PARADIGMA-PARADIGMA PEMBANGUNAN ADMINISTR^ASI NEGARA DAN MANAJEMEN PEMBANGUNAN

PARADIGMA-PARADIGMA NEGARADAN ADMINISTR^ASI PEMBANGUNAN MANAJEMENPEMBANGUNAN

Oleh:

MustopodidiojoAR

ProsoronPodo Iemukofl Mengenoi "PosislDon Peronllmu AdmlnlskoslDqn MonoJemen Dolom Pembongunon Noslonql" .. DlselenggorokonOleh, tembogo Adminlstrosi Negoro (LAN) Jqkorlo,Jonuorl1988

l PARADIGMA-PARADIGMA PU\4BANGUNAN ADMINISTRASI NEGARA DAN MANAJEI!fi T.{PEI\{BANGIINAN OIeh: MustopadidjajaAR

jawab terhadaptantangan-tantangan "Thnggung besarpembangunan masadatangitu pula telahmenggeraliJ
BAB I PARADIGMA. MODEL. DAN STRATEGI,

Paradigmamenjadi konsepyang banyak menarik perhatian kalanganilmuwan dan cendekiawan di Amerika Serikat sejak Thomas Kuhn di awai 1960an menerbitkanbukunya yang monumenal dalam perkembangansejarah dan pilsafat ilrnu pengeahuan, berjudul "The Strucnrre of Scientific Revolution". Sungguh pun contoh terhadap pandanganparadigma Kuhn dan latar belakangKuhn sendiri adaiatrbidang iLmupengetahuanaiam, namun pandanganparadigmatis Kuhn banyakmempengaruhipengamatdalamberbagaibidang iimu pengetahuansosialtermasuksosiologi, ekonomi, dan administrasi negara. Di Indonesia, kata atau konsep paradigma mulai secara lebih populer digunakan di sekitar awal tahun 1980an;juga dalam lingkup studi pembangunan, khususnyadaiam bidang ilmu pengetahuanekonomi dan adminisuasinegara.Analisa "paradigma'' tis itu sendiri - baik di luar Indonesia maupun di Indonesia agaklya sudah berkembangjauh sebelumterbitnya buku ThomasKuhn tersebutdi atas. Terdapatbeberapapandangantentangmakna dan unsur paradigma. Dalam buku Kuhn itu sendiri terdapatsekitar2l pengertian(Mastermann,1970 : 59-89), di antaranyadiartikannyaparadigma sebagai"a framework of basicassumptions- including standadrsfor determiningthe validity of knowledge,rules of evidenceand inference,and basicprin- ciples of causeand effects - shared by a scientific community"; Kuhn , 1970 : 111 - 35: dan Harmon, 1981 : i2). PadaawalnyaKuhn bepandanganbahwa paradigmatersebut"bebasnilai", "Kuhn excludesvalues from paradigmatic analysis" kata Scott dan kawan-kawannya(Scottet a11.,1981 : 64). Namun kemudiandia melakukan modefikasi dan mendefinisikan paradigma, bukan saja sebagai (a) an achievement,a new, acceptedway of solving a problem which then is used as a model of future work, tapi juga sebagai (b) a set of sharedvalues, the methods, standardand generalizationssharedby those ffained to caxry on the scientific work modelledon that paradigm (Kuhn, 1970; Eigues, 1985 : 215). Dalam uraian ini penulis cenderung untuk secarasederhanameDgartikar paradigma sebagai "teori dasar" atau "cara pandang yang fundamental, dilandasi nilai-nilai tertentu, dan berisikan teori pokok, konsep,,metodologi atau cara pendekatatr yang dapat dipergunakanpata teoretisi dan praktisi dalam menanggapisesuatupermasalahanbaik dalam kaitan pengembanganiimu maupun dalam bagi kemajuanhidup dan kehidupankemanusiaan". upayapemecahanpermasalahan Menurut Kuhn lcrisis akan timbul apabila sesuatupermasalahanyang dihadapi masyarakat tidak dapat dijelaskan atau tidak dapat dipecahkansecaramemuaskandenganmenggunakanpendekatansesuatuparadigma.Krisis itu akanmendorong"scientific revolution" di kalanganmasyarakat ilmuwan ("scientific community") untuk melakukanpenilaian dan pemi kembali mengenaiparadigma yang ada dan mencobamenemukanparadigma baru yang dapat memberikan penjelasandan alternatif pemecahanatas permasalahanyang dihadapi secaralebih memuaskan.Dwivedi dan Nef denganmenamakan"scientific revolution" tersebutsebagaiprosesdiskontinuitasparadigma, dan perkembangannormal karena masih vaiidnya sesuatuparadigma sebagaisuatu kontinuitas mengemukakanbahwa : ",tn intellectual crisis can be said to emerge when a synthesisbetween fa.ilsto take place ot $rhena fteoretical or opereticnalconftgdiction continuitiesand discontinr.r.ities emerges in the very foundations of an intellechral tradition". Mereka menambahkanbahwa krisiskrisis tersebut akan menyebabkandiskontinuitas lebih lanjut yang dapat menimbulkan beberapa

f i l e c : I m a p lp a r a d i |g1 9 8 8

kemungkinan yainr : ambruknya suatuparadigma, sintesispartiai yang rapuh, atau pun konseptualisasi samasekaji baru (Dwivedi dan Nef, 1982 : 61). Krisis, diskonti nuiras.arau ',scientificrevolution" semacamitu sebenarnya- sebagaimana yang akan kita lihat - sudahlanraberjangkitatau berkembangdalam bidang ilmu pengetahuanadministrasi negara, begitu sesuatuteori atau pun paradigma tidak dapatberfungsi secaraefektif dalammemberikandeskripsi, prediksi, dan solusi atas permasalahanyang dihadapinya.Demikian pula halnya dalam bidang ilmu pengetahuan lainnya; dan daiam perkembanganteori-teori serta model-model pembangunan.Dalam kurun waknr 4 dasawarsaterakht ini telah berkembangberbagai pemikiran tentangpembangunanyang menunjukkan adanyaperbedaanarti, teori, model, dan strategi,sefia berbagaiimplikasinyadalam proses penyelenggaraan atau "administrasipembangunan". Perbedaan,persamaan,atau pun hibungan-hubunganantara paradigma, model, dan strategi dapardigambarkan secarasederhanasebagaiberikut: strategi beranjak dari suatu model, model dikembangbangkanatas dasar suatu teori dalam hubungannya denganrealitas permasalahantertentu, dan teori berpangkal pada suatuparadigma. Karena itu paradigma rnerupakansesuatuyang penting, menjadi dasarbagi nianusiadalam usahanyaunh-ikmemahamisecaramendalammasalahmasalahkehidupanyang dihadapi,dan mengatasinya secaramendasar. Penulis akan membedakanparadigma denganmodel, sekalipun sebagaimanayang akan terlihat beberapaahli terkadangmenggunakankata model unn* paradigmadan paradigmadapat juga dikatakan sebagaimodel, yaitu "model 'sistem epistimoiogi' dengandilandasi nilai-nilai tertentu"; tetapi model dalam rangka tulisan ini lebih diartikan sebagai"model kebijaksanaan",yainr simplifikasi reaiitas kedalamfaktor- faktor atauvariabel-variabelyang dibangunatasdasarsuafll teori, dan dijabarkan menurut hubungan kausal daniatau hubungan-hubunganfungsional yang memungkinkan pengembangan suatu strategi atau langkahlangkah kebijaksanaanuntuk men capai tujuan yang diingfukan. Sffategi merupakanpenjabaraniebih lanjut atau operasionalisasidari model sehinggamerupakat suafd "sistem kebijaksanaan"yang berisikan kebijaksa naan, rencana,program, dan aspek-aspekorganisasidan manayang diperlukan bagi implementasinyasecaraefektif efisien. Dengan demikian teori merupakan peralatanpenting dalam penyusunan suatu strategi atau kebijaksanaan, memberikan kerangka dasar bagi pengembanganperalatan kebijaksanaanberdasar variabel-variabei dominan yang ada dalam suatubangunanmodel yang berdiri di atas dasar sesuah-r teori tadi. Apabila teori merupakanungkapanmengenaihubungankausal antar berbagaivariabel sehingga dapat dipergunakan sebagairangka berpikir untuk memahami dan mengembangkanalternatif pemecahanpermasalahant€rtentu, sedangkanstrategimerupakansuahrdisain yang berisikan rangkaian kebijaksanaandan pelaksanaan("policy decision and course of actions") unfuk pencapaian tujuan dalam dimensi waktu tertentu, yang dikembangkan atasdasar model yang beranjak pada teori tertentu, maka suatu strategi akan beranjak dari kerangka teori dasar atau paradigma lerlentu.

tile c: lmap I paradigI 1988

BAB II PAR,dDIGMA.PARADIGMA ADMtrN]ISTRASI NIEGARA.

Dalam perkembanganbidang iimu pengetahuanadministrasinegaratelah tumbuh dar dikenal sejumlah ''paradigma"yang menggambarkan adanyaperubahan-perubahan dan perbedaan. perbedaandalamtujuan,teori, danmetodologiatatrdalambangunanepistimologisertanilai-nila yang mendasari.Perkembangan paradigmaadministrasinegara,khususnyadari NicholasHenrl (1975). sudahcukup dikenal khususnyadikala.ngan"generasimuda" ilmuwan dan sarjanaadminis. tlasi negaradi Indonesiasepertidapatkita lihat antaralain dalam rulisan-tulisanAli Mufiz (i984 : 20-23),bfan Islamy (1984 : 9-15), Miftah Toha(1984 :22-41), dan Adam Indrawidjaya(1985 I 22-27). Di bawahini akandiuraikansecarasingkatpendapatpendapat dari NicholasFtrenrytersebui (i975l80 : 26-57),Frederickson (1976: 149-174),sertaKastdan Roseruweig(1981: 53-124). Nicholas Henry, denganmemusatkanpengamatannyaatas "lokus dan fokus" dari ilmu administrasisepertiyang dianjurkanGolembiewski(1977), telahmembagiperkembanganilmu pengetahuanadministra.si negaraatas5 paradigmayang ber langsungsepanjang"kurun wakn:" dar: i927 hingga masakini (19'70- dst), khususnyadi negara-negara Eropa dan Amerika Serikat. Kelima paradigrnamenurut Nicholas Henry tersebutadaiah, (1) Dikotomi antara Poiirik dar Administrasi, 1900-29, (2) Prinsip-prinsipAdministrasi, 7927-37, (3) Administrasi Negara sebagaiIImu Poiitik, 1950-70,(4) AdministrasiNegarasebagaiIImu Administrasi,1956-70,dar (5) Adminis trasi NegarasebagaiAdministasi Negara, 1970-(?).SekalipunNicholasHenry secara eksplisitmenyatakaningin membedakan kelima paradigmatersebutmenurut "lokus dan fokus" yang terdapatdi dalamnya,namundari namayang diberikannyatidak segeratampakbaik "lokus" (kecualipadaParadigma1 yang langsungmemperlihatkan posisi administrasiyang terpisahdarj politik). maupun "fokus" dari kelima paradigmatersebut.Marilah sementarair.r kita telusuri iebilr jauh kelima paradigmatersebut. Paradigmai : Dikotomi antaraPolitik dan AdministrasiNegara.Fokus dari ilmu administrasi negaraterbataspadamasalah-masalah organisasi,kepegawaian,dan penyusunananggarar dalambirokrasi pemerintal.rani pemerintahan, sedangkan masalah-masalah politik, dan kebijaksa" naanmerupakansubstansiilmu politik (NicholasHenry, 1980 : 30-31). Dalam paradigma ini, menurutWaldo, "politics shouldnot intrude on adminisffatiou marugementlends itself to scientific study; public administrationis capableof becominga "valuefree" sciencein its own right; the rlission of administrationis economyand eficiency" (NicholasHenry, 1980 : 30; Dwight Waldo, 1968 : 153-89)Tokoh-tokohternamadari paradigma1 ini antaralain adalahFrank J. G,rodnow (1900)dan LeonardD White (t929). Paradigma2 : Prinsip-prinsipAdministrasi. Lokus dari administrasinegaratidak merupakan masalahdalamparadigmaini, yang dipentingkanadaiahfokusnyayainr "prinsip-prinsipadministrasi" yang dipandangdapatberlakuuniversalpadasetiapbentukorganisasidan di setiaptingkungansosialbudaya."They 'worked' in any administrativesetting,regardlessofculture, function, environment,mission,or institutionalframeworkand without exception- it thereforefollowed that could be appliedsuccessfullyanywhere"(NicholasHenry, 1980 ; 3l). Tokoh{okoh darj paradigmaini antaranyaadal.ah Mary ParkerFollet (CreativeExperience,i924), Willoughby

f i l e c : j m a p l p a r a d i gI 1 9 8 3

(Principlesof Pubiic Adminisration, 1927),Henry Fayol (Industrialand Generai Managemenr, 1930)' Guiick dan Urwick (menulisPaperscn the Scienceof Administration, 1937),dan sebelurrnya perlu disebutFrederick W. Taylor (Pricipie of ScierrtificManagement,i911). Gulick dan Urwick mengungkapkan adanya7 prinsip administrasiyanguniversal,yaitu pOSDCORB(planning, Organizing,Sraffing,Directing, Coordinating,Reporting,dan Budgeting). Paradigma3 : Administrasi Negara sebagaiIlmu politik. Kelemahan yang mmpak pada paradigma1 dan 2 telahmengundangbermacamkritrk yang padadasarnyameliputi 2 hal, yaiu (1; dlkotomi antarapoiitik dan administrasiadaiahtidak realis tis, (Friu Morsrein, i946; Gar:s, i950);
file c: I maplparadig| 1988

5

tokoh-tokoh lain paradigma ini antara iain adaiahHenderson(Energing Synthesis in American Public Administlation, 1966), Thompson(Organizationin Action, 1.967),dan Caldwell dengan tuiisannya Environment : A Challengeto Modern Society, 1970). Kemajuanpengembangandiri dalam fokus seperti itu berpengaruhterhadaplokus administrasinegarayang dipandangjuga negarajuga meliputi dan berpengaruhdalam menyentuhadministrasibisnis, sebabpenyelenggaraan yang luas' umum yang kepentingan menyangkut masalah-masalah Paradigma5 : AdministrasiNegarasebagaiAdministrasiNegara. Paradigmaini mengidenpublik sebagailokus, dan denganteori tifikasi diri denganmasalahdan kepentingan-kepentingan publik fokus. Sebabitu kermrdian,seperti sebagai kebdaksanaan dan manajemen, organisasi,iimu dinyatakanNicholas Henry, "public administrationistshave been increasingly concernedwith the inextricablyreiatedareasof policy scienbe,political economy,the public policy makingprocess and its analysis,and the measurementof policy outputs"(NicholasHenry, 1980 : 35). adanya5 paradigma NicholasHenry, G. Fredericksonjugamengungkapkan sebagaimana dalam bidang ilmu pengetahuanadministrasi negarayang telah berkembangselama ini. namun kemudianmenambahkan1 paradigmalain yang ia sendiri turut menganjurkannyayaitu "administrasi negarabaru". di manaberbagaidimensidan implikasi "nilai" yang ingin diwujudkan menrpakan fokus pokok yang mewarnai paradigmaini. Keenamparadigmatersebutadalah(1) Birokrasi Klassik, (2) Birokrasi Neo-Klassik,(3) Kelembagaan,(4) HubunganKemanusiaan,(5) Pilihan Publik, dan (6) AdministrasiNegaraBaru (H. GeorgeFrederickson,1976 : L49-74). ini adalahstruknr (disain) Paradigma1 : Birokrasi Klassik. Fokus pengamatan.paradigma yang merupakanlokusnya adaiah organisaidan fungsi atau prinsip-prinsipmanajemen,sedangkan yang ingin diwujudkan pokok Nilai pemerintahan maupun bisnis. berbagaijenisorganisasibaik paradigma ini antara lain Tokoh utama dan rasionalitas. ekonomi, efektivitas, efisiensi, adalah adalah Weber (Bureaucracy, i922), Wilson (the Study of Public Administration, 1887), Taylor (Scienti fic Managemenl, 1912), sertaGulick dan Urwick (Paperson the Scienceof Administration, 1937). Paradigma2 : Birokrasi Neo-Klassik.Nilai yang dianut dan ingin dicapaiparadigmaini adalah serupa denganparadigmapertama; tempi yang merupakan lokus dan fokusnya berbeda. Lokus dari paradigma2 ini a,laiah"keputusan"yang dihasilkanoleh birokrasi pemerintahan' sedangkanfokusnyaadaiahproses pengambilankeputusandenganperhatiankhusus kepadapenerapanilmu perilaku, ilmu manajemen,analisasistem,
f ile c: I mapI paradig| 1 988

berbagaikemungkinanbias dari pejabat-pejabat politis (charles Lindblom, 1965).Tokohrokoh lain dari paradigma ini adalahThompson (Organizatioa in Acrion : The Social ScienceBasesof Adrninistrative Theory, 1967), Moshers (Democracyand rhe Public Service, 1968), dan Etzioni (A ComparadveAnalysis of ComplexOrganizations,196l). Paradigma4 : Hubungan Kemanusiaan.Nilai yang mendasariparadigma ini adalah keikutsertaaadalam penganbilan keputusan,minimasi perbedaandalam status dan hubungan antar pribadi, keterbukaaa,aktualisasidiri, dan optimasitingkat kepu asan.Fokus dari paradigmaini adalah dimensi-dimensikemanusiaandan aspeksosial-psikologidalam tiap jenis organisasiataupunbirokrasi. Di antarapara teoretisi yang cukup berpengaruhdalam paradigmaini adalahRennis Likert (The Human organization : Its Managementand value, 1967), dan Daniel Kau dan Robert Kahn (The Social Psychology of Organizations,1966). Pengembangannya meliputi sensitivity training, group dynamics,dan organizationdevelopment. Paradigma5 : Pilihan Publik. Fokus dari administrasinegaramenurut paradigma ini tak lepasdari politik, sedangkanfokusnya adalahpiiihan-pilihan unruk melayani kepentinganpublik akan barang dan jasa yang harus diberikan oleh sejumlah organisasi yang kompieks. Menurut Frederickson,"The modern version of political economicsis now customarilyreferreCto as either "nonmarketeconomics"or the "public choice" approach(Frederickson,lg6T : 164). perkembangan ini mendorong Ostrom menarik kesimpulanbahwa "A variery ofdifferent organizational arrangements can be usedto provide differentpublic goodsand services"(Ostrom, 1973 : 111). selain ostom, tokoh lain dari paradigmaini adalah Buchanandan Tirllock (1962, 196g). Paradigma6 : Administrasi Negara Baru. Fokus dari administrasi negara baru meliputi usahauntuk mengorganisasikan,menggambarkan,mendisain,ataupunmembuatorganisasidapat berjalan ke arah dan denganmewujudkan niiai-nilai kemanusiaansecara maksimal yang diiaksanakan denganpengembangansistemdesenfalisasidan organisasi-organisasi demokratisyang responsif dan mengundangpartisipasi, sertadapatmemberikansecarameratajasa-jasayang diperlukan masyarakat.Karakteristik administrasi negarabaru, menurut Frederickson, menoiak bahwapara adminiskator dan teori-teori adminisrasi bersifat nerrai atau bebas-nilai, dan nilai-nilai sebagaimana dianut dalam berbagai paradigma tersebut di atas adalah relevan sekalipun terkadang bertentangan sanl samalain. Masalahnyakemudian, penyesuaianpolitik dao ad.ministrasibagaimanayang harus dilalcukanuntuk mendorongtercapainyanilai-nilai tersebur."If bureaucratisresponsiveness, worker and citizen participation in decision making, social equity, citizen choice, and administrative responsibility for program effectivenessare the constelllation of values to be maximized in modern public administratiotr, what are the structural and managerial means by wcich these values canbe achieved(Frederickson,196"1: 1167-69). Tokoh lainnya, Briyant dan white, mengemukakanadanyabeberapapend,ekatanyang dapat dipergunakanuntuk lebih memahamiorganisasidan fungsi-fungsi manajemenkhususnyadalarn hubunganpembangunannegara-negaraDunia Ketiga, yang dibaginya ke dalam 2 kelompok sebagai berikut. Teari argunisasi, meiiputi a) organisasisebagai sistemltenrbuat keputasandan pencapaian tuiuan yang sangatdipengaruhi oleh rasionalitas ekonomi, termasuk dalam kelompok ini adalahaliran manajemenilmiyah ala Frederick raylor (1947), teori pengambilankepu-

t i l e c :l m a pi p a r a d i |g19 8 8

hlsan aia Simon dan March, model hubungankemanusiaanala Mayo, model tehnik- sosiai ("conflict model") ala Ralf Dahdenala Emery dan Trist (1960), dan modelpertentangan dorf (1959); danb) organisasisebagaibagiandari lingkungansosiologiyang lebih luas dan mempengaruhiberfungsinya organisasi,termasukdalam kelompok ini antaralain adalah model "sistem terbuka" ala Kast dan Kahn (1978) serta Thompson (1967)' model ini menekankanpada 2 aspek yaitrr organisasidan berbagaikelompok lingkungarmya,seperti "model kontingensial"ala Lorsch (1967). 2.

Teort perilaku. Sejajardengankeduapendekatanpadateori organisasidi atas, Bryant dan White mengemukakanadanya3 pokok pendekatanunruk memahamiperilaku, yaiil; a) Model Rasional, memusatkanperhatianpada individu anggotaorganisasiyang diassumsikan bersifat rasionaldan mempunyaiberbagaikepentingan,kebutuhan,motif dan nrjuan, di anrarapendukungnyaterdapatantaralain Downs (i967), dan Simon (1973): b) Model anthropologi,sosiologi, bidangpengetahuan Sosiologik(Sosio-psikologik),berlandaskan dan psikologi periiaku melihat pengaruhtimbal balik antara sikap dan periiaku individu dalam hubungandenganlingkungannyayang kompleks, di antala pendukungteori ini HubunganManusia, memusatkanperhaterdapatBem (1970); danc) Model Pengembangan tian pada tujuan yang ingin dicapai dan pengembanganberbagai sistemmotivasi menurut jenis motivasi dan disain organisasiyang cocok yang dipandangakan dapatmemaksimumkan kegairahan kerja dan produktivitas. Di antara pendukung teori ini terdapat Masiow (1954), McGregor (1961) dan Bennis(1969). Dalam rangkakemungkinanpenerapanketiga "The most fruitfirl way to combine them is to teori tersebutBryant dan White-lrerpendapat use the rational model to explore the extent to which people are able to make choices and pursuegoals, the social-psychologicalmodel to sensitizeus to ways in which peoples' choice are formed, and the humanist model to consider tlie possibilities of value change and developmentwithin the context of organizations"(Coralie Bryant dan Louise G. White' 1 9 8 2: l 0 l ) .

Akhirnya ada baiknya kiranya kita secarasingkatmelihat pandangandari Kast dan Rosen'paradigmatis'dalam bidang pengetahuanorganizweig, yang membagiperkembanganpemikiran (7) KonsepOrganisasidan ManaiemenTradisional,berisikan sasldar manajemensebagaiberikut : lainnya sebagaimanateldapat pada Paradigma I dan2 Fayol dan dan teori-teori Weber, Taylor, dari NicholasHenry ataupunParadigmai dari Frederickson;(2) KonsepPerilaku dnn Ilmu Manajemen,berislkan teori-teori psikoiogi, sosiai-psikologi,budaya,dan rasionalitaspengambiian keputusan,serta lain-lainnya sebagaimanaterdapatpada paradigma 4 dari Nicholas Henry, dan paiadigma 2 dari Frederickson; dan (3) KonsepOrganlsasi dan Manajemen Modern' berisikan pendekatansistem dan kontingensi, yang menganjur-kan adanyaketerpaduandaiam pendekatan perilaku yaitu antarayang bersifatpsikotogidan sosial-kulnrralpsikologi dengan yang berkembang dalam kubu ilmu manajemen.Selanjutnya,Kast dan Rosenzweig(1981 : 108-114)mengemukakan 'sistim organisasi'terdiri atasbeberapa sub-sistem: goals and bahwa struktur internai setiap values(yang bersumberdari lingkungansosialbudayayang luas), tecbnical(termasukilmu pengefiigas), psychosociai(terdiri dari individu tahu an dan tehnologiyang diperlukandalampelaksanaan status, inter aksi, dan sebagainmotivasi, aspirasi, sikap, berbagai dan keiompok individu dengan ya), structural(berisikanpembagianpekerjaandan koordinasi.denganpola kewenangandan sistem komunikasitertentu),dan manageriai(berperananuntuk meiakukankepemimpinandalam organisasi sertadalam interaksinyadenganlingkungarurya).Di sampingyang mengaqjurkanuntuk meman-

f l l e c : l r r a p I p a r a d i gi 1 9 8 8

dangorganisasidalamperspektif interaksinya.dengan lingkungannyaparadigmaini rnembuka kemungkinaogabungansejumlahteori dan metodologi yang terdapatdalam berbagaiparadigma, misalnya dalam ParadigmaKlasik sampaidengan ParadigmaAdministrasi NegaraBaru dari Frederickson, dan dari Paradigma2 samapaidengan 5 dari Nicholas Henry. Kemudian dikemukakan bahwa dalam pendekatankontingensi terdapat anggapanbahwa organisasi denganlingkungan dan berbagai sub-sistemdidalamnyabersifat 'sebangun'. Fungsi manajemenyang pokok adalah memaksimumkan'kesebangunan'tersebut. Keserasianantara organisasi denganlingkungannya disertai disain yang serasiantar dan dalam berbagaisub-sistemnyaakan menghasilkannilai yang lebih tinggi dalam tingkat efisiensi, efektivitas, dan kepuasanpara anggota. Fendekatankontingensi melihat adanyapola hubungantertenfu untuk organisasiyang berbedadenganpemahamanyang lebih baik mengeriaipola interaksi antar berbagai variabel relevan di dalam berbagai kemungkinan pola hubungantadi akan memungkinkanpengembangansistem administrasi yang lebih efektif. Dari uraian tersebutdi atas, tampakbahwa perbedaanyang ada di antaraparadigmaparadigmayang dikemukakanNicholas Henry denganyang dikemukakanoleh Frederickson, ataupun paradigma-paradigmayang dikemukakan Kast dan Rosenzweigtersebut di atas, terutama terletak dalam namayang diberikan ("terminoiogi") atassejumlahteori yang dikelompokkan menurut "nilai dan fokus" tertentu; dan tampaknyaadalahsulit untuk membuatnyalebih bersifat "mutualiyexclusive".Misalnya "fokus" ParadigmaPrinsip-prinsipAdministrasidari Ni cholas Henry adalahsamadengan"fokus" ParadigmaBirokrasi Klassik Frederickson,dan samajuga denganParadigmaOrganisasiTradisionaldari Kast dan Rosenzweig;sedangkan"fokus" dari konsepSistemdan OrganisasiKontingensialdari Kast dan RosenzweigadalahsamadenganParadigma Kelembagaandan KebijaksanaanPublik dari Frederickson, dan seterusnya.Sedangkan pandanganbahwa fokus administrasi negarasebagaircrpisah dari politik sebagaimanaterdapat pada Paradigma1dan2, dari Nicholas Henry agaknyahanyalahmerupakankenyataanhistoris masa lalu. Dewasaini dikotomi antarapolitik dan administrasi negaradianggapsebagaitidak realistis bahkanumumnya menempatkanadministrasinegara sebagaibagian dan merupakaninstitusi terpenting dalam sistem politik. Di sampingitu, paradigmadan sistem administrasinegarabersifat "value laden", berdiri di atassuatusistemnilai, dan bertuiuanmewuiudkannilai-nilai t€rtentu.

f i l e c : I m a p p a r a d i Igi 9 8 8

BAB III ADMINISTRASI NEGARA DAI{ PEMBANGIINAN.

Pembangunannegafa-negaraDuniaKetigamerupakanrealitayangkompleks'danumumn. maupun dalam model dan ya diawaii dan ditandai ketrcak j-elasankonsepsionalbaik dalam taa niiai hubungan antara admintentang konsepsi r1i dalamnya sfategi pembangunanyang dipi]ih, termasuk sederhana'Dari hasil dan mudah selalu tidak yang telnyata pemuangunan istrasi negaradan modei, dan paradigma, antara pengamatanpara ahli oapaiditarik kesimpulanbahwa hubungan Strategipembangunanyangmelandasiusaha.usahapembangunanyangtengahditempuholeh dan stlategi administrasi pembangunan o.gu,u.*gu,u Dunia Ketiga denganparadigma, model, yangberlaku,ditandaioiehdominannyamodeldansffategipembangunanyangdipilih'Dalam posisidemikian,ternyatasuatuparadigmapembangunanmempunyaiimplikasitertentuterhadap dan meka nisme penyeienggaraan sistemadrninistraslnegara,khususnyapada instrumentasi pembangunan'Paradigmapembangunanyangsatumempunyaiimplikasiyangberbedateihadap denganparadigmapembangusistem, struktur, dan mekanismeadministrasinegaradibandingkan struktur, dan mekanismeadminisnan lainnya. Selainhal tersebut,perilaku, perkembangansistem, trasinegarajugadipengaruhiolehsistempolitik,ekonomi'danpemerintahanyangberlakudi bersangkutan. negara-negara pola hubunganantara Sementaraitu telah berkembangbeberapapandanganmengenai Nasir Islam ftlisan-tulisan dali tampak lai! ,,pembangunan antala dan adminrstrasinegara",seperti danGeorgesM.Henault,Korten,DwivendidanNef,G.Frederickson,danbanyaklagilainnya' Perhatianataspermasalahandanpola-polamengenaisalinghubunganantalaadministrasinegara dikemukakanpada catatankaki di atas, telah mendorong dan pembangunantersebut' sebagaimana

berkembangnyabidangstudiadministrasipembangunanyangtumbuhseiringdenganmeriahnya PerangDunia II. stlldi perhatianterhadapberbagaimasalahpembangunall,yaitu sejak berakhirnya berbagai diperlukarurya kesadaran administrasipembangunanlahir dan berkembang dari adanya berbagai dalam nasional pembangunan pendekatandisipliner untuk mensukseskanusaha-usaha berkembang,dari adanyapengaruhberbagai bidang, khususnyabidangekonomi negara.negara sistemdan efektivitasadmhistrasl negara' terhadap iingkungan faktor dan perkembanganlcadaan antala "administasl negara Marilah kita lihat lebih lanjut beberapapandanganmengenaihubungan dan pembangunan"dari beberapaahli tersebutdi atas'

bahwa perubahan T\riisanNasir lslam
model-modelpembangunany'lflgmempengaruhiprosespembangunandinegara-negaraDunia waktu yang berrurutan' yairu Kerigddapat dibedakandalam 2lenis, yang berlaku dalam 2 kurun ,,Modell: PertumbuhanGNl" ,,uo, berkembangdisekitar 1950andani960an; dan "Model II :

f i l ec : I m a pi p a r a d i Ig19 8 8

Pemerataandan PemenuhanKebun:.hanPokok" yang mulai berkembangsejak sekitar 1970an' Dalam kedua Model Pembangunantersebut telab berkembang Model-model Administrasi Pernbangunaayang yang disebutnyasebagaiAdministrasi PembangunanModel I dan Administrasi PembangunanModel II. Berbedadenganmereka, Korten menambahkanmodel ataupunstrategi Deveipembangunanlain, yaitu : PembangunanYangBerpusatPadaManusia ("Peop1e-Centered opment") yang bersandarpada "social learningparadigm", yangjuga mempunyaiimplikasi tersendiri dalam bidang Administrasi Pembangunan. Sejalandengan teori dan strategi pembangunanpada Modei Pembangunani yang berorientasi pada peningkaun pertumbuhanGNP yang beranggapanbahwahal tersebutdapatdicapai peningkadengan menempuh indusmialisasidan penanamanmodal secara"big push", sedangk-an ploses "trickle sebagai akibat pemerataan akan dicapai otomatis tan pendapatanperkapitadan Dunia Ketiga down", rnakaperasalrPemerintahandan fungsi administrasinegaradi negara-negara adalah melakukan perencanaandan belbagai upaya guna mencapaipeltunbuhan ekonomi yang diinginkan. Unsur utama dari PembangunanModel I ini adalahtingkat perfumbuhanGNP, GNP perkapita, tingkat penanamanmodal dan tabungao.Strategi perencanaandan perspektif perkembanganpembangunanmendapatpengaruhkuat dari teori Harrod-Domar dan tingkat{ingkat pernrrnbuhanRostow 0slam dan Henault, 1979 :254). Dunia Sejalandenganteori dan situasi"keterbelakangan'di bidangekonomi,negara-negara Ketiga secarasosiologisjuga dianggapdihinggapi sifat-sifat askriptif, partikularistik, dan mengalami pembauran fungsional. Sebabitu dalam rangka proses pembangunanekonomi tersebut perlu dilakukan langkahJaogkah modernisasi yang bersasaranpada adanyaperubalan sosiokultural dan institusional sehinggamasyarakatmemiliki orientasi dan sifat-sifat "achievement,universalism, and tunctionai specificity" (Isiam dan Henault, 1979 : 254; Parsons, 1951). Fokus "pembangunan administrasinegara" dalam rangka PembangunanModel I, yang dinamakan oleh Islam dan Henault sebagai "Administrasi PembangunanModel I" ini, terletak pada penataanorganisasi dan fungsi sistem administrasi, mendorongberfungsinya perencanaan,pengembangantehnik dan proses anggaran,pengawasankeuangandan pembiayaan,dan pembinaanadministrasikepegawaian(Islam tersebut, teori- teori yang mendasarr dan Henault, 1979 :255). Sejajar dengansasaran-sasaran p€rtunbuhan ekonomi dan proses modernisasi pembangunanadministrasi negarauntuk mendorong pada Model PembangunanI tersebut, adalah teori-teori yang ierdapat pada ParadigmaKlasik (Frederickson) atau ParadigmaPrinsip-prinsip Administrasi (Nicholas Henry), seperti "modei birokrasi Weber", "manajemenilmiyah Taylor", dan fungsi POSDCORBGulick-Urwick". Dwivedi dan Nef dalam hubunganini berpendapatbahwa "..Central tenetsof the paradigmwere the 'politics' and 'admiflstration', hierarchy,unity of command,political neutralidichotomy between ty, the congruencebetweenefficiency and effectiveness,objectivity and ethical probity", dan menilainya sebagai "Western Concept DevelopmentAdministration". Dwivedi dan Nef, 1982 : 64). Nilai dan tuju- an dari paradigma tersebut relevan dengan nilai dan f:jua:r yang ingin dicapai Model PembangunanI yaitu mencapaitingkat efisiensi, efektivitas, dan produktivitas setinggi

'Elemen-Elemen Kerangka Ekonomi Baru" ( Model II : Elemens of Sebenarnyamereka menyebutModel II dengan dan Henault, 1979: 260): mna yang Penulis gunakan di sini untuk lebi-n Islam New Economic Framevork for Development, menyesuaikandengan isi model bersatrgkutandan judul artikel mereka. *)

file c: I map lparadig 1988

l

mungkin yang memungkinkanakumuiasimodal dan tingkar pertumbuhanekonomi yang tinggi. Telah banyak kritik dilontarkan terhadapPembangunanModel I ini, seperti antara lain, balyak ntengabaikanunsur demografisdan peranansumberdayamanusiadalamprosespembangunan (Singer, 1978 : 27 -31); kurang sekali perhatian terhadapmasalahapa yang diproduksi dan bagaimanadistribusinya, juga terhadapmasalahpemerataandan pemberantasankemiskinan (ul Haq, 1976 : 33). Demikianpula AdministrasiPembangunan Model I yang bersandarpadaparad.ima Tradisonal (Kast dan Rosenzweig),par
f i l e c . l m a p l p a r a d i g l 19 8 8

formalistic. The structural changesoccured but substantivefunctioning, anitudes and behaviour did not changeand consequentlythe administrativeoutcom€sremain the same" (Isiam dan Henault, 1979 : 259). SeterusnyaIslam dan Henault menambahkanbahwapertumbuhanGNP dan strategi industrialisasi sebagaimanadiaqjurkan oleh Pembangunandan Adminisuasi PembangunanModel I telah menimbulkan"overbureaucratization, excessivecontrols and reguiationof economy,proliferation of buraucraticstruchres, increasein ttre size of buraucraciesand excessiveconcentrationof power in the hands of the elites". Kemudian Waldo sampaipada kesimpulan "much of what was beiieved seemsnaive and much of what has been done appearsa sad waste of scarcehuman resources" (Dwight Waldo, 1969), senadadengan itu Schaffer denganlatar belakang pengalaman negara-negaradi Afrika mengemukakanbahwa pendekatanAdministrasi PembangunanModel I ini secaraprakis kurang mempunyaimanfaatsertahasil yang memadai(8. B. Schaffer, 1971 :330). Alifiirnya secaraumum beberapapengamatmenilai Pembangunandan Administrasi Pembangunan Model I ini telah mengalamikegagalan.Strategi industrialisasi"berskalabesar" (big push) gagal menghasilkan pemerataan,bahkan kepincangantimbul sebagaigejala global, lapangan kerja guna menampungtenaga kerja yang berkembangdenganpesat di beberapanegarajustru cenderung menurun (Mehmet, L978 : 22-25); "The capi.talintensive growth strategy is being rejected as it is growttr models of Europe, United consideredthe product of labour-scarceand resource-abundant Statesand Japan" (JosephF. Stepanek,1979 :23). Ketidak puasanterhadapPembangunandan Administrasi PembangunanModei I, menimbulkan kritik, krisis, dan mendorong lahirnya Pembangunandan Administrasi PembangunanModel II. Berbagai aspek sosial, lingkungan, dan kelembagaanyang diabaikan dalam Model I mendapat penganggurandan kemiskinan yang lahir kan perhatian. Orang tergugahpada masalah-masalah dibalik pesatnyapertumbuhaqGNP, modernisasi,dan industrialisasi;dan mencari alternatif pemecahandenganmengemukakanperlunya berorientasikepadakebutuhanpokok, kemandirian, pembangunanpertanian dan pedesaan(Marc Nefrin, 1977: 10), pemberantasanpengaoggurandan ketidakmerataanharus merupakan tujuan eksplisit pembangunan,seting dengan itu karena mekanisme pasar terganjai oleh ketimpangandalam pembagianpendapatanmaka ia tidak dapat digunakan sebagaipedomanuntuk menetapkantujuan ataupunprioriias (ul Haq, 1976 : 27) . Sedangkan Mehmet mensyaratkanketiga hal berikut untuk model pembangunanyang 'egalitarian' : produksi dan konsumsi harus memenuhi baik kriteria efisiensi maupun pemerataandan keadilan, adanya perencanaandan kebijaksanaanpemberantasankemiskinan berisikan langkahJangkahuntuk mengatasi berbagai disparitas, dan perlunya transformasipolitik yang membukapartisipasi dalam pengambilan keputusan(Mehmet, 1978 : 175- 92). Pembangunanyang berorientasipada pemenuhan kebutuhanpokok, seperti kesempatankerja dan berusaha,pemberantasan kelaparandan kekurangan gizt, pemeliharaankesehatan,air bersih dan perumahandipandangsebagaistrategiyang lebih baik bagi negara-negara Dunia Ketigapadaumumnya. Seiring denganperubahan-perubahandalam model dan stategi pembangunantersebut maka diperlukan reorientasidan perubahandalam administrasipembangunan.PusatperhatianAdminisnasi PembangunanModel II adalahpada "delivery services system" yang berhubunganlangsung dengankelompok sasaran,padaorganisasilokal dan sektoral.Di sampingitu juga melihat perlunya langkah-langkahdebirokratisasi,pengembangan organisasinon-birokratissertaperilaku manajemen vrnc

her

cifat

nerticinetif

rlan mcndnrnno

iniciatif

T'lelam

renoka

ihr

Adminictresi

Femhenqrnan

dan de.roiusi,peningkarankapasitasaparaturpemerinModei II menyara::kanadanyadesentralisasi tahan lokal, partisipasi lokal dalam penyusunandan pelak sanaanrencana, dan pengembangan

f i l e c : I m a p l p a r a d i gI 1 9 8 8

tf

diferensiasi,integrasi,sertasalinghubunganantar organisasi.Pentingnyaorganisasilokal ditekankan sekali oieh Uphoff dan Esrnan(I974 : 18-22), dan menemukanbahwa negara-negarayang Iebih baik organisasi nya pada tingkat lokal akan memiliki hubunganyang lebih luas dan lebih Lebihjauh Hasan(i985), kernudianSofian Efendi (i986 : 13-21) berhasildalampembangunannya. menekankanpentingnya pemerataanaksesdalam pemberianpelayanankepadamasyarakat,dan menyarankanpemahamandan penanganannyasecaralebih hoiistik meiiputi 3 dimensi kognitif, Model perilaku, dan birokrasi-adminisffatif.Teori-dasaryang melandasiAdmistrasi Pembangunan Ii ini yang menonjol tampaknyaadalah ParadigmaKelembagaan,Hubungan Kemanusiaan,dan AdministrasiNegaraBaru (Frederickson),SistemKontingensial(Kastdan Rosenzweig),dan dan ParadigmaIlmu Administrasi (NicholasHenry). SejalandenganberkembangnyaPembangunan Administra si PembangunanModel II tersebut, Korten mengemukanstrategi "People Centered Development" yang memandangmanusia sebagaipusat pembangunan,di mana pemerintah dan sistemadministrasinyaberperanansebagaifasiiitator (Korten, 1983; Moeljarto Tjokrowinoto, 1986)3.

lr

Perkembanganmodel dan straregipembangunandan administrasi pembangunan dengan ke berbagairevisi dan prestasinyatersebutdi atas,juga telahmendorongadanyaperkembangan arah sistemadministrasiyang lebih "indigenous"dan lebih "independent".Dalamhubunganini, terdapatbeberapa"paradigma". Misalnya Dwivedi dan NIefmengemukakanadanya2 pola administrasi pembangunan,yaitu (1) insurrectional,dan (2) non-insurrectional.Pada dasarnyakeduanya merupakanmodel perubahansosial yang menekankanstrategi pembangunanyang innovatif dan perlunyabelajardari kesaiahan("social{earning").Daiammodel (1) didapatiantaralain ciriciri kemampuandiri, dan pembangunanadminisberikut : pemenuhankebunrhanpokok, penempaaan lokal yang memungkinkan dicapainya kebutuhan nilai-nilai dan trasi ydng mempertimbangkan 'up-and-down tujuan secaraefektif. Sebabitu terdapatpandanganbahwa "There mustbe both an scalator' mode of decisionmaking, and a downrvardtransfer of authority.This meansa degreeof decentralizationis necessarywith pianning and coordinationtransferredto local authorities" 'radikal' dalam arti (Dwivedi dan Nef, 1982 : 68; dan Lin, 1975).Dalam Model (2) teldapatsifat ortodoksi,dan rezim politik bukanproduk suaturevoiusl sosial.Polaadministrasi menanggalkan partisipasi,dan bersandarpadasemangat mengundang yang dipilih ditandaioleh desentralisasi, berdikari ('self relience'). Daiammodei ini terdapatciri berikut " . . . (a) production,consumption (b) relienceon the local policy and on indigeand exchangeof goodsshouidbe iocaliy-centered, nous political institutionsand (c) self-relience,and thereforediversification, ofthe village or community" (Dwivedi dan Nef, 1982 :70). Dari uraian-uraian di atasjuga tampakjelas bahwa dalam konteks pembangunanilegaranegaraDunia Ketiga, administrasinegaraperlu "menyesuaikandiri" denganpersyaratanlingkungan, kebutuhandan perananyang berbeda.Jugatelah dikernukakan bahwa dalam rangka "hubun-

*) Apabila kita luaskan lingkup nilai dan tujuan model pembangunanyang terakhir ini ke atah ssaran "perkembargan yang rnandid" ("self prcpeliing atau self sustainingdcvelopment")dalam berbagaidimensi dan manifestasinyadalam berbagai bidang ilmu pengetahuandan tehnologi, sertapada pengembangandan pemanfaatanlaktor-faktor yang mempunyaikeunggulan komparatif ("compantive advartage"), agaknyavariasi model administrasipembangunanbersangkutandapatkita sebut sebagai "seif sustaineddevelopmentadminisrration". Variasi Iainnya yang berarah pada "Model Pemerataandan PemenuhanKebutuha! pokok" mungkin dapatdisebutsebagai"equitabledisrributiondevelopmentadministration".sedangkanmodel I dapat dinanakan "crowth oriented develoomentadministration".

f i l e c : m a p j p a r a d i gJ1 9 8 8

14

gan administrasi negaradenganpembangunan"telah berkembangsuani konsep atau bidang stud.i administrasipembangunan,yang oleh lslam dan Henault di atas diartikan sebagaipembangunan administrasi dan "administrasi" berbagaiprogram dan proyek pembangunan.Tampakjeias dari pandanganpara ahli di atas bahwa pengamatanmengenaipermasalahanadminisfrasi pembangunan padaumumnya terpusatpada segi-segitehnisoperasionalatau pada "developmentalactionslevel" seperti pelaksanaanproglam dan proyek. Nilai-niiai yang mendasarimodel-model adminisrrasi pembangunandisejajarkan dengan nilai dan rujuan-tujuanyang ingin dicapai atau melekat pada model-model pembangunan.Dalam hubungan ini ada baiknya dipelajari lebih jauh rumusan-nrmusan yang telah dikemb2ngkanpara ahli lainnya tentangadministrasipembangunan. Gant, salah seorang tokoh administrasi pembangunanmerumuskan administrasi pembangunan sebagaipenyempurnaanbirokrasi (aparatur pemerintah) dalam menghadapimeningkatnya jumlah, jenis, dan kompleksitasfungsi-fungsipemerintahanunruk memenuhiberbagaikeburuhan masyarakatuntuk pembangunan.Adminisnasipembangunan adalahadministrasimengenaikebijaksanaan,program, dan proyek unnrk mendukungtujuan-firjuan pembangunan.("It is ttre adjusunent of bureaucracy to the vastly increasednumber, variety, and complexity of govemment functions required to respond to public demand for development. Development administration is the administrationofpolicies, programs,and projectsto servedevelopmentpurposes";GeorgeF. Gant, I979: 20). Kemudian salah seorangpemukaadministrasipembangunandi Indonesia,Bintoro Tjokroamidjojo, pada dasarnyamengernukakanbahwa a-dministrasipem bangunanmempunyai dua fungsi, yaitu (i) penyusunankebijak sanaanpenyempurnaan administrasinegara("the development of administration"),melipuri bidang organisasi,kelembagaan,kepegawaian,ketatalakssneen, 6&r saranaadminsitrasi,dan (2) penyempurnaan administrasiunqukmendukung(a) perumusankebijaksanaandan program-program pembangunansefia (b) pelalsanaanaya secaraefektif, aspek 2 (a,b) ini dinamakan "the administration of development"(administrasiproses pembangunan;Bintoro Tjokroarnidjojo, 1978: 9-10). Dengankatalain, padahematpenulis, prof. Biatoro mengemukakan bahwaiingkup administrasipembangunanadalahpembangunanadministrasidan manaiemen pembangunan.

f ile c: I mapI paradigI 1988

15

BAB TV PARADIGMA PEMBANGUNAN A-DMIMSTRASI NEGARA DAN MANAJEI\,IEN PEMBANGIINAN.

t

{

Perhatianterhadapstudi mengenaiadministrasinegaradalari konteks pembangunan (administrasi pembangunan)negara-negaraDunia Ketiga memuncaktrerbarengandengan timbulnya kesaciaranakan perlunya perhatianatas masalah-masalah dan persyaratan-persyaratan "adminishasi" daiam rangka lebih mendayagunakandan menghasilgunakanpembangunandi negara-negara tersebut. Sebagaimanatelah kita lihat, sejak sekitar 1950anhingga dewasaini harapanyang tak kunjung padamakan adanyapembangunahyang lebih efisisendan efelctif dalam berbagai.artidan manifestasinyaitr: terus menyalakanperha terhadapusaha-usahapembangunanadministrasi, terhadap masalah-masalah kelembagaandalamprosespembangunan,terha dap kebutuhanbahkanhmtutan kepada"sistemadministrasinega-ra"untuk dapatberfungsi secaralebih efisien dan efektif dalam penyelenggaraan pembangunan.Ia pun lahir
file ci i mapJparadisI 1988

116

administrasidalam konteks lingkungansosio-ekonomitertentubagi pencapaiannrjuan negara tertentu merupakanpermasalahanpokok dalam studi adrninisrasi pembangunan.pada lain pihak, karenapembangunanadministrasitersebutdimaksudkandalam rangka "manajemenpembangunan,,, maka diperlukan pula berbagaiPertimbanganyang sifatnya multidemensionaldan interdisipliner yang dapat meliputi berbagai paradigma teori, model, strategi dan kebijaksanaanpembangunan di berbagai bidang sosial ekonomi yang harus dilakukan sistem administrasi negaratersebut. Hal yang terakhir ini mengandungarti perlu dipelajarinya"paradigma,berbagaiteori, model dan strategt pembangunan"dalam rangkastudi adminisnasipembangunan,dalamrangkakebijaksanaandan pelaksanaanpembangunanadministrasi dan malajemen pemba ngunan. Dengan demikian administrasi pembangunansebagai"ilmu dan seni", ruang lingkupnya dapatdibatasipada studi mengenai "paradigma(teori-teori,pendekatan,metodologi),model, strategi,dan kebijaksanaan" tentang pembangunanadmi nistrasi negara dan manajemenpembangunanyang ditujukan pada peningkatan kemampuandalam "rneng-administrasi-kan"fungsi umum pemerintahandan pembangunanatau kemampuandalam mana jemen pembangunanyang pada pokoknya berupa kemampuandalam menyelenggarakan keseluruhan"siklus kebijaksanaan"pembangunan. Dalam hubunganini diperlukan kesepakatanmengenai apayanldimaksud dengan "pengadministrasi-an"arauadministrasiinr. Penuliscenderunguntuk memilih rumusanNigro & Nigro. Tokoh administrasinegaradari Amerika Serikat inr berpendapatbahwatermasukkedalam lingkup administrasinegaratersebutadalahmasalah"perumusandan penentuankebijaksanaan".Memang, sebagaimanatelah diuraikan, dalam paradigma mutakhir yang berpengaruhdalam teori dan praktik admiaisrasi negaradewasaini, dikotomi antarapolitik ("perumusandan penentuankebijaksanaan") dan administrasi (semulaterbataspada "pelaksanaankebijaksanaan,')dipandangsebagaitidakre_ alistis, dan berpendirianbahwaadministrasinegarabukan sajamempunyaifungsi tradisional berupa "pelaksanaankebijaksanaan"tetapijuga "perumusandan penentuansertapenilaian hasilhasil peiaksanaanberbagaikebijaksanaannegara". BahkanNigro & Nigro mengemukakanbahwa "Administrationofficials not only havemore policy decisionsto make, but the problemsthey must resoiveor are expectedto resolvein excercisingtheir discretionare also more difficult, some time exceediaglyso" (Nigro & l'{igro, 1977: 11-12).Hal ini terjadi bukan sajadalam praktik adminisrasi negaradi negara-negara Dunia Ketiga yang harus memikul perananmenyelenggarakan tugastugaspembangunanyang demikian kompleks,tetapijuga di negara-negara Dunia pertama apalagi di negara-negara Dunia Kedua yang sistempemerintahannya memangmenghendakiadanyacampur tanganpemerintahanyang luas daiam kehidupan masyarakat. Bagaimanasuatupemerinkhanberperanandi dalam prosespembangunandan pelaksanaan fungsi administrasidi dalamnya.Hal tersebutdi sampingdipengaruhioleh paradigma, reori, model, dan strategipembangunan yang dipiiih, juga oleh sis tem pemerinrahan ataupolitik yang dianut dan oletr sistem ekonomi yang dipilih dan ini dipengaruhi oleh sejumlahtaktor seperti (a) ideoiogi dan palsafahatau pandanganhidup bangsadan negarabersangkutan,(b) kebudayaandan kebiasaan-kebiasaanyang hidup dalam masyarakat, dan (c) tingkat kemajuan sosial ekonomi yang telah dicapai bangsatersebut. Pengaruhberbagai faktor tersebut akan menentukandan tampak dalam cara-carasuatupemerintahanmengadakan"intervensi(benfuk-bentukkebijaksaraan)"terhadap lingkungannya, khususpyadalam kehidupansosial ekonomi masyarakar.Hal ini bisa berupa

file c: I mapI paradigI 'l988

kebijaksanaanlangsu-ng, kebijaksanaan tak langsung,ataupunkebijaksanaan campurana. Di dalam ketiga bentuk kebijaksanaan pembangunantersebut("direct, indirect, and mixed policies"). peranar Pemerintahdapatdibagi atasdua kelompokfungsional"yaitu (1) dalam rangka penyelenggaraanfungsi umum, seperti pemeliharaankeamanandan ketertiban, pertahanandan keamanan,mengadakanhubungandiplomatik, dan sebagainya;dan (2) dalam rangka penyeleng_ garaanfungsi pembangunan,sepertipembangunanbangsa("cultural and poiitical development") dan pembangunanekonomi dan sosial("economicand socialdevelopment")yang diarahkankepada penngkatan kesejahteraandan kemalrnuran seluruh masyarakat. Sekalipundemikian, sebagaimana tampakjelas dari uraian di atas,merupakangejalaumum di negara-negaraDunia Ketiga, adminisnasi pemerintah yaag diharapkan mampu menyelenggarakan berbagai peranan dan fungsi pemerintahantersebut secaraefisien dan efektif, pada kenyataannyamasih menghadapiberbagaipermasalahan, kelemahan,dan keterbatasan.Sebabitu negaranegaraDunia Ketiga sering menghadapiberbagaikenyaiaanyang berbedadenganharapan-harapan yang ada. Masalah-masalah administrasidi negara-negara f)unia Ketiga terseburmenampakkandiri umumnyadalam bentuk 'tidak memadainyakeadaansistemadministrasinegara,termasukkeaciaan sumber daya manusia di daiamnya, sehinggapelaksanaanfungsi pemerintahanumum ataupun pembangunanbelum dapatberjaian sebagaimanayang diharapkan". Di sampingkeiemahan-kelemahan daiam kemampuanmeiaksanakanfungsifungsi administrasi seperti perencanaan,perumusan kebijaksanaan, pengendalian pelaksanaan, pengawasan, penilaian,dan pengorganisasian, sistem administrasi negara di Dunia Ketiga juga dihinggapi keiemahan-kelemahan kultural-instihrsional atau kelemahan-kelemahan dalam "perilaku", sepertidaiam bentuk belum berfungsinya tata nilai dan budayaadministrasisehinggakata "administrasi"yang berarti "memberikanpelayanansecara intensif" belum terwujudkansecaramemuaskan,ataufalsafahhidup yang dianut bangsadan negara bersangkutanbelum berfungsisecaraefektif dalamprosesadministrasiyang utuh; belum dalam posisi dan peranan sebagaiyang dimaksudoleh Bjur dan Zomorrodian, tokoh yang mencoba rnendorongperkembangan'indigenous admi nistration' yang menempatkannilai sosiai budaya sebagaidasaradministasi dan berfungsi "... as a kind of invisible hand', guiding many important aspectsof organizationai life and administrative practice in a society" yang kemudian di gambarkannya dalam hubunganlingkungan sosial yang luas dan secarahirarkikai memasuki aspekaspekkelembagaansampaipada tingkat administrasiyang oprasionaldan instrumentalyang mempengaruhikeseluruhanprosesdan mekanisme,dengandernikianprestasisertaefisiensiadministrasi(Bjur dan Zomorrodian,1986:397-420). Berbagaikomplekspermasalahan yang timbul dalam rangka penyelenggaraan berbagai fungsi pemerintahandi negara-negara Dunia Ketiga tersebut,yang secarasistemikbertalianerat satu samalain, dapatdisederhanakan sebagaimeliputi masalah: kelembagaan,organisasi,sumber daya manusia, manajemen,dan saranaserta prasaranaadminisu'asi.Pembangunanadministrasi negarapada hakikinya terarah padaupaya mengatasiberbagaipermasalahannyata yang dihadapi Kebijaksanaanlangsungadalahsuatu kebijaksanaandi mana Pemerintahyang hcrsangkutanmelakukan sendiri ") berbagaikebijaksanaanuntuk mencapaitujuan yang telab ditentukan;kebijaksanaantak langsungadalahkebijaksanaandi mana Pemerintahhatya menerbitkanperaturanatau ketentuanyang akan mempengaruhiperitaku dan tindakananggota-anggota masyarakatyang 'diarahkan" kepadapencapaiantujuan kebijaksanaanyang telah ditennlkantersebut;sedangkankebijaksanaan canpuran merupakan kombinasi anura kebaJaksanaan langsungdan tak langsung.

f i l ec : i m a p lp a r a d i g1l 9 8 8

sistem administrasi baik daiam sistem itu sendiri, mau pun yang timbul dalam hubungan irueraksinya dengan lingkungannya, serta dihrjukan pada peningkatan"kemampuanaya"sehinggadengan demikian dapat menyelenggarakanberbagai fungsi peme rintahan yang harus dilakukannya secara efisien, bersih, dan efektif. Untuk hal tersebut terdapatberbagaipilihan pendekatantergantung padapermasalahkonkrit yang dthadapidan secarakonsepsionaidapat dlkembangkanatas dasar paradigma- paradigma administrasi negara sebagaimanatelah diuraikan dimuka yang dapat dikelompokkanmeqiadi 4 paradigmasebagaiberikut : (1) ParadigmaStruktriralFungsional,(2) Paradigma Perilaku, (3) ParadigmaSistemik, dan (4) Paradigma(Publik) Deterministik (lihat juga MustopadidjayaAR, 1986; SoemardiReksopoetranto,1987; da.nBintoro lokroamidjojo, 1987). (l) ParadigmaStruktural-Fungsional.Fokus analisadan permasaiahanparadigma ini adalah "disain dan fungsi organisasi",melihal aparatr:rpemerintahankhususnyabirokrasi sebagai suatuorganisasiyang disusunsecararasionalberdasarkanpembagianpekerjaandan fungsi-fungsi spesifik menurut htarki serta kewenangantertentu, kemudian dijalankan oleh tenaga-ternga{engan persyaiatan-persyaratan tehnissesuaitugasdan fungsi yang harusdilakukannya.ParadigmaKlassik dari Frederickson, Pradigma Prinsip-prinsip Administrasi dari Nicholas Henry dan Paradigma Organisasidan ManajemenTradisionaldari Kast dan Rcsenzweigtersebutdi atasmasuk kelompok ini. Paradigma-paradigmatersebutlebih melihat organisasisebagaisuail "sistem tertutup" tidak memperhatikansecaraeksplisithubungannyadenganorganisasilaia ("a single organizationunit") atau pun dengan lingkungan sosial ekonomi yang lebih luas ("the organization socio- economic environments").Dengandasarassumsiuniversalismeprinsip-prinsipadministrasiserta ilmu administrasibersifat "value free", paradigmaini memandangbahwadengandisain organisasidan pembagian fungsi yang hirarkikal, rasionai da:r formai ifilah, niiai dan tujuan yang melekat pada paradigma iiri, yaitu peningkatanefisiensi,ekonomi,efektivitas,dan produktivitasakandapatdicapai. Tentu saja, sejalan denganperkembanganparadigma admi nistrasi negara, dan figas yang harus dihadapi oleh adminis trasi negaradalam pembangunanyang harus berperanansebagai manajemenpembangunan,maka asumsibebasnilai dan sifat teffutup yang pada awal:rya mendasari pandanga*pandangao strukturai-fungsional tersebut harus ditanggalkan. Sebaliknya, dalam proses pembangunan,administrasi negaraberkem- bang merupakansistem organisasi yang kompleks ("an inter-organizationaisystem") dan bersifat terbuka yang secaradinamis berinteraksi denganlingkungan, mempunyaiperanan,bebannrgasyang besardenganjenis pekerjaandan fungsi yang luas dan bersifat "t,ngible dan iltangible", yang melahirkaakebunihanakan "sistemkoordinasi" seiaras dengankeadaandan perkembanganlingkungan; dan ini merupakandeerminan yang harus diperhatikan dalam "disain strukrural-fungsional dari organisasi"administrasipembangunan. (2) ParadigmaPerilaku. Paradigrnaini melihat kelemahan-kelemahanyang meiekat padaparadigma (1), sepertidiabaikannyadimensidirnensi kemanusiaandan prinsip-prinsip nonhirarkikal dan mengkritik bahwahai itu hanya mernadaiuntuk kegiatan-kegiatanrutin yang tidak memerlukaninisiatif dan innovasi. Paradigmaini memfokuskanpengamatandan analisanyapada dimensi-dimensi kemanusiaandari sumber daya manusia dalam organisasi dan marrajemen,sebagai reaksi terhadap pandanganstrukturai fungsional yang mengabaikanaspek-aspektersebut, dan memperhitungkanbeberapaaspek perilaku manusiadalamkontekskehidupanberorganisasi. Dimelsi-dine11slke11ra.nrlsia.a.n dipa.nrlalgek:n memnenoanrhinencanaiantinskat "efisiensi. ekonomi, efektivitas, dan produktivitas" administrasi yangjuga merupakannilai dan tujuan yang dianut paradigma ini. Sebabitu kemudian menganjurkan dicernakannyadimensi-dimensi kemanu-

file c: lmap I paradig 11 988

siaan,kebutuhandan hasrat("needsand motives") manusia,sertaaspek-aspek sosial-psikologi manusia daiam administrasi. Karena "human needsand motives" berdimensi banyak kemudian pendekatanini berkembang dalam dua kutub yang dalam praktik berjalan sendiri-sendiri, yaitu (a) pengembangan disiplin administrasiyang berpangkaipada psi kologi dan sosial-psilcologi,dan (b) pengembanganmanajemenilmiyah ("managementscience"). Berbagai teori dalam para digmaparadigma"Birokrasi Neo-Klasik", "Model Kelembagaan",dan "HubunganKemanusiaan"dari Fredericksonmasuk kelompok ini, demikianjuga halnya denganParadigma4 ("Administrasi Negara SebagaisebagaiIlmu Administrasi") dari Nicholas Henry, dan Paradigma 2 ("Konsep Perilakudan Ilmu Manajemen")dari Kast dan Rosenzweig,dapatdimasukkanke dalam paradigma ini kecuali aspek-aspekdalam "tehnik" pengambilankeputusan.Dalam perkembangannyakemudian ilmu manajemenmenjadi salahsatr:landasandalam pengembangan "studi (analisa)kebllaksanaan", sebabitu dapat dipisahkansebagaimerupakanbagian dari ParadigmaDeterministik. Di antarapara tokoh paradigmaperilaku dapatdisebutantara lain Mayo, Maslow, Barnard, Bennis, McGreggor, Frederickson, Kast dan Kahn, dan banyak lagi lainnya yang keseluruhannyapada dasarnyamenekankanperlunya memperhatikandimensi-dimensi kemanusiaandan aspek-aspek psikososialdalam setiaporganisasidan manajemen. Dalam konteks pembangunanadminisrasi negara dan manajemenpembangunan, dimensidimerui perilaku, yang bersumberpada tata-nilaiyang mendasarisistemadministrasinegaratersebut. harus termanifestasikan dalamdinamikaprosesadministrasidalam keseluruhanpenyelenggaraan fungsi umum pemerintahandan pembangunan,dalam keseluruhan "siklus kebijaksanaan" pemerintahandan pembangunan.Dimensi perilaku, di samping mengejawantah berbagai motif positif, sertakebutuhan"sumberdayamanusia"yang lahir akibat karakteristikdimensi eksistensinya sebagaimahluk biologis (fisiologis) dan psikologis (intelektualdan mental-spiritual)serta sosial juga mengejawantah karakteristik sikap mental, etik, dan moral yang bersumberpada tata nilai yang mendasarisistem administrasinegarabersangkutan.Sistemnilai tersebutmenjadi pedoman perilaku administrasi, baik dalarnpengambilankeputusanmaupundalampenyelenggaraansiklus kegiatan kebijaksanaaniainnya. (3) ParadigmaSistemik. Dalam praktik jaiinan harmonisantarailmu perilaku dan ilmu manajemen(yang menjadi fokus paradigma perilal-u di atas) tidak mudah dilakukan, bahkan lazimnya berjalan sendiri-sendiri, padahalperkembanganrnembutuhkanadanyaketerpaduandalam yang semakinkompleks. Tantangantersebutmerupakansalah safu menghadapimasalah-masalah faktor yang telah mendorongberkembangnyaparadigma sistemik yang menekankaupendekatan menyeluruh dan terpadu dan menempatkanbirokrasi sebagaisistem organisasi dan manajemen yang secaradinamik mengadakaninteraksi baik denganberbagaiursur di dalamnya("inner system") maupundaiamhubungandenganlinglungannyayang luas ("outer-system";"contingencial"). Paradigmaini memfokuskanpengamatandan analisanyapada keseluruhandimensi administrasi secarautuh dan terpadu, dan melihat ke.hadirannyadalam interaiai dengan sistem lingkungannya. Dengan kata lain paradigma sistemik menukar sistem-tertutupaliran struktural-fungsional yang klasik menjadi sistem-terbuka, dan ingin memanfaatkanberbagai peralatan pendekatanparadigma perilaku. Berbagaiteori padaParadigmaStrukturalFungsionaldan Perilakutersebutdi atas ditambah denganpendekatansistemdari Kast dan Rosenzweigmerupakanpilar bangunanparadigma sistemik.Sebabinr di sampingnilai dan tujuan yang melekatpadaParadigmaStruktural-Fungsional dan ParadigmaPerilaku, paradigmasistemik menganutadanyaniiai keserasian,keseimbangan, kontinuitas.dan optimasipencapaianrujuan.

f i l e c : I m a p lp a r a d i Ig19 8 8

20

Sebagaisuatusistem, adminisnasinegaramempunyailandasanniiai, struktr:r (organisasi), dan proses (manajemen)yang dalam interaksi antar unsur di dalamnyadan dalam hubungan dengan lingkungannya tersebut mempengaruhiperilaku. Perilaku yang lahir dalam rangkaian (proses) pelaksanaanfungsi administrasi dan pemerintahansefia pembangunansuaAl negara, baru dapat dikatakaa konsisten apabila didasari, dipadukan serta ditujukan pada perwujudan nilai yang menjadi landasanorientasi sistemadministrasinegaratersebut.Di sampingitu, sistem administrasinegara tersebutmemerlukan penerapan"prinsip-prinsip administrasi" serta disipiin ilmu lainnya sesuai dengandinamika permasalahandan perkembangandiri dan lirrgkungannya^ (4) Paradigma(Publik) Deterministik.Paradigmaini memfokuskanperhatiandan analisanyapadakeseluruhansiklus kebijaksanaan,mulai dari perumusankebijaksanaan,pelaksanaan, dan pengawasansertapenilaianyang harus dilakukan sistemadministrasinegara,baik dalam konteks permasalahandi dalam sistem itu sendiri ("inner system") maupun dalam interaksinya secarakontingensiai dan dinamis dengan lingkungannya yang menghadapkanberbagai tantangan, perubahan,dan ketidakpastian.Dalam kontekspembangunandan sifat lingkungantersebut, sistem administrasi negara agaknyadisyaratkanuntuk dapat berperan sebagaisuatu sistem manajemen strategis,denganberbagaivariasi dan peralatannya,khususnyadalam menyelenggarakan keselurupemerintahandan pembangunan.Sejalandenganadanyaperananadminishan siklus kebijaksanaan trasi negara dalam "making and managingpolicies" tersebutdi atas, administrasi negara dapat memanfaatkanstudi "policy analysis"; manajemenberdasarsasaraa(MBO), sistemtelekomunikasi dan komputer, sibernetik, di samping tehnik-tehnik perencanaanyang selamaini telab dikenal. Agaknya keseluruhannya dapat dipandangsebagaibagiandari "shrdi kebijaksanaan",baik dalam lingk:upanalisadan evaluasi kebijaksanaan, maupunproses(sosialpolitik dan kelembagaan)dalam sebagianatau keseluruhan sikius kebijaksanaan.Daiam analisakebijaksanaansesuanrpermasalahan kemasyarakatandan pemerintahan("public affairs"), yang lazimnya mempunyaiinterdependensi yarg kompleks, cenderungdikaji secara"sistemik". Pendekatananalisasistem("system analysis") di mana teori pengambilankeputusan("decision theory"), ilmu manajemen("rnanagement science"),penelitianoperasi("operadonresearch"),ekonomeuika("econometrics"),dan berbagai pendekatankuantitatif ataupun kualitatif lainnya, merupakanperalatanyang dapatdigunakan dalam rnalakukananalisakebijaksanaan,di sampingsubstansidisipliner sepertiekonomi, politik, administrasi, pendidikan, kependudukan,dan sebagainya.Dalam rangka kebijaksanaanpublik karenasifainya "politis" daiam arti merupakankegiatandalam rangka pembenn:kankebijaksanaan tertentu("public poiicy process"),maka secarautuh "policy analysis"juga mengkaji fisibilitas politis dari sejumlah alternatif kebijaksanaantertentu dan memerluka*pend.alamanpengetahuan tentang "sistem, struktur, perilaku dan proses sosial politik dalam pengambilankeputusan" atau pun dalam rangka kegiatan lainnya, dalam siklus kebijaksanaan.Karena pada dasarnya sasarandan sifatnya adalah pengambilan keputusanmengenai sejumlah alternatif kebijaksanaanyang menyangkut kepentinganbangsa, negara, dan masyarakat,saya cenderungmenamakancara pendekatan terakhir ini dengan"paradigmadeterministik",atau "paradigmapublik deterministtk".Kata publik, bukan saja dipergunakan dalam arti 'pemerintah' tetapi negara dan masyarakat, meliputi kepentingan, tanggungjawab, dan keterlibatan masyarakatluas dalam keseiuruhansiklus kebijaksanaan publik. Peralatanpendekatan,teori dan metodoiogiparadigmaini telah diungkap dalam berbagai paradigma seperriparadigma4 ("Kelembagaan"-t, 5 ("PilihanPublik") dan 6 (".4dminisrrasi NegaraBaru") dari Frederickson,Paradigrna4 ("Adminis trasi NegarasebagaiIlmu Administrasi") dan Paradigma5 ("Administrasi NegarasebagaiAdministrasi Negara") dari Nicholas Henry,

file c: imap paradig | 1 9BB

Konsep Ilmu Manajamen (Paradigma2) dan Kontiagensi (Paradigma3) dari Kast dan Rosenzweig, dapat dimasukkan sebagaiperalatan teori dan metodologi paradigmaini. Sebagaimaoadikemukakan di atas, masing-masingparadigmatersebut mempunyai pennasalahan, konsep-korsep, teori, dan pendekatantertentu yang berguna bagi pemahamandan pengembangan alternatif pemecahanmasalah yang dihadapi sistem adminisfrasi negara bersangkutatr,baik permasalahaninternal ("inner system") mau pun eksternal ("outer system") yang timbul dalam rangka penyelenggaraanfungsi umum pemerintahandan pembangunan,padakeseluruhansiklus kebijaksanaannegarayang harus dilaicukansistem admidstasi tersebut.

file c: lmapl paradigl1 988

22

BAB V KESIMP{'LA}I : IMPLIKASI TERIIADAP PEMBANG{.JNAN ADMIMSTRASI NEGARA DAN MANAJEMEN PEMBANGTINAN DI INDONESIA

Sesuatuparadigmaadministrasinegaratetapberanjakpada "realitasempirik", dan dimaksudkanuntuk memahamikeseluruhaneksistensidan meqjelaskanberbagaipermasalahan mengenai dan hal-hai yang bertalian denganadministrasinegara. Di samping itu, paradigma administrasi nega,rajuga dimaksudkan untuk memberikanperspektif dan aiternatif pemecahanatas permasalahan yang dihadapi sesuafusistem administrasi negara, atau pun alterrntif langkah{angkah pencapaian tujuan yang dapat ditempuh suatubangsadalam rangka perwujudanberbagaitujuan nasionalnya, selarasdengantata nilai yang dianutbangsadan negarabersangkutan. Setiapsistemadministrasinegara merupakansistemorganisasiterbuka ("an open system") dan bersifat kontingensial denganberbagai faktor lingkrrngannya. Kontingensi dan interaksi antara suatu sistem administrasi denganlingkungan sosialpolitik ekonomi, meiahirkan kebutuhanyang bersasarandua, yaitu (i) administrasiyang menjelmakannilai budayaadministrasidan efisien, dan (2) administrasi yang cakap, yaitu mampu memberikanjawaban atas permasalahan,tantangan, tujuan, kesempatandan kendalayang dihadapibaik intern ("inner administrativesystem")maupun ekstern (dalam kontingensi dan interaksi dengan iingkungannya), secaratepat, efisien dan efektif. Unnrk mencapaisistemadministrasiyang demikian, drperlukan"pembangunanadministrasi"yang lazimrrya dilakukan dengan penerapanpendekatanantar disipiin, sehingga sistem administrasi tersebutdapatmemenuhidua arah tantanganyaitu tantangandalam merumuskandan memilih kebijaksanaanyang tepat, dan kemudianmelaksanakannyasecaraefektif. Kedua sasarantersebut telah dicoba dicapai dengan suatupengembangansrudi "administrasi pembangunan",yang pada dasarnya merupakan studi mengenai "pembangunanadministrasi negara dan marajemen pembangunan". Paradigma"administrasipembangunan"diperlukan dalam mendisainstrategi dan kebijaksanaanpembangunanadministrasi negarasedemikianrupa sehinggasistem administrasi negara mampu berperananbaik daiam menyelenggarakan fungsi umum pernerintahanmaupundalam manajenrenpembangunan.Sffategidan langkah{angkahkebijaksanaandalam pembangunanadministrasi negaradan manajemenpembangunan merupakanantitesisaraujawaban terhadappermasalahan dan keburuhanyang dihadapi dalamrangka penyelenggaraanfungsi umum pernerintahandan pembangunan,sebagaibagian dari rangkaianupaya mewujudkan harapan, cita-cita, dan tujuan bangsadan negaradalam jangka atau kurun waktu tertentu.Dengandemikian sistemadministrasi negaraberadadalam posisi dan peranansebagaisuaRr'sistem manajemenstrategis'denganberbagai peralatan yang diperlukan untuk peranannyaitu, seperti analisa kebijaksanaan,manajemen berdasarsasaran,tehnik perencanaan,dan sebagainya. Sekalipundemikian ia tetapberfokus pada "administrasinegara" dengankeseluruhanprobiematikayang timbul di dalam sistem adminisuasi negara itu sendiri, dan dalam in teraksinya denganlingkungannya, dalam hubungan posisi dan per?nni,adalam menyelenggarakan dan pernhangrrnan, sehinggapada fungsi urnum pemerintahan dasarnya"paradigmaadministrasipembangunan"adalahparadigmadalam bidang administrasi negarayang ditujukan padapembangunanadministrasinegaradan manajemenpembangunan.

f i l e c : I m a pI p a r a d i g |1988

z)

Sebabitu memahamiarti, posisi, peranan, dan permasalahanadministrasinegara dalam konteks keseluruhandioamika sistem dan permasalahankehidupannyata sesuatubangsamerupakanpersyaratanuntuk memahamidan mene mukan paradigmayang tepat dan konsisten bagi pembangunan administrasidan manajemenpembangunan dari bangsadan negarabersangkutan. AdministrasinegaraadalahadministrasidalamkonteksNegara.Negaraadalah "organisasi" yang dibentuk oleh sesuatubangsayang berdiam di suatuwilayah, untuk mewujudkan ("manajemen") berbagai tujuan organisasi(Negara) tersebut, denganmengikuti tafa cara ("mekanisme") sistem ekonomi, politik, dan pemerintahanyang selarasdengantata nilai, pandanganpalsafah, cita-cita,tujuan, ideologi yang dianut, dan permasalahan sertaperkembangansosial ekonomi yang dihadapi bangsabersangkutan.Administrasi negara dengandemikian merupakan "alat" berupa "sistemorganisasidan manajemen"dari suahrBangsadalam rangka penyelenggaraan"Pemerintahan Negara" untuk mencapaiberbagai tujuan Bangsadan Negara bersangkutan, dengan kewajiban dan keharusanuntuk memperhatikanhak dan kewajibanpara warga negaradan berbagaiorgrnisasi di dalamnyadalam keseluruhandinamika kehidupanmasyarakatyang senantiasabersandarpada, dan merupakanupayauntuk mewujudkan: nilai-nilai tertentu. Suatu Sistem Administrasi Negara selalu memerlukandan mengandungunsur nilai dan aturan dasar yang dapat dijadrkanpedomanperilaku oleh unsur organisasi dan manajemendari administrasinegara,dalam rangka penyelenggaraan pemerintah-an negaradalam upaya mewujudkan cita-cita dan mencapaitujuan bangsadau negara;juga sebagaipedomanbagi para warga negaraataupun organisasi-organisasi yang dibentuknyagunamenyalurkanaspirasi,hak, tanggungjawab, dan parrisipasinyadaiam "penyelenggaraan pemerintahannegara", mau pun dalam mencapai berbagai tujuan serta kebutuhannyasebagaimahluk sosial dan sebagaianggota masyarakat bangsabersangkutan. Sistem administrasi negarayang berlaku di suatunegarameru pakan hasil perkembangansejarahyang panjang, bukan saja mempengaruhiperkembangansejarah bangsa tersebuttetapi juga dipengaruhinya.Berbagainilai sosialbudayayang biasa mem pengaruhi pandangan,sikap, dan perbuatan manusia atau sesuatubangsadapatjuga mempengaruhi strukhr, tnekanisme,dan perilaku sistem admirisffasi bersangkutan.Manusia melakukaninversi dan innovasi di berbagailapangankehidupan,ilmu pengetahuan,dan tehnologi, sertamenimbulkanberbagai perobahandan pembaharuandi berbagaibidang kehidupanyang luas; salah satu daripadanya adalahilmu, seni, disiplin, dan sistemadministrasi negara. Sebabitu sistem administrasi negara yang ingin diterapakandalam kehidupan sesuatubangsaatau pembangunanadministrasi negara yang tengah dilakukan oleh bangsabersangkutanharuslah sesuaidengan tata nilai, dan tingkat perkembangankehidupansosial ekonomi bangsabersangkutan,dan dapat membawanyaketingkat perkembanganyang lebih maju. Suatu sistem administrasi negara mungkin mempunyaidasar nilai yang berbeda dengan sistemadministrasinegaralainnya, disebabkanadanyaperbedaanlatar belakangsosialbudayadan palsafah atau pandanganhidup, tetapi didalamnya selalu ter buka kemungkinan adanya unsurunsur, prinsip, konsep,logik ataupunnetodologi yang bersifatrasionaldan karernnya dapatberlaku umum. Hal ini bukanlahkemungkinanyang ganjil, sebabpusatdari adminisfrasiadalahmanusia dalam interaksinyadenganmanusialain dan denganlingkungannya,dalam rangka mencapainrjuan iertettu. Daureksisierisirrianusiapada ciasarnya diiiui
f i l ec : J m a p l p a r a dii g 1988

maan "mekanisme" berpikir logis dan prinsip serta konsep- konsep administrasi yang rasional inrlah, sekalipundalam "tata nilai" manusiamungkin berlainanatau tidak bisa sepenuhnyasama, model-modeladministrasinegarabagi dunia berkembangdapatdibangundenganmengkaji secara objektif-rasionalmanaparadigma,teori, konsep,atauprinsip-plinsip administrasiyang dapat dimanfaatkanbagi pembangunanadministrasi dan manajemenpembangunandi negara-negara berkembang;yang dapat dijadikan dasar dan peralatanperumusankebijaksa naanpembangunan administrasi dan manajemenpembangunan,sesuaidengantata nilai dan kompieksitas tugas da:1 yang dihadapi. permasalahan Dewasaini perjalanansejarahdan perjoanganBangsaIndonesiauntuk mewujudkancita-cita dan berbagaitujuan nasionalnya,telah sampaipadatahapan"menyeiesaikankerang- ka landasan dalam Repelita ke-lV unnrk kita lanjutkan dan mantapkanlandasanitu dalam Repelita ke-V nanti", menujutahapan"tinggallandas"yaitu"tahapanpembangunanyangterusmeningkat,tidakkenal berhenti, menuju keadilan dan kesejahteraanlahir batin yang makin baik" (Soeharto, Presiden naRepublikIndonesia,1987: 10). "Padadasarnyahakekattinggallandasdaiampembangunan yang yang kuat, landasan kokoh atas landasan sional yang kita maksudkan adalahpembangunandi berupa kondisi-kondisi di berbagaibidang kehidupan" (Soeharto, Presiden Republik Indonesia, 'bidang adminisfiasinegara'agaknyadapatberupa : (1) pernntapan 1987: 9). Hal tersebutdalam pancasila sebagaipalsafah hidup bangsadan idiologi negarasehinggasecararasional dapatberfungsi sebagaip edomanperilaku dalam keseluruhanmanifestasipenyeienggaraanpemerintahan negarayang secaraprirsipil juga bersasarnegaradalam keseluruhansiklus kegiatankebijaksanaan an menumbuhkandan mendorong inisiatif, keswadayaandan peransertaaktif masyarakatdalam pembangrnan nasional; (2) pemantapan tehnik dan kemnmpuanmanaiemen sehinggaadminis trasi negaradapatberperanansebagaisuatusistemmanajemenstrategis,khususnyadalamperanamya unuk melaksanakanberbagai fungsi pemerintahandalam penyelenggaraanpembangunannasional sesuaidengansistem ekonomi politik yang berla ku, dan perkembanganlingkungan nasionaldan internasional yang dihadapi; (3) pemantapanorganisasi yang menrungkinkan pemberian pelayanan kepadamasyarakatdan pelaksanaanberbagaifungsi pemerintahanlairmya secaraadil, merata, bersih, efisien, dan efektif, selarasdengantatanilai daa pedomanperilaku tersebutpada(1). Dalam rangka upaya pencapaianliasaranstrategik "pembangunanadminisnasidan manajepembangunan" tersebutlandasanparadigmatikyang diperlukan adatahsuatu kombinasidari men keseluruhanparadigmayang ada sesuaidenganperkembangan dan kebutuhan situasional. Kita melihat adanyakebunrhanpemantapanorganisasitersebutpada point (3) di atas, ini menunjukkan perlunyaparadigmastrukturalfungsional.Kita pun menghadapipermasalahan(2) yafrgmengingatkan perlunyaparadigmadeterministik.Kita juga melihatkebunrhanakan aspek(1) yang menunjukkan periunya paradigmaperilaku dan paradigma(publik) deterministik. Selain itu juga diperlukan pandanganatau pendekatanterpadu atas keseluruhanaspek administrasi tersebut serta masalahmasalahlingkungan akibat kontingensi dan interdependensiantara administrasi negara dengan keseluruhanfaktor dalam lingkungarurya, ini menunjukkan adanyakeperluan paradigma sistemik. Dalam hubungan(1); para "foundingfathers"RepublikIndonesiatelahsangatmenyadari keburuhan-kebuilhanasasidari suatu SistemAdministrasi Negara (SISADNEG) akan nilai dan pemerintahannegaratersebut, dan denganbijak aturan dasardalam rangka penyelenggaraan menetapkannilai dan aturan dasar yang terbukti dalam perkembangandan ujian sejarahhingga dewasaini sebagaisesuaruyang cocok, objektif dan konstruktif, yainr Pancasiladan UUD 1945.

f i l e c : l m a p p a r a d j g| 1 9 8 8

Sebabifu tepat kiranya apabilapara penyelenggaranegaramenganutrumusanyarig dikemukakan Bapak Kepala Negara (yang dengan Mandat MPR merupakan Pimpinan Puncak SISADNBG), bahwaupaya mewujudkancita-cita, harapan,dan tujuan bangsadan negaratersebutdiiaksanakan dalam suatuprosespembangunansebagaipengamalanPancasila.Dengandemikian secaraparadigmatis Pancasiiaharus dijadikan pedomanperilaku dalam SISADNEG, ini berarti para penyelen!gara negaraharus menempatkanPancasilasebagai"pedomanperilaku", baik "sebagaikriteria" dalam perumusandan pengambilankeputusanberbagaikebijaksanaannegaraatau pemerintahan, mau pun "sebagaisikap membawakandiri (moral conduct)" dalam keseluruhandimensi dan kegiatan lainnya,.dalamsiklus kebijaksanaan negaratersebut.Hal tersebutperlu dilakukansecarakonsisten baik untuk cakupanwaktu jangka panjangdan sedang,maupunjangka pendek, dan senantiasa diarahkanpadapencapaiaD secaraoptimai berbagaifirjuan nasional,sebagaimana di@tapkandalam PembukaanUUD 1945, "melindungi segenapbangsaIndonesiadan seluruhtumpairdarah Indonesia dan untuk memajukankesejahteraan umum, mencerdaskankehidupanbangsadan ikut melaksanakanketertibandunia yang berdasarkankemerdekaan,perdamaiandan keadilansosial". Agaknya ini merupakansuatu implikasi perilaku yang sangatpenting dala-mrangka "strategipengembangan sistem adminisffasinegarayang berdasarPancasilamerupakanbagiandari sistempenyelenggaraan negarayang berdasarPancasila"(Mayjen. Drs. Moerdiono, 1986 : 8). Dalam hubungan(2); sejarahIndonesiamerdekaselamaOrde Baru yang telah berlangsung sepanjangsekitar 2 dasawarsatelah menunjukkanberkembangnya"administrasi negara" sebagai suatu "sistem manajemenstrategis"
f i l e c : I n r a p j p a r a d i gI 1 9 8 8

permasalahanyang membutuhkanberbagai teori dan pendekataninterdisipliner yang dikembangkan kflususnya dalam lingkup paradigma sistemik dan deterministik. Dalam hubungan(3), organisasiakan tetapmerupakanfenomenafokal dalam setiapsistem administrasi. Yang merupakanmasalahadalah "pola dan periiaku organisasi" bagaimanayang dapat menyelenggarakanberbagai fungsi pemerintahandan pembangunansecaraadil, merata, efisien dan efektif, seperti dalam memberikan pelayanankepadamasyarakat, atau pun dalam memenuhi berbagai kebutuhanmereka, secaraberkeadilandan merata. Hal ini bukanlah sesuatuyang dan tingkat perkembanganlingkungan, serta benfirk-bentuk berdiri sendhi, di mana permasaiahan kebijaksanaanatau sistemintervensiyang dipilih selarasdengansistem "demokrasiekonomi" dan intervensiPemerIndonesiayang bersifat "campuran"("mekanismepasardenganperencanaan intah yang berorietasitrilogi") juga akan turut mempengaruhl"disain organisasi". Pengernbangan organisasidalam hubunganini dapatberarti perluasan,untuk menambahakseskeiompok sasaran sehinggadapat meningkatkanpemerataanpelayanan;dapatjuga berarti penyederhanaan,untuk meningkatkan kelancarandan mengurangi ongkos pelayanan; atau perr.tbahanperilaku sebagai responsi positif atasperkembanganlingkungan. Dalam menghadapimasalah organisasiini perlu dilihat gejala tumbuhnya"organisasiyang kompleks" ("an inter-organizationalsystem"; bukan "a singleunit of organizationstructure"), yang keseluruhannyamemPunyaike terkaitan narnuntugas dan kewenangannyaberiainan, sehinggamembutuhkansuatu "sistem koordinasi" yang mungkin dan disain organisasi-iugamerupakanrefleksi tidak selaluharus bersifatstruktural. Perkembangan denganlingkungan("contingencialsystem"), sebabitu dipenadanyainteraksi dan interdependensi garuhi pula oleh pilihan akan bentuk kebijaksanaandan pola manajemenpelaksanaanyang dinilai baik, efisien danefektif. Fokusnyatetapmengandungsifat "struktural fungsional", dan memerlukan pendekatanparadigma struktural-fungsional, baik dalam disain mikro ("suatu organisasi") maupunmaho ("antar organisasi"),namun pelaksanaanfungsi dalam rangkapencapaianberbagai tujuan organisasi(negara)secaraefisien efektif harus memperhitungkanperilaku dan selaras dengankondisi, kebunrhandan tingkat perkembanganlingkungan. Dari uraian di atastampakjelas bahwapembangunanadminisrasi negaradan manajemen pembangunan;pada hakikinya merupakandan cialamkenyataaruIyamemeriukan proses "perubahan sistemik", perubahandalam keseluruhanunsur, struktur, proses, dan perilaku administrasi yang dilandasidan terarahpadapenerapantata nilai yang melandasisistemadministrasitersebut,dan dinrjukan pada pencapaiantujuan dan cita-cita nasional yang juga merupakan perwujudan tata nilai yang dianut itu. Dengandemikiantata nilai tersebutharus dapatberfungsi sebagaipedomanperilaku dalam keseluruhandimensi, hirarki, dan siklus kegiatankebijaksanaan,baik daiam petumusan kebijaksanaandan pengambilankeputusan.maupun dalam pelaksanaandan pengendalian,serta dalam pengawasandan penilaianhasil-hasitpelaksanaankebijaksanaantersebut.Di samping, dan untuk mernfungsikansecaraefektif sistemnilai sebagaipedomanperilaku tersebut.guna mencapai nljuan yang diinginkan secarabersil, efisien, dan efektif, maka penyusunanstrategi dan pelaksanaanpembangunanadministasi negaradan manajemenproses pembangunan,perlu memperhatikan paradigma-paradigmayang ada juga yang mengenaipembangunannasional, serta memilih dan menerapkannyasecarakonsisten,sesuaidengankeadaandan perkembanganlilgkungan (nasional, yang dihadapi,sertasistempolitik dan ekonomiyang dianutregional, g1oba1)

f i l €c : I m a pl p a r a c i i g1 9 8 8

KEPUSTAKAAN

Bjur, WasleyE. dan ZomorrodianAsghar,"TowardsIndigeneous Theoriesof Administration: Arr Institutionai perspeciive" dalam International

Review nf

Adnrinistrative Vol.-s2,No.4, 1986. Scisnces, Buchanan,JamesM., "A public choise Approach to public utility pricing,,, Public Choice;5, 1968. dan GordonTuliock, The Calculus of Consent: Logical Foundafions of constitutional Delnocracv; Ann Arbor, Mich: university of Michigan Press, 1965. , The Calculus of Cousent: Loeical Foundation of

constitutionalDenrocracv; Ann Arbror,Mich: universityof Michigopress,1965. , The Denrand and Supply of Public Goods; Chicago: Rand Mc Nelly, 1968. Caldwell, Lyr.lronK , "Iv{ethodologyin the Theory of Public Administration" dalamJanresC. Chulesworth:Philadelphia:Anrerican Acadenr-vof political and Social Sciences,(Monograph8), 1968 _ _ _ _ , E n v i r o n n r e n t : A c h a l l e n g et o M o d e r r r S o c i e t ] , ; Garden City, New York: Natural Hariey Press,1970. clark, Peter A dan Janet R. Fard, "Methodoiogical and rheoritical problems in The Investigationof Plannedorganizationalchange" dalam The Socioloeical Review, 1g (1), i970. corolie, Bryant and Louis G. white, l\,Iar.raeine Deveroprnent in the Third World; Bouider Co: WestView press, 1982. Cyert, Richart M dan JamesG. March, I'he Behavioral Th EnglewoodCliff, NJ: PrenticeHall, 1963.

;

D a h l . R o b e r t A , " T h e S c i e n c eo f P u b l i c A d n r i n i s t r a t i o n " d a l a n r p u b l i c AdministrationRevierr,,Vol.?, No. l. 19.17.

New Downs, Anthony, An Economic Theolv of Democracv'

Harper &

Raw 195?. Dwivedi,o,P.danJ.Nef,.'CrisesandContinuitiesinDevelopmentTheoryand Pubtic Administration and Administration: First and thild world Perspectives" in Development, 1982. Elgues,Javier,.,ParadigmsandScientificRevolutioninDevelopmentTlreories'' dalamDevelopmentand Chanse,Vol.16,1985' New Etzioni, Amitai, A ComparativeAnalysis of Comolex Organizations; York: FreePress,1961. A Theory of Evan, Williarri M., "The Organization Set: Toward (ed) Approach To oreanizational InterorganizationalRelations" dalam J. Thompson 1956' Design, Pittsburgh:University of Pittsburgh, Readines; , Inter Oleanizational Relations: Selected

Press,i918' PA: Universityof Pensyivania Philadelphia 1930' Fayol,Henri,Generaland IndtrstrialManasement;London:Pitman' 1924. Follet.M.P., CreativeExnerience;New York:P.SmithCompany, FrederickWThylor,ScientificManagenrerrt,dalam:TestimanyyBeforeThe January25, l9I2' U.S. House of Representatives,

Frederickson,H.George,NewPublicAdministration;Alabama:The Universityof AlabamaPress,1980. "The Lineage of New Public Administration" 8(2), i976' dalamAdministration ans Societ-v,

dalamAdnrinistrationand Societv, t(2),1976:: 149-175' r'i Administratiorr"daialll Ga[s- ]ohn Meiimlii- Iieiids ifi llre Theory of Pu lic Public AdnrinistrationRevieu',Vol.10, i950'

, "The Ecoiogy of Government" dalam Reflection Public Administration, Tuscaloosa,Ala: University of AlabarnaPress, 1947. Gant, GeorgeF., DevelopnrentAdnrirristration: Conceots. Goals. Methc Madison,MI: The University of WisconsinPress, 1979. Goodnow,Frank J., Politics and Adnrinistration; New York: Macmillan, 19C G u l i c k , L u t h e rd a n U r w i c k L y n d a l l , e d s . ;P a p e r s o n t h e S c i e n c e Administration;New York: Instituteof PublicAdrninistratiorr, i937. Harmon, Michael M, Action Theory llor Public Administration; New Y< Loneman.1981. Hasan(1985) H e n d e r s o nK , e r t h M . , " A N e w C o m p a r a t i v eP u b l i c A d m i n i s t r a t i o n "d a Toward A Nerv Public Adnrinistration: The Minnowbloak Perspective;Scranton, Chandler,197i. Henry, Nicholas, Public Adnrinistration and Public Affairs, SecondEditi N.l. PrenticeHall Inc, 1980. Indrawijaya, Adam, "Tantangan,Prospek dan PerananSarjanaAdminist Administrasi Negara dalam Majalah Administr IndonesiaDalam Pendayagunaan Negara,No.36 ThhunXXIV, 1985:22-27. Islam, Nasir dan GeorgeM. Henault, " Frorr GNP to Basic Needs:A Crit Review of Developmentand DevelopmentAdministration" dalam International Reviev AdnrinistrativeSciences, No.3, 1979. Islamy, Irfan M., Prinsip-prinsip PerunrrrsanI(ebijaksarraan Neeara; Jaka Bina Aksara, 1984. J o n e s "G a r t h N . , P l a n n e d O r g a n i z a t i o n a l C h a n g e : A S t u d v i n C h a r Dvnanrics;New York: FrederickA. Praeger,1969. ' , "Frontiersrnenin Searchfor The Lost Horizon": Stateof DevelopmentAdrninistrationin the 1960s" dalam Public Administration Revi. V o l . 3N o . i , 1 9 7 6 .

Kast, FremontE. dan RosenzweigJamesE., Organization and Manager (3th Ed): A Systemand Behavioral Approach; Tokyo: Mc Grow ilill, 198i: 53-124. Katz, Daniel dan Robert L. Kahn, The Social Psycholog-vof Oreanizati New York: John V/i1ey& Sons,Inc., 1966. Katz, Saul M., "AdministrativeCapabiiityand Agricuitural Deveiopment InstitutionBuilding Approachto Evaluation"dalam American .Iorrrnal of Agrictrlt Economics,Vol.52 No.5, 1970. Korten, David C., "CommuriityOrganizationand Rural Development:A ieat ProcessApproach"daiamPrrblicAclministlationRevierv;40, 1980. \ d a n A i f o n z o ( e d s ) , B u r e a u c r a c . va n d T h e P o o r ; Hartford, Con.: KumarianPress, 1983. Kuhn, ThonrasS., The Strtrcture of Scientific Revolution. SecondEdi Chicaso:Enlarged:The Universityof ChicagoPress,1970. Lawrence,PaLrldarrJay Larsel, Organization and Environnrent; Cantbri' Mass: Harvard BusinessSchool, 1967. Likert, Rennis,The Hrrnran Organization: Its Management and Value; 1 York: Mc Grow Hill, i967. Lin, P.T"K., "DevelopmentGuidedby Valtres:Commentson China'sRooel Its Implications,'dalarnMendloifz, s.H.(ecj),on the creation of a.Tust world orr New York: The Free Press,1975. L i n d b l o r n ,C h a r l e sE . , T h e I r r t e l l l e e n c eo l D e n r o c r a c v :D e c e s s i o nM a l Throueh Mutual Adjusnrerrt,New York: The Free Press, 1965. : he Hidden Hand in Governmr _ , B a r e a i n i r r &T 1955. SantaMonica:The RoundCorporation, Marx, Fritz Morstein, ChicagoPress,1957.

'fhe

Adniinistrative State; Chicago:UniVersitl

, Elementso[ Pul]lic Administration; Englewood Cliff, NJ: PrenticeHall, 1946. Mastermann, M. , "The Nature of paradigm" daiam I. Lakatos & A. Musgrave; Criticisnr and the Grorvth of Knowledge, London: CarnbridgeU.R 1970. M e h m e t , o z a y , E c o n o n r i cp r a n n i n e a n d s o c i a l , T u s t i c ei n d e v e r o p i n g Countries; London: Croom Helm, 1978. M o e r d i o n o , M a y j e n , D r s . , s t r a t e g i p e n g e m b a n g a ns i s t e m A d m i n i s t r a s i Negara Yang Berdasarkan pancasila Dalam Rangka Melnantapkan Kesiapan Tinesal Landas; Jakarta: SekretariatNegara, 19g6. Mosher, F., Democracv and the h.rblic service; New york: oxford universitv Press, 1968. Muirz Ali, Drs., Buku Materi pokok penea'tar Administrasi Neeara (ANE 141/35Ks/Modul 1-5); Jakarta:DepartemenpDK, universitasTerbuka, 19g4. M u s t o p a d i d j a j aA R , A d m i n i s t r a s i f e m b a n s u n a n : T e o r i . M n s a r a h D a n Kebijaksanaa', ceramah padaprograrnDiklat SESpADepartemenAgama, 19g6. Nefrin Marc (ed), Another Deveropme't: Aporoaches and strategies; Uppscale:Dag HammarskjoldFoundattion, 19"11 . Nigro and Nigro, Modern public Ad-ministration;New york: Harper & Roq 1973: 11-12 olson, Mancur, The Loeic ofl Coilective Action; cambridge, Mass: Harvard University Press,1965. Ostrom, Vincent, The hltellectual Clises of Anrcrican Public Administration; Alabama:The Universityof Alabamapress,1974. dan Elinov, Osrront, "Public Choice: A Different Anproach to The Study Public Administration" dalarnprtb,l!c_A_-d,nrirrlstration Review. Voi.3i. Maret/Apri1, 1971. Parsons,Thlcott,The SocialSvstenr;Glencoe:Illinojs, 1951.

dan Masalah Pelaksanaan Reksopoetranto'Soemardi' Birokrasi PengukuhanJabatanGuru BesarTetap Pembangunan, Pidato Pengukuhanpada Upacara dalam Ilmu Ekonomi, FEUI, 1987' Salembiewzki, Robert T, New York: Marcel Dekker, 1977'

- ---p,, "-d; t,i."r;.r.;;."il:::1;,lffi mJn-t-e-ias erop uev

1d: Four lH: ;ff

Schaffer.B.B.,,,Comparisons,AdministrationandDevelopment'.dalamPolitical S t r r d i e s1; 9 ( 3 ) , 1 9 7 1 . Schick,Allen,.,TheTraumaofPolitics:PublicAdministrationinTheSixties.' dalamFrederickC.Mosher,ed.,AnrericanPrrb|icAdnrinistration:Past.Present. and Public Adrninistration' 1975' Futu-re; Syracuse:Maxwell Schoolof Citizenship

House,1966' New York:AsiaPublishing United StatesView "ConrparativePublic Administration: The a n d D e v e l o p m e n t 'V o l ' 2 ' in InternationalP e r s p e c t i v ed" a i a mP u b l i c A c l m i n i s t r a t i o n 1982. Theorv: A Structural and Scott, Willian G', DBA, et all' Organization D' Irwin Inc' 1981' Behavioral Analysis (4th Ed); Illinois: Richard A Studv of DecisionMaking Sirnon, HerbertA', AdnlirristrativeBehaviourl Expandedwith New Introduction Management process in Administrative organization: (3th Ed); New York: Mc Pree ProdY, 1976' Singer,H.w.,

;London: Macmillon'

i9'18. Soeharto,PresrctenRi,Pidatol(enegaraanl)il)epanSiclaneDPR'15A$rstrrs 1987, Iakarta: Republik Indonesia,1987'

SofiarrEffendi( 1986:13-21)

Spinger,J. Fred, "Empirical Theory and DeveropmentAdministration;prologues and Promise" dalam Public Adnrinistration Review, Vol.36 No.6, 1976.

a"r". oo-,"rrr.*.,, s s*r.,.rlTil:.,';;i"'rheorv

In Development Administrations"

stepanek, Joseph - EouitabreGrowth?,New york: persamon F , Baneradesh Press,i979. Thylor,Frederickw., princinresof scientific-Managenrent; New york: Harper & R a w ,1 9 1 1 . Thompson,JamesD., organization in Action; New york: Mc Graw Hill. 1967.

Administrative Theorv; New york: Mc Grow HalI, 196j. Tjokoamidjojo, Bintoro, A dnri'ist'asi prosespenrbangrrnan, 197g: 9-i 0

Irlrrugung, i9;t--:-_-

ManajemeE-Penrbansunan; Jakarta:Haji

Tjokrowinot., Moerjanto, "Masarah dan Tantanganpembangunan Masyarakat: P a n d a n g a nd a n T e l a a hl v f e n u r u tI l n r u A c l m i r r i s t r a s iP e m b a n g u n a n , , dalam senrinar Nasional rlnrrr-ilm* Sosiar. Mempersiapr<arrMasyarakat Masa Depa,; ujung pandang, l5-19 Desember1986.

Toha'Miftah,Dlnlgrr!!:dinrensi PrinraIlnrrrAdnrinistrnslNesara;Jakarta:CV. Radjawali,1984. Ul Haq, Mahbub, York:ColumbiaUniversitypress,1976:33.

; New

u n i t e dN a t i o n sD , e v e r o D n r eA n ct r r n i n i s t r a t i o lcru: r r e n t A n p r o a c h e a s nd T r e n d si n P . b l i c A d n r i n i s t r a t i o nf o r N a t i o n a lD e v e l o p m e n tu; N D e p a r t m e n t of EconomicandSociaiAffairs,New york. 1975. u p h o f f ' N o r u r a nT . a n dE s r ' a n ,M i i t o nJ . , L o c a ro r g a n i z a t i o na n d R u r a r Developnrent: Analvsisof AsianExercios;Ithaca:corneliuniversitv.1974.

dan llchman, W., The Political Economv of

Develonment;Berkeley:Universityof CaliforniaPress,1972. in a time of Revolution"dalamPublic waldo, Dwight, "PublicAdministration Copyright1968:Americansocietyfor 1968) (Juiy/August AdministrationReview,Vol 28 1968. PublicAdministmtion, The Stud-vof Public Administration; New York: Double day

& C o . ,1 9 6 8 . "A SymposiurnComparative and Development Administration:

dalamPublicAdministrationReview,Vo1.36,No.6, 1976. andProspect" Retrospect fronr Max Weber:Essavsin Sociologydalam Weber,Max, "Bureaucracy:' Hans H. GerthdanC.WrightMiils; New York:OxfordUniversityPress,1981' dalam of Principlesof PublicAdministration" White,LeonardJ., "TheMeanirrg of university JohnM. Gatrs,et.al;Chicago: The Frontiersof PublicAdnrinistration, ChicagoPress,1936. D'C': Willoughby,W.F., Principlesof Public Administration;Washington, BrookingInstitute,1927. dalamThe PoliticalScience Wilson,Woodrow,"Thestudyof Administration" Quarterly,Il, 1887.