000. 354-379. Sozialgesetzbuch. 32. Aufl. München, 2005. Beck Szabó Miklós – Vincze Gyula: Betegségi és baleseti biztosítás. Budapest, 1933. Szamel Katalin: Európai szociális jogok Magyarországon. Fundamentum, 1998/3. 1522. Szamel Katalin: A gazdasági, szociális, kulturális jogok értéke. Acta Humana 1993/11 27-42. Szeibert János: Az orvos és a társadalombiztosítás. Népegészségügy 1934. évf. Szeibert János: Orvoskérdés a társadalombiztosításban. Budapest, 1936. Szepesi György – Zombori Gyula – Jeney Sarolta (szerk.): Jelentés a társadalombiztosításról. 1991. Fraternité Tanácsadó Rt. 1991. Szladits Károly: A magyar magánjog vázlata. 5. kiadás. Budapest, Grill, 1937. Reprint kiadás, Pécs Ponte Press 1999. Szladits Károly (szerk.) Dr. Baumgarten Nándor összegyűjtött tanulmányai. Grill Károly Könyvkiadó Vállalata. Budapest, 1936 SZOT Munkaközösség: Szociálpolitikánk két évtizede. Kossuth Kiadó, 1969. Szőllősi Gábor: A szociális jogok érvényesülésének egyéni és kollektív garanciái. Esély, 1/2005. 57-87 Takács Albert: A szociális jogok alkotmányos keretei az elmúlt tizenöt évben. In: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005. Jog, rendszerváltozás, EUcsatlakozás. II. kötet. Gondolat, Budapest 2007. 788- 791 Takács György: Lehet –e polgári jogunk szociális? S ha igen, miért nem. Magyar Jog 2001/5. 284-292. Temesvári Tibor: Társadalombiztosítási jog. Alkotmányos követelmények 1990-2000. Pécs, 2003. Pécsi Tudományegyetem Egészségügyi Főiskolai Kar kiadásában.
242
Tiemann,
Susanne:
A
holland
egészségügyi
rendszer.
In:
http://www.eski.hu/new3/politika/kovesi/kovesi_listaz.php?id=6917. Letöltés dátuma: 2007. május 25. Tomandl,:
Allgemeiner
Teil.
In:
Tomandl,
Theodor:
(hrsg):
System
des
österreichischen Sozialversicherungsrechts. Wien. 2003. Manzsche Tomandl, Theodor: Das Leistungsrecht der Unfallversicherung. in Tomandl, Theodor: (hrsg): System des österreichischen Sozialversicherungsrechts. Wien. 2003. Manzsche Tomandl, Theodor: Grundriss des österreichishen Sozialrecht. Wien, 2002. Manzsche. Tomandl, Theodor (hrsg): System des österreichischen Sozialversicherungsrechts. Wien, 2003. Manzsche. Tomka Béla: A szociális jogok fejlődése Magyarországon a 20. század első felében. OTKA T060233. sz. kutatás. 2005. Tóth Hilda: Szociális jogi rendszerek Európában: a német és az osztrák betegbiztosítás. In.: Román László születésének 80. évfordulójára. Emlékkönyv. Pécsi Tudományegyetem 2008., ÁJK Pécs, 403-425. Tóth Hilda: Alapkérdések. In: Szociális jog II. - Társadalombiztosítási jog. (szerk.: Prugberger Tamás-Tóth Hilda) Miskolc, 2010. Novotni Kiadó. 9-23. Tóth
Hilda:
A
társadalombiztosítás
fedezete.
In:
Szociális
jog
II.
-
Társadalombiztosítási jog. (szerk.: Prugberger Tamás-Tóth Hilda) Miskolc, 2010. Novotni Kiadó,. 23-31. Tóth Hilda: A kötelező egészségbiztosítás rendszere és ellátásai Magyarországon. In: Szociális jog II. - Társadalombiztosítási jog. (szerk.: Prugberger Tamás – Tóth Hilda) Miskolc, 2010. Novotni Kiadó. 84-109. Tóth Hilda: Social Policy and Employment Policy. (társszerző: Jakab Nóra) In: Public Policies of the European Union. 2008. Miskolci Egyetemi Kiadó, 160-179. Tóth Hilda: Nyugdíjreform Magyarországon. Collega 2000/2. 26-29. Tóth Hilda: The Tendecies of the Development of Health and Accident Insurance. In: microCAD International Scientific Conference 6-7 March, (Konferenciakiadvány) Miskolc, 2003. 137-142.
243
Tóth
Hilda:
Az
egészségbiztosítás
és
balesetbiztosítás
korszerűsítésének
problematikájához. In: Miskolci Doktoranduszok Jogtudományi Tanulmányai. 3. kötet. Miksolc, 2003. Bíbor Kiadó. 411-429. Tóth Hilda: A betegség miatti keresőképtelenség esetére fizetendő táppénz jogfejlődése Magyarországon és a társadalombiztosításban történő elhelyezése a hatályos szabályok alapján Magyarországon és Ausztriában. In: Publicationes Universitatis Miskolcinesis. Sectio Juridica et Politica sorozat XXII. Miskolc 2004. Miskolci Egyetemi Kiadó. 517-542. Tóth Hilda: Az osztrák társadalombiztosítási jog jogforrásai. In: Liber Amicorum. Studia Ida Hágelmeyer Dedicata. Budapest, 2005. ELTE, ÁJK, 216-225. Tóth Hilda: Szociális jogi kihívások és megoldások a foglalkoztatás megszüntetése esetén. In: Ünnepi tanulmányok Prugberger Tamás 70. születésnapja alkalmából. (szerk.: Csák Csilla) Miskolc 2007. Novonti Kiadó, 418-432. Tóth Hilda: Kitekintés az osztrák állami betegbiztosítási rendszer által nyújtott ellátások körére. Magyar Jog 2007/7. 413-418. Trócsányi László – Badó Attila (szerk.) Nemzeti Alkotmányok az Európai Unióban. Budapest, 2005. KJK-Kerszöv. Vánkosné
Tímár
Éva:
A
társadalombiztosítás
hazai
jogtörténete.
Magyar
Közigazgatás 1993/3. 168-171 Voss, Heerma J.J: Inleiding Nederlands sociaal recht. Den Haag. 2009. Boom juridische uitgevers Wolf,
Karl-Heinz:
Die
Entwicklungstendenzen
der
österreichischen
Sozialversicherung. DrdA 1971. 7-14. Zsugyel János (szerk): A közpénzügyek kézikönyve. Budapest, 2009. Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.
244
