Ministerstvo financí Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu
Josef Svoboda ředitel Letenská 15, Praha 1 - Malá Strana, 118 10 Sekretariát tel.: 25704 2381
P o k y n pro výkon finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek v orgánech státní správy Ministerstvo financí vydává, na základě § 7 odst. 1 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), pro výkon finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek v orgánech státní správy, tento pokyn.
duben 2005
OBSAH 1. Úvod .............................................................................................................................. 3 2. Účel a obsah pokynu..................................................................................................... 3 3. Právní předpisy v oblasti veřejných zakázek............................................................. 5 4. Kontrolní postupy......................................................................................................... 5 5. Popis řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek................................................... 6 6. Použitá literatura …….……………………………………………………………….8 Příloha č. 1 Popis řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek (Průběh veřejné zakázky) Příloha č. 2 Dotazník (příklad jeho možné podoby)
2
1. Úvod Pokyn pro výkon finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek v orgánech státní správy má poskytnout přehled o základních principech finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek a posloužit jako pomůcka pro zabezpečení jednotného uplatnění pravidel a doporučení při výkonu finanční kontroly v orgánech státní správy. Při praktickém výkonu finanční kontroly zaměstnanec vykonávající finanční kontrolu při řešení konkrétních situací postupuje v souladu s obecným pokynem pro výkon veřejnosprávní kontroly1), s obecným pokynem pro výkon interního auditu2), s obecným pokynem pro výkon finančního auditu3), s pokynem k řízení rizik4), s metodickou pomůckou k zajištění fungování vnitřního kontrolního systému5), Evropskými směrnicemi pro implementaci mezinárodních standardů INTOSAI a musí hledat odpovědi i v příslušné odborné literatuře. Tento pokyn se nevztahuje na orgány veřejné správy pro které platí zákon č.128/2000 Sb., o obcích, zákon č.129/2000 Sb., o krajích a zákon č.131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.
2. Účel a obsah pokynu Tento pokyn se zabývá problematikou výkonu finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek. Důvodem pro jeho zpracování jsou následující skutečnosti - vysoké riziko nesprávného postupu s dopadem na hospodárné, účelné a efektivní vynakládání veřejných prostředků - složitost problematiky posuzování a hodnocení vynakládání veřejných prostředků v oblasti veřejných zakázek v orgánech státní správy - požadavek na sjednocení postupů finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při veřejných zakázkách - nabytí účinnosti zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon“) (zadávání veřejných zakázek zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzuje podle dosavadních právních předpisů, tj. podle zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů).
1) 2) 3) 4) 5)
CHJ - 1 Pokyn k jednotnému uplatňování procesních pravidel při výkonu veřejnosprávní kontroly na místě a při realizaci následných opatření s touto kontrolou souvisejících (s komentářem) CHJ - 2 Pokyn k jednotnému uplatňování závazných pravidel a doporučení pro výkon interního auditu v orgánech veřejné správy CHJ - 3 Pokyn upravující metodiku výkonu finančního auditu ve veřejné správě CHJ - 6 Pokyn k jednotnému uplatňování závazných pravidel a doporučení pro systém řízení rizik v orgánech veřejné správy CHJ - 10 Metodická pomůcka k zajištění fungování vnitřního kontrolního systému ve veřejné správě
3
Zákon upravuje v souladu s právem Evropských společenství (dále jen „ES“) a) b) c) d) e)
okruh právnických a fyzických osob, které jsou povinny zadávat veřejné zakázky (§ 2 až § 5) postup při zadávání veřejných zakázek (§ 6 až § 24) druhy zadávacích řízení (§ 25 až § 71) veřejnou soutěž o návrh (§ 72 až § 93) dohled nad zadáváním veřejných zakázek (§ 94 až § 108).
Základní pojmy používané v oblasti veřejných zakázek jsou stanoveny zákonem v § 6 až § 17. Postupy zadavatele a uchazeče při zadávání veřejných zakázek jsou stanoveny zákonem v § 24 až § 71. Dohled nad dodržováním zákona vykonává, ve smyslu § 94 zákona, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „orgán dohledu“), při kterém přezkoumává zákonnost úkonů zadavatele s cílem zajistit transparentnost zadávání veřejných zakázek a dodržování zásad stejného zacházení a nediskriminace zájemců a uchazečů o veřejné zakázky. Orgán dohledu rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadání veřejné zakázky postupoval v souladu s tímto zákonem, ukládá nápravná opatření a sankce, kontroluje úkony zadavatele při zadávání veřejných zakázek podle zvláštního právního předpisu (zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů). Tím není dotčena působnost jiných orgánů vykonávajících takovou kontrolu podle zvláštních právních předpisů, například zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 420/2004 Sb. o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků. Hlavním cílem funkce vnitřního kontrolního systému je zajistit a ověřit hospodárnost, efektivnost a účelnost. Veřejnosprávní kontrola spočívá v kontrole dodržení stanovených podmínek pro použití veřejných prostředků. Nesplnění podmínek má za důsledek sankce – odvod neoprávněně použitých prostředků a penále. Zda bylo postupováno podle zákona zkoumá orgán dohledu. Pokud se jedná o zakázky, jejichž předpokládaná cena nepřesáhne limit 2 000 000,- Kč bez DPH postupuje se ve smyslu § 6 písm. c) zákona, kde je mimo jiné uvedeno, že zadavatel musí dodávky, služby nebo stavební práce, jejichž předpokládaná cena nepřesáhne limit veřejné zakázky, zadat transparentním, nediskriminačním postupem za cenu obvyklou v místě plnění. Doporučujeme ověřit, zda postup a odpovědnost při zadávání zakázek na dodávky, služby nebo stavební práce s finančními náklady nepřesahujícími částku 2 000 000,- Kč bez DPH, které nepodléhají režimu zákona, je rozpracován do samostatné směrnice (pokynu). Tato směrnice (pokyn) musí být schválena vedoucím orgánu státní správy s uvedením osob, vykonávajícím působnost zadavatele. S ohledem na široký rámec, různorodost a komplikovanost problematiky veřejných zakázek je nutné při výkonu finanční kontroly vzít v úvahu, že pokyn nemůže obsahovat všechny možnosti a problémy v této oblasti. Rozsah a obsah pokynu byl zaměřen tak, aby stručně a jasně vymezil základní postupy a doporučení pro výkon finanční kontroly veřejných zakázek.
4
3. Právní předpisy v oblasti veřejných zakázek Mezinárodní Dohoda o vládních zakázkách (Government Procurement Agreement – GPA) odpovídá mezivládní dohodě o zadávání veřejných zakázek v rámci WTO z 15. dubna 1994. ES6) Vývoj problematiky veřejných zakázek byl zahájen podpisem Římské smlouvy dne 25. března 1957 stanovující tyto základní zásady − nediskriminace − volný pohyb zboží − svoboda usazování − svoboda poskytování služeb. Směrnice ES pro veřejný sektor − − − − − −
Služby 92/50/EHS Dodávky 93/36/EHS Stavební práce 93/37/EHS Všechny novelizovány směrnicí 97/52/ES Směrnice 2001/78/ES Směrnice „Directive 2004/17/EC“.
Právní předpisy ČR − zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů − vyhláška č. 239/2004 Sb., kterou se stanoví podrobný obsah a rozsah zadávací dokumentace stavby − vyhláška č. 240/2004 Sb., o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti
4. Kontrolní postupy Zákon o finanční kontrole a vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon o finanční kontrole, stanoví kontrolní metody a jejich výběr k zajištění objektivnosti a úplnosti informací o tom, zda a jak a) orgán veřejné správy, jeho vedoucí zaměstnanci a ostatní zaměstnanci plní stanovené úkoly a schválené záměry a cíle tohoto orgánu b) kontrolovaná osoba plní požadavky, které jsou předmětem finanční kontroly c) výběr kontrolních metod musí zabezpečit, aby shromážděné informace o skutečnostech tvořících předmět finanční kontroly byly - významné pro stanovené konkrétní cíle této kontroly - spolehlivé zejména s přihlédnutím k jejich zdroji - dostatečné pro přesvědčivost dokumentovaných zjištění
6)
Výčet předpisů Evropských společenství je uveden v § 1 zákona č.40/2004 Sb.
5
Kontrolní postupy musí dávat odpověď především na následující otázky a) Odpovídá rozsah veřejných zakázek skutečné, odůvodněné, rozpočtované a plánované potřebě? b) Je vnitřní kontrolní systém při zadávání veřejných zakázkách funkční a účinný? c) Jsou veřejné zakázky organizované a zabezpečené ve všech etapách? d) Probíhá proces veřejných zakázek v souladu s platnou legislativou? (Dohled nad vlastním procesem veřejné zakázky provádí orgán dohledu ve smyslu § 94 § 108 zákona). e) Nepřekročili jednotliví správci rozpočtových položek výši plnění bez vyhlášení veřejné zakázky? (Ověřit například na vzorku přijatých faktur).
V případě, že orgán provádějící finanční kontrolu zjistí možné porušení (nebo i podezření na porušení) zákona, předá orgánu dohledu podnět k dalšímu řízení ve smyslu zákona a požádá jej, aby byl o přijatých opatřeních a závěrech informován. Pokud dojde k neoprávněnému použití finančních prostředků a tím porušení zákona č. 218/2000 Sb., bude postupováno obvyklým způsobem. S ohledem na zákon o finanční kontrole je nutné především ověřit výkon předběžné řídící kontroly, tj. před schválením závazku (před podpisem smlouvy). Dále vyhodnotit identifikaci a řízení rizik, která jsou spojena se zadáváním a realizací veřejných zakázek, aby byl dodržen jeden z hlavních cílů finanční kontroly, tj. hospodárné, efektivní a účelné nakládání s veřejnými prostředky.
5. Popis řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek (průběh veřejné zakázky) Tento popis řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek slouží k posouzení postupu v každé etapě procesu veřejné zakázky a pro posouzení správné aplikace zákona. Činnosti spojené s veřejnými zakázkami je možno rozdělit do třech oblastí a) Potřeba zajistit dodávku, služby a stavební práce - zdůvodněná věcná provozní potřeba - zajištění finančního krytí veřejné zakázky - schválení veřejné zakázky - průzkum trhu - příprava podkladů pro veřejnou zakázku - definování předmětu veřejné zakázky - určení podmínek účasti - příprava smluvních podmínek - určení předpokládané ceny - kritéria na vyhodnocení nabídek - ostatní.
6
b) Průběh veřejné zakázky od zadávacího řízení až po přidělení c) Realizace smlouvy - fyzické převzetí předmětu veřejné zakázky - zavedení do evidence (účetní, materiálové) Z těchto činností je možno sestavit popis řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek. V příloze č. 1 tohoto pokynu je uveden příklad možného zpracování popisu řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek. Při zpracování uvedené přílohy č. 1 se provede analýza rizik podle vykonávaných a požadovaných činností.4) Součástí tohoto postupu je i prověření vnitřního kontrolního systému se zaměřením na tyto prvky - kontrolní prostředí - účetní a evidenční systém - kontrolní postupy. Z popisu řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek se získají informace, hodnotí se možná rizika a rozhoduje se o použití analytických postupů založených na porovnání získaných informací s požadovanými údaji, což vyžaduje prověření veškerých procesů v oblasti veřejných zakázek. Pro sběr a zpracování informací se doporučuje využít dotazníky. Dotazník, jehož jedna z možných podob je uvedena v příloze č. 2, může být podstatně rozsáhlejší. Počet otázek, jejich zaměření a rozsah v dotazníku je závislý na předmětu a zaměření konkrétní kontrolní akce a na tom o jakou veřejnou zakázku se jedná (zakázka na dodávky, služby nebo stavební práce; nadlimitní, podlimitní veřejná zakázka). Při formulaci obsahu dotazníku nelze opomenout působnost zákona o finanční kontrole, především v oblasti zajištění úkolů vyplývajících z postupů řídící kontroly. V příloze č. 2 je využit dotazník „uzavřeného typu“ – odpověď ano/ne (negativní odpověď znamená nedostatek). Mohou být použity i dotazníky „otevřeného typu“ – odpověď není pouze ano/ne, ale vyžaduje popis a vysvětlení. V obou etapách, jak při popisu řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek, tak při hodnocení informací zjištěných dotazníkem, je třeba hodnotit - funkčnost vnitřního kontrolního systému - úroveň organizace činností vykonávaných v oblasti veřejných zakázek - oddělenost kontrolních a řídících funkcí (příkazce, správce rozpočtu a hlavní účetní) - soulad postupů s platnými právními předpisy. Každou skutečnost a získanou informaci je třeba posoudit z více hledisek (zda organizace má odpovědnou osobu za plánování veřejných zakázek, zda existuje věcné a efektivní odůvodnění pro každou veřejnou zakázku, která je součásti plánu). 7
Dále se posuzuje, zda - osoba odpovědná za plánování veřejných zakázek není totožná s osobou, která hodnotí nabídky jako člen hodnotící komise, - zajištění procesu veřejných zakázek dodavatelským způsobem (externím dodavatelem), které je obvykle podstatně nákladově náročnější, nebylo možné zajistit vlastními zaměstnanci - nebyl předmět veřejné zakázky záměrně rozdělen tak, aby předpokládaná cena nedosáhla finančních limitů uvedených v zákoně (§ 6, § 14 odst. 2 a 3).
Uvedený demonstrativní výčet posuzovaných okruhů je jen malým příkladem z velkého počtu možností, ve kterých mohou být zjištěny nedostatky. Je proto nezbytné, aby systém a způsob zajištění veřejných zakázek byl posuzován a prověřován komplexně se všemi možnými dopady.
6. Použitá literatura - Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). - Zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 436/2004 Sb. a zákona č. 437/2004 Sb. - Vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 320/2002 Sb., a zákona č. 123/2003 Sb. - Vyhláška č. 239/2004 Sb., kterou se stanoví podrobný obsah a rozsah zadávací dokumentace. - Vyhláška č. 240/2004 Sb., o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti. - Směrnice ES o veřejných zakázkách. - Řízení veřejných výdajů (odborná příručka pro tranzitivní země) – vydalo MF pro nekomerční účely, 2002. - David N. Ricchiute – Audit – South-Western Publishing Co. USA 1992.
8
