KARLOVA UNIVERZITA V PRAZE Právnická fakulta
Disertační práce
2012
JUDr. Jaroslav Niklas
1
KARLOVA UNIVERZITA V PRAZE Právnická fakulta
Disertační práce
Právní aspekty odstraňování ekologických škod
Zpracoval: JUDr. Jaroslav Niklas Vedoucí: Doc. JUDr. Jaroslav Drobník, CSc. 2
„Prohlašuji, že jsem tuto disertační práci zpracoval samostatně a že jsem vyznačil prameny, z nichž jsem pro svou práci čerpal, způsobem ve vědecké práci obvyklým. Tato práce nebyla využita k získání jiného ani stejného titulu.“
Praha, 16. dubna 2012
JUDr. Jaroslav Niklas
3
I. OBSAH I.
Obsah .................................................................................................................................. 4
II. Úvod .................................................................................................................................... 8 III. Odpovědnost v právu životního prostředí ......................................................................... 12 III. 1. Pojem odpovědnosti .................................................................................................. 12 III. 2. Základní typy odpovědnosti za ztráty na životním prostředí .................................... 13 III. 2. a. Pojmy újma, škoda a ztráta ................................................................................ 14 III. 2. b. Protiprávní jednání ............................................................................................. 17 III. 2. c. Příčinná souvislost.............................................................................................. 18 III. 2. d. Subjektivní a objektivní odpovědnost ................................................................ 18 III. 2. e. Liberační důvody................................................................................................ 19 III. 2. f. Lhůty .................................................................................................................. 20 III. 2. g. Subjekty odpovědné za škodu ............................................................................ 20 III. 3. Trestní odpovědnost .................................................................................................. 21 III. 4. Ekonomické otázky ztrát na životním prostředí ........................................................ 23 IV. Staré ekologické zátěže ..................................................................................................... 26 IV. 1.
Pojem a znaky starých ekologických zátěží ........................................................... 26
IV. 1. a.
Vztah pojmů staré ekologické zátěže a ztráty na životním prostředí ............. 32
IV. 2.
Druhy starých ekologických zátěží ........................................................................ 33
IV. 3.
Rizikovost starých ekologických zátěží ................................................................. 37
IV. 4.
Odstraňování starých ekologických zátěží ............................................................. 40
IV. 5.
Evidence starých ekologických zátěží ................................................................... 42
V. Právní úprava odpovědnosti za staré ekologické zátěže ................................................... 46 V. 1. Mezinárodní právní úprava ........................................................................................ 46 V. 1. a. Úvod ................................................................................................................... 46 4
V. 1. b. Základní prvky odpovědnosti ............................................................................. 50 V. 1. c. Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené aktivitami nebezpečnými pro životní prostředí .................................................................................. 53 V. 2. Právní úprava v Evropské unii................................................................................... 54 V. 2. a. Směrnice o odpovědnosti za škody na životním prostředí ................................. 58 V. 3. Česká právní úprava odpovědnosti za ztráty na životním prostředí .......................... 62 V. 3. a. Staré ekologické zátěže z hlediska českého soukromého práva......................... 62 V. 3. b. Staré ekologické zátěže z hlediska právní úpravy ekologické újmy .................. 66 V. 3. c. Zákon o ekologické újmě ................................................................................... 68 V. 3. d. Zákon o vodách .................................................................................................. 72 V. 3. e. Zákony o ochraně půdy a lesa ............................................................................ 74 V. 3. f. Zákon o odpadech .............................................................................................. 78 VI. Česká právní úprava starých ekologických zátěží ............................................................ 80 VI. 1.
Platné zákony ......................................................................................................... 80
VI. 2.
Právním režim starých ekologických zátěží spojených s privatizací ..................... 83
VI. 2. a.
Usnesení vlády ČR ze dne 12. února 1992 č. 96 ............................................ 87
VI. 2. b.
Usnesení vlády ČR ze dne 24. června 1992 č. 455 ......................................... 88
VI. 2. c. Usnesení vlády ČR ze dne 17. března 1993 č. 123 ............................................ 89 VI. 2. d.
Usnesení vlády ČR ze dne 9. dubna 1997 č. 212 ........................................... 91
VI. 2. e.
Usnesení vlády ze dne 17. prosince 1997 č. 810 ............................................ 92
VI. 2. f. Usnesení vlády ČR ze dne 10. ledna 2001 č. 51 ................................................ 94 VI. 2. g.
Usnesení vlády ČR ze dne 25. února 2004 č. 167 .......................................... 95
VI. 2. h.
Usnesení vlády ČR ze dne 17. května 2006 č. 565 ......................................... 96
VI. 2. i. Interní prováděcí normy ..................................................................................... 99 VI. 2. j. Metodické pokyny vydané k odstranění starých ekologických zátěží ............. 102 VI. 2. k. Metodické příručky .......................................................................................... 104
5
VI. 2. l. Problematické otázky právního výkladu opatření uplatňovaných při odstranění starých ekologických zátěží ............................................................................................ 106 VI. 3.
Právní režim starých ekologických zátěží bez přímé vazby na privatizační projekty .............................................................................................................................. 110
VI. 4. Odstraňování starých ekologických zátěží podle Operačního programu životní prostředí – oblast podpory 4.2. ........................................................................................... 116 VI. 5.
Projekt „Odstranění některých ekologických zátěží vzniklých před privatizací“ 118
VI. 5. a. zátěží
Průběh vyhlašování veřejné zakázky na odstranění starých ekologických 119
VI. 5. b.
Možná řešení starých ekologických zátěží ................................................... 121
VI. 5. c. Problematické aspekty veřejné zakázky na odstranění starých ekologických zátěží .......................................................................................................................... 128 VII. Závěry a doporučení de lege ferenda .............................................................................. 134 VIII. Summary ....................................................................................................................... 141 IX. English name of work ..................................................................................................... 144 X. Keywords ........................................................................................................................ 145 XI. Klíčová slova .................................................................................................................. 146 XII. Abstrakt ........................................................................................................................... 147 XIII. Použité zkratky .............................................................................................................. 152 XIV. Prameny použité literatury ............................................................................................ 154 XIV. 1. Knihy.................................................................................................................... 154 XIV. 2. Časopisy ............................................................................................................... 154 XIV. 3. Internetové zdroje ................................................................................................ 155 XIV. 4. Ostatní .................................................................................................................. 156 XV. Přílohy ............................................................................................................................. 157 XV. 1. Příloha č. 1 ........................................................................................................... 157 XV. 2. Příloha č. 2 ........................................................................................................... 159 6
XV. 3. Příloha č. 3 ........................................................................................................... 160 XV. 4. Příloha č. 4 ........................................................................................................... 161
7
II. ÚVOD Tato práce se věnuje podrobnému rozboru právních aspektů ekologických škod. Zvláštní důraz je přitom kladen na staré ekologické zátěže. Přetrvávající rozsáhlý výskyt starých ekologických zátěží (dále jen „SEZ“) na území České republiky je jedním z historických pozůstatků více jak šedesátiletého působní (1938-1989) nedemokratických režimů, kdy byla ochrana životního prostředí neznámá a nakládání se závadnými látkami při průmyslové a další výrobě nedostatečně regulované. Došlo tak k postupnému vzniku ekologických zátěží, které zůstávaly většinou bez povšimnutí. Systematické odstraňování těchto historických – starých ekologických zátěží začalo ve větší míře až po nastolení demokracie – počínaje rokem 1990. Ač bylo za období od počátku řešení této problematiky vynaloženo více jak 23 miliard korun, nepodařilo se v České republice zajistit jednotný, na národní úrovni koordinovaný přístup. Jak je zřejmé z analýzy stavu životního prostředí, zpracované jako součást operačního programu „Životního prostředí“, na mnoha místech přetrvávající výskyt starých ekologických zátěží vážně ohrožuje zdraví obyvatelstva – a to buď přímo, nebo prostřednictvím kontaminované podzemní
vody, jakož
i
přítomností závadných látek (pesticidy,
polychlorované bifenyly, těžké kovy, chlorované uhlovodíky, ropné látky). Tato situace musí být proto urychleně řešena, k čemuž jsou využívány i prostředky Evropské unie. Hlavním cílem Operačního programu „Životní prostředí“ prioritní osy 4.2 pro období 2008-2013 je dokončení inventarizace, řešení a odstranění závažných (rizikových) starých ekologických zátěží1. Tento postup je o to důležitější, že v současné době v České republice neexistuje právní úprava, která by komplexním způsobem řešila staré ekologické zátěže. Dalšími cíli operačního programu jsou sanace vážně kontaminovaných lokalit (průmyslové objekty, vojenské a zemědělské areály, lokality typu brownfields s výskytem starých ekologických zátěží) ohrožujících životní prostředí a zdraví člověka. Přehled starých ekologických zátěží, dokumentující rozsah dané problematiky a kvalitativní hodnocení rizik je evidován v databázi „Systém evidence kontaminovaných míst“.2
1 2
Operační program životního prostředí, dostupné na www.mzp.cz . Databáze SEKM, dostupná na www.sekm.cz, součást geoportálu na serveru CENIA. 8
Vzhledem k tomu, že pojem starých ekologických zátěží není nikde v právním řádu definován, je možné pod něj podřadit nejen kontaminaci životního prostředí způsobenou úniky nebezpečných látek, ale i například poškození krajiny v důsledku těžby. Pojmu starých ekologických zátěží je proto blíže věnována samostatná kapitola této práce. V České republice je od počátku devadesátých let otázka starých ekologických zátěží akcentována i po právní stránce, a to především v souvislosti s probíhající tzv. velkou privatizací. Přijatá pravidla však neměla v zásadě podobu zákona, ale byla vytvářena postupně vydávanými usneseními vlády a týkala se navíc pouze privatizovaných projektů. Právě usneseními vlády pak byl zaveden mechanismus odstraňování starých ekologických zátěží. Problematika starých ekologických zátěží se vedle privatizovaného majetku vztahuje i k majetku vydávanému na základě restitučních předpisů. V souladu s nimi oprávněná osoba – restituent vstupuje jen do některých, v zákoně výslovně uvedených práv a závazků bývalých vlastníků. S univerzálním nástupnictvím, jak je tomu například v případě zákona 92/1991Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, v platném znění, restituční předpisy nepočítají. Skutečnosti, že komplexní způsob právní úpravy staré ekologické zátěže dosud chybí, odpovídá i neexistence jednotného výrazu, který by byl pro ně používán a dále i chybějící jednotný přístup ústředních orgánů státní správy. Například v působnosti Ministerstva životního prostředí je systematicky řešena několik oblastí starých ekologických zátěží (některé privatizované podniky, lokality po Sovětské armádě, dlouhodobé havárie podle zákona o vodách). Oproti tomu náprava ekologických škod způsobených činností Armády ČR dosud spadá pod Ministerstvo obrany. Ministerstvo průmyslu dohlíží na odstraňování ekologických zátěží v tzv. brownfieldech a do jeho působnosti je zahrnut Program odstraňování ekologických škod způsobených těžbou a ekologických škod vzniklých před privatizací hnědouhelných těžebních společností. Dne 17. 8. 2008 nabyl účinnosti zákon o ekologické újmě3. Tento zákon je právním předpisem přijatým v oblasti ochrany životní prostředí, který má zejména s ohledem na řešení 3
Zákon č. 167/2008 Sb. o předcházení ekologické újmě a její nápravě a o změně některých zákonů, jehož účelem je transpozice Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. 4. 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravě škod na životním prostředí do právního řádu České republiky 9
ekologické újmy na chráněných druzích a přírodních stanovištích úzkou vazbu na problematiku ochrany přírody a krajiny a tedy i na zákon o ochraně přírody a krajiny4. Směrnice o odpovědnosti za škody na životním prostředí5 představuje první rámcový pokus ze strany Evropské unie řešit situace spočívající v poškození životního prostředí na celém území Evropské unie. Směrnice však pokrývá pouze tzv. nové škody na životním prostředí (tj. škody vzniklé po účinnosti směrnice) a na odstraňování starých škod z minulosti ji vztahovat nelze. V tomto směru zákon o předcházení ekologické újmě a její nápravě jde nad rámec směrnice v tom, že počítá i s nápravou ekologické újmy, k níž došlo před nabytím účinností zákona, a to za stanovených podmínek. Avšak ani tento předpis neobsahuje obecně použitelnou právní regulaci dané oblasti. Smyslem této práce je, vedle obecných zjištění a zdůvodnění základních právních rysů problematiky starých ekologických zátěží, zejména charakterizovat a porovnat právní i věcné praktické postupy, které vznikaly od počátku let devadesátých v rámci realizace tzv. velké privatizace. Autor práce měl totiž možnost zúčastnit se vývoje tohoto procesu od počátku až do dnešní doby. Autor si díky těmto zkušenostem dobře vědom, že hlediska právní a odborně ekologická jsou neoddělitelnou součástí všech sanačních prací realizovaných k odstraňování ekologických zátěží. Právní i odborná argumentace je proto dále v textu podložena praktickými příklady, na nichž je nejlépe zřejmé, jak složitý a finančně náročný úkol Česká republiky v tomto ohledu plní. Během privatizace byly staré ekologické zátěže řešeny na základě příslušných usnesení vlády, jimiž se práce podrobněji zabývá a jejichž účelnost hodnotí. Dalšími řešenými otázkami jsou: nejednotný organizační systém financování odstranění zátěží; jednotlivé mechanismy použité v průběhu odstraňování starých ekologických zátěží, vyplývající z interních předpisů a metodických dokumentů příslušných ministerstev, jež se na tomto procesu účastní; reakce nabyvatelů privatizačního majetku, jichž se odstranění starých ekologických zátěží přímo týká; úloha zhotovitele, který opatření k nápravě zajišťuje a finanční zajištění tohoto procesu. V navazujících částech práce autor dále zvažuje nutnost přijetí samostatné právní úpravy, jejímž účelem by bylo řešení starých ekologických zátěží 4
Zákon 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny ve znění pozdějších předpisů Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí. 5
10
subsidiárně ke stávající právní úpravě, a hodnotí právě probíhající veřejnou zakázku na komplexní odstranění starých ekologických zátěží.
11
III. ODPOVĚDNOST V PRÁVU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ III. 1. Pojem odpovědnosti Jak již bylo uvedeno v úvodu, tato práce se soustředí především na staré ekologické zátěže. Chceme-li je však charakterizovat a dále o nich hovořit, je nutné definovat a dát též do souvislosti staré ekologické zátěže ekologické ztráty, škody a újmy. Rozboru těchto obecných pojmů je věnována tato kapitola. Pojem odpovědnosti je v právní teorii jedním z nejdiskutovanějších. Obecně se jí rozumí povinnost nést následky svého chování a jednání. Právní odpovědnost jako jeden za základních institutů práva je pouze jedním z druhů odpovědnosti vedle odpovědnosti morální, etické, politické a dalších. Za porušení povinností stanovených v různých druzích společenských norem nastávají různé druhy odpovědnosti, porušení právní povinnosti tak může vést k odpovědnosti právní, politické a morální. Vyplývá to ze samotné povahy právní odpovědnosti, která může být zároveň povinností morální či politickou. Naopak to však neplatí. Právní odpovědnost může totiž vzniknout jen porušením právní povinnosti (srovnej čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod: „Právní odpovědnost může být státní mocí uplatňována jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon.“). 6 Odpovědnost je většinou právních teoretiků vymezována jako sekundární právní povinnost, která vznikla subjektu, jenž porušil primární povinnost vyplývající pro něj ze zákona nebo z jiné právní skutečnosti.7 Tato sekundární (odpovědnostní) povinnost je v podstatě sankcí, ukládanou rušiteli primární povinnosti. Znamená zatížení subjektu, jenž porušil právo, určitými novými nepříznivými následky. Typické sekundární odpovědnostní povinnosti se liší dle jednotlivých právních odvětví a smyslu úprav. Jedná se především o: -
trvání původní povinnosti a možnost vynutit její splnění,
-
vznik nové (sekundární) povinnosti v důsledku porušení původní povinnosti,
6
Viz Švestka, J., Spáčil, J., Škárová, M., Hulmák, M. a kolektiv: Občanský zákoník I, velký komentář, C.H.Beck, Praha, 2009. 7 Viz Švestka, J., Spáčil, J., Škárová, M., Hulmák, M. a kolektiv: Občanský zákoník I, velký komentář, C.H.Beck, Praha, 2009. 12
-
jiné právní následky.
S porušením právní povinnosti může být spojen jeden i více následků. Odpovědnost je v českém právním řádu zaměřena na reparaci a v jejím rámci případně na restituci narušeného právního stavu, případně ve výslovně stanovených případech k poskytnutí satisfakce (zadostiučinění). Jeden za zajímavých následků odpovědnosti souvisí s certifikací společnosti a její společenskou odpovědností. Na problematiku odpovědnosti za ekologickou újmu reaguje norma ČSN EN ISO 26000. Pokud společnost, a to i pouze jednou, zapříčiní znečištění a je tedy znečišťovatelem, zůstává jí dlouhodobě toto označení neodpovědného podnikatele, bez ohledu na to, že své chování změnila a do oblasti životního prostředí investuje finanční prostředky. Norma byla vyhlášena v červencovém Věstníku 7/2011 – Pokyny pro oblast společenské odpovědnosti.8 Norma poskytuje návod, jakým způsobem implementovat principy společenské odpovědnosti v organizaci. Tato norma není zatím určena k certifikaci, na rozdíl od požadavkové normy SA 8000, podle které je možné implementovaný systém společenské odpovědnosti certifikovat. Norma je složena ze sedmi základních oblast, které kopírují i závazné požadavky normy SA 8000. Do těchto oblastí kromě ochrany životního prostředí patří i organizace a management, lidská práva, pracovní podmínky, korektní podnikání, péče o spotřebitele a zapojování a rozvoj místních komunit. Pro organizaci přináší zavedený systém sociální odpovědnosti podle ISO 26000 především konkurenční výhodu zvýšené reputace a atraktivity vůči zákazníkům, zaměstnancům i dalším subjektům. V oblasti ekologické odpovědnosti bude mít ale výše zmíněná norma obtížné postavení vzhledem ke střetům se zavedenými konkurenčními systémy.9
III. 2. Základní typy odpovědnosti za ztráty na životním prostředí V této části práce považuji za potřebné připomenout jednotlivé základní typy odpovědnosti. Základními prvky, které jsou při formulování pravidel odpovědnosti využívány, jsou: odpovědný subjekt; subjekt oprávněný k náhradě či nápravě; vymezení 8 9
Viz www.versasys.cz/iso-26000:2010 Viz http://www.versasys.cz/iso-26000:2010-norma-pro-socialni-odpovednost-90.html 13
ztráty (včetně jednání, ze kterého vychází); příčinná souvislost a důkazní břemeno; lhůty pro uplatnění ztrát; liberační důvody; způsob a rozsah odčinění ztrát. III. 2. a. Pojmy újma, škoda a ztráta Pojmy ztráta, škoda a újma není možné zaměňovat, především v oblasti životního prostředí mají totiž odlišný obsah. Ztráty na životním prostředí jsou používány jako obecný pojem nadřazený pojmům škoda a újma. Ztráty na životním prostředí tak v sobě obsahují materiální (škoda) i imateriální (újma) složku. Škoda jako nejobecnější odpovědnostní institut soukromého práva je chápána jako majetková ztráta na věci vyčíslitelná v penězích. V průběhu času se rozšířila i na jiné typy ztrát než majetkové - ztráty na zdraví, životě, společenském uplatnění. Všechny tyto kategorie jsou však stále materiální povahy. Základním rysem tedy zůstává, že škoda je vyčíslitelná a uhraditelná v penězích, a to i v případech, kdy nejsou právními předpisy stanoveny postupy k určení výše škody.10 Občanský zákoník11 rozlišuje různé typy škod při úpravě základní prevenční povinnosti – zásady nikomu neškodit (viz § 415 OZ): „Každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví a na majetku, na přírodě a na životním prostředí.“ Povinnosti uložené v § 415 a násl. občanského zákoníku jsou povinnosti, v nichž je zahrnut jednak požadavek dodržovat to, co je stanoveno zákonem nebo smluvně, a kromě toho si obecně počínat tak, aby nedocházelo ke škodám uvedeným v tomto ustanovení. Ustanovení § 415 občanského zákoníku má povahu generální prevence, která se vztahuje jak na osoby fyzické, tak i právnické. Obdobně je uvedená povinnost zakotvena i v čl. 35 odst. 3 jako základní ústavní občanská povinnost v Listině základních práv a svobod s tím, že „při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat a poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky na míru stanovenou zákonem.“ Občanský zákoník v § 415 OZ rozlišuje škody na majetku, na zdraví a na životním prostředí, ale v dalších ustanoveních již institut škody na životním prostředí dále neupravuje 10
Damohosrký Milan: Právo životního prostředí, 2.přepracované a doplněné vydání, Praha, C.H.Beck, 2007, str.82. 11 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník v platném znění. 14
ani nespecifikuje. Využití institutu škody a její náhrady v rámci občanského práva je navíc omezeno skutečností, že je jej možné využít pouze na škody u těch složek životního prostředí, které jsou současně věcmi v právním slova smyslu, někdo konkrétní je vlastní a jde tedy o škody materiální.12 Z toho důvodu odpovědnost za škodu dle Občanského zákoníku selhává u složek životního prostředí, jako je např. voda, volně žijící živočichové nebo rostliny. Omezeně a v určité míře lze využít pro náhradu majetkových škod na životním prostředí příkladu ustanovení § 420 a 420a Občanského zákoníku či speciální ustanovení o škodách podle § 421a, 427 nebo § 432 Občanského zákoníku. Nedostatkem institutu škody na životním prostředí pro praktickou ochranu životního prostředí je také princip volné dispozice, který je základním principem občanského práva soukromého. Princip volné dispozice se projevuje nejpalčivěji ve třech oblastech soukromoprávní odpovědnosti za škodu na životním prostředí, a to: -
u povinnosti uplatnění nároku na náhradu škody za ztráty na životním prostředí
ze strany poškozeného. Osobou odpovědnou za škody na životním prostředí dle Občanského zákoníku je vždy škůdce. Naproti tornu osobou oprávněnou za škody na životním prostředí dle Občanského zákoníku je vždy pouze poškozený vlastník věci, a právě na volném uvážení vlastníka věci závisí, zda bude žádat o náhradu škody na škůdci. Problém nastává v případech, kdy je škůdce zároveň vlastníkem poškozené věci, daný stav mu vyhovuje a nemá žádný důvod sám proti sobě zasahovat. -
u nevázanosti použití finančních prostředků.
Pokud dojde k získání finančních prostředků z náhrady škody na životním prostředí, Občanský zákoník neukládá vlastníkovi poškozené věci nijak účelně tyto peníze použít na náhradu škody na životním prostředí způsobenou škůdcem. Je jen na volném uvážení vlastníka, jak se získanými prostředky naloží. -
12
u časové lhůty k uplatnění náhrady škody.
Damohorský, M.: Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí, Karolinum, 1999. 15
Občanský zákoník stanoví v § 106 promlčecí dobu u odpovědnosti za škodu, která se vztahuje i na škodu na životním prostředí, a to na dva roky ode dne, kdy se poškozený dozví o škodě a tom, kdo za ni odpovídá (subjektivní lhůta). Další lhůta je stanovena na tři roky ode dne kdy došlo k události, z níž škoda vznikla (objektivní lhůta). Pokud je škoda způsobena úmyslně, prodlužuje se objektivní lhůta na deset let. Problém u těchto lhůt je v tom, že škodná událost ve věcech ekologických (na rozdíl od ekonomických) nemusí automaticky představovat či vyvolat škodu (ta se mnohdy může výrazně „zpozdit“). Škoda na životním prostředí je verbálně a obsahově jako projev vysvětlována v literatuře13 pro materiální hmotné ztráty na životním prostředí, jen jako ekonomická složka ztrát na životním prostředí podle soukromého práva. Ztráty povahy ekologické zapříčiněné na ekosystémech a jejich funkcích, se pak označují jako ekologická újma, nejen v souvislosti s její definicí v ustanovení § 10 zákona o životním prostředí, ale i v pojetích obsažených v jiných právních předpisech (i zahraničních), nebo jestliže to vyplývá z povahy výkladu.14 Tento pojem je sledován právní teorií bývalého Československa cca od 70 let dvacátého století. Kromě občanského zákoníku však neexistoval žádný speciální zákon upravující odpovědnost za škody resp. ztráty na životním prostředí. V právní teorii používá tento pojem prof. Právnické fakulty Univerzity Karlovy Valér Fábry. Ekologická újma se odlišuje od jiných druhů ztrát zejména tím, že může vznikat i na věcech, které nemusí být výlučně nebo převážně výsledkem lidské činnosti. Může vznikat i na složkách životního prostředí, které nemohou být nebo nejsou vlastněny. Zákon o životním prostředí definuje ekologickou újmu (§ 10 zákona o životním prostředí) a naznačuje i některé zásady přístupu k řešení nápravy ekologické újmy (§ 27 zákona o životním prostředí). Ekologická újma je definována jako ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, vznikající poškozením jejich složek nebo narušením vnitřních vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti. Na rozdíl od ustanovení § 10 zákona č. 17/1992 Sb., kde je předpokládána i možnost způsobení újmy legální činností, v případě nápravy ekologické újmy (§ 27 odst. 1 zákona o životním prostředí) je vyžadováno protiprávní jednání. Jedná se o objektivní odpovědnost (za výsledek), jejímiž předpoklady jsou: 13
Damohorský M.:, Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí, UK Praha, 1. vydání 1999, str. 22-23. 14 Stejskal V., Vícha O.: Zákon o předcházení ekologické újmě a její nápravě, Praha, Leges 2009, str. 16-18, 42-111. 16
-
jednání ve formě poškozování životního prostředí nebo jiné protiprávní
jednání, -
způsobení vzniku ekologické újmy jako následku jednání,
-
příčinná souvislost mezi jednáním a následkem.
Přijetím zákona o předcházení ekologické újmě dochází k přijetí dalšího obecného režimu úpravy ekologické újmy. Ekologická újma ve smyslu tohoto zákona se vztahuje pouze na vybrané složky životního prostředí – chráněné druhy volně žijících živočichů a planě rostoucí rostliny, přírodní stanoviště, povrchové nebo pozemní vody a půdu.15 Ekologická újma (§ 2 písm. a) ZoEÚ) je ztrátou na zdrojích nebo funkcích. Její vymezení je ale dále omezováno. Tato ztráta musí být negativní, měřitelná (myšleno ve smyslu seznatelná, prokazatelná, vyjádřitelná) a dosahovat určité intenzity. Praktickou aplikaci budou znesnadňovat nejasné definice mnoha základních pojmů. III. 2. b. Protiprávní jednání Další z podmínek vzniku klasické odpovědnosti je porušení právní povinnosti protiprávní úkon (delikt), který je teorií definován jako projev lidské vůle ve vnějším světě, který je v rozporu s právními povinnostmi. 16 Povinnosti mohou ukládat něco aktivně činit, něčeho se zdržet nebo něco strpět. Obsahovým základem právní povinnosti je nutnost určitého chování vymezeného právními normami, smlouvou nebo úředním rozhodnutím. Porušení povinnosti je objektivní stav, který se posuzuje odděleně od deliktní odpovědnosti subjektu a prokazuje ho žalobce. Porušením právní povinnosti nemusí nutně vzniknout škoda. Protiprávnost jednání je vyloučena typicky u nutné obrany, krajní nouze, svépomoci, souhlasu poškozeného, oprávněného použití zbraně a plnění povinnosti uložené právním řádem, nejdeli o zneužití práva nebo úkon v rozporu s dobrými mravy. Prokazování okolností vylučujících protiprávnost je na škůdci. Při ztrátách na životním prostředí bude nejčastější formou protiprávního jednání porušení zákona nebo správního rozhodnutí. Právní odpovědnost však může vzniknout i bez 15
Stejskal V., Vícha O.: Zákon o předcházení ekologické újmě a její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem problematice ekologické právní odpovědnosti, Praha, Leges 2009. 16 Damohorský, M.: Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí, Karolinum, 1999. 17
zaviněného porušení povinnosti nebo dokonce bez porušení povinnosti. Jedná se o odpovědnost objektivní, která se rozvíjí především u „moderních“ škod, tj. škod způsobených povahou přístrojů a technologií (srovnej například zákon o ekologické újmě). III. 2. c. Příčinná souvislost Příčinnou souvislostí neboli kauzálním nexem rozumíme požadavek, aby mezi protiprávním úkonem a vznikem škody byl v konkrétním případě vztah příčiny a následku. Každá skutečnost nemá ale obvykle pouze jednu příčinu, v některých případech není příčina na první pohled zřejmá. U ztrát na životním prostředí je celá situace obvykle velmi komplikovaná, protože různé negativní vlivy mezi sebou předvídatelně i nepředvídatelně reagují a zdroj příčiny a následku může být od sebe velmi vzdálený v čase i prostoru. Příčinnou souvislost zásadně prokazuje poškozený. Prokázání příčinné souvislosti je klíčové a obtížné u klasických materiálních škod, o to obtížnější je to u ztrát v souvislosti s životním prostředím. Systémy odpovědnosti proto poškozeným nabízejí nejrůznější zmírnění kauzality prostřednictvím: přenesení důkazního břemene na škůdce nebo moderací jistoty v příčinné souvislosti. Pro přenesení důkazního břemene platí, že neexistenci příčinné souvislosti musí prokazovat škůdce. Důvodem je skutečnost, že právě odpovědný subjekt má k dispozici veškerou dokumentaci k provozní činnosti a mnoho jiných informací, které nemá k dispozici nikdo jiný. Moderace jistoty v příčinné souvislosti znamená, že zatímco trestněprávní nebo občanskoprávní teorie vyžaduje stoprocentní jistotu ve vztahu příčiny a následku, odpovědností systémy v oblasti životního prostředí tento standard snižují. Běžně postačí prokázání nadpoloviční nebo převažující pravděpodobnosti, že škoda je způsobená daným následkem. V některých případech postačí vědecká studie prokazující, že z dané činnosti tyto typy škod běžně vznikají, nebo nepřímé důkazy (znečišťující látka je shodná s látkami používanými provozovatelem). 17 III. 2. d. Subjektivní a objektivní odpovědnost Klasická subjektivní odpovědnost (odpovědnost za zavinění) vyžaduje ke svému vzniku naplnění následujících znaků: 17
Stejskal V., Vícha O.: Zákon o předcházení ekologické újmě a její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem problematice ekologické právní odpovědnosti, Praha, Leges 2009. 18
a) protiprávní úkon b) škoda c) příčinná souvislost mezi a) a b) d) zavinění buď ve formě úmyslu či nedbalosti Zaviněním se rozumí psychický vztah škůdce jak k vlastnímu jednání, tak ke škodě. Zavinění má složku intelektuální (rozumovou) a ovládací (volní). Prokázat zavinění škůdce je ale velmi obtížné i u klasických, tradičních škod, proto systémy odpovědnosti upravují určitá zmírnění, např. obrácené důkazní břemeno, kdy se vychází z presumovaného zavinění, ze kterého se škůdce může vyvinit – exkulpovat (srovnej § 420 občanského zákoníku).
18
Objektivní odpovědnost (odpovědnost za výsledek) dokonce spojuje vznik odpovědnosti za škodu jen s určitou zákonem kvalifikovanou událostí tzn. bez zřetele k zavinění nebo i k protiprávnímu úkonu škůdce. Škoda tedy vzniká v důsledku právně kvalifikované události odvozující svůj původ v činnosti daného člověka. V historii se toto zjednodušení poprvé objevilo u škod způsobených zvířetem nebo zřícenou stavbou, s rozvojem techniky se rozšířilo na důsledky moderních činností člověka, které jsou pro život člověka sice přínosné a nezbytné, ale na druhé straně s sebou nesou značné riziko. Reakcí na nebezpečí spojená s těmito činnostmi tak nebyl jejich úplný zákaz, ale pouhé zpřísnění odpovědnostního režimu. Důvodem zpřísnění odpovědnosti je vedle nebezpečné povahy činnosti i objektivní obtížnost v prokazování zavinění, příčinné souvislosti nebo protiprávního úkonu a shoda na nezbytnosti zvýšené ochrany daného zájmu. Pro objektivní odpovědnost je zcela zásadní správné nastavení liberačních důvodů. III. 2. e. Liberační důvody Odpovědnost za ztráty na životním prostředí je většinou objektivní. Zásadní roli tedy hrají nejrůznější omezení jejího rozsahu. Okolnosti vylučující protiprávnost vymezují jednání, které by bylo předmětem odpovědnosti, kdyby nespadaly pod jeden z důvodů omezení rozsahu odpovědnosti. Okruh těchto důvodů je značně modifikován s ohledem na specifika životního prostředí. Mezi nejčastější okolnosti vylučující protiprávnost patří, například plnění povinnosti, výkon práva, válečné stavy, jednání v nutné obraně, krajní nouze, svépomoc, 18
Viz Švestka, J., Spáčil, J., Škárová, M., Hulmák, M. a kolektiv: Občanský zákoník I, velký komentář, C.H.Beck, Praha, 2009. 19
náhoda, vyšší moc a spoluzavinění poškozeného. Specificky u odpovědnosti za ztráty na životním prostředí hrají zásadní roli stav vědeckých a technických poznatků a činnost v souladu s povolením. Stav vědeckých a technických poznatků znamená, že provozovatelé nejsou odpovědni z činnosti, o které v době jejího výkonu nebylo známo, že má negativní dopady na životní prostředí.
19
Činnost v souladu s povolením znamená, že pokud
provozovatel jednal v souladu s výslovným povolením činnosti, nemusí pak nést negativní následky vyplývajících z odpovědnosti. Tento liberační důvod byl upraven ve směrnici o odpovědnosti za škody na životní prostředí a jejím prostřednictvím byl transponován nebo alespoň představen mnoha členským státům. Liberační důvody mohou být používány pouze jako moderační kritérium při určování rozsahu kompenzovatelné škody nebo odpovědnosti. III. 2. f. Lhůty Ztráty na životním prostředí jsou totiž typické dlouhou dobou mezi škodlivou činností a projevením se škody. Dostatečně dlouhé lhůty pro uplatnění nároku jsou proto nezbytně nutné, aby umožnili poškozenému účinně požadovat kompenzaci škody nebo ztráty. Poškozený musí totiž určit rozsah ztráty a odpovědný subjekt. Česká úprava se řídí obecnými subjektivními a objektivními lhůtami. Retroaktivita odpovědnosti je v zásadě vyloučena. Je považována za závažný zásah do právní jistoty subjektů (nemohou si být jistí rozsahem svojí odpovědnosti) a navíc ani nijak nemotivuje provozovatele k dodržování regulace. III. 2. g. Subjekty odpovědné za škodu Zásada „znečišťovatel platí“ vyjadřuje princip, že odpovědným subjektem by měl být původce znečištění. Odpovědný subjekt by měl splňovat několik kritérií: lze jej jednoduše určit; je solventní a má možnost ztrátě skutečně předcházet. Pro samotné fungování odpovědnosti je výhodné, pokud se jedná o relativně uzavřenou skupinu potencionálně odpovědných subjektů, které mohou být jasně a jednoznačně definování, o své potencionální odpovědnosti ví a mohou se na ni připravit (např. pojistit se). Při výběru odpovědného 19
Stejskal V., Vícha O.: Zákon o předcházení ekologické újmě a její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem problematice ekologické právní odpovědnosti, Praha, Leges 2009. 20
subjektu je možné pozorovat dva trendy. V evropském prostředí je obvyklé jednoznačné, cílené určení odpovědného subjektu. Ve Spojených státech je oproti tomu definice potencionálně odpovědných osob velmi široká a vztahuje se de facto na každého, kdo měl k činnosti nějaký vztah.
20
Pokud nastane odpovědnost více subjektů, je pravidlem jejich
společná a nerozdílná odpovědnost. Tento druh odpovědnosti zlepšuje postavení poškozeného a zvyšuje pravděpodobnost spravedlivé náhrady škody nebo nápravy újmy. Odpovědné subjekty si pak zpětně mohou kompenzovat svůj podíl na způsobené ztrátě prostřednictvím regresních žalob. Z výše popsaného tedy vyplývá, že soukromoprávní náhrada škody není v praxi použitelná pro staré ekologické zátěže. Přestože tyto zátěže na životním prostředí reálně existují a ohrožují životní prostředí, lidské zdraví a i jinak limitují možnosti využití a rozvoje území, jako škody by byly již promlčené a nebylo by možné určit subjekt odpovědný za jejich odstranění.
III. 3. Trestní odpovědnost Smyslem této práce není zabývat se trestní odpovědností, přesto považuji za nezbytné alespoň stručně nastínit i její úpravu. Tato kapitola je tak věnována pouze stručnému představení tohoto typu odpovědnosti a jeho specifik ve vztahu k životnímu prostředí. Staré ekologické zátěže totiž není možné řešit prostřednictvím trestní odpovědnosti, přestože dnes již má i Česká republika upravenou trestní odpovědnost právnických osob. Hlavním důvodem vedle nebezpečí promlčení je neexistence odpovědného subjektu. Trestní odpovědnost ale může mít významnou prevenční funkci, případně být využita v souvislosti při odstraňování starých ekologických zátěží. Vzhledem k nárůstu trestných činů proti životnímu prostředí v Evropské unii i závažnosti jejich následků, jež stále více přesahují hranice států, ve kterých jsou tyto trestné činy páchány, vznikla a vstoupila v platnost v roce 2008 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/99/ES o trestněprávní ochraně životního prostředí21. Směrnice zavádí pro členské státy povinnost stanovit ve svých vnitrostátních předpisech trestní sankce za závažné porušení 20
Damohorský, M.: Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí, Karolinum, 1999. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/99/ES ze dne 19. listopadu 2008, o trestněprávní ochraně životního prostředí. 21
21
práv a povinností v ochraně životního prostředí. Členské státy jsou povinny transponovat tuto směrnici do 26. 12. 2010. Směrnice prohlašuje za trestné i podněcování, spoluúčast a případy hrubé nedbalosti se vztahem k újmě. Nemusí zde proto jít jen o samostatné způsobení újmy.22 Nový prvkem vyplývajícím z této směrnice je zavádění trestní odpovědnosti i vůči právnickým osobám. Trestní právo v kontinentálním právním systému, kam je zahrnuto i trestní právo české, stojí přitom na zásadě individuální trestní odpovědnosti, takže pachatelem může být pouze fyzická osoba. Z důvodů koncepce trestního práva v kontinentálním systému je institut trestní odpovědnosti právnických osob mnohými kritizován a je požadováno, aby efektivní sankcionování právnických osob bylo řešeno v rámci správního práva, které odpovědnost právnických osob za delikty zná, nebo na individuální trestněprávní odpovědnosti konkrétních osob. Přesto tento institut trestněprávní odpovědnosti právnických osob byl již zaveden do právních řádů většího počtu států s kontinentálním právním systémem jako v Nizozemí, Francii a Rakousku. Historie snah o trestněprávní úpravu ochrany životního prostředí a trestněprávní odpovědnost právnických osob – t.j. společností, byla založena úsilím Evropské komise, která se snažila připravit takovou legislativu již v roce 2001. Po neshodách, které se týkaly smluvního základu takové legislativy a jejího rozsahu, se stalo zásadním rozhodnutí Evropského soudního dvora z 23. 10. 200723. Tímto rozhodnutím Soudní dvůr zrušit mezitím přijaté rámcové rozhodnutí Rady ministrů. Soudní dvůr konstatoval, že Komise má pravomoc na základě článku 175 Smlouvy o založení ES revidované Smlouvou z Nice, přijímat trestněprávní regulaci ekologických škod, ale nemá pravomoc stanovit druh a výši trestu. Souběžně s vývojem na evropské úrovni probíhalo i soudní řízení ve Francii, a to s petrochemickou společností Total JA a dalšími obviněnými za ztroskotání tankeru Erika v r. 1999, v jehož důsledku bylo znečištěno více než 400 km francouzského pobřeží. Ve sporu byly poprvé trestněprávně odsouzeny subjekty za ekologickou újmu. V tomto případě tak šlo o významný precedent s celoevropským významem.24
22
Trestněprávní ochrana EP, Návrh směrnice o trestněprávní ochraně ŽP. EUROSKOP 2008, www.euroskop.cz/8452/9570/clanek/trestnepravniochranaZP. 23 Viz Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 23. října 2007, věc C-440/05, Komise v. Rada, „Znečištění z lodí“, body 70, 71. 24 Kotek Lukáš: FSI, Brno, Antoma 4/2009, str. 18-19 22
III. 4. Ekonomické otázky ztrát na životním prostředí Ekonomická stránka ochrany životního prostředí zahrnuje vznik ekonomických škod ze znehodnocování životního prostředí a vynakládáni prostředků na omezení či eliminaci negativních dopadů plynoucích z nevyhovujícího stavu životního prostředí, a na eliminaci faktorů, které tyto dopady způsobují. Prostředky na ochranu životního prostředí vynakládají různé ekonomické subjekty. Lze je chápat ve dvou rovinách: v praktické rovině pracujeme s pojmy náklady a výdaje na ochranu životního prostředí a v rovině teoretické hovoříme o ekonomických škodách a nákladech na zamezení. S pojmy náklady a výdaje na ochranu životního prostředí se setkáváme při uplatňování praktické ochrany životního prostředí v praxi. V účetnictví konkrétního subjektu (a obecně z účetního hlediska) je mezi náklady a výdaji podstatný rozdíl, kdy výdaje představují jednorázové vynaložení peněžních prostředků v momentu jejich úbytku a náklady se obecně definuji jako obětování ekonomických zdrojů na určitý výkon jako výsledek aktivity. V ochraně životního prostředí jsou pojmy výdaje a náklady většinou chápány jako synonyma, přičemž rozlišujeme investiční a neinvestiční náklady (výdaje) na ochranu životního prostředí.25 Investiční výdaje (investice) na ochranu životního prostředí jsou výdaje vynakládané jednorázově na pořízení kapitálových statků (tj. především zařízení, ale i technologických úprav nebo metod), které se vztahují k činnostem na ochranu životního prostředí (tj. například předcházení vzniku znečištění životního prostředí, snižování objemu znečištění, monitorování škodlivin, sanace znečištěné půdy apod.). Neinvestiční náklady zahrnují běžně provozní náklady spojené s provozem zařízení na ochranu životního prostředí. Patří mezi ně mzdové náklady, spotřeba materiálii a energie, náklady na opravy apod. Výdaje na ochranu životního prostředí jsou souhrnem investičních a neinvestičních nákladů. Jejich podíl na HDP je často používaným ukazatelem (indikátorem) pro měření dopadů hospodářské politiky na životní prostředí.
25
Dienstbier, F.: Ekonomické nástroje ochrany životního prostředí – otázky právní, 11. 4. 2010 dostupné na: http://theses.cz/id/krhngt/. Vosátka, J.: Ekonomika životního prostředí, 10. 4. 2010, dostupné na http:p/Szp.ujop.cz/vosatka. 23
V teoretické rovině (tj. v oblasti ekonomie životního prostředí) s pojmy náklady a výdaje na ochranu životního prostředí nepracujeme. Namísto toho hovoříme o nákladech na zamezení znehodnocování životního prostředí a ekonomických škodách ze znehodnocování životního prostředí. Náklady na zamezení znehodnocováni životního prostředí jsou náklady, kterými odstraňujeme samotnou příčinu znehodnocování životního prostředí (nikoliv jen její následky). Jedná se tedy o náklady na prevenci vzniku škod na životním prostředí. Typickým znakem nákladů na zamezení v ekonomické teorii je, že čím více je jich vynaloženo, tím je stupeň znehodnocení životního prostředí nižší a naopak. Příkladem mohou být opatření typu čistší produkce. Ekonomická škoda ze znehodnocování životního prostředí představuje ekonomický dopad znehodnocení životního prostředí, který nesou různé ekonomické subjekty. Jedná se o důsledky vzniklých škod na životním prostředí. Typickým znakem ekonomických škod v ekonomické teorii je, že čím je stupeň znehodnocení životního prostředí vyšší, tím je ekonomická škoda větší a opačně. Ekonomická škoda je tvořena následujícími třemi položkami. Zaprvé, se jedná o ekonomickou ztrátu. Ekonomická ztráta ze znehodnocování životního prostředí představuje hodnoty, které z důvodu znehodnoceného životního prostředí nebyly vyprodukovány, a proto nemohou být ani spotřebovány. Příkladem může být ušlá produkce v zemědělské výrobě v důsledku kontaminace půdy škodlivinami. Druhou částí ekonomické škody jsou náklady na odstranění či zmírnění negativních důsledků znehodnocování životního prostředí. Jedná se o náklady vynaložené na odstranění následků znehodnocení životního prostředí, které v žádném případě neřeší příčiny znehodnocení. Jako příklad lze uvést zvýšené náklady na léčbu obyvatel v oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší (je zřejmé, že tyto náklady nepřispívají k řešení problému špatného stavu ovzduší, pouze zmírňují jeho následky na zdravotní stav obyvatel). Poslední částí jsou náklady vyhnutí se negativním důsledkům znehodnocování životního prostředí. Při vynakládáni těchto nákladů opět neřešíme problém životního prostředí, pouze se snažíme předejít jeho následkům. Například v oblasti se znečištěným ovzduším natíráme ocelové konstrukce (jako prevence proti rzi) mnohem častěji než v oblasti, kde je kvalita ovzduší v normě. Součet ekonomických škod a nákladů na zamezení je označován jako ekologická zátěž ekonomiky.26
26
Tošovská, E.: Finanční zajištění právní odpovědnosti podnikatelských subjektů za ekologické škody. Finance a úvěr, 1998, roč. 48, sešit č. 6. 24
Při rozhodování o optimální míře využívání a znečišťování životního prostředí balancujeme mezi vydáváním peněz na prevenci vzniku ekologické zátěže (náklady na zamezení) a vydáváním peněz na odstranění této zátěže či způsobených škod (ekonomická škoda). Zvýšení jedné položky zátěže vede ke snížení druhé položky - zvýšením nákladů na zamezení snížíme ekonomické škody. Z konkrétní struktury zátěže pak vyplývá stav životního prostředí. Zjednodušeně řečeno, jestliže vydáváme mnoho finančních prostředků na prevenci znečištění, stav životního prostředí bude lepší než za situace, kdy tyto prostředky nevynakládáme, navíc pak nemusíme vydávat tolik peněz na odstraňování ekonomických škod (a opačně). Snažíme se přitom docílit minimálního stupně zátěže, tj. situace, kdy součet ekonomických škod a vynaložených nákladů na zamezení je co nejmenší. Optimální míra využívání (či znečišťování) životního prostředí je tedy taková, kdy je ekologická zátěž ekonomiky co nejmenší. Z toho vyplývá, že z ekonomického hlediska není optimální situace, kdy je znečištění životního prostředí nulové (protože v takové situaci by byly náklady na zamezení velmi vysoké). Namísto toho optimum nastane při takové míře znečištění, při které je součet ekonomických škod ze znečištění životního prostředí a nákladů na zamezení minimální. Optimalizace nákladů na znečišťování životního prostředí z ekonomického pohledu je velmi kontroverzní z pohledu ochrany životního prostředí. Ochrana životního prostředí se naopak snaží, aby znečištění životního prostředí bylo minimální. Tyto ekonomické úvahy se ale projevují i při odstraňování ekologických ztrát. Primárně jsou v praxi odstraňovány ekologické zátěže, jejichž ekonomické škody jsou nejvyšší (např. ohrožují lidské zdraví). Navíc je ekonomická škoda mnohdy poměřována s náklady na odstranění těchto škod a zvyšováním (případně i snižováním) těchto nákladů v budoucnosti.
25
IV. STARÉ EKOLOGICKÉ ZÁTĚŽE IV. 1. Pojem a znaky starých ekologických zátěží V první části této kapitoly považuji za nezbytné vymezit vůbec pojem staré ekologické zátěže. Pojem škody na životním prostředí, tak jak jej chápe Občanský zákoník, nebude, podle mého názoru, u starých zátěží využitelný, a to především z následujících důvodů. Škoda, jak bylo již popsáno v předchozí kapitole, může vzniknout jen na těch částech životního prostředí, které lze vlastnit. Navíc může být odčiněna primárně penězi a Občanský zákoník nenařizuje škůdci žádnou povinnost naturální kompenzace, což se jeví u starých zátěží, které dopadají zpravidla na celý ekosystém, jako nedostačující. 27 Soukromoprávní odpovědnost za škodu je ale z historického pohledu velmi podrobně rozpracována ve všech právních řádech. Když tedy podnikatel při své podnikatelské činnosti způsobí škodu na majetku jiného subjektu, je povinen způsobenou škodu danému subjektu nahradit. Staré ekologické zátěže však typicky vznikali přímo na majetku škůdce, který sám vůči sobě náhradu škody neuplatňoval. V českém zákonodárství i v zákonodárství ostatních evropských zemí byl však v reakci na toto omezení institutu škody pro ochranu životního prostředí upraven i jiný typ odpovědnosti, který je založen na zásadě „znečišťovatel platí“. Podle tohoto principu musí být ztráty na životním prostředí jako celku napraveny. Když tedy podnikatel poškodí svou činností jakoukoliv ze složek životního prostředí, tj. půdu, vodu či flóru a faunu, je za způsobenou ztrátu na životním prostředí odpovědný. Tento typ odpovědnosti se v české právní teorii nazývá odpovědnost za újmu na životní prostředí. Obecně lze ekologickou újmu definovat jako nepříznivou změnu ve složkách ekosystémů (životního prostředí), v jejich fungování a v jejich interakci, způsobenou externími faktory antropogenního původu. Přitom je všeobecně uznáváno, že újma na životním prostředí musí být ztrátou kvalifikovanou; tj. musí dosáhnout určité úrovně s určitými následky, které samozřejmě nelze přesně specifikovat.
27
Drobník, J.: Odpovědnost za staré škody na životním prostředí, Acta Universitatis Caroliane – Iuridica 3/4, 1999; Mlčoch, S.: Škody na životním prostředí z pohledu českého práva EKOVIS MŽP – Informační zpravodaj, 1999, ročník 9, sešit č. 5.
26
Staré ekologické zátěže se tak v jistém smyslu překrývají s obsahem obou pojmů. V zásadě ale nejsou totožné. S přesně vymezeným pojmem staré ekologické zátěže se v české právní úpravě nesetkáme. Na problémy s přesným vymezením odkazují i další právní teoretici.28 Přitom jde o problém velmi složitý a především v postkomunistických zemích i z praktického pohledu velmi vážný. K vysvětlení pojmu stará ekologická zátěž je nutno uvést ještě dva termíny, které se přímo vztahují ke starým ekologickým zátěžím: a) znečištění: stav, kdy v důsledku lidské činnosti se v zemině, podzemní vodě, popř. jiné složce životního prostředí vyskytují chemické látky pro dané prostředí cizorodé svou podstatou, koncentrací nebo množstvím, b) ekologická zátěž: úroveň znečištění, kdy nelze vyloučit negativní dopady na zdraví člověka nebo jednotlivé složky životního prostředí (např. přírodní zdroje, ekosystémy). Za ekologickou zátěž lze označit takové místo, z něhož dochází nebo může dojít trvale, periodicky i občasně k úniku nežádoucích látek do životního prostředí, a tím dojde nebo může dojít k nežádoucímu ovlivnění zdravotních, fyzických, sociálních podmínek nebo je ovlivněny čí ztíženy podmínky ochrany životního prostředí. Snad nejblíže mají staré ekologické zátěže k pojmu kontaminovaná lokalita,29 kterou se rozumí nemovitost, resp. objekt, v němž byla potvrzena přítomnost nebezpečných látek v takové míře, která může představovat významné riziko pro složku životního prostředí, do které tyto látky pronikly tak, že je nezbytné přijmout opatření k nápravě a ke snížení rizika. Riziko musí být přitom posouzeno na základě specifik dané lokality s přihlédnutím k současnému a očekávanému způsobu jejího využití. Pro identifikaci starých ekologických zátěží by mohla mít význam i definice potenciálně kontaminované lokality. Tou se rozumí nemovitost, resp. objekt, v němž byla nebo je provozována aktivita, která měla nebo mohla mít za následek kontaminaci. Staré ekologické zátěže bývají občas též nazývány jako historické kontaminace či znečištění, postupné či skryté znečištění, ekologická závada, 28
Damohorský, M.: Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí, UK v Praze, Nakladatelství Karolinum, 1999. 29 Opluštil, P.: Regenerace „brownfields“ a odpovědnost za ekologické škody na nemovitostech, Bulletin advokacie 3/2008 27
ekologický závazek, stará ekologická škoda, atd. Na této termínové nejednotnosti si lze dobře všimnout dvou znaků staré ekologické zátěže a to její dlouhodobé existence v přírodě a skryté hrozby.30 Dalším znakem, který vymezuje starou ekologickou zátěž a odlišuje ji tak od běžné ztráty na životním prostředí, je otázka původce staré zátěže a tedy hledání odpovědné osoby. Původce staré ekologické zátěže není ve většině případů již znám, a nebo došlo k jeho právnímu zániku. V souvislosti s původcovstvím staré ekologické zátěže je potřeba rozlišovat mezi znečišťovatelem, kterým je osoba, která v minulosti dovolila znečištění v souvislosti se svou činností a která již právě neexistuje, a vlastníkem, který aktuálně kontroluje znečištěný prostor a který se na znečištění v minulosti nijak nepodílel. Typické znaky pro staré ekologické zátěže tedy jsou: a)
skrytá hrozba nebo již působící znečištění životního prostředí,
b)
lidská činnost (výrobní x nevýrobní)
c)
dlouhodobá existence v přírodě,
d)
neznámý původce,
e)
zásah do širšího ekosystému.
U pojmu staré ekologické zátěže jde tedy o dlouhodobý důsledek lidské činnosti v krajině mající původ v minulosti, který může mít nebo již má nepříznivý vliv na funkční soustavu živých a neživých složek životního prostředí, jehož původce není znám nebo již právně neexistuje.31 Staré ekologické zátěže působí zpravidla na všechny složky životního prostředí, tj. horniny, povrchové i podzemní vody, ovzduší, faunu a flóru a další. Důsledky těchto zátěží mohou být přímé i nepřímé (druhotné), v nejzávažnějších případech i násobné (multiplikační či synergické). Definice zátěže nejsou zcela jednoznačné, což je dáno odlišnými přístupy jejich chápání a posouzení co je a co není ztráta či zátěž. Obecně lze rozlišit následující definice: věcné a legislativní. Legislativní definice odpovídající případům, kdy jsou v nejrůznějších právních předpisech, zpravidla prováděcí úrovně (vyhláška, metodický pokyn, směrnice atp.), 30
Rozdělení starých ekologických zátěží, PF MU KŽP a p.p. dipl. Práce Pírek, č. 2007. Damohorský, M.: Právo životního prostředí, C.H. Beck, 2007. Jančářová,I.: Právní prostředky a cesty k řešení starých ekologických zátěží, MU Brno, 2009. 31
28
uváděny nejrůznější účelové definice, vyjadřující chápání typu zátěží, kterých se vlastní předpis týká. Stejný jev, či objekt může být definován z hlediska jeho ekologického působení odlišně v různých právních předpisech, které se v průběhu času mění.32 Definice se tak mohou lišit v závislosti na změně celkové ekonomické a ekologické politiky, dostupnosti finančních prostředků či potřeby řešení makroekonomických problémů spojených s tokem finančních prostředků v průběhu privatizace. Tak se například s vývojem podmínek financování, mění i definice ekologické zátěže. Při snížení dostupnosti státních prostředků se legislativní definice ekologické zátěže zužuje, protože ve svém důsledku vymezuje objekty a podmínky, za kterých je stát ochoten financovat ochranná a sanační opatření. Znamená to, že za starou ekologickou zátěž lze v praxi často považovat pouze to, co je stát (ale i jiný subjekt) ochoten odstranit resp. jaké práce směřující k odstranění ekologické zátěže je ochoten financovat.33 Z hlediska platných předpisů lze definici ekologické zátěže definovat i tak, že je to vše, co je v dané chvíli v předpisech za zátěž označené a co je ochoten stát odstranit na svůj náklad. Při zpracování ekologických auditů privatizovaných podniků po roce 1992 bylo za zátěž považováno nejen každé místo úniku látek či znečištění vlastní hornin či povrchových vod, ale i každý objekt (ČOV, kanalizace, nádrže, lapoly), který nevyhovoval platným předpisům. Mezi zátěže byly zařazovány objekty (podniky), které např. neměly očistná zařízení. Až postupně po roce 1996 byly mezi staré ekologické zátěže zařazeny i skládky odpadů. Druhým typem definice ekologické zátěže je definice věcná. Tato definice zpravidla odpovídá situaci, kdy dochází k odchylkám ve vlastnostech či činnostech daného objektu (šrotiště, ČOV, úložiště kejdy) či systému (podnik) od prvopočátečních podmínek či projekčních hodnot (v případě antropogenních systémů) stanovených na základě normativních předpisů, které vychází ze stávající úrovně znalostí o přijatelném (akceptovatelném) riziku. Jde o definování „normálního“ provozu a odchylek (havárií) při provozu objektů a systémů s možným dopadem na ekosystém.
32
Landa,J.: AO26, Klasifikace ekologických zátěží, ČZU Praha, Aplikovaná ekologie, říjen 2004, Diplomová práce. Internetové zdroje: www.cizp.cz/513/SEZ, www.suez.environment.com .. 33 Věstník NKÚ č. 1/2006, Finanční prostředky poskytované FNM ČR k odstranění SEZ, Vosátka, J.: Ekonomika životního prostředí, 10.4.2010, http://www.tzp.ujep.cz/vosatka . 29
Za ekologickou zátěž jsou tak z věcného hlediska považovány nepřípustné: a)
emise energie (teplo, zvuk, vibrace, radioaktivita) a hmoty (koncentrace, pH)
do životního prostředí; b)
nežádoucí ztráty estetických hodnot (krajiny, staveb, změna zbarvení pitné
vody), ovlivnění pracovního a vnitřního prostředí (nevyhovující hygienické podmínky, emise látek ze stavebních materiálů), včetně nevhodné změny; c)
režimu toku energie (ovlivnění samočisticí funkce toků, vliv na mikroklima,
ovlivnění emise radonu z podloží) a hmoty (zvýšení eroze, sedimentace, vyplavování, zvýšená prašnost) v životním prostředí, které mělo, má či bude mít nežádoucí vliv na: a)
biotu (změna zdravotního stavu člověka, hospodářských i divoce žijících
organismů, jejich hospodářské užitkovosti); b)
hospodářské využití nejen přírody (vliv záplav, zemědělské půdy, lesů,
ložisek nerostných surovin, zdrojů vody); c)
stávající či budoucí využití technických zařízení, staveb;
a kdy zároveň úsilí o uvedení do původního stavu či stavu přijatelnějšího je, či bude nepřijatelně finančně náročné (odstranění znečištění) resp. uvádění tohoto stavu může vyvolat nejen ekonomické, ale i další ekologické ztráty (sanace nevyhovujících spaloven, skládek či zařízení, kde se manipulovalo s nebezpečnými látkami, jako např. jaderné elektrárny, doly). Podle této definice se stává ekologickou zátěží vše, co si na daném stupni kulturního a společenského rozvoje a vědeckého poznání společnost uvědomuje jako stav, který ji může negativní ovlivnit – zatížit.34 Za zátěž se tedy považuje to, na čem se vlastně společnost shodne, že se na určitých územích vyskytují nebezpečné látky v již nepřijatelných koncentracích. Tato společenská shoda by však měla být převedena do konkrétních závazných limitů, což se v České republice nestalo. Za potencionální zátěž lze tak chápat i to, že nejsou splněny oborové, státní (ČSN) či mezinárodní (ISO) normy pro dané zařízení, technologii či
34
Damohorský, M. a kol.: Právo životního prostředí, 2007, C.H.Beck 30
postup. Těchto norem přitom existuje velké množství. Jednak se jedná o obecné normy35, vedle nich existují normy i pro jednotlivé složky životního prostředí (voda36, zemědělské pozemky37, odpady38). Z uvedeného vyplývá, že za ekologickou zátěž by mělo být považováno vše, co životnímu prostředí skutečně škodí či mohlo škodit, což by měly posoudit i výsledky EIA 39, rizikových analýz a nejrůznějších průzkumů. Je však nutno zvážit, aby náklady na zpracování EIA, či rizikové analýzy nebyly vyšší, než racionálně nezbytné náklady na vlastní snížení reálného ekologického rizika. Je běžné, že za náklady na zpracování těchto dokumentů by se velmi často daly úspěšně realizovat taková ochranná opatření, která by výrazně snížila současné i budoucí ekologické riziko na posuzované lokalitě. Za zátěž je tak nutné považovat nejen vlastní zdroj, z kterého dochází k emisím nežádoucích látek, ale i na území, kde došlo k nežádoucí změně a též oblasti či objekty, které byly vlivem působení zdroje poškozeny. Rozhodujícím se tak stává nejen příčina ekologických změn, ale i důsledky, které lze dále dělit (například podle jejich závažnosti na přijatelné, nepřijatelné a katastrofické). Zátěží tudíž je: objekt, který je ohniskem úniku nežádoucích látek, ale i znečištěné horniny, zeminy a půdy včetně vod povrchových a podzemních. Z ekologického hlediska lze však za zátěž považovat nejen prostředí, ve kterém se nežádoucí látka vyskytuje a migruje, ale i biotické prostředí, tj. všechny organismy, které jsou danou látkou přímo (projevy bioakumulace látky v organismu), ale i nepřímo negativně ovlivněny, tj. dochází ke změně zdravotního stavu, změně chování, atp. Právě tyto vlivy jsou předmětem výzkumu aplikované ekologie (vliv na organismy), zdravotnictví (vliv na lidi) a
35
Kritérií znečištění zemin a podzemní vody MŽP ČR platných od 31. 7. 1996. Podmínky stanovené ve správních rozhodnutích ČIŽP ČR či příslušného okresního úřadu atd. či splňující podmínky nařízení vlády vztahující se ke starým ekologickým zátěžím (SEZ), kde jsou definice SEZ, za něž jsou chápány pouze kontaminace podzemních vod a zemin a dále nezabezpečené skládky odpadů. 36 Například normy vztahující se ke stolním a minerálním vodám, ČSN Pitná voda 757111, nařízení vlády ČR č. 17/92 Sb. a nové vyhlášky č. 82/99 a vypouštění odpadních vod. 37 Vyhlášky č. 13/94 Sb. o využívání zemědělského území, podmínek vyplývající ze zákona č. 114/1992 Sb. (§ 14) o ochraně životního prostředí. 38 Nařízení vlády ČR č.513/1992 Sb. a vyhl. Č. 238/1997 Sb., zákon o odpadech 125/1996 a zákon č. 185/2001 a vyhl. Č. 383/2001 Sb. vztahující se k nově budovaným skládkám, ale ne ke skládkám již vybudovaným a provozovaným před tímto datem. 39 EIA = Enviromental Impact Assessment, posuzování vlivů na životní prostředí. 31
dalších oborů. V některých případech je za ekologickou zátěž považována i změna zdravotního stavu zaměstnanců (profesní onemocnění, zvýšení nemocnosti). IV. 1. a. Vztah pojmů staré ekologické zátěže a ztráty na životním prostředí Obecné ztráty na životním prostředí tedy mohou být starou ekologickou zátěží, zásadní rozdíl je v existenci a odpovědnosti původce. Z toho vyplývajícím problémem je vzájemný vztah právních režimů obecné odpovědnosti za ztráty na životním prostředí a odpovědnosti za staré ekologické zátěže. Pokud se je právní úprava rozhodne rozlišovat, znamená to například, že specifická právní úprava se bude vztahovat na staré ekologické zátěže s tím, že obecnou právní úpravu regulující předmětné činnosti a ochranu složek životního prostředí na jejich odstraňování nelze aplikovat, kupříkladu z důvodu marného uplynutí lhůt k uplatnění odpovědnosti anebo proto, že provoz byl již do určitého data ukončen a lokalita je opuštěna. Jako staré ekologické zátěže by tedy bylo možno označovat ty ekologické zátěže, jejichž odstranění nelze dosáhnout s využitím složkové právní úpravy nebo úpravy vybraných činností. Pro ty případy, kde vznikly a případně ještě v současnosti vznikají ekologické zátěže, na něž uvedenou složkovou úpravu, resp. úpravu určitých činností aplikovat lze, by se speciální předpis určený k odstraňování starých ekologických zátěží nemusel vztahovat. Z výše uvedeného vyplývá, že rozhodující pro aplikaci právního režimu bude především skutečnost, zda je dosažitelný a právně postižitelný původce kontaminace. Dobu vzniku starých ekologických zátěží je tedy třeba rozlišovat jen ve vztahu k uplatnění vztahů odpovědnosti podle složkové právní úpravy, resp. úpravy vyhraných činností. Na druhé straně může existovat samostatný režim pro odstranění ekologických zátěží v podobě jediného předpisu, vztahujícího se na ekologické zátěže obecně vedle předpisů na ochranu složek životního prostředí. Oba režimy mohou existovat současně vedle sebe a být aplikovány podle předem vytyčených pravidel. V tom případě by asi bylo vhodné vypustit označení „ staré« a hovořit jen o ekologických zátěžích nebo o kontaminovaných lokalitách. Dále by bylo množné rozlišovat situace, kdy původce sice je znám, ale není solventní a není proto schopen hradit náklady na opatření k nápravě kontaminované lokality nebo zda původce a vlastník objektu je jedna a tatáž osoba či nikoliv a zda kontaminace vznikla s vědomím vlastníka anebo bez vědomí vlastníka, resp. proti jeho vůli, či zda vlastník pozemku 32
neměl pozemek pod svou kontrolou a nemohl nikterak ovlivnit způsob jeho užívání. Uvedené varianty starých ekologických zátěží pak mnohou vyžadovat volbu různých nástrojů, vhodných k jejich odstraňování.
IV. 2. Druhy starých ekologických zátěží V úvodu této kapitoly konstatovali, že staré ekologické zátěže nejsou právní teorií nijak konkrétně vymezeny. V této části práce se proto pokusím dále objasnit jejich definici prostřednictvím představení několika základních kritérií druhů ekologických zátěží. Staré ekologické zátěže mohou nabývat rozmanitých forem a podob, které mají vliv na způsob jejich odstranění i podobu práv a povinností s nimi souvisejícími. V absolutním chápání je možné rozlišovat ekologické zátěže: antropogenní, jež vznikly činností člověka, a přírodní, které vznikly činností přírody. Povinnost odstranit ekologickou zátěž si přitom typicky váže na antropogenní zátěže. Například využíváním přírodních zdrojů se stává činnost člověka ekologickou zátěží té nejzávažnější klasifikace. Důsledkem mohou být těžební zásahy do krajinného reliéfu při těžbě nerostů, ztráta rozlohy lesních porostů a zemědělské půdy spojená s budováním civilizačních staveb a zařízení, jež natrvalo mění původní přírodní podmínky. Konkrétním příkladem mohou být devastované oblasti bývalých severočeských hnědouhelných dolů v oblasti Sokolov – Ústí nad Labem; oblasti bývalé či probíhající těžby uranu ve Stráži pod Ralskem nebo emisemi postižená vegetace v oblasti chemických podniků, např. Litvínova, ale i v místech, kdy se emisní zdroj nachází mimo území ČR (oblast Jeseníků a Krkonoš). Mezi přírodní zátěže pak počítáme všechny projevy přírody, kterými dochází k ovlivňování klimatu po povodních, vulkanické činnosti, lesních požárech, přemnožení škůdců a další. Mezi typické přírodní zátěže je možné řadit výskyt a emise radonu Ra222 obsaženého v podzemních vodách. Antropogenní staré ekologické zátěže můžeme rozdělit na dva druhy a to na zátěže vznikající po ukončení provozu různých průmyslových výrob a technologií – zátěže výrobní (např. těžba surovin, průmyslové skládky, chemické závody, zemědělské podniky a na zátěže nevýrobní (zejména způsobené armádou). Toto rozdělení má zásadní vliv pro právní režim odstraňování zátěží.
33
Doba potencionálního vzniku zátěže je zpravidla rozhodující, neboť podmiňuje nejen technickou úroveň zařízení a technologií, ale i právní a normativní úroveň a přirozeně i pravděpodobnost výskytu určitého druhu látek. Podle doby vzniku lze ekologické zátěže velmi podmíněně rozdělit na: a) staré zátěže, u kterých došlo ke znečištění horninového prostředí před privatizací podniku a nebo obecně před rokem 1992, b) nové zátěže, které vznikají v současnosti resp. po privatizaci podniku, c) budoucí zátěže, které vzniknou při provozu nově projektovaných a budovaných staveb, a to i přes řádně provedené posuzování vlivů záměru na životní prostředí. Pro potřeby zpracovávání rizikových analýz, administrativního třídění jednotlivých starých ekologických zátěží a zobecnění zkušeností z jejich průzkumu, sanace a monitorování je vhodné rozlišit typy ekologických zátěží životního prostředí podle následujících kritérií. Podle roku vzniku rozlišujeme: a)
před I. světovou válkou tj. před r. 1914 – jde v prvé řadě staré skládky
průmyslových odpadů (skládka odpadů ze zpracování hnědého uhlí a ropných látek Chabařovice), štoly v těžebních oblastech rudných i uhelných ložisek, z kterých dochází k úniku důlních vod s nekvalitní důlní vodou, haldy, v jejichž blízkosti dochází ke změně kvality infiltrovaných a následně z hald vytékajících vod. Do této skupiny lze zařadit i průmyslové podniky, které jsou již mimo provoz, a nebo zde došlo ke změně výroby a v jejich okolí jsou na neidentifikovatelných místech uloženy průmyslové odpady, staré jímky atp. Tak např. při výrobě generátorového plynu pro sklárny vznikaly dehty s velkým obsahem fenolů. b)
1914 – 1948 - jde o zátěže u podniků, které byly provozovány v tomto období,
z nichž některé byly postupně zlikvidovány, ale zbyly po nich např. jímky, kalová pole, staré písníky či hliníky s uloženými galvanizačními či chemickými odpady (Kolín, Rakovník, Neštěmice). Řada provozů byla pak vybudována i v průběhu II. světové války (Letňany, Budyně, Čelákovice) a některé jsou provozovány do současnosti. Pro toto období je příznačné znečištění ropnými látkami a těžkými kovy. c)
1948 – 1989 – jde o většinu zátěží, které vznikly v období tzv. státních
podniků, kdy za veškeré ekologické škody zodpovídá stát. Kromě již zmíněných látek je příznačné znečištění PCB, chlorovanými uhlovodíky, pesticidy (DDT), dioxiny, bórem atp. d)
Od roku 1989 do současnosti – jde o období, kdy přetrvávají příčiny vzniku
zátěží, např. při provozu komunikací, využívání zemědělské půdy, provozu skládek, 34
porušování technologické kázně, neznalosti reálných vlivů schválených látek včetně výrobků na životní prostředí atp. e)
Budoucí zátěže – jde o zvláštní skupinu zátěží, které již v minulosti vznikly,
resp. v současnosti vznikají, ale zatím nejsou za zátěž podle současně platných předpisů považovány. Zátěžemi se tak mohou stát při zpřísnění legislativních požadavků i ty staré ekologické zátěže, které jsou v současné době považovány již za sanované a též ty lokality, které zatím jako zátěže nejsou považovány. Z těchto důvodů je rozhodující, aby se již před schválením nových legislativních předpisů zhodnotily jejich ekonomické dopady a ekologické přínosy. Přejímání zákonů z vyspělejších států přitom může být kontraproduktivní, neboť při zpřísnění předpisů je nutno použít zpravidla ty sanační technologie, které nejsou u nás zatím rozpracovány a tím dochází ke značným ekonomickým ztrátám, kdy jsou tyto nové technologie dovezeny, čímž vznikají pracovní příležitosti a ekonomický efekt v zemích výrobce a nikoliv v České republice. Dalším kritériem pro dělení je velikost zátěže. Ta je dána seskupením všech odběrových bodů, ve kterých by odebrán vzorek a zjištěny nežádoucí koncentrace případně i vlastnosti horninového prostředí či vod odlišné (nižší či vyšší) od standardních hodnot, přičemž kontaminovaným médiem mohou být zeminy, vody (podzemní, povrchové), ovzduší (ve volné přírodě, na pracovišti, v obytných budovách, půdní atmosféra), rostlinná či živočišná (včetně lidských) těla, prach atp. Existuje obecná klasifikace starých ekologických zátěží podle jejich velikosti: a) zanedbatelná (přijatelná, akceptovatelná) – řádově 1 – 10 m2, b) malá – 10 – 100 m2, c) střední – 100-1000m2, d) velká – 1000 – 10.000 m2, e) velmi velká – nad 10.000 m2. Tato klasifikace však nebere v úvahu konkrétní podmínky výskytu starých ekologických zátěží, neboť je významná nejen plocha, tj. průmět kontaminačního mraku na povrch, ale hlavně objem znečištěných hornin.40 Vhodné je proto spíše používání kvalitativní stupnice: a) sublokální, b) lokální, c) subregionální, d) regionální.
40
Systém evidence kontaminovaných míst MŽP, odborná dokumentace MŽP, FNM ČR a MF dostupné na www.mzp.cz. Rozdělení SREZ, Pírek, Č.: PF MU, KŽP, diplomová práce 2007, Landa, J.: Klasifikace ekologických zátěží, ČZÚ Praha, aplikovaná ekologie, říjen 2004, diplomová práce. 35
Dalším kritériem může být například rychlost šíření znečištění. Toto kritérium není nijak legislativně definováno, projeví se však na typu přijímaných preventivních a nápravných opatření. V závislosti na geologických a hydrogeologických podmínkách lze rozlišit ohniska, kde dochází k: a) velmi rychlé – metry za rok, b) rychlé – desítky centimetrů za rok, c) pomalé – centimetry za rok, d) velmi pomalé – milimetry za rok, e) zanedbatelné migraci nežádoucích látek v horninovém prostředí v poměru k velikosti oblasti (poměrné měřítko znečištění je zanedbatelné). Objektivnějším kritériem může být rychlost přírůstku kontaminované plochy, a nebo lépe objemu znečištěných zemin. Výhodné, zvláště při zdůvodňování finančních prostředků vyčleněných na zahájení sanačních prací je sestavit závislost přírůstku potencionálních nákladů na sanační a ochranné práce v čase. Úplnost a dělení ekologických zátěží lze dále doplňovat o kritéria závisející na tom, z jakého pohledu mají být tyto popsány a tříděny. Je proto možné rozlišovat ekologické zátěže podle příčin vzniku na neodvratné (při nevhodné aplikaci nežádoucích látek), na nahodilé (při vzniku havárií či přírodní katastrofy) nebo na řízené (při plánovaném ošetření komunikací). Speciální skupinou jsou dlouhodobě eliminovatelné zátěže a řízené zátěže. Mezi dlouhodobě eliminovatelné zátěže je možné zahrnovat zátěže, u nichž je nemožné, a to z důvodu jejich vzniku, složení, současného stavu lokality, finančních důvodů aj. odstranit příčiny úniku, nebo je pravděpodobnost úniku vysoká. Zároveň jsou očekávané ekologické ztráty a náklady na eventuální přímou sanaci jsou nepřijatelné. V takových případech je nezbytné zamezit působení zátěže mimo areál podniku. Řízené zátěže jsou zátěže, u kterých je vyvíjena snaha, o co možná nejmenší ekologické důsledky. Jedná se o zátěže, jež vznikají nedodržováním přesných postupů sanačních opatření, snižováním kvality procesů a činností např. v zemědělství, použitím nežádoucích látek při hnojení a ochraně půdy. Ke ztrátám tohoto typu dochází většinou při kontaktu zmíněných technologií, prostředků a chemických látek s přírodními, divoce žijícími organismy. Zásadní vliv na typ přijímaných opatření má i odstranitelnost zátěže. Podle odstranitelnosti dělíme zátěže na a) odstranitelné trvale, b) odstranitelné přechodně, c) dočasně neodstranitelné, d) neodstranitelné. Mezi neodstranitelné patří skupina zátěží, které nelze odstranit z technických a hydrogeologických, ale i ekonomických důvodů na stávající limitní hodnoty. Díky administrativním opatřením (rozhodnutí se stanovením vyšších sanačních limitů) mohou být zařazeny mezi alespoň částečně odstranitelné. Příkladem neodstranitelné zátěže může být kontaminace při chemické těžbě uranových rud (Uranové 36
doly Stráž pod Ralskem), ale i znečištění v důsledku změny chemismu vod v oblastech s intenzivní těžbou a úpravou nerostných surovin (Kutnohorsko, Příbramsko, Ostravsko, Slánsko, Severočeský revír aj.) nebo znečištění všech složek životního prostředí ve velkých aglomeracích jak ze stabilních tak i mobilních zdrojů (Praha, Pardubice, Hradec Králové, Brno, Plzeň). Znečištění podzemních vod v okolí řady průmyslových podniků, např. TONASO Neštěmice (kontaminace sírany), již zmíněné letiště Hradčany, Mladá atp. Patří sem i malé zátěže, kdy díky technickým a provozním omezením či hydrogeologickým podmínkám nelze odtěžit kontaminované zeminy (VELAMOS Sobotín) a desítka dalších malých podniků, čistíren oděvů – ADOKS Přeštice, TS Pardubice, ale i řada skládek komunálních odpadů atp.41 Nezanedbatelné jsou skutečnosti resp. důvody, pro které nelze konkrétní sanaci realizovat, a tudíž není možné dosáhnout citovaných sanačních opatření. Jsou to zejména důvody technického rázu (jde o nepřístupný výskyt sanačního znečištění pod stavbou), důvody technologického rázu (kdy technologie, strojové vybavení či postup není ještě vyvinut a brání provést sanační opatření v odpovídajícím čase), důvody organizační (kde současný provoz ve výrobní hale nemůže být z důvodů provedení sanace omezen), důvody omezených finančních prostředků či jejich krácení a důvody ekologické, kdy projektový sanační postup, resp. finanční prostředky vynaložené na odstranění ekologických závad nezaručují jejich komplexní odstranění. Staré ekologické zátěže je také možné rozlišovat podle jejich rizikovosti a právních režimů jejich odstranění. Obě tato kritéria jsou natolik zásadní, že jsou popsány samostatně v následující kapitole.
IV. 3. Rizikovost starých ekologických zátěží Riziko a intenzita důsledků ekologické zátěže se určuje podle několika dalších subkritérií. Možné je odlišit zátěže podle průkaznosti existence ekologických zátěží s rozlišením na předpokládané (kde ohnisko nebylo prokázáno, ale eventuální výskyt škodlivých látek lze předpokládat), prokázané (kde zjišťovací metoda potvrdila výskyt škodlivé látky) nebo latentní (ke kterým pravděpodobně došlo, ale nebyly v lokalitě přímo 41
Viz archiv FNM ČR a MF. Dokumentace k předmětným zakázkám. 37
zjištěny). Podle ekologického rizika: a) dočasné, b) přechodné, c) trvalé. Podle stupně nebezpečnosti jsou klasifikovány ekologické zátěže zejména při jejich hodnocení vyplývajících z metodických předpisů, interních směrnic příslušných orgánů státní správy, jež navazující na legislativní předpisy. Jednotlivé stupně nebezpečnosti zátěží lze charakterizovat jako velmi nebezpečné zátěže (např. přímý vliv na veřejné zdroje pitné vody s rizikem ohrožení zdraví lidí), nebezpečné zátěže (např. dochází k bezprostřednímu ohrožení zdroje pitné vody, avšak lze použít účinné technologie čištění), málo nebezpečné zátěže (kde není zdroj pitné vody kontaminací ohrožen a rychlost šíření je malá), zanedbatelně nebezpečné zátěže (kde kontaminace je stabilizovaná a její rozsah postupně klesá), přijatelně nebezpečné ekologické zátěže (s minimálním vlivem kontaminace na prostředí) a konečně na nezařazené ekologické zátěže (kde v příslušných lokalitách jsou připravována sanační opatření resp. zahájeny analýzy nebo průzkumové práce). Protože neexistují objektivní kritéria škodlivosti látky vyskytující se na starých ekologických zátěžích a tím i skutečného rizika, nelze ani racionálně řídit financování jejich odstraňování. Právě tato kritéria pro posouzení skutečného rizika jsou přitom zásadní, jinak se může stát, že budeme financovat sanace zátěží, které v porovnání s ostatními fónovými ekologickými riziky ve skutečnosti prakticky zátěžemi ani nejsou a prostředky na ty zátěže, kde je hodnota rizika vysoká, budou chybět. Ministerstvo
životního
prostředí
proto
vede
databázi
„Systém
evidence
kontaminovaných míst“, ve kterých hodnotí působení znečištění v lokalitách jako extrémní, vysoké, střední, nízké, žádné a neznámé.42 Kritériem pro určení rizika je vedle typu znečištění i charakter lokality (např. zda je zemědělsky využívána) i její geografické umístění (např. vzdálenost a poloha vůči zdrojům pitné vody). Jednotlivé kategorie mohou být stručně charakterizovány následujícími popisy:
Extrémní (neakceptovatelné) působení zátěže je extrémně silné, časově
pravidelné nebo i periodicky se opakující. U těchto zátěží je známo či předpokládáno vážné poškození lidského zdraví, v lokalitě proto nelze připustit pracovní ani výrobní činnost. Jedná se o zátěž způsobenou buď kumulativním a komplexním účinkem více látek nebo jedním vysoce toxickým či genotoxickým polutantem. Toto znečištění ohrožuje zdroje pitné vody a dochází k trvalému poškození či likvidaci některých biotopů. 42
Viz www.mzp.cz/systemevidencemist, archiv FNM, MF. Archiv a dokumenty odd. ekologických škod MF. 38
Znečištěná
Vysoké (nadprůměrné) působení zátěže je silně časově nepravidelné, dočasné. lokalita
je
zemědělsky
využívána,
avšak
koncentrace
nepředstavuje
neakceptovatelné riziko při požití, inkubaci či kontaktu s kůží. Polutanty se však mohou zkumulovat v rostlinách nebo zvířatech v koncentracích, které představují neakceptovatelné riziko. Působení na pracovníky je silné avšak umožňuje dočasný pracovní cyklus s relativní krátkou dobou expozice. Prokázaná či vysoce pravděpodobná je kontaminace povrchových vod nebo zdrojů pitné vody. Poškození některých biotopů je vysoce pravděpodobné.
Střední (průměrné) působení zátěže je na hranici přípustného limitu. Pracovníci
pracují na lokalitě pouze dočasně s relativně krátkou dobou expozice. Znečištění vysoce toxických polutantů lze v současné době sanovat. Existuje potencionální možnost ohrožení jednotlivých typů zdrojů vody. Lokalita nesousedí se zdroji pitné vody. Potencionálně mohou být ohroženy či méně poškozeny (ne zničeny) některé biotopy.
Nízké (podprůměrné, slabé) působení zátěže je srovnatelné s relativními
normativy, např. hygienickými limity pro pracovní prostředí. U povrchových vod je znečištění na hranici limitu pro ostatní povrchové vody. Jedná se o znečištění nízce toxickými polutanty. Zasahuje nesaturovanou zónu, ale lze ji lehce sanovat. Populace není přítomna nebo není přímo ohrožena. Lokalita není zemědělsky využívána. Polutanty se vyskytují v takových koncentracích, že nemohou pronikat do vodovodního systému pitné vody. Nejsou přítomny látky v koncentracích, v nichž by mohly být agresivní vůči stavebnímu materiálu.
Žádné (zanedbatelné, neškodné) působení zátěže představuje nulové riziko pro
člověka i životní prostředí.
Neznámé riziko není známé ani se nedá s vysokou pravděpodobností
předpokládat. Výše uvedené definice ale trpí značnou nejednoznačností, při definování některých termínů nejsou jasně definována buď kritéria, a nebo neexistují mapy, v nichž by například bylo vymezeno, co je území (viz Kriteria MŽP ČR)43:
obytné – využití území, při kterém mohou být lidé vystaveni působení kontaminantu při bydlení (z definice vyplývá, že jde nelogicky o území a ne o obytné objekty, takže
43
Dostupné na www.mzp.cz. Metodické pokyny pro posuzování ekologické zátěže, Příloha zpravodaje, MŽP ČR, 1990, č.8. Jančářová, I.: Právní prostředky a etapy k řešení starých ekologických zátěží, MU Brno, 2008. 39
může vzniknout tautologický problém, jak hodnotit budovu, v které žijí lidé, která se však nachází v průmyslově-obchodním území), přičemž cestou vstupu kontaminantu do lidského organismu může být přímá expozice, např. kontaminované vody (na to se vztahují limity pro pitnou vodu či nápoje), konzumace pěstované zeleniny (na to se však vztahují limity pro zemědělské výrobky).
rekreační – využití území, při kterém mohou být lidé vystavení působení kontaminantů při rekreačních činnostech (procházky, rybaření, sportovní využití).
průmyslově-obchodní – využití území, při kterém jsou nebo mohou být pracovníci nebo jiné osoby vystavení působení kontaminantů při výrobní nebo obchodní činnosti. Při tomto využití se předpokládá, že může dojít k časově omezenému kontaktu s kontaminovanou zeminou a podzemní vodou (paradoxnost tohoto předpokladu je zřejmá, neboť je prakticky vyloučeno, aby se kdokoliv kromě stavebních dělníků při výkopových pracích do styku se zeminou nebo podzemní vodou fakticky mohl dostat. Je přitom zajímavé, že Kritéria podle využití území se vztahují pouze k zeminám a ne podzemní vodě).
všestranně vymezené území – užití území, při kterém se předpokládá, že území může být využíváno libovolným výše popsaným způsobem (což by prakticky mělo znamenat, že kritéria pro tato území by měla představovat minimální hodnoty ze souboru hodnot pro výše uvedená území, což ve skutečnosti není). Při užívání Kritérií MŽP (1996) tak vznikne řada nejasností jak postupovat, například
v případě hodnocení kontaminace zemin na a kolem komunikací vedoucích rekreačním územím, jak v případě vojenských újezdů, v místech těžby nerostných surovin včetně těžby ropy, v městských parcích, kde se jistě nikdo nebude chtít rekreovat, a přesto mají značný ekologický význam, ale jsou zde jak obytné, tak i průmyslově-obchodní objekty atp. Jde o otázky, jejichž úspěšné vyřešení má vliv na cenu průzkumných a sanačních prací. Kritéria se přitom stanou fakticky nepoužitelná v případě, kdy je hodnoceno místo, kde se vyskytují geochemické anomálie těžkých kovů, kde je vysoký fónový obsah arsenu a kadmia přírodního původu a podobně.
IV. 4. Odstraňování starých ekologických zátěží Pro odstraňování starých ekologických zátěží má zásadní význam jejich třídění podle ekonomických přínosů sanace. Z tohoto pohledu nelze při financování státních ekologických 40
programů hrazených Ministerstvem financí brát v úvahu pouze některá ekologická rizika (přitom navíc často pouze ty, jejichž odstraňování je jednodušší a nevyžaduje výraznějšího úsilí). Z logiky věci by mělo vyplynout, že za omezené státní prostředky by nejprve měly být odstraňovány takové ekologické zátěže, které při minimálních nákladech umožňují docílit nejrychleji a nejlevněji snížení celkového ekologického rizika. Realita však z níže popsaných důvodů bývá odlišná. Jak bylo uvedeno výše, pojem ekologické zátěže je pojmem značně relativistickým a často subjektivním, neexistuje ani přesně definovaný optimální stav, kterého má být dosaženo při odstraňování ekologické zátěže. V důsledku neexistence právní úpravy, která by komplexním způsobem řešila problém odstraňování starých ekologických zátěží, neexistuje ani jednotný přístup k jejich faktickému řešení. Například v kompetenci Ministerstva životního prostředí je systematicky řešeno několik oblastí starých ekologických zátěží (některé privatizované podniky, lokality po pobytu Sovětské armády, řešení dlouhodobých havárií podle zákona o vodách), ministerstvo životního prostředí není přitom ani odborným garantem odstraňování všech zátěží na nemovitostech, které jsou nyní v majetku státu. Nápravy ekologických škod způsobených činností Armády ČR dosud spadá pod Ministerstvo obrany. Ministerstvo průmyslu a obchodu má dohlížet na odstraňování ekologických zátěží v hnědouhelných revírech při zahlazování ekologických škod vzniklých před privatizací těžbou v Karlovarském, Ústeckém a Jihomoravském kraji.44 Staré ekologické zátěže by se tak daly rozdělit podle možnosti jejich odstranění a to na zátěže, které budou odstraňovány:
v rámci procesu privatizace dle zákona 92/1991 Sb. o podmínkách převodu
majetku státu na jiné osoby, tzv. zákon o velké privatizaci;
na ekologické zátěže řešené dle § 42 odst. 4 zákona č. 254/2001 Sb. o vodách;
na ekologické zátěže po Sovětské armádě;
zátěže v oblastech zasažené těžbou uhlí;
44
Niklas, J.: Právní a odborné aspekty programu řešení ekologických škod vzniklých před privatizací těžebních hnědouhelných společností v Ústeckém, Karlovarském a Moravskoslezském kraji. 2009; Pravidla Meziresortní komise pro procesování řešení revitalizace Moravskoslezského kraje. 41
zátěže řešené na základě usnesení vlády ČR.45
Zvláštní skupinou jsou ekologické zátěže, které přecházely na restituenty v souvislosti se zákonem č. 403/1990 Sb. o zmírnění následků některých majetkových křivd a se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku. V obou případech mohl restituent nabýt majetek i se starou ekologickou zátěží, na jejímž vzniku se nepodílel. V případě restitučních zákonů se zákonodárce při jejich koncipování odpovědností za staré ekologické škody vůbec nestačil zabývat. Lze konstatovat, že restitučními předpisy byly povinné osoby ex lege zproštěny odpovědnosti za ztráty způsobené na životním prostředí ve vztahu k restituentům. Jde zřejmě o absolutní zbavení odpovědnosti, neboť ani správní orgány jim v těchto souvislostech nemohou ukládat nápravná opatření ve vztahu k odstranění starých ekologických škod. Z toho plyne, že ač se restituenti na vzniku ekologické zátěže nijak nepodíleli, přechází odpovědnost za tyto ztráty na ně. V této práci se dále budu zabývat první skupinou starých ekologických zátěží, tj. zátěží, za které přebírá odpovědnost stát v rámci velké privatizace. Za původce těchto starých ekologických zátěží převzal odpovědnost stát. V České republice tak probíhá od počátku 90. let odstraňování ekologických zátěží na privatizovaném majetku. Stát se při privatizaci majetku zavázal odstranit ekologické zátěže k němu vázané, a to formou smlouvy uzavřené mezi státem a nabyvatelem majetku. Od roku 1991 do 31. 12. 2011 činí celkové garance na odstraňování staré ekologické zátěže vzniklé před privatizací cca 175 559 mil. Kč. Vzhledem k postupnému ukončování ekologických závazků Ministerstva financí (bylo ukončeno 138 ekologických závazků, tj. cca 42% z jejich aktuálního počtu) činí aktuální výše garancí k 31. 12. 2011 celkem 160 410 mil. Kč. Z celkového počtu 138 ukončených ekologických závazků s celkovou garancí ve výši cca 15 153 mil. Kč bylo vyčerpáno cca 4 266 mil. Kč, tzn. že oproti garantované výši finančních prostředků nebylo vyčerpáno celkem 10 887 mil. Kč.
IV. 5. Evidence starých ekologických zátěží Jak je uvedeno v této kapitole, v současné praxi existuje velké množství různých klasifikací ekologických zátěží, a to v závislosti na účelu jejich následného využití. Zpravidla 45
Pírek, Č.: Rozdělení SEZ, PF MU, KŽP a PP, Diplomová práce, 2007 42
se schematizace a typizace ekologických zátěží provádí v souvislosti se zpracováváním informací o těchto lokalitách do informačních systémů. Význam má však i z hlediska taxonomického rozdělení do jednotlivých skupin a následně pak pro zobecnění pozitivních i negativních zkušeností. Nutno upozornit, že bez ohledu na značné finanční prostředky od roku 1992 do současnosti všeobecně platné zobecnění klasifikace ekologických zátěží zatím nebylo uskutečněno. Příkladem může být jednotný informační systém životního prostředí. Protože efektivní rozhodování a uplatňování nástrojů enviromentální politiky je podmíněno dostupností kvalitních a včasných informací, byl vytvořen jednotný informační systém životního prostředí. Jednou ze skupin informací v něm obsažených je i integrovaná databáze informací o starých ekologických zátěžích, resp. kontaminovaných místech. Základem struktury a původního software této databáze je databáze SES EZ (Systém evidence starých ekologických zátěží). Nově vytvořená databáze „Systém evidence kontaminovaných míst“ (dále jen „SEKM“) resp. aktualizovaná verze této databáze z roku 2010 představuje integrované jednotné datové a softwarové prostředí a zpřístupnění těchto dat veřejnosti.46 V rámci databáze SEKM jsou volně k dispozici: informace o jednotlivých lokalitách (včetně podrobnějších informací o struktuře databáze a jejím využívání). Současná podoba databáze je výsledkem řešení projektu Ministerstva životního prostředí.47 V rámci projektu došlo k rozšíření a úpravě struktury databáze. Nyní se jedná o otevřený systém evidence kontaminovaných míst, kde je rovněž možné hodnocení priorit a dále vedení evidence ekologické újmy. SEKM sestává z grafické mapové části a části atributové (textové, položkové). K plnění databáze „Systém kontaminovaných míst“ včetně hodnocení priorit byl zpracován Ministerstvem životného prostředí – odborem ekologických škod Metodický pokyn, jehož náplň je způsob zpracování záznamu do databáze SEKM pro kontaminované a potencionálně kontaminované lokality, a to včetně způsobu hodnocení priorit. Metodický pokyn je určen především subjektům, které se ve své praxi zabývají právě lokalizací a evidencí kontaminovaných a potencionálně kontaminovaných míst, jejich průzkumem, hodnocením rizikovosti, monitorováním či sanací, t.j. organizacím, které se aktivně účastní 46
Databáze je přístupná na www.sekm.cz či jako součást Geoportálu na serveru CENIA. Jednalo se o projekt č. VaV SP/4h4/168/07 „Zhodnocení struktury stávající databáze starých ekologických zátěží, definování kritérií pro hodnocení jejich vlivu na životní prostředí a pro stanovení priorit jejich odstraňování s důrazem na brownfields“. 47
43
řešení problematiky kontaminovaných míst, zejména procesu odstraňování starých ekologických zátěží a dále subjektům, které se zabývají problematikou zlepšování životního prostředí, ekologické újmy, ochrany a zlepšováním jejich stavu, ochranou a udržitelným využíváním půdního a horninového prostředí, ochranou zdraví obyvatel a předcházením rizik, zahlazováním následků hornické činnosti nebo při územním plánování a dalším rozhodování o využívání lokalit (např. podle stavebního zákona č. 183/2006 Sb., v platném znění).48 Do informačního systému patří i Registr starých důlních děl, který vede Česká geologická složka – Geofond z pověření MŽP.49 Pro účely registru se starým důlním dílem rozumí – důlní dílo v podzemí, které je opuštěno a jehož původní provozovatel ani jeho právní nástupce neexistuje nebo není znám. Starým důlním dílem je také opuštěný lom po těžbě vyhrazených nerostů, jehož původní provozovatel ani jeho právní nástupce neexistuje nebo není znám.50 Oznamovací povinnost je všeobecná. Vlastní registr je veden formou složek, obsahujících záznamový list, výřez mapy a lokalizaci díla, vyjádření České geologické složky – Geofondu pro MŽP, veškerou korespondenci a další související materiály. K registru patří i tzv. dokladová část zahrnující plány zabezpečení, závěrečné zprávy a další pomocné zprávy a posudky. Stav databáze starých důlních děl k 1. 1. 2011 byl 2 582 objektů v rámci 2 525 oznámení. Kromě toho bylo zaevidováno 9 hromadných oznámení informativního charakteru, která upozorňovala na existenci více než 2 800 dalších objektů. Informace a lokalizace a stavu starých důlních děl jsou využívány zejména pro odborné vyjádření k investiční výstavbě a územním plánům. Příkladem nekoordinovaného postupu orgánů státní správy s majitelem starého důlního díla a zájmu veřejnosti je případ propadlého dolu Žebračka u Zlatých Hor (Bruntál), jež je v majetku státního podniku Diamo. Propadlina o velikosti 95x55x35 metrů má být zasypána cca 140 tisíc m3 zeminy, přestože tato lokalita byla dne 15. 8. 1994 prohlášena Ministerstvem kultury ČR kulturní památkou jako součást komplexu, který dokládá vývoj dolování ve Zlatých Horách. Současný záměr Ministerstva průmyslu ČR zasypat tento důl a vynaložit tak na práce částku 100 miliónů Kč je motivován rozhodnutím Českého báňského úřadu z dubna 2011 a výzvou k provedení likvidace z důvodu 48
Viz http://www.mzp.cz/cz/systemevidencemist/ . Viz ustanovení §35 ČNR zákona č. 44/1988Sb. o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů a §§1,2 vyhlášky MŽP ČR č. 363/1992Sb. o zjišťování starých důlních děl a vedení jejich registru. 50 Viz § 35 zákona ČNR č. 44/1998 Sb. horní zákon a vyhláška MŽP 363/1992 Sb. 49
44
nebezpečného přístupu k tomuto starému důlnímu dílu, který v důsledku zhoršení stability dolu a nedostatečné oplocení ohrožuje životy lidí. Zájmy státu na jedné straně a zájmy vlastníka opuštěného dolu se v daném případě kříží. Nelze opomíjet i stránku finanční a možnost využití úspornějšího řešení jakým je důkladné oplocení a zakonzervování objektu. Jak však vyplývá ze současného stavu, kvalitní plot nebo jiné způsoby jak zabránit vstupu nepovolaných osob a tím i další existenci kulturní památky, nikdy nikdo nezkoušel. Nesoučinností a nízkou úrovní spolupráce mezi zúčastněnými stranami, jimiž jsou Ministerstvo průmyslu, Český báňský úřad, Diamo, speleologická veřejnost (Společnost provázkům historického podzemí) je nutné dodatečně vyjasňovat všechny nesrovnalosti, které zabraňují konečnému vyřešení věci.51
51
Viz například: http://www.ihned.cz – výňatky z článku Pokorný, Hulička – HN srpen 2011 45
V. PRÁVNÍ
ÚPRAVA
ODPOVĚDNOSTI
ZA
STARÉ
EKOLOGICKÉ ZÁTĚŽE V. 1.
Mezinárodní právní úprava
V. 1. a. Úvod Mezinárodní úmluvy se většinou zabývají prevencí vzniku škod na životním prostředí, avšak několik se jich týká odezvy na havarijní situace a rovněž jsou i úmluvy, které upravují vztahy odpovědnosti za škodu tam, kde došlo k jejímu vzniku. Většina režimů založených těmito úmluvami se vztahuje buď na specifické zdroje škod, jako je třeba využívání jaderné energie, anebo na specifické oblasti, které jsou poškozeny, anebo na oboje. Existuje jen jedna úmluva, která pokrývá nebezpečné aktivity obecně, jakož i všechny aspekty životního prostředí, kterou je Luganská úmluva. Tato úmluva rovněž jako jediná definuje pojem životní prostředí. Důvodem pro úpravu ztrát na životním prostředí na mezinárodní úrovni je skutečnost, že znečištění (a tím ani ztráty z něj vzniklé) nezná hranice. Pokud je zdroj znečištění v jednom státě snadno a rychle může působit i na území jiných států. Získat spravedlivou náhradu škody či nápravu ztrát může být v případech přeshraničního znečištění mnohem obtížnější (znečišťovatel nemusí mít na území poškozeného státu dostatečný majetek jako záruku náhrady; spory o jurisdikci mezi národními státy, atd.). Proto i na mezinárodní úrovni vzniklo několik dohod, které se odpovědnost za ztráty na životním prostředí snaží řešit. Cílem mezinárodněprávní regulace obecně, jak vyplývá již z principu 21 Stockholmské deklarace, je zabránit vzniku škody na životním prostředí na území druhého státu nebo za hranicemi národní jurisdikce, a proto pro tyto případy obvykle bývá stanovena povinnost přijmout preventivní opatření. Z hlediska odstraňování starých ekologických zátěží je významná skutečnost, že i když se původně mezinárodní úmluvy vztahovaly jen na škody na zdraví, životě a na majetku, postupem doby je škoda chápána i ve smyslu škody na životním prostředí. Náhrada škody je přitom v mezinárodním právu obecně pojímána jako následek porušení primární povinnosti. Povinnost nahradit škodu na životním prostředí bude existovat jen tehdy, jestliže závazek chránit ostatní státy před přeshraniční škodou je rozšířen i na škodu na životním prostředí. V mezinárodním obyčejovém právu nejsou dosud vytvořená pravidla o 46
odpovědnosti státu za škodlivé následky činností nezakázaných mezinárodním právem. Odpovědnost tedy může být založena jen smluvní cestou. Mezinárodní úprava odpovědnosti má samozřejmě svoje specifika. Základem pro úpravu je ale odpovědnost států za stav životního prostředí. Odpovědnost států je jedním ze základních principů práva životního prostředí a vedle toho je upravena i jednotlivými národními právními řády (viz čl. 7 Ústavy ČR). Mezinárodním právem je přitom řešeno mezinárodní znečištění, tj. takové znečištění, které vzniká zčásti nebo zcela na území státu jedné jurisdikce a jeho následky jsou patrné na územní nejméně jednoho dalšího státu. Pro úpravu odpovědnosti je bohužel typické, že vzniká až jako reakce na závažné havárie s mezinárodním dopadem. Zkoumání pramenů mezinárodního práva veřejného z pohledu starých ekologických zátěží je velmi obtížné, neboť zátěže samy o sobě nejsou předmětem pozornosti mezinárodní právní úpravy. Z toho důvodu bylo třeba staré ekologické zátěže zahrnout pod pojem ztráty, resp. škoda a újma na životním prostředí, která je v režimu jednotlivých mezinárodních úmluv pojímána nejednotně. Staré ekologické zátěže však nelze ztotožňovat ani se škodou majetkovou ani s újmou na životním prostředí. Tyto pojmy je nutné od sebe odlišovat. Celkově se může jednat až o tři různé situace. Zaprvé, únik nebezpečné látky do životního prostředí může být lokalizován, resp. ohraničen, a v tom případě uvolnění nebezpečné látky může představovat škodu na majetku, ale nemusí představovat žádnou další hrozbu pro ostatní složky životní prostředí. V takových případech ani nemusí dojít ke vzniku újmy na životním prostředí, neboť je všeobecně uznáváno, že újma na životním prostředí musí být ztrátou kvalifikovanou; tj. musí dosáhnout určité úrovně s určitými následky, které samozřejmě nelze přesně specifikovat. Druhým případem je situaci, kdy z kontaminované lokality, kterou lze označit jako starou ekologickou zátěž, se nebezpečné látky uvolňují a šíři do složek životního prostředí. V tom případě může existovat hrozba jeho poškození, resp. vzniku újmy na životním prostředí, a tudíž stará ekologická zátěž zde vystopuje jako zdroj potenciálního vzniku ztrát na životním prostředí. Třetí možností je, že z kontaminované lokality se uvolnily nebezpečné látky a pronikly do souvisejících ekosystémů v takové míře, že způsobily újmu životnímu prostředí. V tomto případě lze za starou ekologickou zátěž považovat jak původní místo, odkud se kontaminace rozšířila, tak i zasažené složky životního prostředí (například kontaminované vody). Nicméně pojem staré ekologické zátěže nelze 47
vztáhnout na všechny důsledky rozšíření kontaminace, jakým je například ztenčená, případně vyhubená populace rostlinného či živočišného druhu, což mnohem lépe vystihuje pojem újmy životním prostředí. V neposlední řadě pak stará ekologická zátěž může být i příčinou poškození zdraví člověka. Mezi starou ekologickou zátěží a újmou na životním prostředí tak existuje velmi tenká hranice pro odlišení. Obdobně tenká hranice existuje i pro odlišení staré ekologické zátěže od škody na majetku, za niž lze znečištění pozemku samotné zcela jistě považovat. Proto při absenci přesných definic je velmi obtížné pravidla přesně aplikovat a je možné s vyslovenými názory polemizovat. V případech, kdy vznikla újma na životním prostředí, případně i na zdraví člověka, zpravidla nestačí pouhé odstranění znečišťujících látek z dané lokality, ale v rámci odpovědnosti za škodu je třeba provést opatření k nápravě životního prostředí jeho uvedením v předchozí stav a v případě, kdy to není možné, provedení kompenzačních opatření. Ztráty na životním prostředí v mezinárodních odpovědnostních režimech lze rozdělit do dvou hlavních kategorií. První kategorii představují režimy, které se zaměřují na tradiční pojetí odpovědnosti za škody v podobě poškození zdraví osoby, škody na majetku a ekonomické ztráty, resp. majetkové újmy. Druhá kategorie je tvořena odpovědností za škodu na životním prostředí jako zvláštním typem odpovědnosti. Tento druhý koncept ztrát jako újmy na životním prostředí se v mezinárodním právu veřejném vyvíjel přes odpovědnost za škodu na zdraví osob a majetku vzniklou poškozením životního prostředí. Koncept škody v první kategorii tak nepojímá škodu na životním prostředí jako takovou, ale jako škodu způsobenou prostřednictvím složek životního prostředí na zdraví osob a na majetku včetně majetkové újmy. Škody na zdraví člověka jsou přitom obvykle posuzovány odděleně. První kategorie tradičních škod způsobených prostřednictvím životního prostředí je uzpůsobena především k přiznání monetární náhrady za škodu, zatímco ve vztahu k životnímu prostředí je požadováno, aby bylo uvedeno do původního stavu. Proto tradiční pojetí odpovědnosti za škodu se na otázky škod na životním prostředí příliš nehodí. Tam, kde životní prostředí je ohroženo poškozením nebo bylo poškozeno; je vhodnější škůdci uložit povinnost přijmout opatření k prevenci a omezení vzniku škody a opatření k nápravě, vedoucí
48
k navrácení životního prostředí do původního stavu.52 Ať tato opatření realizuje kterákoliv osoba nebo stát, měl by to být provozovatel, kdo bude povinen hradit náklady na vyčištění a nápravu škody. Nicméně kompenzace za ekonomické ztráty v režimech v první kategorii může pokrývat nepřímo i škody na životním prostředí, neboť zahrnuje náklady na preventivní opatření určená k zabránění či zmírnění vzniklých škod na životním prostředí, jakož i náklady na opatření k nápravě a navrácení životního prostředí do jeho původního stavu. Takže i když škoda na přírodních zdrojích nebo škoda na životním prostředí jako taková nejsou v definici škody zahrnuty, životní prostředí bude mít prospěch z mechanismu kompenzací škod materiálních a škod na zdraví vytvořením pobídky pro provozovatele přijmout preventivní opatření k limitování škody, a též pro třetí strany, které dopředu ví, že náklady, které vynaložily na opatření k nápravě, jim budou nahrazeny. Pokud tedy v rámci vnitrostátních právních řádů bývá odstranění nebezpečných látek z kontaminované lokality, naplňující pojem staré ekologické zátěže, nezbytné pouze v případě, kdy existuje hrozba rozšíření kontaminace a vzniku ztrát na životním prostředí a zdraví lidí, u mezinárodních režimů je to naopak. Mezinárodněprávní režimy tyto situace nerozlišují, bude spíše záležet na tom, pod který druh ztrát bude předmětná kontaminace zařazena a v čem bude spočívat náhrada. Jak bylo uvedeno již výše, mezinárodněprávní režimy obvykle rozlišují: -
škodu na životě a zdraví osob;
-
ztrátu příjmů odvozených z využívání životního prostředí;
-
náklady na opatření k nápravě poškozeného životního prostředí;
-
náklady na preventivní opatření včetně škody způsobené při jejich realizaci.
Nedávný vývoj nasvědčuje tomu, že je zdůrazňována odpovědnost za poškození životního prostředí jako takového.53 Pro pochopení tohoto vývoje je zajímavé srovnání právní úpravy USA a mezinárodně právní úpravy, které se rozvíjely poněkud odlišně. První z nich se zaměřila na škodu na přírodních zdrojích, druhá na škodu na zdraví osob a na majetku. Postupem vývoje však rozdíl mezi nimi není nijak velký. Obě se nakonec zaměřují na vyčištění a nápravu ohroženého či poškozeného životního prostředí, což by pokrylo škodu na 52
Tošovská, E.: Odpovědnost za ekologické škody ve vazbě na Evropskou unii. Pojistné rozpravy, 1999. 53 Jančářová, I.: Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní úpravy, MU Brno, 2001. 49
životním prostředí jako takovou, resp. škodu na přírodních zdrojích v jazyce právní úpravy USA. Oba režimy poskytují kompenzaci nákladů na vyčištění, na posouzení škody a nákladů na uvedení životního prostředí do původního stavu. V rámci srovnání možností ochrany životního prostředí poskytovaných mezinárodním právem a právem USA je zřejmé, že oba právní systémy jsou konvergentní, neboť oba dva poskytují možnosti pro nápravu životního prostředí a oba vyžadují, aby znečišťovatel platil za uvedení životního prostředí do původního stavu.54 V. 1. b. Základní prvky odpovědnosti Základní prvky odpovědnosti za ztráty na životním prostředí v mezinárodním právu jsou následující. Odpovědnost je až na určité výjimky koncipována jako objektivní s možností liberace ve stanovených případech. Předpokladem uplatnění nároku na náhradu škody je prokázání existence škody, existence škodné události v zařízení nebo objektu a příčinná souvislost mezi škodou a škodnou událostí. Protiprávnost chování se zpravidla nevyžaduje, neboť způsobená škoda se považuje, až na výjimky, za protiprávní stav. Odpovědnost za způsobení ekologických zátěží, resp. škody, je primárně kladena na provozovatele regulované činnosti. Stát však může nést odpovědnost v postavení tzv. zajišťovatele, kdy je odpovědný za škodu přesahující limit prvotní odpovědnosti provozovatele. V některých případech, jako je tomu například u Stockholmské úmluvy o perzistentních organických znečišťujících látkách, se mezinárodní úmluvy otázkou odpovědnosti nezabývají a přenášejí ji do kompetence jednotlivých států, často i včetně způsobu odstraňování kontaminace. Při určení rozsahu odpovědnosti v zásadě právní regulace v této oblasti vyžaduje jisté riziko pro zdraví člověka a životní prostředí. Například Luganská úmluva se vztahuje pouze k vymezeným aktivitám, které jsou nebezpečné pro životní prostředí. Nebezpečnost těchto aktivit se mimo jiné odvíjí od nebezpečnosti látek, se kterými se v daném objektu nakládá a které případně unikly do životního prostředí a ohrožují zdraví člověka a životní prostředí. 54
Jančářová, I.: Právní prostředky a cesty k řešení starých ekologických zátěží, MU Brno, 2008 50
Předmětem regulace Ženevské úmluvy o perzistentních organických znečišťujících látkách jsou rovněž vysoce nebezpečné látky, jejichž zásoby představují značné riziko pro zdraví člověka a životní prostředí. Nebezpečné látky jsou v centru pozornosti též Helsinské úmluvy o ochraně a využití přeshraničních vodních toků a jezer. Z toho je patrný určitý rys nebezpečnosti, avšak pro vymezení definice staré ekologické zátěže nelze jednoznačně uzavřít, že nebezpečnost kontaminované lokality pro zdraví člověka a životní prostředí je rysem pro starou ekologickou zátěž charakteristickým, a to z toho důvodu, že v případě mezinárodních úmluv je nebezpečnost vztažena spíše k rizikovosti určité aktivity či látek, s nimiž je nakládáno.55 Z hlediska možného původu starých ekologických zátěží jsou na úrovni mezinárodního práva veřejného regulovány zejména nebezpečné činnosti v podobě nakládání s nebezpečnými odpady, přepravy nebezpečných věcí, využívání jaderné energie a další nebezpečné činnosti, které jsou vymezeny v pojmovém aparátu úmluv, jakou je například Luganská úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené aktivitami nebezpečný pro životní prostředí. V souvislosti se vznikem zátěže v důsledku uvedených činností mezinárodní právní úprava nerozlišuje, jaké složky životního prostředí jsou těmito činnostmi ovlivněny. Předmětem úpravy jsou zpravidla škody na životním prostředí, bez rozdílu, do které složky kontaminace pronikla či které z nich jsou existencí staré ekologické zátěže ohroženy. Speciální pozornost je věnována ochraně vod. Zvláště díky Protokolu o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené přeshraničními vlivy průmyslových havárií na přeshraničních vodách tak dochází k provázání právní regulace činností s úpravou na ochranu složek životního prostředí. Odpovědný subjekt je zpravidla povinen nést náklady na preventivní opatření, opatření k nápravě poškozeného životního prostředí či hradit náklady na opatření k uvedení do původního stavu. Obecně lze spatřovat cíl mezinárodní právní regulace právě v zabránění vzniku škody na životním prostředí na území druhého státu nebo za hranicemi národních právních řádů s tím, že obvykle je tento cíl plněn stanovením povinnosti přijmout preventivní opatření. Většina mezinárodních úmluv používá termín náklady na preventivní a nápravná opatření, další škoda způsobená preventivními opatřeními, odůvodněná opatření k uvedení do 55
Jančářová, I.: Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní úpravy, MU Brno, 2001 51
původního stavu, atd. (obvyklý význam slova preventivní opatření znamená opatření k prevenci kontaminace, znečištění nebo škody). Je však třeba si všimnout toho, že mezinárodněprávní regulace upravuje civilní odpovědnost provozovatelů, která je unifikována mezinárodními smlouvami.56 V rámci mezinárodně právní úpravy lze vymezit tři navazující stadia vypořádávání škod vznikajících v souvislosti s kontaminací lokalit: 1) preventivní opatření přijatá k zabránění či omezení úniku nebezpečných látek před tím, než ke škodě dojde; 2) opatření k odstranění nebezpečné látky, resp. k vyčištění kontaminované lokality; 3) opatření k nápravě poškozeného životního prostředí přírodních zdrojů v podobě uvedení do původního stavu.57 Právě uvedení do původního stavu je obvyklý standard nápravy ekologické újmy v mezinárodních smlouvách. V případě, že životní prostředí nemůže být vráceno do původního stavu (například vyhubení populace zvláště chráněného druhu), pak definice uvedení do původního stavu například v Luganské úmluvě umožňuje introdukci ekvivalentního druhu. Naopak Basilejská úmluva obdobné ustanovení postrádá; taková náhrada za zničenou součást životního prostředí nemůže být odpovědnostním režimem této úmluvy pokryta. Pojem opatření k nápravě, resp. odezvě při havarijních situacích přitom může být zařazen do prvních dvou stadií. Mezinárodní úmluvy v zásadě vylučují retroaktivní působnost. Časové hledisko má v nich význam zejména pro uplatnění nároků z odpovědnosti za škodu. Prakticky všechny úmluvy rozlišují objektivní a subjektivní lhůty, jejichž délka je časově omezena, a to diferencovaně v režimu jednotlivých smluv. Mezi otázky zásadní důležitosti zůstává i problematika finančního krytí. K financování nápravy se obvykle používá prostředků pojištění, či jiných finančních záruk. Strany úmluvy ve většině případů mají povinnost zajistit, aby provozovatelé nebezpečných aktivit měli systém finančního zajištění (pojištění nebo jiné záruky). Protokol o odpovědnosti a kompenzaci za škodu pocházející z pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států a z
56
Jančářová, I.: Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní úpravy, MU Brno, 2001 57 Tošovská, E.: Odpovědnost za ekologické škody ve vazbě na Evropskou unii. Pojistné rozpravy, 1999, sešit č. 5 52
jejich zneškodňování kromě toho počítá i s vytvořením Fondu technické spolupráce, z něhož mohou být prostředky čerpány zejména pro posouzení rozsahu škody. V. 1. c. Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené aktivitami nebezpečnými pro životní prostředí Jak již bylo uvedeno výše, prevencí vzniku škod na životním prostředí v souvislosti s ekologickými zátěžemi se většinou zabývají mezinárodní úmluvy reagující na vzniklé havarijní situace a stejně tak i úmluvy upravující odpovědnostní vztahy za škodu v případech, ve kterých došlo k jejímu vzniku. V autorem sledované oblasti je to zejména Úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škody způsobené aktivitami nebezpečnými pro životní prostředí, uzavřené 21. 6. 1993 v Luganu, podepsaná devíti státy, aniž by ji však tyto ratifikovaly. Úmluva proto není doposud účinná. Smyslem této úmluvy o občanskoprávní odpovědnosti za škody zapříčiněné aktivitami, jež jsou nebezpečné pro životní prostředí je zajistit odpovídající kompenzaci za škody takto vzniklé. Vedle dominujícího principu objektivní odpovědnosti za škody vychází úmluva ze zásady, že znečišťovatel platí. Speciální ustanovení se pak týkají zavinění poškozeného, příčinné souvislosti, společné a nerozdílné odpovědnosti provozovatelů zařízení za škodu a finančního zajištění ke krytí odpovědnosti za škodu již způsobenou. V úmluvě nejde jen o kompenzaci škod na životním prostředí, ale rovněž škod způsobených osobám a jejich majetku. Zároveň úmluva poskytuje i nástroje ke kompenzaci nákladů na opatření k prevenci škod. Odpovědnost podle úmluvy se vztahuje k provozovateli nebezpečné aktivity. Zcela jednoznačný je princip, že úmluvu není možné uplatňovat retroaktivně na škodné události, jejichž vznik spadá do období před nabytím účinnosti úmluvy. Obdobný přístup je volen u průběžných událostí stejného původu, jež se udály před nabytím účinnosti a pokračovaly i poté.58 Právě pro zákaz retroaktivity úmluvy a odpovědnosti uložené pouze původci se tato úmluva nevztahuje na staré ekologické zátěže (které vznikli před jejím přijetím a jejichž původce neexistuje). Přesto je úmluva významná pro prevenci vzniku dalších starých ekologických zátěží. Význam této úmluvy resp. její právní hodnoty je navíc dán skutečností, 58
Jančářová,I.: Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní úpravy, MU Brno 2001. 53
že se jedná o první mezinárodní právní dokument, který stanovil režim objektivní odpovědnosti pro všechny škody způsobené v důsledku realizace nebezpečných činností na životním prostředí, s výjimkou škod, způsobených přepravou nebezpečných výrobků a jaderných příhod, jimiž se zabývají jiné mezinárodní smlouvy. Přestože úprava občanskoprávní odpovědnosti za ztráty na životním prostředí zakotvená v Luganské úmluvě a dalších mezinárodních úmluvách teoreticky upravuje uvedenou problematiku dostatečným způsobem, působí zde negativně malá vstřícnost států zavázat se přímými pravidly provozovatele nebezpečných činností, a je proto po praktické stránce k odstraňování škod na životním prostředí v přeshraničním kontextu jen minimálně využitelná.59
V. 2.
Právní úprava v Evropské unii
V rámci unijního práva neexistuje žádná speciální právní úprava zaměřená na odstraňování starých ekologických zátěží. Lze však najít ustanovení se starými ekologickými zátěžemi přímo nebo nepřímo související, která jsou obsažena v různých předpisech jak složkové úpravy, tak i úpravy vybraných činností.60 Specifikum evropské právní úpravy spočívá v tom, že pramenem práva v dané oblasti jsou s výjimkou jediného nařízení č. 850/2004 o perzistentních organických znečišťujících látkách většinou směrnice. Směrnice tak většinou vytyčují určitý cíl, který má být dosažen, a stanoví sjednocující požadavky na právní úpravu jednotlivých členských států, nicméně způsob, jak dosáhnout naplnění stanoveného cíle, by měl být v kompetenci členských států. To se výrazně projevuje ve využití nástrojů, jako jsou akční plány, programy opatření, kterým musí dát konkrétní obsah regulace na národní úrovni. Ze stejného důvodu zde prakticky chybí podrobná úprava způsobu odstraňování starých ekologických zátěží a úprava vztahů odpovědnosti za staré ekologické zátěže. Pro aplikaci předpisů národních právních řádů mají
59
Kotrčová, J., Peková, M.: Staré zátěže v zákonech USA, Rakouska, SRN a Bavorska, Český ekologický ústav, 1993. 60 Kružíková, E.: Adamová, E., Komárek, I.: Právo životního prostředí evropského společenství, Linde Praha, 2003. Damohorský, M.: Právo životního prostředí, 2007, C.H.Beck.
54
samozřejmě také velký význam rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, který hraje důležitou roli mimo jiné při interpretaci unijního práva. Co se týče naplnění kritéria nebezpečnosti pro zdraví člověka a životní prostředí lze konstatovat, že evropská právní úprava zvolila v tomto ohledu v zásadě jednotný přístup. Snad až na výjimky vyplývající spíše z formulačních odlišností. Rámcová vodní směrnice stanoví požadavek na zastavení nebo postupné odstranění úniků prioritních nebezpečných látek. Ve smyslu této směrnice řešení starých ekologických zátěží je nezbytné v těch lokalitách a v těch případech, kdy jejich existence ohrožuje kvalitu podzemních vod coby složky životního prostředí a představuje riziko i pro zdraví člověka. Návrh směrnice o půdě hovoří o nutnosti omezení vnášení nebezpečných látek do půdy. Za kontaminované lokality jsou označovány takové lokality, kde byla potvrzena přítomnost nebezpečné látky na takové úrovni, která může představovat významné riziko pro lidské zdraví a životní prostředí. V oblasti ochrany vod a v navrhované úpravě na ochranu půdy je tudíž hledisko nebezpečnosti pro veřejné zdraví a životní prostředí plně respektován. Obdobný princip, avšak s využitím jiné terminologie, lze nalézt v oblasti regulace nakládání s odpady včetně odpadů z hornické činnosti. V daném případě jakékoliv negativní vlivy skládky na životní prostředí musí být ohlašovány a příslušný úřad uloží svým rozhodnutím adekvátní opatření k nápravě. Právní úprava nakládání s odpady z těžebního průmyslu hovoří o povinnosti ohlašovat jakýkoliv významný nepříznivý vliv na životní prostředí s tím, že o opatřeních, která mají být přijata, rozhoduje opět příslušný úřad. Cílem těchto opatření má být předcházení nepříznivých vlivů na veřejné zdraví a životní prostředí, což nasvědčuje tomu, že aspekt nebezpečnosti i v této oblasti musí být brán do úvahy. Vzhledem k tomu, že je dána povinnost vypracovat soupis všech uzavřených a opuštěných zařízení pro nakládání s odpady z těžebního průmyslu s cílem identifikovat ta, která by mohla představovat významnou hrozbu pro veřejné zdraví a životní prostředí, je možné konstatovat, že ohrožení veřejného zdraví a životního prostředí je dokonce rozhodujícím prvkem pro nápravu lokalit, které jsou uzavřeny, případně opuštěny. U zařízení, která jsou provozována, se počítá i s blíže nespecifikovanými negativní vlivy na životní prostředí. Kritérium nebezpečnosti je jednoznačně naplněno u regulace vztahující se k nebezpečným látkám v podobě perzistentních organických polutantů a zdrojů ionizujícího záření, u nichž nebezpečí pro životní prostředí a lidské zdraví vyplývá z jejich samotné podstaty. 55
Z hlediska původu lze konstatovat, že evropská právní úprava obsahující ustanovení o starých ekologických zátěžích je zaměřena specificky na regulaci určitých činností ohrožujících životní prostředí; jedná se o skládkování odpadů, nakládání s odpady z hornické činnosti, využívání ionizujícího záření. Vybrané průmyslové a zemědělské provozy upravuje též směrnice o integrovaném povolování. Vedle specifické úpravy vybraných činností má evropská právní úprava zároveň částečně tzv. složkový charakter, neboť ve vztahu k odstraňování starých ekologických zátěží je speciálně v současné době upravena ochrana vod a připravuje se ochrana půdy. Cílem uvedených předpisů je ochrana vody a perspektivně i půdy, přičemž některá jejich ustanovení se dotýkají speciálně problematiky starých ekologických zátěží. Regulace, která nerozlišuje mezi složkami životního prostředí, do kterých uniknou nebezpečné látky, se týká perzistentních organických znečišťujících látek. Z hlediska času je pro staré ekologické zátěže významné časové vymezení působnosti směrnice61 o odpovědnosti za škody na životním prostředí. Tato směrnice stanoví objektivní lhůtu 30 let k uplatnění odpovědnosti za vzniklou škodu, nicméně právní úprava v ní obsažená směřuje do budoucna a nelze ji vztahovat na již existující staré ekologické zátěže, vzniklé v minulosti. Pro právní úpravu obsaženou v jiných oblastech je hledisko času pro vznik starých ekologických zátěží a odpovědnosti za ně nerozhodné. Lhůty jsou na základě požadavků směrnice 1999/31/EC o skládkách odpadů stanoveny v národních právních úpravách, co se týče povinnosti péče o uzavřenou skládku. Požadavkem evropské směrnice o skládkách odpadů však je, že tato lhůta musí být stanovena v závislosti na době, po kterou by skládka mohla představovat nebezpečí pro životní prostředí a zdraví člověka. Předpokládá se tedy, že po uplynutí takto stanovené lhůty již žádné nebezpečí nehrozí, a proto skládka již nebude představovat zdroj možné kontaminace a nebude považována za starou ekologickou zátěž v tom smyslu, jak je chápána pro účely této práce.62 Řešení otázek odpovědnosti a s ní souvisejícího ukládání odpovídajících sankcí evropská právní úprava v podobě směrnic obvykle nechává na národních úpravách členských států. Na úseku odstraňování starých ekologických zátěží je náprava zpravidla dosahována prostřednictvím opatření k nápravě, která mohou být ukládána i mimo rámec odpovědnosti za 61
Směrnice 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí. 62 Jančářová, I.: Staré ekologické zátěže v kontextu americké, evropské a mezinárodní úpravy, MU Brno, 2001.
56
porušení primární povinnosti. Často jednotlivé členské státy mají za povinnost vypracovat akční plány a programy opatření, přičemž nástroje k jejich realizaci si upraví samy v souladu se zásadou subsidiarity. Například návrh směrnice o ochraně půdy63 požaduje, aby členské státy zajistily, že kontaminované lokality budou vyčištěny. Způsob, jak toho dosáhnout, si přitom členské státy zvolí samy v rámci přípravy Národní strategie k nápravě kontaminovaných lokalit. Otázky odpovědnosti řeší podrobně jen směrnice o odpovědnosti za škody na životním prostředí, avšak v daném případě se nejedná o odpovědnost za staré ekologické zátěže (viz výklad výše u časového hlediska). Osobou odpovědnou za starou ekologickou zátěž je primárně původce kontaminace, což vyplývá už ze samotného principu evropského práva životního prostředí, jakým je princip „znečišťovatel platí“. Skutečnost, že primární odpovědnost nese provozovatel znečišťující činnosti, je vyjádřena i v jeho povinnosti mít finanční zajištění za účelem prevence i pro případ vzniku škod. S odpovědností vlastníka kontaminované lokality evropská právní úprava nepracuje a v zásadě tyto otázky přenechává na právních úpravách jednotlivých členských států. Jak však vyplývá z návrhu směrnice o půdě, počítá se i s odpovědností státu za tzv. opuštěné lokality a případně i v dalších stanovených situacích tak, aby bylo dosaženo základního cíle směrnice, a tím je vyčištění kontaminovaných lokalit. Financování nápravy je na úrovni evropské právní úpravy ukládáno v souladu s principem „znečišťovatel platí“ provozovateli činnosti, resp. původci kontaminace. Za účelem toho, aby byl zajištěn dostatek finančních prostředků k zajištění péče o uzavřené zařízení anebo pro případy platební neschopnosti provozovatele, bývá obvykle stanoven požadavek průběžného vytváření finančních záruk provozovatelem zařízení. U skládek odpadů se například jedná o povinnost zřídit zvláštní účet, na který provozovatel odvádí finanční prostředky na zajištění péče o skládku po jejím uzavření. U odpadů z těžebního průmyslu je explicitně vyjádřena povinnost vytvářet finanční záruku, která by měla pokrýt případné náklady třetí strany na rehabilitaci lokality v případě platební neschopnosti provozovatele anebo opuštění zařízení bez řádného uzavření. Specifický mechanismus financování nápravy kontaminovaných lokalit musí členské státy stanovit pro oblast ochrany půdy. 1 zde by měl 63
Viz Návrh směrnice Evropského parlamentu a rady o zřízení rámce pro ochranu půdy a o změně směrnice 2004/35/ES. K dispozici zde: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0232:FIN:CS:PDF 57
být v zásadě respektován princip „znečišťovatel platí“ a veřejné prostředky by měly být k dispozici jako subsidiární zdroj financování nápravy, když nápravu nelze hradit z prostředků původce kontaminace.64 V. 2. a. Směrnice o odpovědnosti za škody na životním prostředí Problematiky odpovědnosti za škodu reguluje Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES z 21. 4. 2001 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravu škod na životním prostředí.65 Unijní právní úprava směrnice o odpovědnosti za škody na životním prostředí zakotvuje následující principy: -
prevence, kdy znečišťovatel má povinnost realizovat preventivní opatření
uložená k tomu příslušným úřadem a nést náklady s nimi spojené; -
zásady znečišťovatel platí, vyjadřující povinnost primárního znečišťovatele,
provést nápravná opatření na své náklady a to i v případě, že tato opatření provede jiný subjekt; -
materiální restituce, jež preferuje nápravné opatření před kompenzací peněžní,
s důrazem na dekontaminaci či obnovení nebo nahrazení životního prostředí. Základním principem celé směrnice je princip „znečišťovatel platí“, zakotvený již ve Smlouvě o založení Evropského společenství, který směrnice nově dále rozvádí. Směrnice je zaměřena na předcházení škodám na životním prostředí a jejich nápravu. Směrnice neřeší právo na náhradu obvyklé majetkoprávní škody, která je zakotvena v příslušných mezinárodních dohodách, jež upravují občanskoprávní odpovědnost. V posledních desetiletích se totiž objevil jiný druh odpovědnosti za škodu, která je postavena na zásadě, že ztráty na životním prostředí jako celku musí být nahrazeny. Když tedy podnikatel poškodí svou činností jakoukoliv ze složek životního prostředí, tj. půdu, vodu či živočicha, je za způsobenou škodu na životním prostředí odpovědný. Vlastní právní úprava vychází 64
Jančářová, I.: Právní prostředky a cesty k řešení starých ekologických zátěží, MU Brno, 2008. 65 Kružíková,E., Adamová, E., Komárek, J.: Právo životního prostředí Evropského společenství, Linde Praha, a.s., 2003. 58
z objektivní a výjimečně i subjektivní odpovědnosti provozovatele podnikatelských aktivit za škody na chráněných druzích rostlin a živočichů a jejich přirozených sídlištích, kontaminace půdy a znečištění vod, ve vazbě na Rámcovou vodní směrnici. Objektivní odpovědnost provozovatelů aktivit uvedených ve zmíněném seznamu Přílohy III je orientována na tři výše uvedené kategorie škod, vyjádřených společným označením environmentální škoda, tedy škoda na životním prostředí. Subjektivní odpovědnost je vztažena k provozovatelům, jejichž aktivity nejsou na seznamu uvedeny. Škodami na životním prostředí se ve smyslu této směrnice rozumí: a) Škody na chráněných druzích a přírodních stanovištích, což jsou jakékoli škody, které mají závažné nepříznivé účinky na dosahování nebo zachovávání příznivého stavu ochrany takových stanovišť nebo druhů. Význam takových účinků je posuzován podle základní podmínky, přičemž jsou zohledněna kritéria stanovená v příloze I. b) Dále pak škody na vodách, což jsou jakékoli škody, které mají závažný nepříznivý účinek na ekologický, chemický nebo kvantitativní stav nebo ekologický potenciál dotčených vod, jak je vymezen směrnicí 2000/60/ES, s výjimkou nepříznivých účinků v případech, kdy se uplatňuje čl. 4 odst. 7 uvedené směrnice. c) Poslední skupinou škod jsou škody na půdě, což je jakákoli kontaminace půdy, která představuje závažné riziko pro lidské zdraví, které je nepříznivě ovlivněno v důsledku přímého nebo nepřímého zavedení látek‚ přípravků, organismů nebo mikroorganismů do půdy, na půdu nebo pod povrch půdy. Ve smyslu směrnice tedy mohou být odpovědní provozovatelé, kteří způsobili: -
škodu na životním prostředí činnostmi vyjmenovanými v příloze III a
bezprostřední hrozbu takové škody, která se vyskytla v důsledku škodlivých aktivit; -
škodu na chráněných druzích a jejich přirozených sídlištích jinými aktivitami
než těmi zmíněnými v příloze III nebo bezprostřední hrozbu takové škody, jež se vyskytla v důsledku těchto škodlivých aktivit, a to kdykoliv byla zaviněna provozovatelem ať již úmyslně nebo z nedbalosti. Směrnice obsahuje dvojí režim odpovědnosti za škodu - odpovědnost za následek a odpovědnost za zavinění. Při činnostech potencionálně nebezpečných pro životní prostředí, které zahrnují mimo jiné i průmyslovou a zemědělskou činnost, se přísně uplatňuje objektivní 59
odpovědnost za následek. Podnikatel provozující průmyslovou výrobu odpovídá za škodu na životním prostředí bez ohledu na to, zda ji zavinil či nikoliv. Odpovědnosti se podnikatel bude moci zprostit jen tehdy, prokáže-li, že ke škodě došlo vlivem vyšší moci, tj. události, kterou nemohl nikterak ovlivnit, například bouře. Směrnice se z hledisek časové působnosti nevztahuje na: -
škody, jež byly způsobeny emisemi, nehodou nebo události, k nimž došlo před
účinností směrnice, tj. 1. 4. 2007; -
škody, jež byly způsobeny emisemi, nehodou nebo události, k nimž došlo po
datu uvedeném v čl. 19 odst. 1 jako důsledek konkrétní činnosti, jež se udála a byla ukončena před tímto datem;66 -
škody, jestliže od vzniku emisí, události,
-
či nehodě, které je zapříčinily, uplynulo více než 30 let.
Směrnice akcentuje povinnost provozovatele přijmout neprodleně nezbytné opatření v následujících případech. Zaprvé, pokud ke škodě na životním prostředí dosud nedošlo, ale vznik škody bezprostředně hrozí. Pakliže ke škodě již došlo, je provozovatel povinen přijmout veškerá opatření, kontrolovat, omezit, odstranit kontaminaci, omezit další škody na životním prostředí a nepříznivé účinky na lidské zdraví. Povinnost stanovit provozovatele, jež škodu nebo hrozbu škody způsobil, zhodnotit její rozsah a určit nápravné opatření, je v kompetenci příslušného úřadu. Dojde-li k poškození životního prostředí, je základní povinností znečišťovatele plynoucí z jeho odpovědnosti za způsobenou škodu povinnost uvést vše do původního stavu, což samozřejmě není možné vždy, například při usmrcení živočichů. Jestliže znečišťovatel neučiní kroky k nápravě sám, je povinen uhradit veškeré náklady na provedení nápravných opatření. Pokud však není původce znečištění zjištěn, nejsou členské státy povinny zajistit nápravná opatření jiným způsobem. Při jakémkoli znečištění životního prostředí, např.
66
Článek 19 směrnice o odpovědnosti: „ Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 30. dubna 2007. Neprodleně o nich uvědomí Komisi. Tyto předpisy přijaté členskými státy musí obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo musí být takový odkaz učiněn při jejich úředním vyhlášení. Způsob odkazu si stanoví členské státy.“ Jedná se tedy o datum transpozice směrnice do národního právního řádu. 60
potoka, tak bude velký tlak na vyhledání možného solventního znečišťovatele, čehož by si podnikatelé měli být vědomi.67 Správní úřady jednotlivých členských států jsou povinny vyhledat znečišťovatele a dohlédnout na to, že budou podniknuta příslušná opatření k nápravě škod. Žádosti o zakročení proti podnikateli znečišťujícímu životní prostředí jsou oprávněni podávat také dotčené osoby či nevládní organizace a správní úřad je povinen na jejich podněty reagovat. Podnikatel by tedy měl zejména dbát na vytvoření pozitivního image v očích veřejnosti, pokud se chce možným nepříjemnostem vyhnout. Odstraňování škod způsobených na životním prostředí je nákladná činnost a pro podnikatele představuje značnou finanční zátěž. Dle Evropské komise budou výdaje na prevenci a nápravu uvedených škod v EU ročně dosahovat cca. 1‚5 mld. EUR. Směrnice přesto nezavádí povinné pojištění této odpovědnosti, ale s ohledem na možnost vysokých výdajů lze jen doporučit pojištění či jinou formu finanční záruky. Zároveň je však nutno uvést, že pojištění odpovědnosti za ztrátu na životním prostředí jako specifický pojišťovací produkt v Evropské unii dosud neexistuje. Důsledkem implementace této směrnice budou tedy zejména zvýšené investice do nových technologií, které snižují riziko ztrát na životním prostředí, kdy ale ani takováto investice neeliminuje potenciální odpovědnost podnikatele za způsobenou škodu.68 Pokud Směrnici resp. její obsah hodnotíme z pohledu starých ekologických zátěží, nelze ji pro tuto problematiku využít z důvodů časové vymezenosti škod, jejichž vznik je charakterizován aktivitami, jež byly provozovány v minulosti a jejichž provoz byl v řadě případů již ukončen. Směrnice se tak vztahuje na zátěže vzniklé v době její účinnosti. Státy ve svých vnitrostátních úpravách proto nemají podle této směrnice povinnost odstraňování starých ekologických zátěží řešit.
67
Tošovská, E.: Odpovědnost za znečištění životního prostředí ve vztahu k Lučanské úmluvě a formování přístupu EU k tomuto problému, Praha, Ekologický servis 1996. 68 Krsová, H., Gruntorád,J.: Ekologické zátěže v privatizovaných podnicích, Odpady č. 5/1999. 61
V. 3.
Česká právní úprava odpovědnosti za ztráty na životním
prostředí Problematika odpovědnostních vztahů úzce souvisí se stavem životního prostředí a ochranou jeho jednotlivých složek. Odpovědnost za ztráty na životním prostředí je považována za jednu z nejkomplikovanějších.
69
Komplikovanost těchto vztahů u starých
ekologických zátěží dále vzrůstá. Zapříčiněná je mimo jiné neexistencí původce těchto zátěží nebo skutečností, že v převážné většině případů zůstává odpovědnost za staré ekologické zátěže na státu, který má ústavně právní odpovědnost za příznivé životní prostředí.70 Žádný z dále uvedených předpisů zahrnující odpovědnost správně právní, občanskoprávní, trestněprávní i za ekologickou újmu nepůsobí retroaktivně. Z toho vyplývá, že subjekty, které své povinnosti nedodržují lze činit odpovědnými za protiprávní jednání až od účinnosti jednotlivých právních předpisů. V. 3. a. Staré ekologické zátěže z hlediska českého soukromého práva Základní úpravu soukromoprávní odpovědnosti za škodu na životním prostředí obsahuje Občanský zákoník, ustanovení § 415 až 45071 a některých dalších ustanovení pro závazkové vztahy. Úprava v občanském zákoníku je obecnou úpravou v systému soukromého práva, pokud není odpovědnost upravena zvláštní (specifickou) úpravou (obchodní, pracovní právo). Občanskoprávní prevenci vzniku škod upravuje Občanský zákoník v ustanovení § 415 - 419. Cílem úpravy je předcházet každému ohrožení či porušení právních povinností, především subjektivních občanských práv, které by vedlo ke vzniku škody. Občanskoprávní prevence je pak dvojí – obecná a speciální. Obecnou povinností všech fyzických a právnických osob je odvracet porušování právních povinností, které podle nabytých zkušeností mohou mít za následek vznik škody (tzv. všeobecná občanskoprávní prevence): „Každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, na majetku, na přírodě a životním prostředí.(viz ustanovení § 415).“ Jde o závaznou právní povinnost každého dodržovat nejen povinnosti uložené právními předpisy a povinnosti převzaté 69
Holub, M. a kol.: Odpovědnost za škodu v právu občanském, obchodním a správním, Linde Praha, a.s., 2004. 70 Damohorský, M.: Právo životního prostředí, C.H.Beck 2007. 71 Ustanovení citované v této části se práce se vždy týkají Občanského zákoníků, není-li určeno jinak. Proto u nich ani není uváděn přesný zdroj. 62
smluvně, ale také počínat si natolik obezřetně, aby jednáním či opomenutím nevznikla škoda jiným ani jemu samému. Při porušení obecné prevenční povinnosti, tzn. protiprávním chování, následuje obecná odpovědnost za škodu s reparační funkcí (§ 420), popřípadě spoluzavinění poškozeného (§ 441/1 a 4). Speciální povinnosti se vztahuje k odvrácení již určité konkrétní hrozby vzniku škody (tzv. zvláštní – speciální občanskoprávní prevence - § 417, 418, 419). „Komu škoda hrozí, je povinen k jejímu odvrácení zakročit způsobem přiměřeným okolnostem ohrožení. Jde-li o vážné ohrožení, má ohrožený právo se domáhat, aby soud uložil provést vhodné a přiměřené opatření k odvrácení hrozící škody.“ V případě, že ohrožený nevyhoví této zákonné povinnosti, může naplnit znaky skutkové podstaty § 441 a nést škodu zčásti nebo zcela sám. Obecná (generální) úprava odpovědnosti za škodu je upravená v § 420 občanského zákoníku a nazývá se škodou způsobenou zaviněným protiprávní úkonem (tj. porušení právní povinnosti vyplývající z právního předpisu, smlouvy nebo obecné prevenční povinnosti). Základními rysy této odpovědnosti je: -
porušení právní povinnosti,
-
vznik škody,
-
příčinná souvislost mezi porušením právní povinnosti a vznikem škody,
-
zavinění.
Občanský zákoník navíc vychází z koncepce tzv. generálního deliktu – každé protiprávní jednání může být při splnění další předpokladů deliktem. Porušení právní povinnosti (protiprávní úkon) musí prokázat žalobce. Protiprávnost je vyloučena, pokud právo určité jednání dovoluje (nutná obrana, krajní nouze, plnění povinnosti uložené právním řádem, nejde-li o zneužití práva, případně o rozpor s dobrými mravy). Prokazování okolností vylučujících protiprávnost je na škůdci. Škoda je definována jako majetková újma. Tedy újma, která nastala v majetkové sféře poškozeného a která je objektivně vyjádřena všeobecným ekvivalentem (penězi). Vznik a rozsah škody prokazuje poškozený. Škoda se v českém právu dělí na škodu na majetku a škodu na životě a zdraví. Škoda na majetku se dále dělí na škodu skutečnou (damnum emergens) a ušlý zisk (lucrum cesans). Skutečná škoda je újma spočívající ve zmenšení, snížení či v jiném znehodnocení majetkového stavu poškozeného, která vznikla v důsledku 63
škodné události a v příčinné souvislosti s ní (včetně majetkových hodnot, které bylo nutné vynaložit, aby došlo k uvedení věci do předešlého stavu). Ušlým ziskem je to, čeho se mohlo poškozenému dostat při obyčejném sledu událostí, nebýt vzniku škody. Jde o majetkovou újmu spočívající v tom, že se majetek očekávaným způsobem nezhodnotil. Základním způsobem náhrady škody je náhrada v penězích (relutární restituci). Úhrada škody uvedením do předešlého stavu (naturální restituce)musí být možná (objektivně i účelně) a poškozený o ni musí sám požádat. Účelem naturální restituce je, aby poškozená či zničená druhově určená věc byla nahrazena věcí stejného druhu a kvality a aby věc individuálně určená byla opravena. Vznik a rozsah škody dokazuje zásadně poškozený. Výše škody na věci se určuje podle ceny poškozené věci v době, kdy došlo k jejímu poškození. Poškozenému má být umožněno opatřit si stejné množství věcí téhož druhu a téže jakosti (případně obdobnou věc); proto výslednou cenou je tzv. cena obvyklá - cena, za kterou lze v daném místě a čase pořídit náhradní věc. Je to cena tržní, ovlivněná poptávkou a nabídkou na trhu. To se týká jak věcí nových, tak věcí opotřebených. Při určování ceny věci se nepřihlíží k ceně zvláštní obliby. Soud je oprávněn využít moderačního práva a z důvodů zvláštního zřetele hodných přiměřeně snížit náhradu škodu. Moderační právo soudu je vyloučeno u škod způsobených úmyslně. Důvody pro snížení náhrady jsou v zákoně vyjmenovány pouze demonstrativně (způsob vzniku škody; osobní a majetkové poměry škůdce a poškozeného) a je zcela na volné úvaze soudu, které okolnosti a jak zohlední. Soud tak činí bez návrhu a po řádném zjištění výše nároků na náhradu škody. Příčinná souvislost je podle občanskoprávní teorie dána, jestliže škoda podle obvyklé povahy, obvyklého chodu věcí a zkušeností, v konkrétním případě adekvátním důsledkem protiprávního úkonu. Protiprávní úkon nemusí být jedinou příčinou vzniku škody, stačí, že je jednou z příčin, a to příčinou důležitou, podstatnou a značnou. Zavinění ve formě přímého, nepřímého úmyslu nebo vědomé, nevědomé nedbalosti je definované trestním zákonem, který se využívá i v soukromém právu. Prokázat zavinění škůdce je ale velmi obtížné, důkazní břemeno je proto obrácené a vychází se presumovaného zavinění (ve formě nevědomé nedbalosti), ze kterého se škůdce může vyvinit – exkulpovat. Odpovědným subjektem je osoba fyzická i právnická. Odpovědným za škodu může být pouze osoba, která má způsobilost nést odpovědnost za své zaviněné protiprávní úkony (deliktní způsobilost, tj. způsobilost intelektuální i volní). Proto neodpovídá osoba nezletilá či 64
postižená duševní chorobou. Více škůdců je odpovědno společně a nerozdílně. V odůvodněných případech může být solidární odpovědnost soudem změněna na dělenou, kdy každý škůdce odpovídá pouze za svou část škody. Pokud jeden ze škůdců nahradil poškozenému celou škodu, vypořádá se s ostatními ze škůdců ve smyslu ustanovení § 439 podle individuální účasti na způsobené škodě, tzv. právo následného postihu (regresu). Spoluzavinění poškozeného zakládá povinnost poškozeného nést škodu částečně nebo zcela sám (§ 441). Zásadně platí, že v rozsahu, v jakém byla škoda způsobena samotným poškozeným, není dána odpovědnost škůdce. Chybí totiž jeden ze základních předpokladů odpovědnosti za škodu, a to příčinná souvislost mezi vznikem škody a protiprávním jednáním škůdce. Promlčecí lhůta subjektivní je 2 roky (§ 106 odst. 1), objektivní 3, popřípadě 10 let u škody způsobené úmyslně (§ 106 odst. 2). Počátek běhu objektivní promlčecí doby je vázán na událost, z níž škoda vznikla, tj. zahrnuje nejen právně kvalifikovanou událost, která vedla ke vzniku škody, ale i vznik škody samotné. Ke vzniku skutečné škody nemůže dojít dříve, než k úbytku majetkových hodnot na straně poškozeného došlo. Ušlý zisk předpokládá, že majetkový přínos, který byl důvodně očekáván, je definitivně ztracen. Obecnou skutkovou podstatou objektivní odpovědnosti za škody je v českém právu § 420a – škoda z provozní činnosti. Předpoklady vzniku odpovědnosti jsou: -
existence události vyvolané provozní činností (škodná událost),
-
způsobení škody,
-
příčinná souvislost mezi událostí a vznikem škody.
Není tedy zapotřebí porušení jakékoliv právní povinnosti nebo zavinění. Každý odpovídá za škodu, kterou způsobí jinému provozní činností. Provozní činnost je organizovaná cílevědomá, soustavně prováděná činnost, která je organizována právnickou, popřípadě fyzickou osobou v určitém provozu. Jedná se i o takovou činnost fyzické nebo právnické osoby, která není vymezena v jejím předmětu činnosti, která je však součástí jejího provozu a faktické činnosti, a to bez ohledu na to, zda je k takové činnosti třeba zvláštního veřejnoprávního oprávnění či nikoliv. Vyvolávajícím činitelem vzniku škody je buď sama činnost, jež má provozní povahu, popřípadě jakákoliv věc při této činnosti použitá (písm. a), nebo fyzikální, chemické či biologické vlivy provozu na okolí (písm. b), pro škody na 65
životním prostředí velmi typické imise pocházející z provozní činnosti. Možné zproštění (liberace) je omezeno na případy, kdy došlo ke vzniku škody neodvratitelnou událostí nemající původ v provozu anebo vlastním jednáním poškozeného. Neodvratitelnou událostí, nemající původ v provozu, je třeba rozumět živelní událost (pohromu), které nemohlo být tím, kdo činnost provozuje, zabráněno, ani nemohla být odvrácena, a to ani při vynaložení takového úsilí, jež by bylo možné vynaložit. Zvláštním režimem škody je odpovědnost za škodu způsobenou provozem zvlášť nebezpečným, kterou zákonem nijak blíž nedefinuje (§ 432 OZ). Teorie dovozuje, že se jedná o opakovanou člověkem organizovanou činnost, které využívá prostředky nebo přírodní síly, které nejsou za stávajících podmínek plně ovladatelné či kontrolovatelné ani při vynaložení veškerého požadovatelného úsilí natolik, aby bylo možno vyloučit relativně vysokou pravděpodobnost rizika a vzniku škodlivých následků. Typickým příkladem zvláště nebezpečného
provozu
jsou
například:
provozy
v hlubinných
dolech,
pracující
s radioaktivními látkami, jedy nebo výbušninami. Ke vzniku odpovědnosti opět není zapotřebí ani protiprávní jednání ani zavinění, škoda ale musí mít původ ve zvláštní povaze provozu. Jediným liberačním důvodem je způsobení škody okolností, která nemá původ v provozu a jíž nemohlo být zabráněno ani při vynaložení veškerého úsilí, které lze požadovat (vyšší moc). V. 3. b. Staré ekologické zátěže z hlediska právní úpravy ekologické újmy Občanskoprávní úprava odpovědnosti za škodu poskytuje ochranu zvláště vztahům majetkovým. Majetkoprávní odpovědnost za škodu na přírodních zdrojích, jež nejsou předmětem vlastnického práva tj. odpovědnost za škodu vzniklou prostřednictvím poškození těchto zdrojů, je proto zakotvena speciálně ve veřejnoprávních předpisech. Jedná se o zákon o životním prostředí, zákon o předcházení a nápravě ekologické újmy a dále o jednotlivé složkové předpisy. V určitém rozsahu se tato problematika odpovědnosti stává součástí zákona č. 17/1992 Sb. o životním prostředí jako odpovědnost za ekologickou újmu. Zákon například upravuje obecnou prevenční povinnost: „Území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení.“, kdy je zároveň únosné zatížení definováno prostřednictvím poškození životního prostředí: „Únosné zatížení území je takové zatížení území lidskou činností, při kterém nedochází k poškozování životního prostředí, zejména jeho složek, funkcí ekosystémů 66
nebo ekologické stability.“ Zákon o životním prostředí pak stanovuje prevenční povinnost i v dalších ustanoveních: „Každý je povinen … předcházet znečišťování nebo poškozování životního prostředí …“. Tato povinnost je zákonem dále konkretizována pro stavebníky a osoby, které nakládají s látkami nebezpečnými pro životní prostředí. Obdobně Občanskému zákoníku upravuje zákon o životním prostředí i speciální prevenční povinnost: „Každý, kdo zjistí, že hrozí poškození životního prostředí, nebo že k němu již došlo, je povinen učinit v mezích svých možností nezbytná opatření k odvrácení hrozby nebo ke zmírnění následků a neprodleně ohlásit tyto skutečnosti orgánu státní správy; povinnost zasáhnout nemá ten, kdo by tím ohrozil život nebo zdraví své nebo osoby blízké.“ V zákoně o životním prostředí byl poprvé v české právní teorii použit pojem ekologická újma: „Ekologická újma je ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystémů, vznikající poškozením jejich složek nebo narušením vnitřních vazeb a procesů v důsledku lidské činnosti.“ (ustanovení § 10 zákona o životním prostředí). Tato definice velice široce popisuje základ ekologické újmy, kdy člověk svou činností negativně ovlivní složky nebo vazby mezi složkami v rámci ekosystému, a tím dojde k oslabení nebo úplné ztrátě přirozených funkcí ekosystému. Objektivní odpovědnost za takto vzniklou škodu potom nese každý, kdo se dopustil protiprávního jednání, které bylo příčinnou ekologické újmy, nebo kdo poškodil životní prostředí zhoršením jeho stavu prostřednictvím znečišťování nebo jiné lidské činnosti nad míru stanovenou zvláštními předpisy (ustanovení § 27 a 8 odst. 2 zákona o životním prostředí). Znečištění je definováno jako „vnášení takových fyzikálních, chemických nebo
biologických činitelů do životního prostředí v důsledku lidské činnosti, které jsou svou podstatou nebo množstvím cizorodé pro dané prostředí.“(§ 8 odst. 1 zákona o životním prostředí).
Předpoklady odpovědnosti jsou popisovány jako následující72: -
jednání ve formě poškozování životního prostředí nebo jiné protiprávní
jednání, -
způsobení vzniku ekologické újmy jako následku jednání,
-
příčinná souvislost mezi jednáním a následkem.
72
Stejskal, V., Vícha, O.: Zákon o přecházení ekologické újmě a o její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem do problematiky ekologicko-právní odpovědnosti 67
Nebo také podrobněji rozebrané takto73: -
jednání ve formě poškozování životního prostředí nebo jiné protiprávní
jednání, -
poškození složek nebo narušení vnitřních vazeb a procesů v ekosystému,
-
příčinná souvislost mezi jednáním a poškozením,
-
ztráta nebo oslabení přirozených funkcí ekosystému,
-
příčinná souvislost mezi poškozením a ztrátou či oslabením.
Zákon o životním prostředí upravuje způsoby nápravy pro životní prostředí příznivěji. Jako primární způsob nápravy určuje naturální restituci – obnovení přirozené funkce narušeného ekosystému. Druhým v pořadí je náhradní plnění (kompenzační opatření), které ekologickou újmu nahradí jiným způsobem. Náhradní plnění je možné, pouze pokud naturální restituce není vůbec možná nebo z vážných důvodů není účelná. Třetím způsobem nápravy je náhrada v penězích. Tento způsob je ale možný pokud není možná ani naturální restituce ani náhradní opatření. Oprávněným k peněžní náhradě by byl stát. Otázkou je, zda by stát podle úmyslu zákonodárce měl provést nápravné opatření nebo naturální restituci, který neprovedl odpovědný subjekt74, a nebo tyto prostředky využít na zlepšování jiných funkcí ekosystémů a nebýt vázaný konkrétní ekologickou újmou. Tento dobře vystavený model odpovědnosti není v praxi používán. Uváděným důvodem je chybějící prováděcí předpis, který by stanovil způsob výpočtu ekologické újmy spolu s dalšími podrobnostmi – včetně kompetenčních ustanovení. Procesně úprava odkazuje na obecné předpisy o odpovědnosti za škodu a o náhradě škody tedy občanský zákoník, který ale takovouto kategorií újmy nezmiňuje. Bylo by asi velmi obtížné podřadit ji pod některý typ škody a navíc by to vzhledem k veřejnoprávní podstatě újmy bylo i pravděpodobně neúčelné. V. 3. c. Zákon o ekologické újmě V roce 2008 byl přijat zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě a o změně některých zákonů. S výjimkou nakládání s těžebním materiálem a § 14
73
Pekárek, M., Průchová, I., Dudová, J., Jančářová, I., Tkáčiková, J.: Právo životního prostředí I. díl, Nakladatelství MU, 2. přepracované vydání, 2009 74 Stejskal, V., Vícha, O.: Zákon o přecházení ekologické újmě a o její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem do problematiky ekologicko-právní odpovědnosti 68
nabyl účinnosti dnem 17. 8. 2008. Tímto zákonem byla transponována směrnice EP a Rady 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí s ohledem na prevenci a nápravu škod na životním prostředí (Environmental Liability Directive). Přijetím zákona o předcházení ekologické újmě došlo k přijetí dalšího obecného režimu úpravy ekologické újmy. Zákon je založen na právních principech, jež se uplatňují i v rámci režimu právní odpovědnosti a jsou pro ochranu životního prostředí zcela zásadní, princip prevence a odpovědnosti původce, na kterých je předmětný zákon založen. Filozofií zákona je pak předcházení a náprava ekologických škod na životním prostředí nastavením systému preventivních a nápravných opatření, které bude hradit provozovatel, jehož povinností je daná preventivní nebo nápravná opatření provést. Základní pojmy zákona jsou definovány v § 2. V prvé řadě je to samotná definice ekologické újmy. Ekologická újma ve smyslu tohoto zákona se vztahuje pouze na vybrané složky životního prostředí – chráněné druhy volně žijících živočichů a planě rostoucí rostliny, přírodní stanoviště, povrchové nebo pozemní vody a půdu.75 Ekologická újma (§ 2 písm. a) ZoEÚ) je ztrátou na zdrojích nebo funkcích. Její vymezení je ale dále omezováno. Tato ztráta musí být negativní, měřitelná (myšleno ve smyslu seznatelná, prokazatelná, vyjádřitelná) a dosahovat určité intenzity. Slovy zákona je definována jako nepříznivé měřitelné změny přírodního zdroje nebo měřitelného zhoršení jeho funkcí, které se muže projevit přímo nebo nepřímo na chráněných druzích volně žijících živočichů či planě rostoucích rostlinách, nebo přírodních stanovištích, na podzemních nebo povrchových vodách, včetně přírodních léčivých zdrojů a zdrojů přírodních minerálních vod, a na půdě znečištěním, které představuje závažné riziko nepříznivého nebo vlivu na lidské zdraví v důsledku přímého nebo nepřímého zavedení látek, přípravků, organismů nebo mikroorganismů na zemský povrch nebo pod něj. Praktickou aplikaci budou proto znesnadňovat nejasné definice mnoha základních pojmů. Struktura a členění zákona je vybudována na systému preventivních a nápravných opatření. Povinný subjekt je tak povinen provádět preventivní opatření a nést jejich náklady. K činnostem, na které se v zákoně vztahuje76, jsou vyjmenovány v Příloze 1, podle vymezení 75
Stejskal V., Vícha O.: Zákon o předcházení ekologické újmě a její nápravě s komentářem, souvisejícími předpisy a s úvodem problematice ekologické právní odpovědnosti, Praha, Leges 2009. 76 Kotek L.: Nový pohled na odpovědnost za újmu na životním prostředí, AUTOMA, 4/07. 69
oblasti mezi ně patří integrovaná prevence a omezování znečištění (Integrated Pollution Prevention and Control – IPPC) spolu s výrobní činností i nakládání s odpadem, odběr vod a nakládání s nimi a přeprava nebezpečných chemických látek a nebezpečných chemických přípravků potrubím nebo železniční, silniční, vodní vnitrozemskou cestou, leteckou nebo námořní dopravou. Tuto povinnost má provozovatel vykonávající provozní činnost, zařazenou do seznamu provozních činnost uvedených v příloze 1 zákona, pokud mezi touto činností a ekologickou újmou či její bezprostřední hrozbou je příčinná souvislost za velmi podstatnou změnu, se kterou zákon přichází je, že podmínkou provedení preventivních nebo nápravných opatření není prokázání protiprávních jednání. Zde se tedy jedná (obdobně jako u odpovědnosti za škody způsobené provozní činností dle § 420a Občanského zákoníku) o odpovědnost objektivní. Preventivní opatření nebo nápravná opatření má za povinnost provádět také provozovatel (nesoucí rovněž s tím spojené náklady), který způsobil ekologickou újmu na chráněných druzích žijících živočichů nebo planě rostoucích rostlin či přírodních stanovištích nebo vyvolal její bezprostřední hrozbu provozní činností, jež není uvedena v příloze č. 1 k předmětnému zákonu. Zákon lze uplatnit v případech havárií průmyslových podniků nebo znečištění životního
prostředí
nebezpečnými
látkami
nebo
odpady
pocházejícími
z
jasně
identifikovatelného zdroje. Nelze ho uplatnit u plošného znečištění, kdy nelze zjistit příčinnou souvislost (např. umírání lesů jako důsledek kyselých dešťů, znečištění ovzduší způsobené dopravou, plošné použití schváleného herbicidu). Nevztahuje se na škody, ke kterým došlo před nabytím účinnosti zákona (tj. před 17. 8. 2008). Pro vznik uvedené povinnosti je předpokladem:
vznik nebo bezprostřední hrozba ekologické újmy na chráněném druhu žijících
živočichů nebo planě rostoucích rostlin či přírodním stanovišti
výkon provozní činnosti neuvedené v příloze č. 1 k zákonu č. 167/2008 Sb.
v rozporu s právními předpisy
příčinná souvislost mezi provozní činností provozovatele, která je vykonávána
v rozporu s právními předpisy a vznikem nebo bezprostřední hrozbou ekologické újmy
70
Jestliže provozovatel způsobí svou činností ekologickou újmu, bude podle uvedené právní úpravy muset uhradit všechny náklady na její likvidaci. Kromě toho mu však hrozí pokuta za správní delikt, kterou mohou správní orgány uložit až do výše pěti miliónů Kč.77 Další povinnosti provozovatelů je do roku 2013 dosáhnout finančního zajištění např. formou pojištění, jinak nebude možné dále příslušnou činnost vykonávat. Současně existuje možnost vstoupit do programu EMAS (Eco-Management and Audit Scheme), nebo zavést EMS (Enviromental Management System) podle ČSN EN ISO 14000; v takovém případě finanční zajištění není povinné. V té souvislosti je vhodné připomenout, že Evropská komise se neodhodlala direktivně zakotvit povinné finanční zajištění provozovatelů a pouze tuto možnost doporučila členským státům s tím, že po r. 2010, po vyhodnocení, předloží v případě potřeby návrh na zavedení systému harmonizovaného povinného finančního zajištění. Česká republika patří mezi minoritní část členských států EU, které tuto možnost využily. Vedle platného zákona o předcházení ekologické újmě nabyla na počátku února 2009 účinnosti vyhláška č. 17/2009 Sb. o zjišťování a nápravě ekologické újmy na půdě. Ta stanovuje metody a způsob vyhotovení analýzy rizik, způsob hodnocení vhodnosti a proveditelnosti nápravných opatření, stanovování cílů nápravných opatření a způsobů prokazování jejich dosažení.14 Zákon definoval nastavení dalších právních norem. V prvé řadě to bude dle § 2 písmeno b) bod 3 zákona, podle kterého má být přijata vyhláška MŽP stanovující volně žijící druhy živočichů a planě rostoucích rostlin. Provozovatele však bude asi nejvíce zajímat nařízení vlády č. 295/2011 Sb., o způsobu hodnocení rizik ekologické újmy a bližších podmínkách finančního zajištění,78 ke kterému Ministerstvo životního prostředí stanovilo metodickým pokynem postup při vyplňování přílohy č. 1. Povinnost povést hodnocení rizik ekologické újmy vyplývá z § 14 ZOEÚ. Metodický pokyn je platný od 1. února 2012.79
77
Salač, J.: Zakotvení principu odpovědnosti původce v případě škod na životním prostředí (návrh komise ES), Evropské právo 6/2002, str. 18-19 78 Kotek,L.: Nový pohled na odpovědnost za újmu na životním prostředí, Vyhláška č. 17/2009 Sb. Odpovědnost organizací za újmu, Společenská odpovědnost firem. ČSN EN ISO 26000. AUTOMA/2009, str. 18-19. 79 Jeho text naleznete zde: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/ekologicka_ujma/$FILE/oeres71
Nový zákon má snahu, pokud jde o staré ekologické zátěže, zajistit jejich odstraňování v případech, kde není znám jejich původce a které vznikly před nabytím jeho účinnosti. Preventivní a nápravná opatření podle tohoto zákona, nebo úhrada nákladů za jejich provedení se však neuloží, jestliže jde o ekologickou újmu zapříčiněnou událostí či emisí, k níž došlo před nabytím účinnosti tohoto zákona nebo jako důsledek provozní činnosti, prokazatelně ukončené před tímto datem. V případech, kdy provozovatel není znám, nebo původce ekologické zátěže je znám, avšak právně zanikl bez nástupce, ale i v dalších případech, kdy zajištění preventivních a nápravných opatření a ekologická újma hrozí či k ní došlo, zajišťuje další postup tedy stát prostřednictvím svých oprávněných a specializovaných subjektů. Stát, ve vazbě na povinnosti, jež mu ukládá ustanovení čl. 7 Ústavy České republiky dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochraňovat přírodní bohatství, uplatňuje svou odpovědnost za ekologické zátěže, přijímáním pravidel a právních regulativů vůči jednotlivým subjektům tak, aby vznik ekologických zátěží byl minimalizován, resp. aby k nim nedocházelo. V. 3. d. Zákon o vodách Právní úprava na ochranu vod, s akcentem na základní vlastnosti tohoto živlu permanentní pohyb a neovladatelnost, je zakotvena v úpravě č. 254/2011 Sb. o vodách a o změně některých zákonů. Náležitá pozornost, jež je na národní úrovni ochraně kvality vod věnována se promítá jednak do různých právních nástrojů zajišťujících postupy pro využívání a ochranu povrchových a podzemních vod, jednak stanoví podmínky pro činnosti, jež mohou ovlivnit či ovlivňují kvalitu podzemních i povrchových vod. Přes veškerou péči na tomto úseku vynakládanou se zde negativně projevují v řadě případů staré ekologické zátěže mající svůj původ v minulosti.80 V souvislosti s naplňováním záměru a cílů Rámcové vodní směrnice 2000/60/ES, zajišťuje zákon monitorování a hodnocení stavu povrchových i podzemních vod. Způsob zajišťování a hodnocení stavu vod, postupy a metody měření, četnost sledování a další náležitosti jsou sjednocovány prostřednictvím unijního práva. Zjišťování a hodnocení stavu
metodicky_pokyn_mzp_pro_provadeni_zakladniho_hodnoceni_rizika_ekologicke_ujmy20120203.pdf 80 Drobník, J., Damohorský, M.: Zákony k ochraně životního prostředí a předpisy související, C.H.Beck 1999. Metodické pokyny pro posuzování ekologické zátěže. Kritéria znečištění zemin a podzemní vody. Příloha zpravodaje MŽP ČR, č.8/1996. 72
vod zahrnuje kromě jiného zjišťování jakosti povrchových a podzemních vod a jejich ovlivňování lidskou činností. Tato skutečnost je s ohledem na staré ekologické zátěže zásadní. Zmíněnými postupy je tak možné identifikovat místa, která v důsledku znečištění představují nebo by mohly představovat zdroje kontaminace vod. Právě fáze detekce představuje první krok v procesu cíleného k odstranění starých ekologických zátěží. Výsledky zjišťování a hodnocení stavu vod jsou využívány pro plánování v oblasti vod, jež také má a může mít souvislost s odstraňováním starých ekologických zátěží. Toto plánování zajišťuje stát a je tvořeno Plánem hlavních povodí České republiky a plány v oblasti povodí, včetně programů opatření. Všechny tyto dokumenty jsou základními podklady pro výkon veřejné správy, zejména pak pro územní plánování, územní rozhodování, vodoprávní rozhodování a povolování staveb. Takto získané informace tedy slouží k zajišťování podkladů pro výkon veřejné správy, plánování v oblasti vod a jako podklad pro informace poskytované veřejnosti subjekty pro zmíněnou činnost jsou správci povodí a další odborné subjekty, které jsou k tomu pověřeny, zřízeny, nebo založeny Ministerstvem životního prostředí. Správa povodí a pověřené subjekty jsou povinni se při této činnosti řídit pokyny svého zakladatele nebo zřizovatele. Zákon v tomto případě neukládá povinnost zjistit stav vod vlastníkům či uživatelům nemovitostí s tím, že náklady s tím spojené budou hrazeny státem. Na druhé straně ten, kdo nakládá s povrchovými nebo podzemními vodami, tzn. i orgány veřejné správy, jsou povinny bezúplatně předávat informace pro účely zjišťování a hodnocení stavu povrchových a podzemních vod správcům povodí a pověřeným odborným subjektům, popř. si správci povodí a pověřené odborné subjekty mohou u každého subjektu oprávněného k nakládání s vodami tato data bezplatně a s jejich pomocí zjišťovat. Vodní zákon upravuje také nakládání se závadnými látkami, které jsou definovány jako látky, jež nejsou odpadními ani důlními vodami a jež mohou ohrozit kvalitu povrchových a podzemních vod. Základní povinností každého, kdo zachází se závadnými látkami, je obecná prevenční povinnost, t.j. provedení odpovídajících opatření k zamezení průniku těchto látek do povrchových a podzemních vod tak, aby závadné látky neohrozily jejich prostředí. Pro případ, že daný nabyvatel zachází s těmito látkami ve větším rozsahu nebo kdy zacházení s nimi je spojeno se zvýšeným nebezpečím pro povrchové a podzemní vody nebo zachází s nebezpečnými látkami nebo zvlášť nebezpečnými látkami, jež jsou vymezeny v příloze č. 1 zákona o vodách, jsou zákonem stanoveny ještě další povinnosti, jež jsou demonstrativně uvedeny a specifikovány v ustanovení § 39 zákona o vodách. Směřují 73
k zajištění toho, aby k vniknutí závadných látek do povrchových a podzemních vod vůbec nedocházelo. Podrobná pravidla jsou stanovena ve vyhlášce č. 450/2005 Sb., o náležitostech nakládání se závadnými látkami a o náležitostech havarijního plánu, způsobu a rozsahu hlášení havárií, jejich zneškodňování a odstraňování škodlivých následků. Právním nástrojem, který lze za účelem odstraňování starých ekologických zátěží použít v režimu vodního zákona při plnění cílů daných plánovacími instrumenty v oblasti vod, je ukládání opatření k nápravě dle ustanovení § 42 a násl. Právní úprava pravidel ochrany vod obsahuje ve srovnání s ostatními oborovými předpisy poměrně systematické postupy pro řešení a nápravu vzniklých ekologických zátěží. Nápravná opatření provádí zásadně původce znečištění. Pro účely odstraňování starých ekologických zátěží, resp. provedení opatření k nápravě se pak uplatní i subsidiární odpovědnost státu, avšak pouze v případě závažného ohrožení nebo znečištění povrchových nebo podzemních vod. Ostatní méně agresivní zátěže, jež ohrožují stav povrchových nebo podzemních vod méně, nelze v režimu zákona o vodách odstraňovat. Proto méně intenzivní ekologické zátěže je nutné odstraňovat podle jiné právní úpravy, tou je na příklad nový zákon č. 167/2008 Sb. o předcházení a nápravě ekologické újmy a její nápravě a o změně některých zákonů, jehož účelem je transpozice směrnic Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. 4. 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škody na životním prostředí do právního řádu České republiky. Zákon ve svém ustanovení §13 zakotvuje povinnost státu hradit náklady za situace, kdy nelze provozovatele zjistit nebo pokud tento zanikl nebo zemřel bez právního nástupce, nebo jde-li o nedobytnou pohledávku nebo prokáže-li provozovatel, že nenese náklady podle tohoto zákona, a to všech pouze nad rámec, v němž bylo zabránění nebo odstranění ekologické újmy nahrazeno z majetku nebo finančního zajištění provozovatele. Do určité míry naplňuje tento zákon mezeru, jež vytvořil vodní zákon v případech, kdy nelze opatření k nápravě uložit existujícímu subjektu a přitom se nejedná o závažné ohrožení či znečištění povrchových nebo podzemních vod. V. 3. e. Zákony o ochraně půdy a lesa Právní úprava na ochranu půdy v českém právu je rozdělena do dvou samostatných, avšak souvisejících částí, t.j. na ochranu zemědělského půdního fondu a na ochranu pozemků sloužících k plnění funkcí lesa. Právní úprava je obsažena zejména v zákoně č. 334/1992 Sb. o ochraně zemědělského půdního fondu v platném znění a v zákoně č. 289/1995 Sb. o lesích 74
v platném znění. S tímto předpisem souvisí i právní úprava dozoru nad dodržováním povinností v oblasti týkající se funkce lesů coby složky životního prostředí, jež je obsažená v zákoně č. 282/1991 Sb. o České inspekci životního prostředí a její kompetence v ochraně lesa, ve znění novel. Zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, obsahuje základní povinnosti pro vlastníky nebo nájemce pozemků. Jejich povinností je hospodařit na zemědělském půdním fondu způsobem, který neznečišťuje půdu a s ní související potravní řetězce, nepoškozovat okolní pozemky, chránit kultivované pozemky dle schválených dokumentů a projektů pozemkových úprav a nenarušovat příznivé fyzické, biologické a chemické vlastnosti půdy. Z toho vyplývá, že zmíněná povinnost se týká zejména průběžného obhospodařování pozemků s tím, že není však vyloučena možnost využití těchto pravidel i v nakládání s nebezpečnými látkami a rovněž i u možného vzniku zdrojů ekologických zátěží. Uvedenou povinnost současně podporuje i požadavek, mít při využití zemědělské půdy k jiným než zemědělským účelům, svolení orgánu ochrany zemědělského půdního fondu, ve vazbě na stavební zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, s orientací na pravidla pro změny účelového určení pozemků.81 Při zjištění závad ve způsobu hospodaření, jež jsou v rozporu s uvedenými povinnostmi, mohou orgány ochrany zemědělského půdního fondu uložit odstranění zjištěných závad, eventuálně rozhodnout, že lokalita – pozemek, kontaminovaný škodlivými látkami, ohrožujícími zdraví nebo život lidí, nemůže být využit pro výrobu zemědělských výrobků vstupujících do potravního řetězce. Jak uvedeno v zákoně, ukládání odstranění zjištěných závad se použije v případech, jsou-li proto závažné důvody. Je tedy možné v tomto ohledu usuzovat, že jde o závadný stav, který ohrožuje životní prostředí a veřejné zdraví. Z dikce předpisu není zřejmé, zda se opatření k odstranění závadného stavu týká vlastníků nebo nájemců pozemků, aniž by bylo prioritní zjištění, zda svým jednáním tento závadný stav způsobili. Zákon určuje v tomto smyslu opatření k nápravě závadného stavu subjektu, který při hospodaření nedodržel zákonem stanovené požadavky. Tuto nejednoznačnou dikci vyžaduje další výklad a specifikaci vymezení povinnosti hospodařit na zemědělském půdním fondu.82 Bližšímu vymezení však vyhovuje ustanovení §3 odst. 5 zákona, podle kterého 81 82
Damohorský, M.: Smolek, M.: Zemědělské právo, Praha, IFEC, 2001. Drobník, J.: Potřeba a perspektivy právní ochrany zemědělského půdního fondu. 75
vlastník nebo nájemce může po provedení opatření požádat Státní fond životního prostředí České republiky o poskytnutí příspěvků na zmírnění ekonomických důsledků, jež vyplývají z uložených opatření. To je však možné jen tehdy, jestliže jsou odstraňovány závady nezaviněné žadatelem. Vedle uložení odstranění zjištěných závad mají orgány ochrany zemědělského půdního fondu pravomoc v krajních případech rozhodnout, že pozemek kontaminovaný škodlivými látkami, ohrožujícími zdraví nebo životního prostředí nesmí být používán pro výrobu zemědělských výrobků vstupujících do potravinového řetězce. Rizikové prvky a látky v půdě, uvádí vyhláška č. 13/1994 Sb., kterou se rozvádějí některé podrobnosti ochrany zemědělského půdního fondu. Povinnost plnit uložená opatření k odstranění zjištěných závad je zajišťována systémem pokut. V rámci správně-právní odpovědnosti jsou orgány ochrany zemědělského půdního fondu oprávněny ukládat pokuty až do výše pětinásobku minimální mzdy právnickým osobám, stejně tak i osobám oprávněným k podnikání. Jestliže dojde k poškození či znehodnocení půdy, která je součástí zemědělského půdního fondu fyzickou osobou, postupuje orgán ochrany zemědělského půdního fondu dle zákona 200/1990 Sb. o přestupcích v platném znění. Uložením pokuty zůstává u fyzických osob nedotčena trestní odpovědnost i odpovědnost za škodu, kterou může uplatnit vlastník pozemku vůči osobě, která škodu způsobila podle ustanovení občanského zákoníku, s výjimkou případů vyloučených ustanovením § 28 zákona o půdě. Zákon č. 334/1992 Sb. o ochraně zemědělského půdního fondu nelze všeobecně používat na odstranění starých ekologických zátěží z důvodu, že se vztahuje pouze na zemědělské pozemky, resp. pozemky spadající do zemědělského půdního fondu. Pozemky v kategorii vodní plochy, lesní pozemky, zastavěné plochy a nádvoří a ostatní plochy, kde rovněž přichází v úvahu možná kontaminace, nelze podle tohoto předpisu vyčistit. Pro identifikaci vzniku a charakteru starých ekologických zátěží je možné upozornit na zákon 229/1991 Sb. o půdě, ve znění novel, podle kterého byly navráceny vlastníkům pozemky, ke kterým měly v minulosti vlastnictví nebo užívací práva socialistické organizace s tím, že vlastník neměl žádnou možnost tuto skutečnost ovlivnit. Ustanovení § 9 odst. 5 tohoto zákona umožňovalo, aby v rámci procesu vydání nemovitého majetku, uložil 76
pozemkový úřad opatření k ochraně životního prostředí. Tímto způsobem bylo možné předejít situaci, kdy restituent získal kontaminovanou půdu, jež představovala závadu v budoucí formě jejího užívání. V zákoně o půdě v § 28 je stanoveno, že povinná osoba, tj. socialistická organizace, státní podnik, nemůže proti oprávněné osobě (původní vlastník) uplatňovat žádné nároky související s vydávanými věcmi. Taktéž oprávněná osoba, které byla věc vydána, nemůže proti povinné osobě uplatňovat jiné nároky než ty, které uvádí zákon. Tedy pokud oprávněná osoba pozemek převzala, nemůže uplatnit nárok na náhradu škody z titulu jako znehodnocení s výjimkou, že by povinná osoba porušila povinnost nakládat s nemovitostmi, až do jejich vydání s péčí řádného hospodáře. Tato povinnost je však uplatňována až ode dne účinnosti zákona o půdě. Pokud původce kontaminace není znám či neexistuje, nebo je v postavení povinné osoby dle zákona o půdě, které nebylo při vydávání majetku uloženo opatření k ochraně životního prostředí, zůstává původní vlastník nositelem povinnosti zajistit opatření k odstranění závad, přičemž příspěvek k odstranění závad není nárokovatelný. Využití zmíněného postupu je však v případech ekologických zátěží možným zdrojem nerovných (nespravedlivých) rozhodnutí. Zjišťování aktuálního stavu kontaminace zemědělských půd umožňuje vedení seznamu kontaminovaných pozemků. S ochranou půdy souvisí i zákon č. 252/1997 Sb. o zemědělství ve znění novel, podle kterého lze uvolnit finanční prostředky na podporu investic do životního prostředí v zemědělství a venkovských oblastech. Zmíněné finanční prostředky státního rozpočtu jsou vedeny v rozpočtové kapitole Ministerstva zemědělství. Lesní pozemky a ostatní pozemky, jež jsou součástí pozemků tvořících fond pozemků určených k plnění funkcí lesa, jsou regulovány zákonem 289/1995 Sb. o lesích v platném znění. Podle něj se každý musí chovat a počínat si tak, aby nedocházelo k poškození lesa, a rovněž tak zařízení a objektů, jejich využívání slouží k ochraně lesa. Z toho vyplývají i povinnosti vlastníka lesa, jež musí při hospodaření v lese postupovat tak, aby nepoškozoval zájmy ostatních vlastníků lesa. Jde zejména o to, aby nebyly lesní pozemky využívány k jiným účelům, aniž by nebyly respektovány požadavky zákona. K odstranění starých ekologických zátěží však nelze využít odpovědnost za přestupky podle zákona o přestupcích, neboť za přestupek lze uložit sankční opatření ve formě pokuty, napomenutí, zákazu činnosti, nebo propadnutí věci, nikoliv však uložení nápravného opatření. Sanace kontaminovaných lokalit resp. opatření k nápravě je proto možné ukládat jen podle 77
zákona č. 282/1991 Sb. o ČIŽP a její působnosti v ochraně lesa v platném znění, nebo podle zákona č. 289/1995 Sb. o lesích.83 Při odstraňování starých ekologických zátěží je zároveň využíván § 68 zákona 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny v platném znění, v jehož dikci je akcentována zejména iniciativa vlastníků a nájemců pozemků při zlepšování stavu krajinného a přírodního prostředí. Až do vydání zákona 167/2008 Sb. o předcházení ekologické újmě a její nápravě, byl určujícím pro odstraňování starých ekologických zátěží § 86 zákona č. 114/1992 Sb., jež ukládá povinnost uvést narušenou lokalitu do původního stavu (s tím, že toto ustanovení není možné vztáhnout na případy, kdy původce starých ekologických zátěží není znám, nebo již neexistuje). Přijetím zákona o předcházení ekologické újmě a o její nápravě je však preferován a využíván režim nápravných opatření ukládaných v režimu tohoto zákona. Rozhodování v tomto směru je, na základě příslušné žádosti vlastníka lesního pozemku, určeno zákonem orgánu státní správy lesů, který rozhodne o případné výjimce. Dalším důvodem pro výjimku může být i veřejný zájem. Jde tu zejména o ochranu lesních pozemků před nedovolenými zásahy a využívání v rozporu se stavebním zákonem. V souvislosti se starými ekologickými zátěžemi jde v řadě případů o zamezení úniku nebezpečných resp. znečišťujících prvků, zakládání nepovolených skládek odpadů či neregulované „černé těžbě“ dřeva a obdobným zásahům, měnícím trvale či částečně předmětnou lokalitu. Při používání výše zmíněných povinností jsou orgány státní správy lesů, na základě rozhodnutí a naplnění opatření o nápravě, oprávněny uložit sankce formou pokut až do výše jednoho milionu korun s tím, že může být uložena vlastníkovi, ale rovněž i každému dalšímu subjektu, jež svým jednáním nerespektoval zákon. Stejnou výši pokuty je pak orgán státní správy lesů oprávněn uložit vlastníku lesa resp. jiné osobě, která svou úmyslnou činností ohrozí plnění funkci lesa a způsobí značnou škodu tak, že je znemožněno tyto funkce lesa využívat. Při nedodržení požadavků zákona není vyloučen vznik odpovědnosti za přestupky, jež jsou uvedeny jak v zákoně o lesích, tak v zákoně č. 200/1990 Sb. V. 3. f. Zákon o odpadech Zákon č.185/2001 Sb. o odpadech v platném znění charakterizuje odpad jako každou movitou věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl či povinnost se jí zbavit s tím, že přísluší 83
Drobník, J., Damohorský, M.: Zákony k ochraně životního prostředí a předpisy související, C.H. Beck, 1999. 78
do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1. Zároveň však musí být naplněna druhá část definice, totiž skutečnost, že je zřejmý subjektivní vztah držitele této věci, nebo objektivní nutnost se jí zbavit.84 V literatuře uváděná pochybnost, zda za odpad lze považovat i látky, které unikly nahodile, nebo půdu, která byla nahodile a nechtěně uniklými látkami znečištěna, není dle mého názoru opodstatněna. Jakékoli případy v praxi se vyskytující, resp. zjišťování odborné a právní charakteristiky příčin vzniku takto vzniklé ekologické zátěže na území našeho státu, předcházející zadání sanačních prací a opatření, zcela jednoznačně potvrzují závěr, že každá nahodilost má ve své podstatě původ v porušení odpovědnosti jednotlivce či podniku (byť již neexistujícího). Zákon o odpadech akcentuje ve svých ustanoveních základní povinnost nakládat s odpady a zbavovat se jich způsobem, který tento zákon stanoví s tím, že tato povinnost platí pro každého. Při nakládání s odpady je kladen důraz na ohrožení lidského zdraví, poškození životního prostředí a překročení limitů znečištění, daných zvláštními předpisy. K převzetí odpadu do svého vlastnictví je oprávněna pouze fyzická či právnická osoba, jež má oprávnění být provozovatelem zařízení k využití, odstranění nebo výkupu určeného druhu odpadu. Ekologickou zátěž představují zejména skládky, které pokud jsou provozovány podle platných předpisů a jsou povoleny. Právní předpisy ukládají provozovateli řadu povinností, jež se vztahují k jejich provozu, asanaci, rekultivaci a péči. Pokud však tyto skládky svou skladbou ohrožují životní prostředí a veřejné zdraví, mají tyto skládky být řešeny jako stará ekologická zátěž, a to postupem uvedeným v jiné části této práce.
84
Jirásková, I., Sobotka, M.: Zákon o odpadech s vysvětlivkami, 2.vydání 2005, Praha, Linde, 2005. 79
VI. ČESKÁ PRÁVNÍ ÚPRAVA STARÝCH EKOLOGICKÝCH ZÁTĚŽÍ VI. 1. Platné zákony Vzhledem k tomu, že česká právní úprava nemá samostatný právní předpis vztahující se k problematice ekologických zátěží, je nutné zkoumat vybraná ustanovení jednotlivých právních předpisů a usnesení vlády České republiky, z nichž mnohé přesahují rámec práva životního prostředí. Přesto však prameny práva životního prostředí je nutno posuzovat jako nejvýznamnější. Dle zaměření jsou členěny v následujících skupinách: A) Na úseku ochrany jednotlivých složek životního prostředí jsou to:
zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny v platném znění
zákon č. 289/1995 Sb., o lesích v platném znění
zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu v platném
zákon č. 254/2001 Sb. o vodách v platném znění
znění
B) Protože zdrojem ekologických zátěží a ekologických škod byly v minulosti činnosti, jež nelze charakterizovat pod jedním provozovatelem, je nezbytné zvažovat i následující předpisy, které je možné v širším rámci uvádět jako prameny práva životního prostředí, se zaměřením na ochranu jednotlivých složek a činností, ovlivňujících životní prostředí i zdraví člověka.
zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech v platném znění
zákon č. 44/1998 Sb., o ochraně využití nerostného bohatství v platném znění
(horní zákon)
zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě
v platném znění (zákon o hornické činnosti) 80
zákon č. 59/2006 Sb., o prevenci závažných havárií způsobených vybranými
nebezpečnými chemickými látkami a chemickými přípravky v platném znění
zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího
záření v platném znění (atomový zákon)
zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství v platném znění
zákon č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech
v platném znění
zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu v platném znění
(stavební zákon) C) Další skupinou, byť samostatně neobsahují právní regulaci, kterou je možné uplatnit na odstraňování ekologických zátěží, jsou předpisy obecné a průřezové, kam lze řadit zákon č. 100/2001 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí, zákon č. 76/2002 Sb. o integrované prevenci a omezování znečišťování a zákon č. 17/1992 Sb. o životním prostředí. D) Odpovědnostní vztahy je pak nutné posuzovat dle ustanovení obsažených v:
zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník v platném znění
zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník v platném znění
zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti
zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích v platném znění
zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a její nápravě
nim
E) Mezi předpisy, pro odstraňování ekologických zátěží zcela zásadního charakteru, lze řadit předpisy restituční a privatizační, z nichž je možné uvést:
zákon č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, ve
znění pozdějších předpisů 81
zákon č. 289/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů
a kongregací a arcibiskupství olomouckého, ve znění pozdějších předpisů
zákon č. 427/1990 Sb., o převodech vlastnictví státu k některým věcem na jiné
právnické nebo fyzické osoby (období malé privatizace) ve znění pozdějších předpisů
zákon č. 87/1991 Sb., o mimo soudních rehabilitacích ve znění pozdějších
předpisů
zákon č. 92/1991 Sb. o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby
(období velké privatizace), ve znění pozdějších předpisů
zákon č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech
převodu majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky (zrušen)
zákon ČNR č. 172/1991 Sb. o přechodu majetku České republiky do vlastnictví
obcí, ve znění pozdějších předpisů
zákon č. 229/1991 Sb. o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému
zemědělského majetku, ve znění pozdějších předpisů (zákon o půdě)
zákon č. 95/1999 Sb. o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků
z vlastnictví státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů Vzhledem k tomu, že privatizační předpisy obsahovaly pouze rámcová pravidla pro rozhodování v procesu privatizace, bylo nutné je postupně doplňovat příslušnými usneseními vlády, které se staly, byť nemají charakter obecně závazných předpisů, základnou pro veškeré právní kroky, oblasti normativně metodické a organizační prvky. Stanovily i právní rozsah možnosti Fondu národního majetku ČR poskytnout na odstranění ekologických závad finanční prostředky. V návaznosti na výše uvedené zákony se tak příslušná usnesení vlády staly specifickým řídícím a zavazujícím aktem tzv. velké privatizace pro regulaci podmínek vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací. Jednotlivé zákony byly rozebrány v předchozích částech práce. S ohledem na předcházející konstataci se tato část práce věnuje podrobněji jednotlivým usnesením vlády. Usnesení byla vládou postupně měněna a upravována na základě poznatků z praxe příslušných orgánů státu, které se podílely na jejich realizaci.
82
VI. 2. Právním s privatizací
režim
starých
ekologických
zátěží
spojených
Dále se budu zabývat především skupinou starých ekologických zátěží, za které přebíral odpovědnost stát v rámci velké privatizace. Úvodem této kapitoly shrnu obecná pravidla pro zajištění agendy týkající se úhrady nákladů na staré ekologické zátěže. 85Za původce starých ekologických zátěží v rámci velké privatizace převzal odpovědnost stát. V České republice tak probíhá od počátku 90. let odstraňování ekologických zátěží na privatizovaném majetku. Stát se při privatizaci majetku zavázal odstranit ekologické zátěže k němu vázané, a to formou smlouvy uzavřené mezi státem a nabyvatelem majetku. Mechanismus převodu odpovědnosti se v průběhu času měnil. Podle zákona o privatizaci do 29. 2. 1992 probíhal v následujícím pořadí:
ekologický audit,
posouzení ekologického auditu MŽP,
souhlas vlády ČR s uzavřením ekologické smlouvy,
rozhodnutí o privatizaci,
realizace rozhodnutí, opatření k nápravě ekologických závad,
ukončení ekologické smlouvy.
Ekologický audit tak předcházel rozhodnutí o privatizaci, což se po 29. 2. 1992 změnilo. Celý proces byl zahájen rozhodnutím o privatizaci, po kterém následovaly zbylé kroky (ekologický audit, posouzení ekologického auditu MŽP, souhlas vlády ČR s uzavřením ekologické smlouvy, realizace rozhodnutí, opatření k nápravě ekologických závad, ukončení ekologické smlouvy). Poslední změna přišla po roce 2001. V současné době je tak souslednost kroků následující: rozhodnutí o privatizaci, realizace rozhodnutí, předložení analýzy rizik, doporučující stanovisko MŽP, souhlas vlády ČR s uzavřením ekologické smlouvy, opatření k nápravě ekologických závad, ukončení ekologické smlouvy. Oproti původnímu postupu nastala změna zejména po vydání Usnesení vlády České republiky ze dne 10. 1. 2001 č. 51 o Zásadách vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací. Jde zejména o 85
Věstník NKÚ č.1/2006 Finanční prostředky poskytované FNM ČR k odstranění starých ekologických zátěží. 83
následující změny. Z titulu ekologických závad nejsou nabyvateli privatizovaného majetku poskytovány slevy ani jiné formy zvýhodnění mimo režim vyplývající z aplikace Zásad. Dále byly formulovány ekologické závady, finanční účast státu při odstraňování ekologických závad, odůvodněnost uzavření smlouvy s nabyvatelem a její posouzení, nezbytnost správního rozhodnutí vycházejícího z analýzy rizik jako podmínka k úhradě nákladů a stanovení garance a její výše. Řešením těchto závazků byl z počátku pověřen Fond národního majetku ČR. Po jeho zrušení k 1. 1. 2006 přešla agenda do kompetence Ministerstva financí České republiky, které postupuje prostřednictvím jednotlivých zadávacích řízení s individuálními dodavateli (odstraňovateli) ekologických škod. Tento proces je dlouhodobý, administrativně náročný a spojený s řadou problémů a rizik.86 Tato činnost je v souladu s ustanoveními zákona o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby (§18 odst. 2 )87, který platil do 31. prosince 2005. Na základě ustanovení zákona č.178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku (§ 5 odst. 3)88, vznikaly a dosud vznikají právní vztahy mezi státem (do 31. 12. 2005 Fondem národního majetku a od 1. 1. 2006 Ministerstvem financi České republiky) a nabyvateli privatizovaného majetku. Nejde o obvyklý smluvní vztah, nýbrž o právní vztah, v jehož rámci bere stát na sebe plnou odpovědnost za ekologické zátěže na majetku státních podniků způsobené před jejich privatizací jejich činností a zavazuje se vůči všem nabyvatelům takového privatizovaného majetku, že uhradí náklady na odstranění těchto ekologických zátěží. Citovaná zákonná ustanovení jsou koncipována tak, že na jejich základě může náhradu nákladů na odstranění starých ekologických zátěží uplatnit každý nabyvatel privatizovaného majetku těmito škodami zatíženého. Jedinou podmínkou je, že musí splňovat podmínky pro čerpání finančních prostředků z výnosů z prodeje majetku určeného k privatizaci a ze zisku z účasti státu v obchodních společnostech.89
86
Viz informace o likvidaci ekologických škod, dostupné na www.mfcr.cz. Zákon č.171/1991, o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky. 88 Zákon č.178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku. 89 Staré ekologické zátěže – dostupné na www.mzp.cz a na www.dat.ns/rocenka06 + archiv FNM ČR a MF. 87
84
Zákon tedy vychází z principu odpovědnosti státu za financování sanací starých ekologických zátěží. Zákonem uložená odpovědnost státu není nijak časově omezena. Trvá již nepřetržitě 21 let a její další trvání je spojeno s dokončením celého procesu privatizace majetku státu. Protože jde o závazek určený zákonem, nelze ho také zrušit nebo změnit jinak než dalším zákonem. Totéž platí i o nárocích nabyvatelů privatizovaného majetku, které mohou být vůči státu uplatňovány po celou dobu trvání závazku státu financovat sanaci starých ekologických škod na majetku, jež prošel privatizací, a který byl ekologicky poškozen činností bývalých státních podniků před jejich privatizací. Pokud závazek státu trvá, nároky nabyvatelů privatizovaného majetku nezanikají a nemohou zaniknout ani uplynutím času. Závazek státu financovat sanaci starých ekologických zátěží je v zákoně formulován jen velmi obecně90. Zákon neobsahuje žádný legislativní návod pro realizaci tohoto závazku. Protože jednou z podmínek pro přiznání nároků nabyvatelům privatizovaného majetku na uvolnění finančních zdrojů z privatizačních prostředků je rozhodnutí vlády, přijala vláda postupně od roku 1991 až dosud několik svých usnesení91, ve kterých stanovila mechanismus uplatňování nároků nabyvateli privatizovaného majetku a plnění úhradového závazku státem a jeho orgány. Usnesení vlády přitom nemá charakter právního předpisu a není součástí právního řádu České republiky. Zavazuje pouze členy vlády. Je proto aktem řídícím a zavazujícím Fond národního majetku České republiky a nyní Ministerstvo financí jako nástupce Fondu. Z povahy usnesení vlády vyplývá, že musí být vždy přijato v souladu s platnými právními předpisy, přijaté úkoly se musí pohybovat v rámci platných právních předpisů a platné právní předpisy nemohou být usnesením vlády měněny ani nahrazovány.92 Závazek státu financovat sanace starých ekologických zátěží obsažený dnes ve výše zmiňovaném zákoně o zrušení Fondu národního majetku má tak charakter celoplošného systémového opatření směřujícího k celkové nápravě starých ekologických zátěží v České 90
Srovnej § 18 odst. 2 písm. b bodu 4 zákona: „Majetek Fondu netvoří součást státního rozpočtu České republiky a lze jej použít pouze k těmto účelům: v souladu s rozhodnutím vlády k úhradě nákladů spojených s odstraňováním škod na životním prostředí způsobených dosavadní činností podniku,“ 91 Vybraná usnesení vlády ČR týkající se vývoje postupu ČR při odstraňování starých ekologických zátěží jsou dostupné na www.vlada.cz. Charakteristika jednotlivých usnesení je součástí této práce. 92 Mazanec, M.: O velké privatizaci vládních rozhodnutích a soudech, Právo a podnikání č. 3/1995. 85
republice.
93
Od roku 1991 do 31. 12. 2011 činí celkové garance na odstraňování staré
ekologické zátěže vzniklé před privatizací cca 175 559 mil. Kč. Ukončeno již bylo 138 ekologických závazků, tj. cca 42% z aktuálního počtu jednotlivých lokalit starých ekologických zátěží. Aktuální výše garancí k 31. 12. 2011 činí celkem 160 410 mil. Kč. Poměr výše garancí tedy neodpovídá poměru počtu již vyčištěných lokalit. Důvody jsou velmi pravděpodobně nejméně dva. Z celkového počtu 138 ukončených ekologických závazků s celkovou garancí ve výši cca 15 153 mil. Kč bylo vyčerpáno cca 4 266 mil. Kč, tzn. že oproti garantované výši finančních prostředků nebylo vyčerpáno celkem 10 887 mil. Kč. Garance tedy neodpovídají rozsahu skutečných nákladů na odstranění starých ekologických zátěží. Navíc finančně náročné odstraňování rozsáhlých starých ekologických ztrát může být v čase odkládáno. Tyto faktory vedou ke skutečnosti, že přestože byla vyčištěna téměř polovina z počtu lokalit starých ekologických zátěží, pohybují se státní garance za zbývající polovinu na téměř 90% celkového objemu všech státních garancí. Vyčištění zbývající jedné lokality staré ekologické zátěže tedy stát garantuje takřka devětkrát vyššími prostředky, než tomu bylo u lokalit již vyčištěných. Tyto prostředky ale nemusí být nezbytně vynaloženy, protože zatím se v praxi odstranění starých ekologických zátěží ukazuje jako výrazně levnější než předpokládají státní garance. Skutečné náklady tvoří cca 1/3 státní garance. Podrobný přehled je obsahem přílohy č. 4. Řešení starých ekologických zátěží dle zákona o velké privatizaci se jeví pro účely velkých majetkových převodů z počátku 90. let jako dostatečné. Výhodou je, že ztráty na životním prostředí, financované z prostředků MF ČR, se nerozlišují podle kritéria, zda se jedná o ztráty, jejichž původce je znám, nebo o ztráty, jejichž původce není znám, ale důraz se klade na rizikovost těchto ztrát pro životní prostředí. Veškeré postupy a řešení jsou však upraveny pouze ve vládních usneseních. V případě tak závažných a finančně náročných problémů, kterými staré ekologické zátěže jsou, by bylo lepší upravit celou problematiku na úrovni zákona.94 Tento postup navrhovalo Ministerstvo životního prostředí již v roce 1992, ale vláda tento návrh neakceptovala a volila pro ni výhodnější právně nezávaznou formu vládních usnesení 93
Faldyna, F.: Přezkoumatelnost rozhodnutí vlády a schválení privatizačního projektu, Právo a podnikání,1995. 94 Gruntorád, J.: Ekologické zátěže v privatizovaných podnicích. Odpady č.3/1991, FNM ČR 1996. Staré ekologické závazky a zmírňování jejich následků, Praha 1996., dostupné na www.fnmcr.cz . 86
VI. 2. a. Usnesení vlády ČR ze dne 12. února 1992 č. 96 Historicky prvním bylo Usnesení vlády ČR ze dne 12. února 1992 č. 96 doplněné o Přílohu k návrhu postupu při uplatňování zájmů ochrany životního prostředí z hlediska jeho uplatňování v praxi.95 Důležitost tohoto usnesení vlády ČR lze spatřovat zejména, pokud jde o jeho obsahové zaměření na uplatňování zájmů ochrany životního prostředí v procesu privatizace. Jde o první usnesení vlády, které ve svých Zásadách postupu při uplatňování zájmů ochrany životního prostředí v procesu privatizace reguluje postup při posuzování a schvalování privatizačních projektů z hlediska řešení závazků plynoucích ze škod na životním prostředí. Zásadním požadavkem, který však byl v průběhu privatizace plněn na různých stupních v odlišné kvalitě, byla povinnost zpracovat privatizační projekt, řešit všechny závazky podniku, a tedy v této fázi i případné závazky ze závad na životním prostředí. Pro další postup byl vymezen druh a rozsah majetku, který mohl být podle ústavy a zvláštních zákonů jen ve vlastnictví státu a nemohl být privatizován (základním předpisem je čl. 10 Ústavy č. 100/1960 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Závazky plynoucí ze závad na životním prostředí (v usnesení členěné) jsou závazky podniku, z jehož působnosti vznikly a tedy i za majetek (pasiva) podniku dle § 2 zákona 92/1991 Sb. o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby. Tyto závazky se v procesu privatizace stávají závazkem FNM ČR, popř. Pozemkového fondu ČR. Zvláštní povahu mají povinnosti ekologického charakteru, vyplývající z právních předpisů, které dosud nejsou popř. nebudou uloženy správním rozhodnutím. Tyto povinnosti zatíží v budoucnu nabyvatele privatizovaného majetku, který musí vynaložit prostředky k zabezpečení souladu skutečného stavu se stavem právním. V řadě případů při snižování hodnoty převáděného majetku z důvodů závazků plynoucích ze závad na životním prostředí, však z nejrůznějších příčin docházelo ke snížení ceny převáděného majetku o hodnotu speciálních ekologických technologií, přestože tato zařízení nebyla do hodnoty převáděného majetku započítána. Tímto způsobem byl nabyvatel neoprávněně zvýhodňován.
95
Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usnweb.nsf/0/2C42ABF9131C62A0C12571B6006F35D4 . 87
Podle Přílohy zmíněného usnesení je charakterizován v přehledu majetek, který nemůže být privatizován v souladu s příslušnými právními předpisy nebo nemůže být privatizován za zvláštních podmínek. Uvedený soupis předmětný majetek podrobněji vyjmenovává a rozděluje. V době zajišťování všech postupných kroků privatizace a opatření týkajících se závazků plynoucích ze závad na životním prostředí, uváděných v privatizačních projektech, byla Příloha k usnesení vlády ČR č. 96/1992 jedním z mála vodítek pro dodržení správnosti privatizačních zásad, a to zejména s ohledem na mnohdy problematickou odbornost pracovníků, kteří v procesu privatizace měli konkrétní úkoly naplnit. VI. 2. b. Usnesení vlády ČR ze dne 24. června 1992 č. 455 Ještě ve stejném roce bylo vydáno i druhé usnesení vlády ČR ze dne 24. června 1992 č. 455 k vypořádání ekologických závazků podniků při převodu majetku státu na jiné osoby dle zákona 92/1991 Sb. o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby ve znění zákona 91/1992 Sb., z hlediska hodnocení postoje státu k vypořádání ekologických závazků podniků při převodu majetku státu na jiné osoby dle zákona 92/1991 Sb. ve znění zákona č. 92/1992.96 Toto druhé usnesení ve srovnání s prvním je mnohem konkrétnější a zároveň i bere na vědomí obsahové vyjádření spojení „ekologické závazky“ vyplývající z činnosti podniku a zpřesňuje jejich rozsah. Usnesení se stalo odborným vodítkem pro FNM ČR, jež bylo následně rozvedeno v řadě interních předpisů fondu pro realizaci jednotlivých prodejů majetku a konkretizaci vzorů kupních smluv, pokud jde o vypořádání ekologických závazků. Podrobnější postup tohoto vypořádání je pak uveden v Příloze k Usnesení vlády ČR/1992 č. 455. Vzhledem k tomu, že si vláda ČR při vydání tohoto usnesení uvědomila právní i odbornou různorodost jednotlivých případů, uložila ministru životního prostředí, ministru pro správu národního majetku a jeho privatizaci a předsedovi presidia FNM ČR zpracovat podklady, jež budou reagovat na problematiku vypořádání ekologických závazků podniku při převodu majetku státu dle příslušných zákonů v rovině právní, ale i organizačně administrativní a správní. Postup pro schvalování žádosti v době platnosti výše uvedeného Usnesení vlády č. 455/1992 charakterizuje příklad návrhu schéma pro nakládání s privatizačním projektem
96
Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usnweb.nsf/0/F6550A1DB8FE7A06C12571B60070E978. 88
z hlediska žádostí o úhradu ekologických škod před jeho schválením a po jeho schválení, který je součástí přílohy č. 1.97 VI. 2. c. Usnesení vlády ČR ze dne 17. března 1993 č. 123 Třetí usnesení bylo usnesení vlády ČR ze dne 17. března 1993 č. 123 k řešení ekologických závazků při privatizaci.98 Tímto usnesením byly schváleny „Zásady“ řešení ekologických závazků při privatizaci. Podmínky podávání a schvalování žádosti o uzavření smlouvy k úhradě nákladů na odstranění ekologických závad (tzv. „ekologické smlouvy“ ES) dále upřesňuje Usnesení vlády č. 568/1993. Podle předchozích usnesení vlády měl nabyvatel, který získal majetek státu podle zákona o velké privatizaci, pouze možnost uzavřít ekologickou smlouvu s Fondem národního majetku a zajistit si tak úhradu nákladů vynaložených na provedení opatření k nápravě (sanaci). Toto třetí usnesení pak detailně zpracovává zásady uzavírání ekologických smluv (tyto zásady zůstaly v platnosti až do jejich změny usnesením vlády č. 810/1997). Od jeho účinnosti uzavíral FNM ČR s nabyvateli ekologické smlouvy vždy a samostatným právním úkonem. Do té doby byla totiž případná skutečnost, že FNM ČR uhradí odstranění starých ekologických škod ohrožena obsahem kupních smluv. Každé ekologické smlouvě předchází usnesení vlády, které navrhuje Ministerstvo financí ČR (dříve Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci). Návrh Ministerstva financí vychází ze žádosti nabyvatele a je doplněn stanoviskem Ministerstva životního prostředí. Součástí ekologické smlouvy musel být i ekologický audit, jehož zpracování bylo podmínkou pro jednání o privatizačním projektu. Fond tak mohl uzavřít s nabyvatelem smlouvu o poskytnutí příspěvku jen na základě stanovisek Ministerstva pro správu národního majetku a jeho privatizaci a Ministerstva životního prostředí a se souhlasem vlády. Nabyvatel přitom neměl na uzavření smlouvy právní nárok. Příspěvek nebyl určen na úhradu likvidace jakéhokoliv odpadu, nýbrž jen na odstranění „ekologických závad“, jejíž znaky byly v usneseních vlády definovány.
97
Schémata administrativní správních vztahů vznikajících mezi odbornými a správními subjekty při schvalování vypořádání starých ekologických zátěží v jednotlivých případech, byla převzata z archivu a odborné dokumentace FNM ČR. 98 Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usnweb.nsf/0/B83691A0B5E87C2FC12571B6006DE2D6. 89
Jednak se taková závada musela projevovat jako znečištění podzemních vod nebo půdy nebo jako existence skládky škodlivých odpadů. Dále musela být existence závady zřejmé z ekologického auditu a muselo to být správní rozhodnutí, které nabyvateli ukládalo opatření k nápravě závadného stavu. Ekologický audit podle § 6 a zákona č. 92/1991 Sb. o velké privatizaci, ve znění zákona 92/1992 Sb., byl po 29. 2. 1992 povinnou součástí privatizovaného projektu. Podle ustanovení § 10a odst. 1 písm. h) zákona č. 92/1991 Sb. o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů, obsahuje rozhodnutí o privatizaci podniku, mimo jiné „případnou skutečnost“, že Fond uzavře na základě rozhodnutí vlády s nabyvatelem privatizovaného majetku smlouvu o úhradě nákladů vynaložených na vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací. Možnost prostředků Fondu na odstranění škod na životním prostředí a na revitalizaci devastovaných území, bez přímé vazby na privatizační projekty, byla do zákona doplněna s účinností až od 31. 12. 2003 (jedná se o u stanovení § 18 odst. 2 písm. b) bod 13, které bylo do zákona č. 171/1991 Sb. doplněna zákonem č. 480/2003). Vláda tedy od r. 1991 v jednotlivých případech a od r. 1993 systémově garantovala nabyvatelům, kteří o to požádali a splňovali stanovené podmínky, úhradu nákladů vynaložených na vypořádání ekologických závazků. Maximální výše garance byla vztažena k hodnotě privatizovaného podniku, nikoli ke známým nebo předpokládaným ekologickým závazkům. V „Zásadách“ řešení ekologických závazků při privatizaci (přílohy usnesení vlády č. 123/1993) je jednoznačně stanoveno, že „z titulu“ ekologických závad nebudou nabyvateli poskytovány slevy z kupní ceny ani jiné formy zvýhodnění, s výjimkou zvýhodnění vyplývajících z aplikace těchto zásad na: -
znečištění podzemních vod,
-
znečištění půdy,
-
existence skládek škodlivých odpadů, tj. látek, jež svými chemickými,
fyzikálními nebo biologickými vlastnostmi mohou při současném technickém stavu zabezpečení skládky ohrozit životní prostředí.
90
Fond národního majetku si vytvářel podrobnější metodiku99, podle ní mohl nabyvatel žádost o uzavření „Smlouvy“ podat na FNM nejpozději do data realizace rozhodnutí privatizačního projektu (realizací se rozumí uzavření kupní smlouvy nebo smlouvy o převodu majetku a předání a převzetí majetku, resp. založení akciové společnosti a převod alespoň 67% akcií na nového majitele). Ekologickou závadou, na jejíž odstranění může být poskytnuta úhrada ze zdrojů FNM, se rozumělo výlučně a pouze: znečištění podzemních vod, znečištění půdy a existence skládek škodlivých odpadů. V žádném případě nebylo možné ze smlouvy hradit aktivní opatření (výstavba ČOV, zřizování skládek, jiné ekologické investiční akce atd.) Postup při podávání žádosti o uzavření „Smlouvy“, jejím schvalování a realizaci je uveden v příloze č. 2. Při tomto postupu v souladu s vládním usnesením odbornou garanci a kontrolu zajišťují MŽP a jím určené správní orgány. FNM kontroloval v součinnosti s MŽP oprávněnost čerpání finančních prostředků. Přesto bylo s ohledem na oprávněně očekávané vysoké finanční požadavky od nabyvatelů se navrhováno, aby FNM si u těch „Smluv“, kde finanční nároky budou vyšší než 10 milionů Kč, zajistil vlastní, nezávislou odbornou kontrolu jak navržených nápravných ekologických opatření, tak i kontrolu jejich realizace. Dokonce byl vypracován i vzor smlouvy o úhradě nákladů, tento vzor obsahoval všechna podstatná ustanovení a podmínky „Zásad“ z usnesení vlády ČR č. 123/93 a 568/93. Fond národního majetku při realizaci smluvního vztahu navíc uplatňoval další zásady: hrazeny byly pouze práce na odstranění ekologických závad, provedené až po uzavření ekologické smlouvy; jejich úhrada byla provedena teprve poté, až nabyvatel zaplatí celou kupní cenu při jednorázové úhradě, nebo 40% kupní ceny při povolení splátkového režimu. Faktury za práce na odstranění ekologických závad musel nabyvatel zasílat přímo sekci přímých prodejů nebo sekci akciových společností. Po kontrole oprávněnosti proplácení byly tyto faktury předány sekci finanční k provedení úhrady. VI. 2. d. Usnesení vlády ČR ze dne 9. dubna 1997 č. 212 Úprava pak zůstala až do roku 1997 nezměněna a byly podle ní uzavřeny desítky smluv. Čtvrtým usnesením vlády bylo usnesení vlády ČR ze dne 9. dubna 1997 č. 212 o 99
Viz například Informace zpracované k dané problematice 14. 12. 1993 provedená FNM ČR. 91
zásadách postupu při dokončování privatizace podle zákona 92/1991 Sb. a zákona ČNR č. 171/1991 Sb. s přílohou k tomuto usnesení „Zásady postupu při dokončování privatizace“.100 Toto usnesení navazuje na usnesení předcházející, která regulovala uplatňování zájmů ochrany životního prostředí v procesu privatizace. Po zhodnocení praxe, která modifikovala dosavadní rozhodnutí vlády, se ukázalo jako nezbytné zpřesnit a charakterizovat některé situace, která se při realizací dosavadních privatizačních kroků vyskytly a s nimiž nebylo původně počítáno. Jednalo se zejména o následující okruhy problémů: privatizace majetku, který nelze privatizovat podle dosud předložených projektů, nebo na který nebyl dosud předložen žádný privatizační projekt a další procesní otázky privatizace. Pro předkladatele privatizačního projektu nebo nabyvatele privatizovaného majetku, který žádá FNM ČR nebo PF ČR o uzavření ekologické smlouvy, byl dříve souhlas s uzavřením smlouvy uveden přímo v rozhodnutí. Tato žádost musí být předem schválena ze strany MF a MŽP. Nové usnesení zavedlo termín „podmínečný souhlas“, který je uvedený v rozhodnutí o privatizaci s tím, že Fondy uzavřou smlouvu teprve poté, kdy obdrží ekologický audit potvrzený MF se stanoviskem MŽP k tomuto auditu. Jednoznačný a odborně správný postup při úhradě nákladů na ekologii, který nebyl dostatečně specifikován v předcházejících usneseních vlády zabývajících se touto problematikou, je zde tak akcentován jako nezbytný, nutný podklad rozhodnutí, které váže na dokončený průzkum ekologické zátěže a analýzy rizika, které ekologické zátěže znamenají pro životní prostředí. VI. 2. e. Usnesení vlády ze dne 17. prosince 1997 č. 810 Změnovým usnesením pak bylo usnesení vlády ze dne 17. prosince 1997 č. 810 o změně Usnesení vlády ze dne 17. března 1993 č. 123, k řešení ekologických závazků při privatizaci a Usnesení vlády z 9. dubna 1997 č. 212, o Zásadách postupu při dokončování privatizace podle zákona č. 92/1991 Sb. a zákona České národní rady č. 171/1991 Sb. 101 Jedná se o jedno z rozhodujících usnesení. Změna byla přijímána s ohledem na praktické zkušenosti při realizaci předcházejících usnesení, orientujících a regulujících řešení 100
Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/E784CBC5DDBC6B20C12571B6006D 7CA0. 101 Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/43DA4F8C445E23C5C12571B60070E 561. 92
ekologických závazků při privatizaci. Cílem bylo především rozšířit odborná a právní kritéria pro hodnocení a vypořádání ekologických závazků při privatizaci. Zmíněným usnesením došlo ke změně usnesení vlády č. 212/1997 o zásadách postupu při dokončování privatizace dle zákona 92/1991 Sb. a zákona ČNR č. 171/1991 Sb. a zejména přílohou č. 2 k usnesení vlády č. 810/1997, ke změně přílohy usnesení vlády č. 123/1993 Zásady řešení ekologických závazků při privatizaci s významným rozšířením pojmu „Ekologická závada“. Ekologickou závadou se nově rozumělo: - znečištění podzemních vod, - znečištění horninového prostředí, - znečištění staveb či jejich částí, - existence skládek škodlivých odpadů, tj. látek, jež svými chemickými, fyzikálními nebo biologickými vlastnostmi mohou při současném technickém stavu zabezpečení skládky ohrozit životní prostředí. Zpřesnila se rovněž odůvodněnost uzavření tzv. ekologické smlouvy Ministerstvem financí, které nahradilo v této problematice funkci Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci a Ministerstvo životního prostředí. Usnesením vlády tak došlo ke změnám v obsahu ekologických smluv, které FNM ČR uzavírá s určitými nabyvateli. Zákony upravující privatizaci v zásadě nestanoví, že by ekologické smlouvy měly mít zvláštní právní režim rozdílný od smluv soukromého práva. V ekologických smlouvách samotných se stanoví, že tyto smlouvy se „řídí zákony platnými v České republice“. Z povahy ekologických smluv, ve kterých vystupují jak Fond národního majetku (nyní MF), tak i druhé strany současně jako věřitelé a dlužníci, vyplývá, že tyto smlouvy se řídí obecnými soukromoprávními předpisy (s ohledem na povahu stran zejména Obchodním zákoníkem). Fond národního majetku tak vystupuje v těchto vztazích v rovném postavení s ostatními subjekty ekologických smluv, jelikož z právních předpisů mu s ohledem na tyto smlouvy neplynou žádná zvláštní práva. Principiálním závazkem Fondu je uhradit vzniklé výdaje na ekologické sanace (tomu odpovídá pohledávka protistrany ekologické smlouvy). Podle mého názoru vystupoval Fond národního majetku v ekologických smlouvách také jako věřitel, protože protistrana má podle smlouvy řadu závazků, z nichž základní je splnit ekologické závazky v souladu s podmínkami stanovenými ve správním rozhodnutí a ve smlouvě samotné.
93
Kdyby se měl pro budoucnost měnit charakter ekologických smluv, lze uvažovat o novelizaci právních předpisů, které by vyhradily ekologickým smlouvám specifické postavení, eventuálně by jim mohly přisoudit povahu smluv veřejnoprávních. Tyto úvahy však podléhají politickému řešení. Nutno ovšem zmínit, že případnou změnou právních předpisů (či relevantních usnesení vlády) se změní situace pouze do budoucna. S ohledem na zákaz retroaktivity nelze (zásadně) upravit zpětně režim již existujících smluv. VI. 2. f. Usnesení vlády ČR ze dne 10. ledna 2001 č. 51 Přijetím výše uvedeného usnesení vlády, přistoupila vláda na postup, který shrnuje dosavadní zkušenosti získané při realizaci finanční účasti státu při odstraňování ekologických závad vzniklých před privatizací. Toto usnesení102 zrušuje až doposud funkční Usnesení vlády č. 123/1993, ve znění Usnesení vlády č. 810/1997 (včetně příloh 2 a 3 – Zásady řešení ekologických závazků při privatizaci a její technické opravy z 23. 6. 1998) a Usnesení vlády č. 177/1998 a stanoví nové Zásady vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací jako přílohu usnesení vlády č. 51/2001. Mimo jiné se zde uvádí následující pravidla, z nichž některá z nich uváděla i předcházející usnesení vlády. Při odstraňování ekologických závad mělo být zpravidla postupováno podle priorit, které stanovilo MŽP. Důvodem bylo přednostní odstranění těch zátěží, které představovali pro životní prostředí a zdraví lidí nejvážnější rizika. Nezbytnou podmínkou k úhradě nákladů na odstranění ekologických závad po uzavření smlouvy bylo správní rozhodnutí orgánu státní správy (dále jen „Rozhodnutí“), vycházející z analýzy rizik. Orgánem státní správy, který Rozhodnutí vydával, byla zpravidla Česká inspekce životního prostředí (dále je „ČIŽP“). Předmětem Rozhodnutí bylo uložení opatření k nápravě ekologických závad, vzniklých prokazatelně před privatizací v důsledku provozně hospodářské činnosti privatizovaného subjektu, u nichž analýza rizika prokázala odůvodněnost jejich odstranění. V ekologické smlouvě byla stanovena garance maximálně do výše kupní ceny privatizovaného majetku nebo u akciových společností do výše kmenového jmění společnosti. V uzavřených ekologických smlouvách byla nově výše garance upravena dodatkem smlouvy 102
Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/F6550A1DB8FE7A06C12571B60070E 978. 94
tak, aby odpovídala předpokládaným nákladům na celý sanační zásah. Výše upravené garance vycházel z rozpočtu realizačního projektu nápravných opatření a byla k ní pro případ nových zjištění v pozdějších etapách sanace zakalkulována rezerva maximálně 30%. Čerpání rezervy či navýšení garance muselo být vždy rázně zdůvodněno. Vyhlašovatelem výběrového řízení byl Fond národního majetku. Ministerstvo financí ve spolupráci s Ministerstvem životního prostředí vždy k 1. 12. kalendářního roku zpracovalo pro Fond národního majetku rámcový seznam akcí k realizaci na příští rok. VI. 2. g. Usnesení vlády ČR ze dne 25. února 2004 č. 167 Uplatňování shora citovaného Usnesení vlády ČR 51/2001 a návazně i Směrnice č. 3/2004: v praxi Fondu národního majetku však bránila v řadě případů správně právní nepřesnost při výkladu některých požadavků tohoto usnesení, v návaznosti na obecně závazné předpisy, která se promítala i do přípravy příslušných metodických pokynů Fondu národního majetku zajišťujících právní a odborný postup při realizaci privatizačních projektů a přechod veškerých ekologických závazků na nového nabyvatele. Složitost tehdejší situace dokumentuje v tomto směru následující příklad a výňatek korespondence mezi FNM, MF a MŽP, týkající se snah Fondu odstranit z Usnesení vlády č. 51/2001 sporné místo a dát jednotný výklad některým jeho ustanovením, postrádajícím aktuální postup: „Jakýmkoli zásahům do dikce metodického pokynu brání, a to zcela zásadním způsobem, správně právní neujasněnost využívání a výkladu usnesení vlády č. 51/2001 v návaznosti na obecně závazné předpisy v současném postupu FNM ČR při posuzování přechodu práv, povinností a závazků z ekologických smluv na nové nabyvatele. S vlastnickým právem k privatizovanému majetku přechází na jeho nabyvatele i jiná práva a závazky související s privatizovaným majetkem tj. i závazky z hlediska ochrany životního prostředí. Tato konstrukce (pokud nejde o zákonný přechod závazků), však nemůže být použita v případech, kdy nabyvatel prodá kupní smlouvou tento privatizovaný majetek třetí osobě. Nový vlastník, resp. majetek, který získal i závazky, které převzal, nejsou již regulovány obecně závaznými předpisy platnými v etapě privatizace, ani externími usneseními vlády nebo interním předpisem Fondu národního majetku. S ohledem na zmíněné zákonné pojetí přechodu ekologických závazků na nabyvatele privatizovaného majetku, je tento konkretizován, spolu s nabyvatelem, v rozsahu příslušného privatizačního projektu, usnesení vlády a rozhodnutí o privatizaci. Uvedené skutečnosti však 95
nejsou zřejmé z dikce Usnesení vlády č. 51/2001, resp. Zásad vypořádání ekologických závazků, kde v části I. je termín „nabyvatel privatizovaného majetku“ spojován i s jeho „právním nástupcem“. Jednoznačný výklad uvedených výrazů, tj. zda v rámci UV č. 51/2001 je tímto subjektem jakákoliv třetí osoba, je podstatný pro eventuální úpravy metodického pokynu. Přiložená stanoviska MF ČR a MŽP na tento problém neodpovídají. Žádám proto, aby v tomto smyslu byl výše uvedený rozpor objasněn metodickým výkladem MFČR. Pokud bude v souladu s tímto výkladem, právním nástupcem libovolný subjekt mimo rámec privatizace, není nutno až na některá upřesnění, metodický pokyn zásadně měnit.“ Náprava výše zmíněné výkladové nejistoty ohledně postupu po uzavření ekologické smlouvy k převodu vlastnického práva k nemovitému majetku, na němž váznou ekologická zátěž a k němuž se vztahuje ekologická smlouva, byla vládou České republiky učiněna usnesením vlády ČR ze dne 25. února 2004 č. 167 o změně usnesení vlády ze dne 10. 1. 2001 č. 51 o Zásadách vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací.103 Doplněný text usnesení, určil řešení v případech, kdy docházelo a dochází k převodu vlastnického práva na nového vlastníka, a to na nemovitostech se starou ekologickou zátěží. Smyslem tohoto usnesení bylo zejména legalizovat opatření, aby každý další nabyvatel takto privatizovaného majetku se mohl stát smluvní stranou ekologické smlouvy namísto původního vlastníka a Fond národního majetku mohl pokračovat v plnění povinností, k nímž se stát zavázal, v nezměněném rozsahu. VI. 2. h. Usnesení vlády ČR ze dne 17. května 2006 č. 565 Dále bylo přijato usnesení vlády České republiky ze dne 17. května 2006 č. 565 o Zásadách postupu při dokončování privatizace podle zákonů č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby a č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů.104 Toto usnesení využilo dosavadních poznatků při realizaci
103
Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/6736FA83594E6776C12571B6006C7D 92. 104 Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/web/cs?Open&2006&05-17. 96
resp. dokončování privatizace, zrušilo předcházející usnesení vlády ČR č. 212 o Zásadách postupu při dokončování privatizace podle zákona 92/1991 Sb. zákona České národní rady č. 171/1991 Sb. ve znění přílohy č. 4 usnesení vlády ze dne 17. prosince 1997 č. 810, usnesení vlády ze dne 28. dubna 1999 č. 411, usnesení vlády ze dne 1. listopadu 2000 č. 1078 a usnesení vlády ze dne 7. února 2001 č. 128. Schváleny byly také zásady postupu při dokončování privatizace podle zákonů č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby a č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Vedle částečných úprav správně právních a organizačních postupů při privatizaci, jsou v příloze105 k tomuto usnesení, v části C – rozhodnutí o privatizaci, bod 13, v souvislosti s předložením privatizačního projektu, stanoveny závěry a nezbytné podmínky, jež je nutno naplnit před úhradou nákladů na odstranění ekologických závad a další podmínky uzavírání předmětných ekologických smluv. Přes správně právní precizaci dosavadních zkušeností, postupů a opatření zafixovaných převážně v příslušných usneseních vlády a interních směrnicích Fondu národního majetku, docházelo i nadále k nejasnostem při řešení problematiky starých ekologických zátěží resp. při uzavírání ekologických smluv s využitím pokynů usnesení vlády č. 51/2001. Možné návrhy řešení byly Fondem národního majetku předávány Ministerstvu financí k metodickému řízení na úrovni ministrů. Bylo tomu tak i níže popsaném případě. „Z povahy ekologických smluv uzavíraných mezi Fondem národního majetku a nabyvatelem vyplývá, že se tyto smlouvy řídí mimo jiné obecnými soukromoprávními předpisy s ohledem na povahu stran zejména Obchodního zákoníku, Zákonem o konkursu a vyrovnání v platných zněních a v případech právních vztahů neupravených Obchodním zákoníkem pak úpravou Občanského zákoníku. V případech prohlášení konkursu na majetek nabyvatele, ve kterém vázne ekologická zátěž a se kterými je již uzavřena ekologická smlouva, uzavíral Fond národního majetku se správcem konkursní podstaty dohodu (dodatek k ekologické smlouvě) o režimu ekologické smlouvy podle§31 odst. 2 písm. b) resp. e) zákona o konkursu a vyrovnání. Další realizace 105
Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/web/cs?Open&2006&05-17. 97
odstraňování ekologických škod vzniklých před privatizací může tak, po souhlasu obou smluvních stran tj. Fondu národního majetku a správce konkursní podstaty plynule pokračovat. Při prodeji majetku z konkurzní podstaty správcem konkurzní podstaty, řeší Fond národního majetku smluvní stránku věci podle povahy kupní smlouvy buď postoupením práv, povinností a závazků z původní uzavřené ekologické smlouvy na nového nabyvatele ekologicky zatíženého majetku, anebo v případě zakoupení celého podniku přechází na nového nabyvatele práva, povinnosti a závazky přímo ze zákona dle § 977 obchodního zákoníku. V případech vyhlášení konkursu na majetek nabyvatele může každá ze stran ve smyslu ustanovení §14odst. 2, zákona o konkursu a vyrovnání v platném znění od ekologické smlouvy odstoupit. Fond národního majetku předpokládá, že by tímto odstoupení (při souhlasu Ministerstva financí a Ministerstva životního prostředí) uspořil nemalé finanční částky určené na úhradu ekologických škod. Nadále je však postupováno podle usnesení vlády č. 51/2001 bod 10), tj. vypovězením smlouvy před ukončením odstranění ekologických závad (rovněž schvalované Ministerstvem financí a Ministerstvem životního prostředí).“ Obdobný problém se projevil při opakovaných žádostech společnosti TOMA, a.s. Otrokovice o úpravu změny smluvních závazků Fondu národního majetku z ekologické smlouvy. Společnost žádala o rozšíření smluvních závazků z ekologické smlouvy i na sanaci dalších nemovitostí ve vlastnictví nabyvatele, zakoupených však až po uzavření ekologické smlouvy s Fondem národního majetku. Smlouva se přitom vztahovala pouze na lokality, které byly k datu vydání privatizačního usnesení č. 134/95 v majetku společnosti. Obsah smlouvy resp. její režim se nevztahoval na majetek, který byl nabyvatelem prodán nebo na němž byla ekologická zátěž odstraněna před uzavřením ekologické smlouvy. Jak vyplývalo z doložené odborné dokumentace, účel smlouvy byl z hlediska právně správního naplněn a bylo proto možné, s odkazem na požadavky usnesení vlády č. 51/2011, její realizaci ukončit. V daném případě postupoval Fond ČR při vypořádání ekologických závazků a plnění svých smluvních povinností (tj. poskytnout na odstranění ekologických závad finanční prostředky), v souladu se zákonem 92/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákona 171/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podle příslušného privatizačního rozhodnutí (usnesení vlády č. 134/95) a s právně správní orientací na Zásady řešení ekologických závazků při privatizaci daných usneseními vlády č. 123/1993 a č. 51/2001, jež byly pro Fond 98
národního majetku ČR aktem řídícím a zavazujícím, a pro danou oblast specifickým aktem privatizace pro regulaci podmínek vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací. Vzhledem k těmto skutečnostem neměl Fond žádný právně správní titul k rozšíření resp. změně obsahu ekologické smlouvy, protože všechna opatření uložená příslušným správním rozhodnutím pro danou lokalitu a ekologicky zatížené pozemky byla realizována a k jejímu ukončení se kladně vyjádřily i MF ČR a MŽP ČR. Jakékoli další uvolnění finančních prostředků v této situaci, která nemá zákonné ani správní opodstatnění, by tak FNM ČR provedl protiprávně a mimo rámec svých kompetencí. VI. 2. i. Interní prováděcí normy Problematika odstraňování starých ekologických zátěží byla řešena ve spolupráci Ministerstva financí, Fondu národního majetku, Ministerstva životního prostředí a České inspekce životního prostředí. Jejich vzájemná spolupráce nebyla upravena obecně závazným právním předpisem, ale pouze interní normou „Pravidla pro vzájemnou spolupráci FNM ČR, MŽP a MF při realizaci procesu zadávání veřejných zakázek v oblasti odstraňování starých ekologických zátěží,“ která byla v platnosti do roku 2004. V roce 2005 byla nahrazena „Pravidly pro vzájemnou spolupráci FNM ČR, MŽP a MF při realizaci procesu zadávání ekologických zakázek v oblasti odstraňování ekologických zátěží“. Vymezení činností jednotlivých subjektů, které se účastní procesu odstraňování starých ekologických zátěží, je uvedeno ve směrnicích a metodických pokynech Fondu národního majetku a Ministerstva životního prostředí. Směrnice pro přípravu a realizaci zakázek řešících ekologické závazky při privatizaci z roku 1998, byla postupně aktualizována Směrnicí č. 1/2001, Směrnicí č. 2/2003 a Směrnicí č. 3/2004 FNM ČR a MŽP pro přípravu a realizaci zakázek řešících ekologické závazky při privatizaci, platnou od 30. 6. 2004. Nabyvatel privatizovaného majetku je povinen dodržet tuto Směrnici a její případné změny a doplňky, odpovídá za účelnost a efektivnost prací (nápravných opatření) prováděných podle realizačního projektu a odpovídá i za účelnost a hospodárnost vynaložených finančních prostředků. Nabyvatelé, kteří uzavřeli ekologickou smlouvu před účinností Směrnice, byli k jejímu dodržování zavázání formou dodatku ke smlouvě. K dodržování ustanovení směrnice je smluvně zavázán též zhotovitel sanačních prací. 99
Zákonem č. 178/2005 Sb. byl s účinností od 1. 1. 2006 zrušen Fond národního majetku České republiky. Jeho dosavadní působnost podle § 2 tohoto zákona přešla na Ministerstvo financí, kterému přísluší hospodařit s majetkem, který podle § 1 odstavce 2 tohoto zákona přešel na stát. Finanční prostředky původně spravované FNM byly převedeny na zvláštní účet Ministerstva financí, který není součástí státního rozpočtu. Prostředky zvláštního účtu mohou být použity mimo jiné i na odstraňování starých ekologických zátěží (srovnej účely definované § 4 a § 5 odst. 3 písm. c) zákona č. 178/2005 Sb.). Od roku 2006 řídí Ministerstvo financí proces odstraňování starých ekologických zátěží dle směrnice106, která člení proces do několika etap. Nejdříve analýza rizik kvalifikuje na základě průzkumu a postupem dle metodického pokynu MŽP ekologická rizika a s ohledem na cílové parametry sanace stanovuje nezbytná sanační opatření. V případě starých ekologických zátěží velkého rozsahu se zpracuje studie proveditelnosti, jejímž cílem je výběr optimálního zákroku, výčet možných řešení, posouzení rizik řešení a kalkulace ceny jednotlivých variant. Základním podkladem při volbě sanačního zásahu je Rozhodnutí. O jeho vydání žádá nabyvatel na podkladě analýzy rizik, kterou zajišťuje MF. Dále je zpracována projektová dokumentace sanačního zásahu, minimálně v rozsahu projektové dokumentace pro stavební, případně vodoprávní řízení. Zpracovatel vychází z výsledku analýzy rizik a předsanačního doprůzkumu, eventuálně studie proveditelnosti a z rozhodnutí. Nedílnou součástí projektové dokumentace je oceněný rozpočet a též stanovení způsobu prokázání dosažení cílových parametrů sanace a projekt nakládání s odpady. Konečná verze projektové dokumentace sanačního zásahu se slepým rozpočtem je součástí zadávací dokumentace pro výběr dodavatele sanace. Samotná realizace sanace je souborem odborných činností vedoucích k nápravě ekologických škod realizovaných podle projektové dokumentace sanačního zásahu. Cílem je dosáhnout parametrů stanovených v rozhodnutí. Návrh podmínek pro zadání zakázky na sanaci zpracuje nabyvatel. Zakázka je pouze jednokriteriální, jediným kritériem je cena; pouze v odůvodněných případech může být vícekriteriální. Ministerstvo financí uzavře smlouvu na sanační zásah v předem stanovené etapě sanace, vždy v závěrečné etapě sanace, 106
Směrnice MF a MŽP č. 3/2004 pro přípravu a realizaci zakázek řešících ekologické závazky vzniklé před privatizací. 100
nebo v závažných případech i jindy. Při zjištění nových skutečností se provede aktualizovaná analýza rizik jako podklad pro obnovu správního řízení. Zpracovatel je nezávislý na dodavateli sanace. Kontrola k dosažení limitních ukazatelů předepsaných v rozhodnutí je prováděna v rámci postsanačního monitoringu, který je zakončen závěrečnou zprávou. Po provedení sanace nabyvatel předloží Ministerstvu financí závěrečné zprávy o sanaci a o postsanačním monitoringu. MŽP pak odborně posoudí výsledek nápravných opatření. Po obdržení stanovisek všech zúčastněných stran svolá nabyvatel závěrečný kontrolní den. Zápis (protokol) z jednání je podkladem pro závěrečné stanovisko ČIŽP. Ke všem jednotlivým dokumentům, které jsou zpracovány v rámci jednotlivých etap procesu odstraňování starých ekologických zátěží, jsou ve smyslu směrnice vydávána stanoviska MŽP, nabyvatele, orgánu státní správy a oponentní posudky; jednotlivé etapy procesu podléhají dále popsané kontrole. Schválená verzi analýzy rizik se zápisem závěrečného oponentního projednání předkládá nabyvatel orgánu státní správy s žádostí o vydání rozhodnutí. Projektovou dokumentaci sanačního zásahu může posoudit supervize či oponent, k projektové dokumentaci se v rámci oponentury vyjádří MŽP, nabyvatel a orgán státní správy. Dodavatel je povinen vést průkaznou dokumentaci o průběhu sanace (provozní, stavební deník). A nabyvatel kontroluje účelnost a efektivnost vynaložených finančních prostředků. Ministerstvo financí provádí průběžnou kontrolu prostřednictvím supervize a vydává souhlas k vyplácení faktur za skutečně provedené práce. Ministerstvo životního prostředí provádí kontrolu prostřednictvím svých pracovníků nebo zadá ze svých prostředků expertní činnost. Specifickým prostředkem kontroly jsou kontrolní dny sanačních prací, které organizuje nabyvatel a účastní se jich ministerstvo financí, ministerstvo životního prostředí, supervizor a další orgány státní správy. Dodavatel předkládá písemnou zprávu o časovém a věcném plnění včetně přehledu čerpání finančních prostředků a specifikuje práce na další období. Dodavatel dále předkládá ministerstvu financí zprávy, ve kterých uvádí kromě jiného popis prováděných prací v souladu s projektovou dokumentací, výsledky monitoringu, závěry pro postsanační monitoring, garance dodavatele, rekapitulace plnění podmínek rozhodnutí, časových, věcných a finančních podmínek projektu. V případě geologických prací je nutno výsledky registrovat v GEOFONDU ČR. Supervize prověřuje, zda jsou finanční prostředky vynakládány hospodárně, v souladu s ekologickými smlouvami, projektovou dokumentací a stanovisky ministerstev a 101
rozhodnutím a následně dává souhlas s proplacením faktur. Supervizor musí mít odbornou způsobilost a praxi v odborech, které jsou předmětem kontrolované činnosti. Výstupem činnosti je kontrolní zpráva, a to dílčí drapovaná, závěrečná, případně mimořádná. V průběhu realizace sanace vydávají ministerstva, nabyvatel, orgány státní správy a supervizor stanoviska k realizační projektové dokumentaci, jejím metodickým a dodatkům, zprávám dodavatele pro kontrolní dny, ročním a etapovým zprávám o proběhu sanace, závěrečné zprávě o sanaci a zprávám supervize. VI. 2. j. Metodické pokyny vydané k odstranění starých ekologických zátěží Systém využívání interních metodických pokynů a interních předpisů se v průběhu odstraňování starých ekologických zátěží ukázal svou operativností a jednoznačností jako optimální cesta pro všechny resorty, které se touto problematikou zabývají. Koordinátorem a zároveň metodickým místem pro řízení zmíněného procesu bylo Ministerstvo životního prostředí, jako orgán vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí a ústřední orgán státní správy mimo jiné pro státní ekologickou politiku. Jeho hlavní činností je vytváření strategií pro ochranu jednotlivých složek životního prostředí. Jednou z nich je právě i tvorba metodických pokynů a metodických příruček, které slouží k upřesnění postupů a činností v různých oblastech ochrany životního prostředí včetně metodických pokynů a příruček týkajících se procesu řešení problematiky kontaminovaných míst v České republice. Druhým způsobem řešení příliš stručné úpravy jsou metodické instrukce. Právě metodickými instrukcemi ve formě dopisu dávalo MF ČR pokyny, jak postupovat dále v případech, jejichž právní podstata nebyla specifikována žádným z obecně závazkových předpisů ani metodickým výkladem příslušného usnesení vlády.
Historicky prvními z metodických pokynů věnovaných problematice řešení starých ekologických zátěží byly Metodický pokyn pro zpracování analýzy rizika a Kritéria znečištění zeminy a podzemní vody, které byly publikovány v roce 1996 jako Příloha Zpravodaje MŽP Č. 8/1996. V roce 2005 byla metodika na zpracování analýzy rizika nahrazena Metodickým pokynem pro analýzu rizik kontaminovaného území a Metodickým pokynem pro průzkum kontaminovaného území, které byly vydány v roce 2005 ve Věstníku MŽP, částka 9. Oba pokyny vstoupily v platnost dne 10. 9. 2005. Původní metodický pokyn z roku 1996 Kritéria znečištění zeminy a podzemní vody nebyl aktualizován. Zůstává sice v platnosti, ale jeho význam byl dikcí nového metodického pokynu snížen. Kritéria v něm uváděná slouží pouze 102
jako signální, či porovnávací hodnoty, v žádném případě je nelze používat jako cílový parametr sanace, o to z důvodu, že uvedená kritéria nemají ke konkrétním podmínkám na lokalitách žádný vztah. Metodický pokyn pro analýzu rizik kontaminovaného území vycházel z devítileté praxe posuzování a zpracovávání analýz rizika podle původního metodického pokynu z roku 1996. Důvodem aktualizace bylo odstranění hlavních nedostatků předchozího pokynu, upřesnění a modernizace základního postupu při hodnocení a managementu rizik vyplývajících z rozsahu a stupně kontaminace na jednotlivých lokalitách. Metodika upřesňuje postupy zpracování výsledné zprávy a konkretizuje postupy stanovení cílových parametrů sanace. Součástí jsou i aktuální legislativní a metodické podklady. Metodický pokyn pro průzkum kontaminovaného území doplňuje a upřesňuje požadavky na projektování, realizaci a vyhodnocení průzkumu kontaminovaného území, které nebyly dostatečně specifikovány v původním Metodickém pokynu pro zpracování analýzy rizik z roku 1996. Tento metodický pokyn vychází ze zákona č. 62/1988 Sb., o geologických pracích v platném znění, a z prováděcích předpisů, zejména vyhlášky č. 369/2004 Sb., o projektování, provádění a vyhodnocování geologických prach oznamování rizikových geofaktorů a o postupu při výpočtu zásob výhradních ložisek. Metodický pokyn kategorizuje několik úrovní prozkoumanosti kontaminovaného území v závislosti na požadovaném využití výsledků prací, uvádí požadavky na informace, které je nezbytné v jednotlivých kategoriích prozkoumanosti získat, a upřesňuje rozsah prací, které je nutné v jednotlivých etapách geologického průzkumu realizovat. Součástí metodického pokynu jsou definice pojmů, přehled základních právních předpisů pro průzkumné práce, základní pravidla pro dokumentaci vrtů a základní pravidla pro vzorkování jednotlivých médií. V květnu 2007 byl zpracován metodický pokyn Zásady zpracování studie proveditelnost opatření pro nápravu závadného stavu kontaminovaných lokalit, který charakterizuje účel a náplň studií proveditelnosti tak, aby byly respektovány nejenom podmínky obvyklé při technickém řešení a řízení sanací kontaminovaných lokalit, ale í legislativní prostředí v České republice. Náplní studie proveditelnosti, která slouží jako podklad pro konečný výběr varianty nápravného opatření k realizaci, musí být identifikace, rozpracování, hodnocení o porovnání variant nápravných opatření, která přicházejí pro danou lokalitu v úvahu‚ pro zajištění požadovaně úrovně redukce rizik plynoucích z kontaminace horninového prostředí. V září 2007 byl dále zpracován Metodický pokyn k řešení 103
problematiky stanovení indikátoru možného znečištění ropnými látkami při sanacích kontaminovaných míst za účelem upřesnění požadavků na stanovení parametrů „NEL“ (nepolární extrahovatelné látky) a parametru „Uhlovodíky C10 — C40“ v rámci různých fází řešení starých ekologických zátěží. Nutnost zpracování této metodiky byla vyvolána obecným požadavkem na standardizaci laboratorních stanovení indikátoru možného znečištění ropnými látkami a zrušením normy ČSN 75 7505 o stanovení NEL metodou infračervené spektrometrie. V září 2008 vstoupil v platnost nový metodický pokyn MŽP Hodnocení priorit kategorizace kontaminovaných a potenciálně kontaminovaných míst. Tento metodický pokyn je určen všem resortům, které zajišťují proces odstraňování starých ekologických zátěží v rámci svých kompetencí, a je rovněž jedním ze závazných podkladů pro zpracování žádosti o podporu z operačního programu Životní prostředí 2007- 2013, prioritní osa 4.2 -Odstraňování starých ekologických zátěží. Hlavní součástí výše uvedeného pokynu je software Priority kontaminovaných míst, který je určen k jednotnému postupu při vyhodnocování a kategorizaci priorit pro odstraňování starých ekologických zátěží. Tento software byl poskytován Ministerstvem životního prostředí na požádání zdarma. Podle tohoto metodického pokynu již byly vyhodnoceny regionální seznamy priorit, které mají k dispozici všechny krajské úřady a které nahrazují předchozí seznamy z let 2000, 2002 a 2004. Z uvedených seznamů byly následné vybrány ty nejzávažnější lokality jako tzv. národní priority pro odstraňování starých ekologických zátěží. VI. 2. k. Metodické příručky Metodické příručky mají oproti metodickým pokynům převážně informativní charakter a slouží především jako nástroje pro podporu využití inovativních metod nebo metod, které nejsou při řešení ekologických zátěží zcela běžně využívány. V roce 1999 vyšla v edici PLANETA 99 metodika Možnosti použití geofyzikálních metod. Materiál vymezuje základní kritéria o zásady pro aplikaci geofyzikálních metod v rámci průzkumu kontaminovaných lokalit. Jeho součástí je stručný přehled základních metod včetně popisu jejich použití při řešení konkrétních otázek vlivu ekologických zátěží. Koncem letošního roku bude zpracována aktualizace této příručky.
104
V roce 2001 zpracoval odbor ekologických škod metodiku Monitorovaná přirozená atenuace ropných uhlovodíků a chlorovaných alifatických uhlovodíků v podzemní vodě. Tato příručka je určena především pracovníkům státní správy, kteří jsou zodpovědní za výběr vhodných nápravných opatření. V průběhu let 2005 a 2006 byla zpracována za účelem podpory využití oxidačních technologií při řešení ekologických zátěží Metodická příručka MŽP — ISCO. Zásadním důvodem k vytvoření této příručky byl nedostatek souhrnných informací o oxidačních technologiích v českém jazyce, nedostatek reprezentativních údajů s jejich aplikacemi v ČR a chybějící standardizace jednotlivých kroků při jejich použití. Předmětem metodické příručky je základní popis chemické oxidace, charakteristika nejpoužívanějších oxidačních činidel včetně jejich výhod a nevýhod, stanovení základních postupů při použití jednotlivých činidel, bezpečnost a ochrana zdraví při práci, bližší specifikace související legislativy a příklady praktického použití v ČR. V roce 2007 připravilo MŽP ve spolupráci s dalšími odborníky Metodickou příručku na použití reduktivních technologií in situ při sanaci kontaminovaných lokalit. Předmětem metodiky je obdobně jako v předešlém případě popis základních principů jednotlivých technologií, používaných látek a dalších materiálů, výhoda nevýhod jejich použití, popis jednotlivých etap řešení (přípravné práce, laboratorní zkoušky, terénní pilotní testy, sanační zásah a monitoring), legislativně právní a bezpečnostní aspekty o příklady praktického použití v ČR. Vlastní metodika se zabývá především biologickými metodami, jako je reduktivní dehalogenoce a biologická stabilizace těžkých kovů in situ, fyzikálně chemickými metodami jako redukční stabilizace těžkých kovů a radionuklidů in situ a redukční rozklad organických látek opukací FeO a kombinovanými sanačními technologiemi. Ve spolupráci s Českou asociací hydrogeologů byl zpracován Metodický pokyn pro prokazování splnění cílů nápravných opatření spojených s odstraňováním ekologických zátěží nesaturované a saturované zóny. Cílem metodického pokynu je sjednotit monitorovací postupy při ukončení sanačních prací tak, aby bylo možné považovat sanační zásah za úspěšný a cílové parametry za splněné. V březnu roku 2011 došlo k vydání dvou nových metodických pokynů MŽP. Jedná se o Metodický pokyn odboru ekologických škod — Analýzy rizik kontaminovaného území (1/2011) a Metodický pokyn odboru ekologických škod k plnění databáze Systém evidence kontaminovaných míst včetně hodnoceni priorit (2/2011). Oba metodické pokyny byly 105
zveřejněny ve Věstníku Ministerstva životního prostředí, březen 2011, částka 3.107 Tyto metodické pokyny nahrazují Metodické pokyny MŽP 12/2005, 14/2008 a 13/2009. VI. 2. l. Problematické otázky právního výkladu opatření uplatňovaných při odstranění starých ekologických zátěží Při řešení starých ekologických zátěží je vždy třeba zohlednit více faktorů ovlivňujících určení povinné osoby a především pak způsob nabytí majetku a text smlouvy o úhradě nákladů vynaložených na likvidaci starých ekologických zátěží. Vzhledem ke skutečnosti, že problematika starých ekologických zátěží je v současně platném právu řešena stručně, nejsou podchycena mnohá specifika jednotlivých konkrétních situací. Velkou roli proto hraje použití interpretace. V právu rozumíme interpretací objasnění smyslu a obsahu právních norem vyjádřených v normativních aktech za účelem jejich pochopení a používání. V oblasti ochrany životního prostředí právní úprava není založena kodexem a úroveň právní jistoty je nízká vzhledem k častým změnám, ale i z hlediska naplňování základních cílů, kterých má být právní úpravou dosaženo. Interpretací může být i tvorba a argumentace stanovisky Ministerstva životního prostředí (např. formou metodických pokynů). Interpretace také velmi úzce souvisí s aplikací práva. Negativním příkladem aplikace práva mohou právě být diametrálně odlišná rozhodnutí ve stejné věci u různých orgánů veřejné správy nebo ukládání opatření k nápravě i s odkazem na ustanovení, které nebylo ve všech směrech u konkrétní věci aplikovatelné. Podstatným důvodem je i přístup české inspekce životního prostředí jako kontrolního orgánu, který uděluje sankce v rozporu s rozhodnutím obecních a krajských úřadů a v některých případech odmítá respektovat roli ministerstva životního prostředí v usměrňování a metodice řízení. Česká inspekce životního prostředí tak v mnoha případech vytvořila vlastní interpretaci založenou na velmi volném a extensivním výkladu jednotlivých ustanovení příslušného předpisu (viz v práci rozebíraný příklad Synthesie, a.s.). Ministerstvo životního prostředí by proto v roli odvolacího orgánu v rámci odvolacích řízení mělo trvat na svých stanoviscích. Možná proto, že se jen malé procento případů dostalo k odvolacímu orgánu nebo díky neprofesionálnímu přístupu
107
Přílohy k metodickému pokynu odboru ekologických škod k plnění databáze Systém evidence kontaminovaných míst včetně hodnocení priorit (2/2011) jsou k nalezení na webových stránkách MZP na následujícím odkazu: — http://www.mzp./cz/metodiky_ekologicke_zateze. 106
jednotlivců, kteří za odvolací orgán jednali a z jejichž přístupu byla zřejmě snaha kontrolní orgán neusměrňovat, nedošlo ke sjednocení výkladu právních předpisů. Na řadě příkladů tak lze dokumentovat obecné vnímání malé vymahatelnosti práva, slabého právního státu a nízké míry právní jistoty. Chybná interpretace a aplikace práva se pak jeví jako svévole státu, který neplní své funkce a ve své roli selhává. Jedním z takovýchto případů byla kauza společnosti Synthesia, a.s.
108
V areálu
bývalého podniku VCHZ Synthesia Semtín s.p. bylo evidováno Českou inspekcí životního prostředí několik starých ekologických zátěží. Znečištění, které se v této části areálu předpokládá, bylo způsobeno činností výše uvedeného bývalého státního podniku VCHZ Synthesia Semtín, s.p. Provozovatelem zařízení, z něhož znečištění pochází, byla v době rozhodování společnost Synthesia, a.s. Právě z důvodu vlastnictví a provozování zařízení, z jehož provozu staré ekologické zátěže vznikly, označila inspekce za osobu povinnou k odstranění této zátěže společnost Synthesia, a.s. a uložila jí povinnost provést průzkum aktuálního stavu znečištěné lokality „laguna sádry“ a vypracovat analýzu rizik pro danou lokalitu. Přestože vlastníkem předmětného majetku (laguny sádry) byla Česká republika — DIAMO, státní podnik, který převzal dle kupní smlouvy tento majetek právě jen z důvodu realizace odstranění závadného stavu.109 Předmětem rozhodování Ministerstva životního prostředí tak bylo určení osoby odpovědné za odstranění staré ekologické zátěže. Zákon o vodách upravuje dva režimy odstraňování závadného stavu. Podle ustanovení § 42 odst. 1 k odstranění následků nedovoleného vypouštění odpadních vod, nedovoleného nakládání se závadnými látkami nebo havárií (dále jen “závadný stav“) uloží vodoprávní úřad nebo Česká inspekce životního prostředí tomu, kdo porušil povinnost k ochraně povrchových nebo podzemních vod (dále jen “původce“), povinnost provést opatření k nápravě závadného stavu. Podle odst. 2 téhož § 42 vodoprávní úřad nebo Česká inspekce životního prostředí uloží podle potřeby opatření k nápravě nabyvateli majetku získaného způsobem uvedeným ve zvláštním zákoně, který není původcem závadného stavu, ale k jehož majetku takto získanému je závadný stav vázán. Takto postupuje vodoprávní úřad nebo České inspekce 108
Viz č.j. ČIŽP/45/OOV/SR01/0811036.004/10/KAC-P04/08. Jak je uvedeno v části I. smlouvy o změně příslušnosti hospodařit s majetkem státu ze dne 22. 10. 2001: přejímající DIAMO, státní podnik předmětný majetek potřebuje pro přípravu a zabezpečení prací na odtěžení starých ekologických zátěží vzniklých po působení bývalého podniku Východočeské chemické závody Synthesia Semtín s.p. 109
107
životního prostředí v případě, že nabyvatel tohoto majetku jej získal s vědomím ekologické zátěže a byla-li s ním o tom uzavřena zvláštní smlouva nebo byla-li mu poskytnuta sleva z kupní ceny z důvodu závadného stavu, jenž je předmětem opatření k nápravě. Pokud je subjekt zároveň původcem závadného stavu (viz § 42 odst. 1 vodního zákona), pak nezáleží na tom, zda závadný stav způsobil pouze na svých vlastních nemovitostech, či zda znečištění zasáhlo i další pozemky, které již účastník nevlastní. Jiná situace však je v případě, kdy se postupuje podle § 42 odst. 2 vodního zákona, kde účastník řízení není původcem závadného stavu, ale pouze vlastníkem majetku, na němž byl závadný stav zjištěn. Pak nelze dovozovat, že vlastnictvím jiného majetku než ke kterému je vázán závadný stav a z kterého činností původního provozovatele pochází znečištění, se stává takový vlastník osobou povinnou k odstranění závadného stavu. Pokud je aplikován § 42 odst. 2 vodního zákona, pak je vždy třeba jednat pouze s vlastníkem majetku, na kterém byl závadný stav zjištěn, a to ještě za splnění dalších podmínek, že o ekologické zátěži tento subjekt věděl a byla s ním uzavřena zvláštní smlouva nebo mu byla poskytnuta sleva z kupní ceny. Je nepřípustné, aby byla opatření k nápravě ukládána subjektu, který není původcem závadného stavu, ale který vlastní zařízení, ze kterého závadný stav pochází. I v případě, kdy účastník nabyl výrobní technologická zařízení způsobem uvedeným ve zvláštním zákoně (na základě zákona č. 92/1991 Sb.) a byla s ním uzavřena zvláštní smlouva o úhradě nákladů vynaložených na likvidaci starých ekologických zátěží, je třeba respektovat, že tomuto subjektu lze uložit povinnost odstranění staré ekologické zátěže vázané pouze k takto nabytému majetku. Odstranění ekologických zátěží zjištěných na jiném majetku, byť pocházejících z výroby realizované v majetku (výrobních technologiích) převedeném zvláštním zákonem na společnost, nelze ukládat s odvoláním na ustanovení § 42 odst. 2 vodního zákona subjektu, který tento jiný majetek nevlastní. Podmínky § 42 odst. 1 vodního zákona nelze použít při aplikaci odst. 2.110 Ministerstvo životního prostředí proto zrušilo a vrátilo k novému projednání rozhodnutí české inspekce životního prostředí, kterým bylo společnosti Synthesia, a.s. uloženo opatření pro řešení staré ekologické zátěže v areálu společnosti, konkrétně provedení průzkumu aktuálního stavu znečištění lokality „laguna sádry“.
110
Příklady byly čerpány z korespondence ekologické sekce FNM ČR, z archivu autora této práce. 108
Druhým případem byl spor o zahrnutí skládky neutralizačních kalů situované mimo areál společnosti TATRA, a.s. v katastrálním území Kopřivnice.
111
Případ TATRA, a.s.
Kopřivnice proběhl v roce 2005. Podstatou tohoto sporu byla skutečnost, zda Fond národního majetku má hradit náklady na odstranění starých ekologických škod, vzniklých před privatizací, i na lokalitách a majetku jiných subjektů, mimo rámec privatizovaného majetku, dané příslušným privatizačním projektem, usnesením vlády a k věci se vztahující další právně-správní a odbornou dokumentací. Stanovisko TATRY Kopřivnice se odvolávalo na § 15 zák. 92/1991 Sb. a § 18 odst. 2 písm. b) bod 4 zák.171/1991 Sb., z jejichž dikce pak vyvozuje závěr, že FNM ČR je oprávněn hradit náklady na odstranění ekologických škod, pokud tyto byly způsobeny činností “bývalého podniku“, i mimo rámec privatizovaného majetku. Tyto obecně závazné právní předpisy, poskytují však pouze rámcová pravidla pro rozhodování v procesu privatizace s tím, že podrobné náležitosti upravují akty povahy normativně metodické a organizační povahy, stanovící právní rozsah možnosti Fondu národního majetku ČR poskytnout na odstranění ekologických závad finanční prostředky. Pro danou oblast je to především usnesení vlády č.511/2001, jež je pro Fond národního majetku ČR specifickým řídícím a zavazujícím aktem velké privatizace pro regulaci podmínek vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací. Z jeho “Zásad“ (část 11/4) je pak zřejmé, že nelze uplatňovat nárok na náhradu škody na majetku a zdraví třetích osob, vzniklý v souvislosti s ekologickou závadou. O výjimce pak může rozhodnout vláda ČR. Při vyhodnocování a posuzování jednotlivých případů, jichž by se popsaný vztah týkal, musí tedy být Fondu národního majetku ČR jednoznačně doloženo, a to formou odborných, právně správních a provozně technických podkladů, zda zdroj znečištěni byl založen pouze činností bývalého státního podniku, a zda jeho přetrvávající existenci lze vymezit podle privatizačního projektu, či přímou souvislostí s ním. Tento postup bylo nutné dodržet i v konkrétním případě skládky neutralizačních kalů, situované mimo areál společnosti TATRA,a.s., v k.ú. Kopřivnice, představující riziko pro okolní zdroje vody. Z dokumentace, přiložené k dopisu TATRA,a.s., ze dne 4. 11. 2004, vyplývá, že předmětnou skládku nelze identifikovat jako součást souvisejícího provozně technického zázemí bývalého podniku, nalézající se v areálu závodu a pozemcích jí vlastněných a její existenci nepotvrzuje 111
Archiv FNM ČR, odborná korespondence sekce ekologických škod. 109
ani příslušný privatizační projekt (č. 03355/4001). Skládka umístěná na pozemku Města Kopřivnice a několika dalších fyzických osob byla využívána i jinými subjekty, takže společnost TATRA, a. s. nebyla jediným znečišťovatelem. S ohledem na uvedené důvody, nemohl být objekt skládky zahrnut do budoucí ekologické smlouvy se společností TATRA, a.s., připravované dle usnesení vlády č.273/2002, ve kterém vláda ČR souhlasí s uvolněním částky 150 mil. Kč z Fondu národního majetku ČR na úhradu nákladů na vypořádání ekologických závazků, vzniklých před privatizací, ve spol. TATRA, a.s. Kopřivnice.
VI. 3. Právní režim starých ekologických zátěží bez přímé vazby na privatizační projekty V České republice byla v roce 2000 zahájena intervence státu, týkající se ekologické, zejména pak krajinotvorné, sociálně geografické a částečně hospodářské revitalizace regionů, s aktivní nebo ukončenou těžební činností, a pokud jde o Moravskoslezský kraj, také v souvislosti s útlumem těžkého průmyslu, zejména hutnictví a zpracování uhlí. Prostředky Fondu národního majetku na odstranění škod na životním prostředí a na revitalizaci devastovaných území tak bylo možné použít bez přímé vazby na privatizační projekty. Tyto prostředky byly poskytovány v jiném režimu a s jiným cílem než sanace starých ekologických zátěží vzniklých před privatizací (jedná se o finanční prostředky podle ustanovení § 18 odst. 2 písm. b) bod 13, které bylo do zákona 171/1991 Sb. doplněno zákonem č. 480/2003 Sb. s účinností od 31. 12. 2003). V minulosti totiž docházelo k intenzivní těžební činnosti, povrchovému dobývání hnědého uhlí, atd. Důsledkem této činnosti byla celková devastace území, na kterém byla tato činnost realizována, významné ovlivnění morfologie povrchového terénu a s tím spojené další nepříznivé následky, jako je změna režimu povrchových a spodních vod. Zároveň stav areálů bývalých těžebních podniků byl havarijní. Nejvíce postiženými oblastmi přitom byly a jsou severozápadní Čechy a Moravskoslezský kraj (k.ú. Kopřivnice). Vláda České republiky se proto rozhodla řešit ekologické škody vzniklé před privatizací těžebních společností a před
110
účinností novely zákona 44/1988 Sb. o ochraně a využití nerostného bohatství. Součástí tohoto řešení byla i tvorba finančních rezerv.112 Po privatizaci těžebních podniků nebylo totiž v rámci privatizačních projektů odpovídajícím způsobem dořešeno finanční vypořádání souvisejících škod. Dostatečnou finanční rezervu, potřebnou na rekultivaci území zasaženého báňskou činností, si těžební společnosti vytvářejí až od roku 1994, a to na základě novely horního zákona (č. 168/1993 Sb.). V rámci privatizace však společnosti převzaly od státu nejen těžební lokality, ale i rozsáhlá území určená k rekultivaci a revitalizaci, na něž potřebná rezerva vytvořená nebyla. Program odstraňování škod způsobených těžbou a ekologických škod vzniklých před privatizací hnědouhelných těžebních společností byl v gesci Ministerstva průmyslu a obchodu ČR.113 Kromě nákladů na vlastní realizaci opatření na odstraňování ekologických škod, byly z tohoto programu hrazeny náklady související s jeho realizaci tj. provádění supervizí, zpracování znaleckých a oponentních posudků a metodických podkladů. Program vychází opět nikoliv ze zákonů, ale především z usnesení vlády ČR. Prvním z nich bylo usnesení vlády ČR č. 50 ze dne 16. 1. 2002 ke Zprávě o hospodářské situaci Ústeckého kraje114, kde je zdůrazněna naléhavá potřeba řešit škody, které vznikly před privatizací hnědouhelných těžebních společností a před účinností novely zákona č. 44/1988 Sb. o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů. V té souvislosti byl vysloven souhlas se záměrem postupně vyčlenit částku 15 miliard Kč na účast státu na revitalizaci krajiny narušené těžební činností státních hnědouhelných podniků ve vymezeném území Ústeckého kraje. Územní působnost byla rozšířena usnesením vlády ČR č. 189 ze dne 20. 2. 2002 o změně usnesení vlády ČR č. 50 z 16. 1. 2002 ke Zprávě o
112
Viz: Niklas, J.: Právní a odborné aspekty programu řešení ekologických škod vzniklých před privatizací těžebních hnědouhelných společností v Ústeckém, Karlovarském a Moravskoslezském kraji, České právo životního prostředí, 2/2009 (26), str. 26). 113 Niklas, J.: České právo životního prostředí 2/2009 str. 67, Právní a odborné aspekty programu řešení ekologických škod vzniklých před privatizací těžebních hnědouhelných společností v Ústecké, Karlovarském a Moravskoslezském kraji. 114 Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/49353290AFC5598FC12571B60070A1 4B. 111
hospodářské situaci Ústeckého kraje, ve kterém se rozšiřuje zájmové území i na území Karlovarského kraje.115 Způsob čerpání prostředků upravuje usnesení vlády ČR č. 272/2002 ze dne 18. 3. 2002.116 Finanční prostředky byly čerpány prostřednictvím Fondu národního majetku ČR při použití zákona č. 199/1994 Sb. o zadávání veřejných zakázek a zákona č. 171/1991 Sb. o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby. V tomto usnesení bylo rovněž definováno, co se rozumí ekologickou škodou a pracemi k odstraňování ekologických škod. Členové Meziresortní komise k řešení ekologických škod vzniklých před privatizací hnědouhelných těžebních společností v Ústeckém a Karlovarském kraji a členové Hodnotící komise pro posouzení a hodnocení nabídek k řešení ekologických škod vzniklých před privatizací hnědouhelných těžebních společností v Ústeckém a Karlovarském kraji byly jmenováni usnesením vlády ČR č. 1356/2006 a č. 53/2007. Členy komisí byli zástupci ministerstva financí, ministerstva životního prostředí, ministerstva průmyslu a obchodu, ministerstva práce a sociálních věcí, ministerstva místního rozvoje, Českého báňského úřadu a zástupci předmětných krajů a regionálních hospodářských a sociálních rad. Odpovědnost za činnost Meziresortní komise uložila vláda ČR ministru průmyslu a obchodu a odpovědností za činnost Hodnotící komise byl vládou ČR zavázán ministr financí. Ke stanovení postupů a procesních zásad Programu byla přijata v roce 2007 novelizovaná Směrnice meziresortní komise, jež vychází z obecně platného právního řádu, a je doplněná o zásadní materiály koncepční povahy mezi něž patří „Koncepce řešení ekologických škod vzniklých před privatizací hnědouhelných těžebních společností v Ústeckém a Karlovarském kraji“. Předmětem Koncepce řešení ekologických škod bylo aktualizovat a nově zpracovat optimální strukturu koncepce, vyhodnotit již realizované projekty, aktualizovat původní, dosud nerealizované projekty, posoudit a zpracovat nové projekty a aktualizovat harmonogram realizace. Tato směrnice byla využívána i pro Moravskoslezský kraj, až do doby zpracování samostatné směrnice pro tento kraj. 115
Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/B68B2B9E51709628C12571B6006C60 0C. 116 Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/99DDA26597BB670CC12571B6006E D7A4. 112
Meziresortní komisí posouzené a schválené projekty, doporučené k realizaci, měly z technického hlediska charakter sanačních, rekultivačních a revitalizačních prací na území bezprostředně souvisejících s bývalou povrchovou těžbou. Jejich přesné vymezení v rámci programu odstraňování škod způsobených těžbou a ekologických škod vzniklých před privatizací hnědouhelných těžebních společností pak bylo provedeno směrnicí, která definovala tyto škody prostřednictvím několika kritérií. Prvním z kritérií bylo vymezené území. Jednalo se o území dané rozsahem těžební činnosti státních hnědouhelných podniků v době před jejich privatizací. Přičemž územím dotčeným těžební činností se rozumělo území dobývacích prostorů bývalých státních podniků, jež byly ve správě bývalých státních podniků v době jejich privatizace tj. včetně dobývacích prostorů po privatizaci zrušených. Dále se jednalo o území mimo dobývací prostory, na němž se v době privatizace bývalých státních podniků nacházely stavby a provozní zařízení, které byly potřebné pro otvírku, přípravu a dobývání hnědého uhlí a pro úpravu nebo zušlechťování hnědého uhlí prováděné v souvislosti s jeho dobýváním a pro dopravu všech potřebných zařízení a hmot. Posledním typem území byla dokonce i území mimo dobývací prostory, kde došlo ke vzniku ekologické škody, a to prokazatelně vlivem těžební činnosti státních hnědouhelných podniků v době před jejich privatizací. Obce, na jejichž katastrálním území se nachází území dotčené těžební činností, se staly obcemi dotčenými těžební činností. O náhradu takto územně vymezené škody mohly požádat hnědouhelné těžební společnosti‚ jež vznikly privatizací bývalých státních podniků, státní podniky sanačního charakteru a dotčené obce příslušného kraje. Předmětem přiznávané podpory byla úhrada nákladů na odstraňování ekologických škod. Mezi náklady na odstraňování ekologických škod patří úplná úhrada nákladů spojených s realizací projektu, za podmínky, že rozsah projektu nepřesahuje rámec Koncepce řešení ekologických škod a usnesení vlády ČR č.272/2002, resp. veškeré náklady na jeho realizaci byly uznatelné. Pokud tato podmínka splněna nebyla, byly náklady hrazeny pouze částečně v rozsahu uznatelných nákladů, v tomto případě se muselo jednat o projekt, který svou realizací vede k budoucímu plnohodnotnému funkčnímu využití území a není možné jej realizovat odděleně. Dotčené obce a kraje mohly žádat o úplnou úhradu nákladů spojených se zpracováním projektové dokumentace na odstranění ekologických škod. Podporované projekty lze rozdělit do tří skupin. Rekultivací území jsou myšleny projekty realizované v souladu s horním zákonem a prováděné podle plánu otvírky, přípravy a dobývání, předkládané těžebními společnostmi, Za revitalizaci krajiny jsou považovány projekty 113
realizované v území s ukončenou rekultivační činností, předkládané zejména dotčenými obcemi. Poslední skupinou jsou mimořádné projekty, které řeší situace, kde hrozí ohrožení života, zdraví, majetku nebo životního prostředí, avšak s tím, že situace musí mít povahu ekologické škody, vzniklé před privatizací hnědouhelných těžebních společností, při lokalizaci v území, kde již neprobíhá aktivní hornická činnost. V rámci těchto projektů pak byly hrazeny náklady na tvorbu a obnovu lesních porostů (terénní úpravy, meliorační opatření, výsadba sazenic a jejich ošetření ve tříletých cyklech), zemědělských pozemků (terénní úpravy, povážka ornice a osevní rekultivační cyklus), vodních složek krajiny (výstavba malých vodních nádrží, budování nových vodotečí, revitalizace stávajících vodotečí a výsadba doprovodné vegetace, pěstební péče a zatápění zbytkových jam), krajinné zeleně (ostatní plochy, kde rekultivace bývá provedena formou rozptýlené zeleně, nebo jen zatravněním, s přípravou pro další možné revitalizační účely včetně pěstební péče biokoridorů a biocenter tj. obnova existujících, většinou lokálních prvků územního systému ekologické stability, narušených těžební činností), území pro využití volného času (výstavba sportovišť, budování pláží u vodních ploch, výstavba obslužných komunikací a parkovišť, výstavba cyklostezek a pěších tras) a ekologicky a přírodovědně orientovaných území (naučné trasy a lesoparky a jejich vybavení). Technické a biologické práce, které byly součástí sanací a rekultivací, vytvořily nové podmínky pro postupný návrat území k jeho využívání. Po provedených sanacích a rekultivacích a postupné revitalizaci, renaturalizaci a následné resocializaci, se předmětná území stávají nedílnou součástí Ústeckého a Karlovarského kraje. Jedním z příkladů zahlazování následků báňské činnosti a obnovy území po těžbě, je lokalita lomu Chabařovice, kde koncepce sanačních a rekultivačních prací, jejichž cílem je obnovit funkci krajiny v těžbou narušeném území, a to jak její přírodní, tak i sociálně ekonomickou složku, byla založena na hydrické rekultivaci zbytkové jámy po těžbě, se vznikem jezera o ploše 250 ha, hloubce 15 m a objemu vody cca 35 mil. m3. U jezera zbytkové jámy lomu Chabařovice se předpokládalo jeho mnohostranné využití, a to nejen pro rekreaci a sport, ale i pro sportovní rybolov. Významná je i funkce ekologická, krajině estetická, zejména při spojení rekultivovaného území lomu a výsypek s okolní, těžbou nenarušenou krajinou. Časové údobí prací bylo od roku 2000 do 2010.
114
Řešením komplexního zahlazení území po lomové těžbě hnědého uhlí je lom Vrbenský a jeho výsypka. Dosypání prostoru bývalého lomu bylo provedeno na potřebnou kvótu budoucího dna vodní nádrže skrývkovými zeminami z lomu J. Šverma. Vodou byla nádrž napuštěna v r. 1992 dálkovým přivaděčem z Nechanic. Vodní plocha o výměře 39 ha má průměrnou hloubku 3,5- 4 m, s možností provozování vodních sportů. Břehová část je doplněna plážovými a parkovými úpravami. Stěžejní záměry a smysl rekultivací jsou sledovány především v oblastech zajištění ekologické rovnováhy přírodního prostředí, odpovídajícímu využití daného území a vytváření optimálních estetických hodnot. K těmto cílům je rovněž orientována i Koncepce řešení ekologických škod vzniklých před privatizací hnědouhelných těžebních společností v Ústeckém a Karlovarském kraji. V souvislosti s rekultivacemi a výše uvedenými skutečnostmi, je nutné poznamenat, že v řadě případů je tato činnost resp. úprava krajiny, jež byla narušena těžbou, na níž stát vydává miliardy korun, odbornou i laickou veřejností kritizována s připomínkami, že příroda obnoví sama poničenou krajinu lépe, než se dá čekat u technické rekultivace. Ponechat krajinu samu o sobě je pro zastánce technické rekultivace těžkou představou, přesto je možné na základě zkušeností konstatovat, že většina vytěžených ploch má potenciál pro ponechání samovolnému vývoji. Je tomu tak např. na Ostravsku, kde výsypky zarůstají rychle břízou, topoly a vrbami. Dosud je však samovolná obnova na zcela minimálním podílu ploch. Důvodem jsou mimo jiné i snahy využít velká území bývalých výsypek (např. Velká podkrušnohorská výsypka na Sokolovsku s rozlohou 2000 ha) jako plochy hospodářské se společenským a rekreačním využitím či jako stavební plochy. Technické a biologické práce, které jsou součástí sanací a rekultivace proto vytváří nové podmínky pro postupný návrat území k využívání. Plochy, které devastaci ztratily schopnost zemědělského, lesnického nebo vodohospodářského využití jsou zpětně uváděny do kulturního stavu. Po provedených sanacích a rekultivacích a postupné revitalizaci, restrukturalizaci a následné resocializaci se stávají tyto lokality nedílnou součástí územního systému kulturní krajiny.
115
VI. 4. Odstraňování starých ekologických zátěží podle Operačního programu životní prostředí – oblast podpory 4.2. Operační program životní prostředí (OPŽP)117, jehož cílem je ochrana a zlepšování kvality životního prostředí, nabízí v letech 2007 – 2013 přes 5 miliard euro na financování ekologických projektů v České republice z evropských fondů. Objemem financí se jedná o druhý největší český operační program. Čerpá 18,4% všech prostředků určených z fondů EU pro ČR. V rámci OPŽP je možné realizovat projekty spolufinancované z fondů EU, a to v případě oblasti podpory 4.2 z Fondu soudržnosti až do výše 85%. Další část finančních prostředků (do výše 5%) může pokrýt státní rozpočet. V oblasti podpory 4.2 může být tedy celkem poskytnuta dotace až do výše 90% uznatelných nákladů. Tímto je dodržován i princip poskytování finančních prostředků z Fondu soudržnosti, jímž je finanční spoluúčast žadatele. Nejdůležitější materiály, a to Programový dokument, Implementační dokument, Směrnice MŽP č. 5/2008 o předkládání žádostí a poskytování podpory, Pokyny pro žadatele, text výzvy a další dokumenty týkající OPŽP, včetně hodnotících tabulek, jsou umístěny ke stažení na internetových stránkách118. Možnost poskytnutí dotace z OPŽP – oblasti podpory 4.2 tak nemá nahradit stávající funkční programy pro odstraňování starých ekologických zátěží, ale doplnit je v místech, kde se finančních prostředků nedostává, nebo kde je možné pro stávající programy využít prostředků EU. S jejich pomocí má být rovněž dokončena národní inventarizace lokalit se starou ekologickou zátěží, která se v důsledku nedostatku finančních prostředků ze státního rozpočtu stále odkládá. Celý postup je po odborné stránce koordinován odborem ekologických škod Ministerstva životního prostředí. V roce 2008 skončil projekt Výzkum systémového přístupu k výběru priorit řešení lokalit starých ekologických zátěží (VaV – SM/4/93/05), jehož součástí bylo zpracování seznamu nejzávažněji kontaminovaných lokalit v ČR, a to po jednotlivých krajích a ve spolupráci se zástupci těchto krajských úřadů a příslušnými zástupci České inspekce životního prostředí. V rámci těchto seznamů bylo provedeno i vyhodnocení priorit těchto lokalit, dle 117 118
Z materiálů a databáze Ministerstva životního prostředí, www.mzp.cz. Viz webové stránky www.opzp.cz. 116
stupně jejich kontaminace. Toto hodnocení (určení „prioritnosti“) bude požadováno rovněž ke každé lokalitě, na níž bude žádáno o poskytnutí dotace z OPŽP na provedení průzkumných prací či nápravných opatření. Zároveň budou tímto způsobem hodnoceny i všechny kontaminované a potencionálně kontaminované lokality, které budou zaevidovány v rámci národní inventarizace. Pro účely Operačního programu životní prostředí se za starou ekologickou zátěž považuje závažná kontaminace podzemních vod, povrchových vod, horninového prostředí a stavebních konstrukcí, která ohrožuje zdraví člověka a složky životního prostředí. V rámci poskytování dotací je třeba dodržet princip daný Luganskou konvencí „znečišťovatel platí“, z něhož vyplývá důležitá podmínka pro definici staré ekologické zátěže, a to že původce kontaminace neexistuje, či není znám. Toto pravidlo musí být dodrženo i v případě právního nástupce původce kontaminace. Z Operačního programu životní prostředí je možné žádat o dotaci na inventarizace kontaminovaných a potencionálně kontaminovaných míst, průzkumné práce a analýzy rizik a samozřejmě i na sanace vážně kontaminovaných lokalit a sanace rizikových starých ekologických zátěží způsobených těžbou nerostných surovin. Žádost o dotaci se podává v rámci výzvy na Státní fond životního prostředí. Tato žádost musí obsahovat i závazné stanovisko Ministerstva životního prostředí, které je vydáváno odborem ekologických škod a obsahuje stanovisko k poskytnutým informacím, zhodnocení kvality, propracovanosti žádosti a stavu staré ekologické zátěže v lokalitě. Stanovisko také vždy obsahuje závazné požadavky na zadávací a projektovou dokumentaci. V případě žádosti týkající se doprůzkumu, analýzy rizik a sanace obsahuje i stanovisko k naléhavosti předložené žádosti a její zařazení do příslušné kategorie priorit. Pokud se žádost týká sanace, stanovisko určuje i limity opatření k nápravě závadného stavu (koncentrační, časové limity, stanovení opatření).119 Projekty, které jsou předkládány s žádostí o poskytnutí dotace, musí řešit ucelenou etapu průzkumných či sanačních prací. Tato etapa musí být za dobu trvání projektu ukončena a cílové parametry nápravných opatření (určené v závazném stanovisku MŽP), musí být 119
Podrobnosti požadavků na vydání Závazného stanoviska MŽP jsou na internetových stránkách www.mzp.cz, v rubrice Staré ekologické zátěže. Tam je také odkaz na elektronický evidenční list SEZ tzv. „Formulář pro kategorizaci priority staré ekologické zátěže“, jehož vyplnění je požadováno jako součást žádosti o Závazné stanovisko MŽP. 117
splněny. I z tohoto důvodu jsou jednoznačně upřednostňovány projekty využívající inovativní sanační technologie. Standardní sanační technologie (pouze sanační čerpání) není tedy v rámci těchto projektů doporučováno realizovat. Celková alokace na celé programové období 2007-2013 pro oblast podpory 4.2 je 256,247 mil. Euro. Doposud bylo v této ose podpořeno více než 130 různých projektů, celkovou částkou vyšší než 1 mld. Kč.120 VI. 5.
Projekt „Odstranění některých ekologických zátěží
vzniklých před privatizací“ Během privatizace průmyslových a jiných organizací počátkem 90. let minulého století byly uzavírány mezi státem a těmito subjekty tzv. ekologické smlouvy, obsahující závazek státu odstranit na své náklady staré ekologické zátěže na vybraných lokalitách těchto podniků, které se staly nabyvateli tohoto privatizovaného majetku. Většina těchto škod byla způsobena formou hospodaření v bývalých státních podnicích většinou na půdě nebo podzemních vodách. Dosavadní řešení odstraňování zmíněných škod – starých ekologických zátěží bylo zajišťováno zadáváním dílčích veřejných zakázek, dle příslušného zákona o zadávání veřejných zakázek (zákon č. 137/2006 Sb.). Vzhledem k tomu, že zmíněný postup vykazoval poměrně velké časové ztráty (proces odstraňování starých ekologických zátěží je časově náročný; v některých lokalitách probíhal i více než 10 let), chyběla lepší organizace výběrových řízení i intenzivnější a efektivnější kontrola, začalo Ministerstvo financí v roce 2007 připravovat návrh, podle kterého by měly být zbývající ekologické zátěže odstraněny realizací jediné velké veřejné zakázky. Tato zakázka však byla na konci roku 2011 usnesením vlády č. 956 zrušena.121 Tento tendr na odstranění starých ekologických škod se měl týkat 510 lokalit po celé ČR. Jejich seznam zveřejnilo ministerstvo financí s tím, že tak chtělo zvýšit transparentnost celé zakázky. Seznam zveřejnilo Ministerstvo financí až 4. dubna 2011, tedy dva a čtvrt roku
120 121
Více viz: http://www.opzp.cz/sekce/504/prehledy-schvalenych-projektu/. Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/web/cs?Open&2011&12-21. 118
po vyhlášení tendru.122 Tendr se týká například areálu Kovošrotu Praha v Kolíně, Českých Budějovicích nebo Praze. Dále seznam uváděl třeba Papírny Jindřichov, areály společností Paramo, Unipetrol, Spolana, Mora Moravia, Velamos, Škoda Auto, OKD, Benzina nebo Avia. Česká inspekce životního prostředí doposud dokončila detailní průzkum tří set znečištěných lokalit a vyčíslila cenu sanací jen na 40 až 50 miliard korun. Hodnota garancí za neodstraněné ekologické závazky státu, které vznikly před rokem 1992, se odhadují na asi 114 miliard korun. Veřejnou zakázku Odstranění některých ekologických zátěží vzniklých před privatizací123 s cílem uzavřít smlouvu s jedním zhotovitelem (partnerem), který by zároveň převzal některá ekonomická rizika, vypsalo Ministerstvo financí v prosinci 2008. Tento záměr počítal s tím, že navrhovaný projekt bude mít povahu tzv. kvazikoncese tj. specifické formy veřejné zakázky, provedení dlouhodobé a s určitým převodem rizik na dodavatele. Tato forma realizace (stejně jako stávající způsob odstraňování starých ekologických zátěží) je sice způsobilá splnit závazky ČR vůči nabyvatelům privatizovaného majetku, její ekonomická výhodnost však nebyla posuzována na základě odborného odhadu nákladů na odstranění starých ekologických zátěží a ani nebyla kvantifikována hodnota rizik ovlivňujících výhodnost jednotlivých variant. To se stalo této myšlence osudným a veřejná zakázka proto byla zrušena. VI. 5. a. Průběh vyhlašování veřejné zakázky na odstranění starých ekologických zátěží Podkladová analýza, jež Ministerstvo financí nechalo zpracovat, byla připomínkována v příslušném řízení řadou institucí, zejména pak Ministerstvem životního prostředí, Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, Ministerstvem průmyslu a obchodu a dalšími. V červnu 2008 byl pak navrhovaný postup schválen vládou České republiky a Ministerstvu financí uložen úkol zpracovat zadávací dokumentaci a připravit pro tuto zakázku zadávací řízení. V listopadu 2008 pak bylo vládou schváleno vypsání veřejné zakázky a zvolena forma „užšího řízení“, s rozdělením průběhu do dvou stádií. Nejprve podání žádosti uchazečů o
122
Seznam je k dispozici na www: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xls/tiskove_zpravy_ministertva_61464.html (22.6.2011). 123 Speciální oddíl MF na webu poskytující informace o zakázce č. 60026142 viz http://www.mfcr.cz.ekozakazka . 119
účast a prokázání splnění kvalifikace, a následně výzva zadavatele veřejné zakázky těm, kteří kvalifikaci prokázali k podání nabídek. V průběhu podávání nabídek došlo k opakovanému prodloužení lhůty pro jejich podání. Do předmětného tendru se přihlásilo šest uchazečů: Geosar, Enviromental Services (J & T), Marius Pedersen Engineering, PPF Advisors, Predging Enviromental a PD Truple Stavoprogress. V únoru 2009, po ukončení prvního kola, byla poslední jmenovaná tři konsorcia
vyřazena
z důvodů
nesplnění
kvalifikačních
předpokladů
resp.
jejich
nedostatečného prokázání. Tito uchazeči následně podali námitky k Ministerstvu financí, které je však zamítlo a jejich vyřazení potvrdilo. Uchazeči na to podali podnět k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který jednomu z nich, PPF Advisory, v září 2009 vyhověl a tento subjekt byl vrácen do řízení. Ministerstvo financí dokonce přerušilo po stížnostech PPF Advisory zadávání veřejné zakázky, tato společnost však v lednu 2011 odstoupila z důvodů údajné politizace soutěže. Nabídky i přes odklady byly tak zaslány třemi subjekty: Environmental Services v konsorciu se společností SITA, Marius Pedersen Engineering a Geosan Group. Tyto firmy doručily nabídky v rozmezí 56,8 až 65,5 miliardy korun. Ministr financí však prohlásil, že ceny jsou příliš vysoké a jedna velká zakázka by k úspoře nevedla s tím, že vládě nedoporučí, aby nejlevnější nabídku od firmy Marius Pedersen Engineering přijala. K výše uvedené problematice přijala vláda české republiky následující usnesení: usnesení vlády ČR č. 687 ze dne 9. 6. 2008 o schválení koncesního projektu veřejné zakázky Odstranění některých ekologických zátěží vzniklých před privatizací124 a změnové usnesení vlády ČR č. 1480 ze dne 24. 11. 2008 o změně usnesení vlády ČR ze dne 9. 6. 2008 č. 687 o schválení koncesního projektu veřejné zakázky Odstranění některých ekologických zátěží vzniklých před privatizací.125 Prvním usnesením vlády byla na návrh Ministerstva financí vybrána varianta kvazikoncese a zároveň byla posílena role ministerstva životního prostředí a kontrolní funkce české inspekce životního prostředí. Forma kvazikoncese byla podle Ministerstva financí zvolena z toho důvodu, že tato forma umožňuje zadavateli přenést na partnera předem definovaná ekonomická rizika spojená s realizací zakázky a nevybrat vítěze
124 125
Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/web/cs?Open&2008&06-09. Viz zde: http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/web/cs?Open&2008&11-24.. 120
zakázky. Druhým usnesením vlády (z listopadu 2008) byl předložen upravený koncesní projekt na základě dohody obou ministerstev. VI. 5. b. Možná řešení starých ekologických zátěží Analýza možných řešení vznikla na základě Návrhu strategie řešení starých ekologických zátěží vzniklých před privatizací (č.j. 45/82679/07-452), který předložilo Ministerstvo financí vládě České republiky v listopadu 2007. Na základě tohoto materiálu, uložila vláda České republiky Ministerstvu financí usnesením vlády ČR ze dne 28. 11. 2007 č. 1339 předložit podrobný návrh dalšího postupu k urychlení řešení starých ekologických zátěží vzniklých před privatizací. Dle právní a ekonomické analýzy, kterou Ministerstvo financí nechalo zpracovat, bylo vládě předloženo variantní řešení navrhovaného postupu. První varianta - varianta A – byla založena na ponechání stávajícího způsobu odstraňování ekologických zátěží, což implikovalo nutnost přípravy a realizace velmi vysokého počtu zadávacích řízení — veřejných zakázek, které, jakkoliv spolu věcně i časově úzce souvisely, byly realizovány zcela separátním, a nutně též finančně i administrativně náročnějším způsobem. Důsledkem by bylo cca 1170 dalších sanačních projektů realizovaných v jednotlivých etapách. V praxi by bylo nutné zadat až 7 veřejných zakázek na každý sanační projekt. Varianta A by tak přinesla z pohledu státu řadu právních, ekonomických a organizačních nevýhod. Jednou z významných právních i praktických nevýhod by byla roztříštěnost jednotlivých zadávacích řízení, u kterých by musela probíhat zcela nezávisle příprava každého z nich, vyhlášení a následná realizace, ale také případné přezkumné úkony ze strany ÚOHS atd. Nebylo by tedy možné predikovat vývoj a časový horizont odstranění ekologických zátěží vcelku, nýbrž by bylo možné odhadovat vždy jen vývoj u každého z výše uvedených zadávacích řízení zvlášť. Do procesu separátních zadávacích řízení trvajících různou dobu a vyhlašovaných v různém čase by vstoupilo též riziko či určitá nejistota ohledně legislativních změn — tj. novelizací právní úpravy zadávání veřejných zakázek, šířeji též ochrany hospodářské soutěže, které je nutné monitorovat u každé veřejné zakázky zvlášť, přičemž tyto případné legislativní změny by se mohly, vzhledem k nedostatku jejich úplné časové koordinace, projevit u každé veřejné zakázky různě intenzivním způsobem.
121
Správní a koneckonců i právní management projektu odstraňování ekologických zátěží jako celku by tak byl neobvykle ztížen právě onou rozdrobeností a vzájemnou izolovaností jednotlivých zadávacích řízení. Právně oddělená a navzájem nezávislá zadávací řízení by měly kromě časových negativních efektů též negativní efekty ekonomické. V rámci takto rozdrobených a relativně nižších (rozuměno ve vztahu k Variantě C) objemů (či předpokládaných hodnot) dílčích veřejných zakázek by totiž státu jakožto zadavateli žádný z uchazečů zřejmě nemohl nabídnout natolik výhodné finanční a jiné ekonomicky relevantní podmínky, které by byly srovnatelné s podmínkami, jichž by bylo možné dosáhnout v případě jedné komplexní veřejné zakázky.126 Další a především v praxi významnou nevýhodou varianty A z hlediska zájmu na realizaci projektu jako celku je skutečnost, že v rámci varianty A by mohly být jen velmi obtížně řešeny ekologické zátěže u ekologických smluv, u kterých nebyl uzavřen příslušný dodatek, který je právním i věcným předpokladem pro to, aby příslušný nabyvatel spolupracoval s Českou republikou anebo pověřeným dodavatelem při řešení dané ekologické zátěže. Při absenci těchto dodatků k ekologickým smlouvám s nabyvateli nelze tudíž předem právně ošetřit, aby varianta A byla i ve vztahu k těmto původním ekologickým smlouvám využitelná, resp. průchodná. Značným právním rizikem by tak bylo, že příslušní nabyvatelé, kteří mají uzavřeny ekologické smlouvy bez takového dodatku, nebudou s vybranými dodavateli kooperovat, neboť dle platných smluvních vztahů je řešení ekologických zátěží primárně v jejich gesci. To by mohlo vést, mimo citelných časových průtahů s vypořádáním projektu jako celku, též k právním sporům ohledně předmětu a zejména pak plnění příslušné veřejné zakázky (mnohdy může být obtížné dokonce i specifikovat předmět plnění veřejné zakázky, jakožto nezbytnou součást zadávací dokumentace, a tedy příslušné zadávací řízení nebude možné ani zahájit). Situace, kdy by zadavatel v rámci příslušných zadávacích řízení ve vztahu k odstranění ekologických zátěží u ekologických smluv bez dodatku vybral dodavatele, kterému by pak nebylo třetí stranou umožněno ani vstoupit na pozemky příslušného nabyvatele, natož pak aby mu byla poskytnuta z jeho strany veškerá potřebná součinnost, se mohou vyskytnout poměrně často a jeví se jako velmi nežádoucí (v rámci zadávacího řízení např. nemusí být úspěšná potřebná prohlídka místa plnění). Za těchto situací by totiž bylo právně komplikované rušit příslušné veřejné zakázky, přičemž jejich 126
Záměry NKÚ – Podle Kalivody, 2010, str. 172 – 173, Hajný, F. – VZ event.č. 60026142 (odstranění některých ekologických zátěží vzniklých před privatizací). 122
plnění by za nesouhlasu příslušných nabyvatelů bylo téměř nerealizovatelné. Lze tedy uzavřít, že zřejmě největší slabinou varianty A by byla skutečnost, že v jejím rámci by nebylo možné přepokládat bezproblémové vypořádaní ekologických zátěží, které jsou ve vztahu k příslušným nabyvatelům dohodnuty toliko prostřednictvím ekologických smluv bez dodatků. Tato skutečnost by pak nutně měla negativní implikace na úspěšnou realizaci projektu jako celku, a to jak v rovině věcné (zejména pak časové), tak v rovině právní. Určitou nevýhodou varianty A, byla-li by byla realizována jednotlivými standardními veřejnými zakázkami, by byla i administrativně a časově velice obtížná možnost využití výhod a pružnosti zadání veřejné zakázky formou tzv. kvazikoncese, tedy postupem podle ustanovení §156 zákona o veřejných zakázkách a § 1 odst. 2 koncesního zákona. Jen velmi obtížně si lze totiž představit, že pro každou jednotlivou veřejnou zakázku bude zpracován projekt veřejné zakázky v rozsahu obdobném koncesnímu projektu a že takový projekt bude předložen ke schválení vládě České republiky. Bez přenosu podstatných částí rizik na dodavatele zůstávají tato rizika na zadavateli - státu. U projektu odstraňování ekologických zátěží daného objemu význam těchto rizik značně narůstá, přičemž se jedná nejen o rizika technického charakteru (nejsou totiž známa všechna věcná rizika spojená s kontaminovanými oblastmi), ale i o rizika finanční (zejména riziko nárůstu dodatečných nákladů atd.). Užitím kvazikoncesního způsobu zadání veřejné zakázky tedy projekt může získat zcela jinou dimenzi, kdy odpovědnost za některá dílčí podstatná rizika může být přenesena na dodavatele, což by u varianty A nebylo zřejmě možné objektivně dosáhnout. Případné užití kvazikoncese i v rámci varianty A (což ovšem neodpovídá dosavadní praxi) by pak znamenalo pro každou dílčí zakázku nutnost zpracování koncesního projektu a absolvování všech souvisejících zákonných procedur s tím spojených, což by pro administrativu projektu znamenalo velmi podstatnou zátěž. Negativním důsledkem nemožnosti přenesení dílčích rizik na dodavatele je u varianty A nutnost opakování dodatečných zadávacích řízení, a to vždy poté, kdy v rámci procesu sanačního zásahu vyjde najevo potřeba provedení dalších dodatečných prací, které netvořily součást předmětu plnění původní zakázky. Toto opakované tendrování by vedlo k časovým prodlevám a v konečném důsledku mělo by i negativní ekonomicky efekt. Tato varianta proto nebyla doporučena. Další zvažovanou variantou řešení, byla varianta B, která ale z právního pohledu vykazuje jednoznačně nejvyšší stupeň právních rizik. Podle této varianty by stát uhradil jednotlivým nabyvatelům prostředky vynaložené na odstranění ekologických zátěží. 123
Nabyvatelé by pak tyto ekologické zátěže odstranili sami. Mezi veřejnoprávní rizika této varianty patří především následující oblasti. Tato varianta předpokládá, že odstraňování ekologických zátěží probíhá plně v gesci příslušného nabyvatele, přičemž stát jako zadavatel nemá možnost jakkoliv efektivně intervenovat do procesu výběru dodavatele zodpovědného za odstranění ekologické zátěže, natož pak monitorovat, kontrolovat a vymáhat řádné plnění jemu uložených smluvních a jiných právních povinností, dodržování termínů atp. Stát jako zadavatel by ovšem v takovémto případě vždy měl povinnost poskytnout finanční kompenzaci nabyvateli za služby poskytnuté dodavatelem. Tato situace se jeví jako právně velmi riziková právě z pohledu zákona o veřejných zakázkách, neboť plnění dodavatele, resp. uzavírání příslušných nových smluvních vztahů a s tím související finanční plnění či kompenzace poskytnutá zadavatelem odpovídá veřejné zakázce na služby, kterou by však zadavatel nerealizoval, tedy nezadal v zadávacím řízení. Realizace této varianty by tak mohla být právně kvalifikována jako porušení, případně obcházení zákona o veřejných zakázkách, resp. unijního práva. S tím souvisí i významné právní riziko spočívající v možnosti poskytnutí nedovolené veřejné podpory ze strany státu příslušným nabyvatelům. Toto právní riziko souvisí zejména s výše popsaným právním rizikem v oblasti veřejných zakázek, neboť vyhlášením a realizací veřejné zakázky na služby by mohlo být toto právní riziko v podstatě eliminováno. Z pohledu problematiky veřejné podpory je totiž významnou otázkou, zda poskytnutím finanční kompenzace nabyvateli za odstranění příslušných ekologických zátěží nedochází ke zvýhodnění příslušných nabyvatelů takovýmto plněním zadavatele. Dále je pak otázkou, zda by obecně na příslušných relevantních trzích zadavatel nemohl dosáhnout, pokud by na odstranění příslušných ekologických zátěží řádně vyhlásil veřejnou zakázku, výhodnějších podmínek, nežli jednotlivý nabyvatel jakožto soukromý subjekt požadující separátní likvidaci toliko jedné konkrétní ekologické zátěže. Nedovolenou veřejnou podporu by tak mohly představovat finanční prostředky, které by zadavatel poskytl příslušným nabyvatelům jakožto finanční kompenzaci za obstarání a realizaci odstranění dané ekologické zátěže. Za veřejnou podporu by rovněž mohly být považovány finanční prostředky, které by zadavatel mohl uspořit, pokud by uzavřel příslušné smluvní vztahy s dodavateli sám, a to za výhodnějších podmínek obecně dostupných na příslušných relevantních trzích poskytování daných služeb. Realizace této varianty by takto mohla způsobit poměrně citelnou kolizi se závazky České republiky vůči EU. 124
I v soukromoprávní oblasti přitom vyvstává celá řada právních rizik souvisejících se značně komplikovanou konstrukcí de facto trojstranného vztahu stát – nabyvatel - dodavatel zodpovědný za odstranění ekologické zátěže. Právně problematické jsou přitom v daných souvislostech zejména odpovědnostní právní vztahy, kdy dodavatel zodpovědný za odstranění ekologické zátěže je smluvním partnerem a odpovídá tedy primárně nabyvateli, zatímco stát je zde „toliko“ poskytovatelem finančních prostředků a smluvním partnerem nabyvatele. Z uvedeného vyplývá, že dodavatel zodpovědný za odstranění ekologické zátěže neodpovídá státu za její řádné odstranění, případně může vždy odpovídat jen omezeně, zatímco však stát má na odstranění příslušných ekologických škod zájem vždy minimálně ve stejné míře jako nabyvatel. Vůbec už pak stát nemá za daných podmínek efektivní vliv na monitoring, kontrolu, kvalitu či včasnost poskytovaných plnění, což se jeví jako značně nevýhodné. Ve vztahu k soukromoprávním rizikům realizace lze proto uzavřít, že z výše uvedených důvodů se toto řešení jeví v porovnání s ostatními jako nevýhodné a s ohledem na rovinu veřejnoprávní lze pak důvodně pochybovat o tom, zda je vůbec uskutečnitelné. Poslední varianta C předpokládá, že projekt bude řešen v rámci jednoho komplexního celku coby jediná nadlimitní veřejná zakázka na služby zahrnující zejména stavební části, geologické části a části vztahující se k nakládání s odpady a nebezpečnými odpady. Stát jako zadavatel přitom předpokládá, že část služeb tvoří v rámci požadovaných činností objemově i finančně největší část. S ohledem na skutečnost, že cena za odstranění ekologických zátěží bude vybranému dodavateli hrazena z veřejných rozpočtů, jedná se o veřejnou zakázku, a je proto nezbytné ji zadat na základě provedeného zadávacího řízení za podmínek stanovených zákonem o veřejných zakázkách. Vzhledem ke skutečnosti, že tato varianta současně předpokládá přenesení některých technických a ekonomických rizik na vybraného dodavatele, jedná se o zvláštní typ nadlimitní veřejné zakázky – tzv. kvazikoncesi127. Zadání takové veřejné zakázky vyžaduje předchozí zpracování koncesního projektu128, který musí být v daném případě schválen vládou České republiky129. Následně bude nutné, aby vláda 127
Viz ustanovení § 156 zákona o veřejných zakázkách a ustanovení § 1 odst. 2 koncesního zákona. 128 Viz ustanovení § 21 a násl. koncesního zákona. 129 Viz ustanovení § 22 odst. 2 písm. a) koncesního zákona. O koncesních řízeních a PPP projektech obecně více např. Jan Pavel in Implementace PPP projektů v České republice a její rizika, dostupné z www: http://www.transparency.cz/doc//vz_ananlyza_ppp_implementace.pdf (20.4.2011). Tzv. PPP 125
jmenovala členy hodnotící komise pro účely zadávacího řízení a poté schválila uzavření smlouvy na plnění této veřejné zakázky. Výhodou této varianty je především nižší stupeň administrativně-právní náročnosti a komplikovanosti projektu, kdy z pohledu státu není zapotřebí uzavírat (případně renegociovat), monitorovat a kontrolovat stovky, resp. tisíce, separátních a navzájem nezávislých smluvních vztahů zároveň, nýbrž projekt je jako jeden celek komplexně řešen v rámci jediné veřejné zakázky, resp. jejího plnění vybraným smluvním partnerem. Tyto právní výhody se zároveň promítají též do roviny ekonomické, kdy stát může těžit z objemu plnění poptávaného v rámci jediné veřejné zakázky a získat tak citelně výhodnější ekonomické podmínky, než-li v případě realizace více separátních veřejných zakázek či v případě proplácení nákladů na odstranění ekologických zátěží jednotlivým nabyvatelům. Vzhledem k předpokládanému objemu veřejné zakázky na realizaci projektu při využití tohoto řešení nelze teoreticky vyloučit existenci právního rizika spočívajícího v potenciálním narušení hospodářské soutěže na příslušných relevantních trzích. Toto riziko je však již samo o sobě značně eliminováno aktuálním stavem relevantního trhu a jeho předpokládaným vývojem. Lze tedy vycházet z toho, že uvedené potenciální právní riziko bude podstatně sníženo tím, že nabídku do příslušné veřejné zakázky bude moci podat široké spektrum dodavatelů. K eliminaci tohoto rizika mohou významně přispět i další předpoklady realizace. Zaprvé, nastavení projektu odpovídá rozsáhlý geografický relevantní trh, který je tvořen územím Evropské unie, nikoliv pouze České republiky, přičemž na takto rozsáhlém relevantním trhu působí značné množství potenciálních dodavatelů. V tomto ohledu by bylo nezbytné vyargumentovat geografickou homogenitu celoevropského trhu s odpady, která by však mohla být rozporována jednak právně regulačními podmínkami, které jsou stále stát od státu značně odlišné a různě přísné, zejména pokud jde o nakládání s nebezpečnými odpady, jednak faktickými podmínkami, které opět znamenají spíše uzavření jednotlivých národních trhů s odpadovým hospodářstvím, jakkoliv je obecně odpad dle judikatury Evropského soudního dvora zbožím, jehož volný pohyb má být v rámci společného trhu EU zajištěn. Projekt by byl v dále daném variantním řešení vymezen způsobem, který by umožnil a projekty (Public-Private-Partnership) jsou formou spolupráce veřejných a soukromých subjektů.
126
podpořil široké vymezení věcného relevantního trhu (resp. v daném případě věcných relevantních trhů). Nastavení časových parametrů příslušné veřejné zakázky by bylo možné připravit tak, aby umožnilo potenciálním dodavatelům adaptaci na její podmínky a rozsah, a dále aby případně umožnilo též vyjednat se smluvními partnery subdodavatelské smluvní vztahy a vytvořit případná sdružení. Veřejnou zakázku na realizaci projektu v tomto variantním řešení by bylo možné koncipovat způsobem, který by nevzbuzoval důvodné pochybnosti o tom, zda z ní nejsou fakticky vylučováni dodavatelé některé z obsažených hospodářských oblastí (jednotlivých věcných relevantních trhů). Výhodou tohoto řešení je možnost nastavení komplexního odstranění všech ekologických zátěží, tj. jak ekologických zátěží, která jsou ve vztahu stát - nabyvatel reglementovány prostřednictvím ekologických smluv s dodatky, tak i zátěží, u kterých s nabyvateli nebyly k ekologickým smlouvám příslušné dodatky podepsány. Vzhledem k tomu, že by v daném případě šlo o tzv. kvazikoncesi, nesl by vybraný dodavatel veškerá rizika související s případnými obtížemi při poskytování součinnosti jednotlivými nabyvateli, kteří mají i v současné době uzavřenu ekologickou smlouvu bez dodatku. Pakliže by totiž v případě konkrétní ekologické zátěže nebyla vybranému uchazeči poskytnuta nabyvatelem potřebná součinnost, tento nedostatek by vybraný dodavatel byl nucen sám řešit, přičemž v krajním případě (tj. v případě neúspěšné negociace s nabyvatelem) by příslušnou ekologickou zátěž neodstranil a nebylo by mu tudíž ze strany státu jako zadavatele poskytnuto ve vztahu k takovéto neodstraněné ekologické zátěži žádné finanční protiplnění. Poslední zvažované možnost, varianta C se svou podstatou odchyluje od stávajícího postupu při odstraňování ekologických zátěží, který je upraven usnesením vlády č. 51/01 a následnou související směrnicí č. 3/2004. Stávající postup je podstatně zjednodušen a akcelerován, a tedy již nebude nutné zatěžovat zadavatele či nabyvatele některými dílčími procedurálními postupy v rámci jednotlivých etap odstraňování ekologických zátěží, neboť odpovědnost za tyto postupy bude komplexně přenesena (včetně s tím souvisejících rizik) na vybraného dodavatele. V důsledku přenosu odpovědnosti za tyto jednotlivé postupy na vybraného dodavatele nebude dále nutné, aby nabyvatelé činili některé kroky, neboť tyto kroky budou činěny vybraným dodavatelem, resp. se stanou redundantními. Renegociace ekologických smluv se nejeví z pohledu tohoto důvodu jako nutná. Jako vhodné se však jeví o těchto metodických změnách nabyvatele písemně informovat bez zbytečného odkladu po uzavření smlouvy s vybraným dodavatelem. 127
V návaznosti na výše uvedené bylo doporučeno vydat usnesení vlády České republiky, kterým by byla též změněna příloha usnesení vlády č. 51/01, a to tak, že na ekologické zátěže, které budou řešeny v rámci tohoto projektu, se vztahuje speciální úprava obsažená v něm obsažená. Současně by se tzv. „Zásady vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací“, které jsou uvedeny v příloze usnesení č. 51/01, použily ve vztahu k ekologickým zátěžím řešeným v rámci projektu toliko subsidiárně, přičemž v případě nesouladu či odchylky mezi těmito zásadami vypořádání ekologických závazků vzniklých před privatizací a projektem by byly příslušné aspekty v rámci dané ekologické zátěže řešeny výhradně postupem dle projektu (tj. zejména dle smlouvy na plnění veřejné zakázky následně uzavřené na základě schváleného projektu). Nabyvatelé i nadále budou povinni plnit všechny podmínky stanovené příslušnými rozhodnutími a obecně závaznými právními předpisy, zejména zákonem o vodách, strpět veškeré práce na majetku (viz ustanovení 42 odst. 5 zákona o vodách, podle něhož „vlastníci majetku, na němž závadný stav vázne nebo jejichž majetku je nutno použít při odstranění závadného stavu a kteří nejsou těmi, jimž bylo opatření k nápravě uloženo, jsou povinni strpět provedení opatření k nápravě uloženého nebo nařízeného vodoprávním úřadem. Za tím účelem jsou povinni umožnit vstup, popřípadě vjezd na své pozemky a stavby a strpět omezení obvyklého užívání svých pozemků a staveb“), k němuž se příslušné rozhodnutí vztahuje a poskytnout zadavateli, jeho případnému supervizorovi i vybranému dodavateli bezúplatně potřebnou součinnost a poskytnout včas všechny nezbytné dostupné informace nutné ke splnění ekologických smluv. Povinnosti třetích osob jsou pak rovněž stanoveny obecně závaznými právními předpisy, zejména shora citovaným ustanovením § 42 odst. 5 zákona o vodách. Lze uzavřít, že právě poslední varianta podle představ ministerstva financí v podstatě jako jediná z předložených tří variant umožňovala reálné a komplexní řešení ekologických zátěží v relativně krátkém časovém výhledu při respektování podmínek daných právním rámcem českého i unijního práva. VI. 5. c. Problematické aspekty veřejné zakázky na odstranění starých ekologických zátěží Likvidace starých ekologických škod, za které se stát zavázal, je jednoznačně objektivní potřebou a veřejným zájmem. Stejně tak je pravda, že tempo sanací bylo pomalé a 128
nedostatečné. Cesty, které vedou k dokončení sanací a státních závazků, ovšem mohou být různé. Původně zvolený způsob – jednotnou zakázku na odstranění všech starých ekologických zátěží - provázela kritika od samého počátku a týkal se řady jejích aspektů. Na některé z rizik upozorňoval v závěrech o svých kontrolních akcích i Nejvyšší kontrolní úřad.130 Asi nejzávažnějším problémem bylo její vymezení. Zásadním problémem celé zakázky, který mj. stála v pozadí neznámé ceny, byl fakt, že po celou dobu nebyl jasný obsah a objem zakázky. Jinými slovy to znamenalo, že Ministerstvo financí v době, kdy zakázku vypisovalo, nemělo k dispozici potřebný přehled toho, jaké lokality budou sanovány a jaký je potřebný rozsah prací. Dle závěrů analýzy Nejvyššího kontrolního úřadu byly seznamy lokalit a rozsah sanačních prací pro vypsání zakázky nepoužitelné. „Evidence ekologických zátěží, kterou vede ministerstvo životního prostředí, není stále úplná, což brání její plné využitelnosti v procesu odstraňování starých ekologických zátěží. Stejně tak seznamy priorit vypracované tímto ministerstvem nelze při odstraňování starých ekologických zátěží použít. Předmět plnění – rozsah sanačních prací – nebyl v době zadání veřejné zakázky dostatečně definován. Partner proto zahrne do nejvýše přípustné ceny zejména riziko navýšení nákladů v případě dodatečných a nepředvídaných prací“.131 Přehled všech lokalit zahrnutých do zakázky Ministerstvo financí zveřejnilo až 4. dubna 2011, tedy dva a čtvrt roku po vyhlášení tendru.132 Ze zakázky navíc byly vypuštěné významné lokality, u kterých je stát likvidací starých ekologických zátěží taktéž zavázaný. Jedná se např. o lokality bývalé továrny WALTER, a.s. v pražských Jinonicích (cena: 559 560 326 Kč), Ústí nad Labem: Tlaková plynárna, a.s. (cena: 434 085 215 Kč), Kunovice: Aircraft industries, a.s. (cena: 259 231 207 Kč) či Pardubice: PARAMO, a.s. (cena: 106 442 358 Kč). Předem nebyla zpracována analýza nákladů nezbytných na odstranění starých ekologických zátěží. Stanovisko k maximální výši nabídkové ceny bylo zpracováno externím poradcem a předáno ministerstvu financí až v průběhu roku 2011. Odhady zainteresovaných ministerstev týkající
130
Závěry NKÚ z kontrolní akce KA 09/18 z roku 2010, podle Kalivody, NKÚ 2010. Analýza NKÚ z kontrolní akce KA 09/18 z roku 2010, str. 173. 132 Seznam je k dispozici na www: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xls/tiskove_zpravy_ministertva_61464.html (22 .6. 2011). 131
129
se výše potřebných nákladů na odstranění starých ekologických zátěží se značně lišily (90 mld. Kč uváděných MF oproti maximálně 33 mld. Kč dle analýzy zpracované MŽP). 133 Diskutabilní byla i stanovená výše státních garancí. Stanovení ceny je nutnou součástí veřejných zakázek. V zakázce byla výše garancí vyčíslena na 101 mld. Kč, bez DPH. Tato garance však nebyla založena na kvalifikovaném odhadu. 134 V postupu odstraňování starých ekologických zátěží do konce roku 2009 bylo vyčištěno 124 lokalit, náklady na vyčištění činily 3,592 mld. Kč, státní garance ovšem dosahovaly 13,764 mld. Kč, tedy téměř čtyřikrát více135. NKÚ hodnotí stanovení výše státních garancí v rámci této „superzakázky“ takto: „Výše garancí, ke kterým se stát zavázal, nevyjadřuje reálnou potřebu finančních prostředků na odstranění starých ekologických zátěží. U těchto smluv se nepodařilo dodatkem ve smyslu požadavku vlády upravit finanční závazek státu (garanci) na úroveň reálných nákladů na jejich odstranění. Kromě tří výjimek je garance nadále vztažena k hodnotě privatizovaného majetku.“136 Fakt, že výše garancí zdaleka nemusí odpovídat reálné ceně, byl vidět na následujícím příkladu. Výše garance uvedená v databázi ministerstva financí u některých ekologických smluv neodpovídá odhadu nákladů na odstranění starých ekologických zátěží v příslušných lokalitách, např. provedené analýzy rizik u jednoho nabyvatele prokázaly potřebu sanačního zásahu pouze u některých lokalit s celkovými předpokládanými náklady ve výši cca 2,6 mld. Kč. Nečerpaná garance je však nadále vedena ve výši cca 25,3 mld. Kč.
137
Ministerstvo financí tvrdilo, že aktuální předpoklad celkové
hodnoty veřejné zakázky může vycházet pouze z celkové výše zbytkové garance všech ekologických smluv zařazených do projektu, což je částka, kterou se Česká republiky zavázala vůči nabyvatelům v případě potřeby vynaložit. V případě některých ekologických smluv přitom může být komplexní zajištění odstranění ekologických zátěží levnější, než kolik činí příslušné zbývající garance, v jiných lokalitách může být naopak garance výrazně dražší. Lze očekávat, že odstranění zbývajících starých ekologických zátěží může být postupem času spíše komplikovanější a finančně náročnější. Vybraný dodavatel zároveň převezme ekonomické riziko, že bude případně zjištěn větší rozsah zátěží či výskyt dosud nezjištěných zátěží a s tím související zvýšení nákladů na sanace. Ministerstvo navíc předpokládá zvýšenou 133
Analýza NKÚ z kontrolní akce KA 09/18 z roku 2010, str. 172. Analýza NKÚ z kontrolní akce KA 09/18 z roku 2010, str. 168. 135 Viz www: http://www.mfcr.cz/cps/rdc/xchg/mfcr/xls/ekozakazka479.html - 6. 6. 2011. 136 Analýza NKÚ z kontrolní akce KA 09/18 z roku 2010, str. 172. 137 Analýza NKÚ z kontrolní akce KA 09/18 z roku 2010, str. 172. 134
130
činnost ČIŽP, která bude vydávat potvrzení o odstranění pouze starých zátěží, které bude nutným předpokladem proplacení dokončené sanace. Kdyby dodavatel odstranil i ekologickou zátěž, kterou není povinen odstraňovat, rozrostou tím i jeho náklady, které nebude stát hradit. Problémem byla také skutečnost, že „disponibilní prostředky z privatizace, ze kterých jsou hrazeny náklady na odstranění zátěží, činily k datu 31. 12. 2009 pouze cca 14,9 mld. korun. V případě deficitu bude nutno pokrýt nezbytné náklady z prostředků státního rozpočtu.“138 Dalším problémem zakázky bylo též stanovení kvalifikačních požadavků139 a jediného možného výherce. Vypsáním soutěže v této podobě došlo k situaci, kterou provázelo bezpečnostní a finanční riziko spojené s realizací jedinou vybranou společností. Navzdory pojistkám, které musí obsahovat smlouva s výhercem, mohl tento výherce zkrachovat, což by přineslo státu výrazné komplikace. Kritizovaným bodem bylo také stanovení kvalifikačních kritérií, jejichž splnění bylo obsahem prvního kola soutěže. Zadávací dokumentaci si vyzvedlo na 80 subjektů, nabídku jich však podalo pouze šest. Tento rozdíl a rozhodnutí 74 společností nabídku zadavateli nepodat do velké míry ovlivnily právě kvalifikační požadavky. Ty byly stanovené tak, že je mohla splnit pouze velká (především zahraniční) konsorcia, protože objem zakázky byl pro malé a střední podniky nesplnitelný. Hospodářská komora ČR kritizovala toto nastavení s tím, že diskvalifikuje české firmy, které v této oblasti pracují. Ty se navzdory svým zkušenostem, know-how a erudici nemohly soutěže zúčastnit. Vítěz by je sice mohl oslovit s nabídkou zapojení do realizace dílčích částí zakázky a využívat je jako subdodavatele, to ovšem celý proces prodražuje. Zároveň existuje reálné riziko, že vítěz by se stal monopolní společností, která bude na trhu sanací ekologických zátěží znevýhodňovat všechny ostatní subjekty. Ministerstvo financí navíc stanovilo jako termín, do kdy mají být všechny staré ekologické zátěže zlikvidovány, rok 2015. Přestože je s ohledem na ochranu životního prostředí vhodné zátěže odstranit co nejdříve, v souvislosti s dopady, které stanovení termínu má v zakázce tohoto rozměru, neexistovala objektivní potřeba zátěže zlikvidovat právě do roku 2015. Argumenty pro podpoření tohoto termínu bývaly podporovány odkazy na regule Evropské unie (ty jsou použité i v samotné zadávací dokumentaci). Samotné Ministerstvo 138 139
Analýza NKÚ z kontrolní akce KA 09/18 z roku 2010, str. 173. Viz Příloha práce č. 3. 131
financí sice uvádělo, že rok 2015 vždy uvádělo pouze jako rok cílový pro odstranění většiny škod, kterého je reálné dosáhnout s komplexní zakázkou. Tomuto tvrzení ovšem odporovala argumentace ministerstva jako zadavatele, že při zachování současného systému odstraňování starých ekologických zátěží hrozí nedodržení termínů k jejich odstranění, stanoveným příslušnými orgány, tj. zejména ČIŽP a vodoprávních úřadů. 140 Ministerstvo financí také dále zdůrazňovalo, že v případě, kdy by staré ekologické zátěže nebyly v dohledné době odstraněny, hrozí arbitráže ze strany nabyvatelů privatizovaného majetku. K tomu by dle ministerstva mohlo dojít např. tím, že by docházelo k uplatňování sankcí proti nabyvatelům ze strany české inspekce životního prostředí a jejich následného uplatňování těmito nabyvateli vůči České republice.141 Podstatným rizikem byla i nedostatečná zkušenost s projekty tohoto rozsahu. Za provedení sanací převzal odpovědnost stát, který má povinnost zajistit účinnou kontrolu skutečného provedení a dokončení předepsaných sanací. Navíc se objevují obavy o zvýšené riziko korupčního jednání u takto komplexní veřejné zakázky, jejíž předmět plnění ani cena navíc není přesně známá. ¨ Variant řešení dalšího vývoje a možností dalšího postupu bylo několik. Vzhledem k rizikům arbitráží ze strany uchazečů o zakázku byly tyto možnosti podrobovány právním analýzám. Situace dovolovala následující varianty: 1.
Dokončit soutěž podle plánu a vybrat vítěze.
2.
Zakázku zastavit a vyhlásit znovu.
3.
Soutěž dokončit, ale nevybrat vítěze a vyhlásit znovu a jinak.
140
Byť termín 2015 není uveden v části koncesního projektu nazvané „Identifikace objektivních potřen zadavatele“, je splnění tohoto termínu celý koncesní projekt podřízen (viz např. koncesní projekt, bod 3.3.1.2.7, a další) a i z početných vyjádření zadavatele v tisku lze dovodit, že zadavatel odstranění všech škod do roku 2015 považuje za svoji objektivní potřebu. I kdyby tomu tak nebylo, je jisté, že zadavatel považuje za svoji objektivní potřebu „co možná nejrychlejší odstranění ekologických zátěží.“ – viz koncesní projekt, body 2.1.2.1 a jiné. K uspokojení této potřeby pak zadavatel stanovil cíl odstranit veškeré zátěže do roku 2015. Pro účely posouzení správnosti postupu zadavatele při zpracování koncesního projektu není nicméně toto rozlišení mezi cílem a potřebou podstatné. 141 Ministerstvo financí, Tisková zpráva 10. 4. 2008. 132
První varianta byla hojně kritizovaná s ohledem na rizika. Druhá varianta byla dle právních analýz riziková s ohledem na hrozící arbitráže ze strany společnosti, které se do soutěže o zakázku již přihlásily a vynaložily tak prostředky na prokázání kvalifikace a podání nabídek. O této variantě proto nikdo vážně neuvažoval a mnozí politici dávají údajně přednost poslední variantě. Díky formě kvazikoncese bylo totiž skutečně možné v rámci výběrového řízení nevybrat žádného vítěze. Tuto možnost si nakonec i vláda vybrala. Další postup může být následující. Zaprvé, nová veřejná zakázka podle současného trendu, tedy úprava podmínek a opětovné spojení všech zbývajících ekologických zakázek do jedné velké. Vzhledem ke kritice, která se často zaměřuje právě na přílišnou koncentraci zakázek a neprůhlednost celé soutěže, není tato možnost příliš pravděpodobná. Zadruhé, návrh k dřívějšímu způsobu řešení zakázek. Tedy vypisování soutěží na jednotlivé lokality, na kterých by byl proveden nový průzkum ekologických zátěží, které tam v současnosti jsou. Tento postup v současné době i podporuje ministerstvo financí. Poslední možností je rozdělení jednoho velkého tendru na dva až tři menší.
133
VII.
ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ DE LEGE FERENDA
Tato práce se věnuje podrobnému rozboru právních aspektů ekologických škod. Zvláštní důraz je přitom kladen na staré ekologické zátěže. Přetrvávající rozsáhlý výskyt starých ekologických zátěží na území České republiky je jedním z historických pozůstatků období, kdy byla ochrana životního prostředí neznámá a nakládání se závadnými látkami při průmyslové a další výrobě nedostatečně regulované. Systematické odstraňování těchto historických – starých ekologických zátěží začalo ve větší míře až po roce 1989. Přes vynaložené prostředky v řádech desítek miliard korun se nepodařilo staré ekologické zátěže odstranit ani zajistit jejich úplnou a přesnou evidenci či jednotný, koordinovaný přístup k nim. Pojem staré ekologické zátěže nelze definovat ani prostřednictvím škody na životním prostředí ani ekologické újmy. Škoda na životním prostředí může ze své podstaty vzniknout pouze na těch částech životního prostředí, které lze vlastnit. Staré ekologické zátěže jsou přitom typicky velmi komplexní a vznikají napříč ekosystémy bez ohledu na skutečnost, zda dané složky životního prostředí mohou být předmětem vlastnictví. Ekologickou újmu lze definovat jako nepříznivou změnu ve složkách ekosystémů (životního prostředí), v jejich fungování a v jejich interakci, způsobenou externími faktory antropogenního původu. Přitom je všeobecně uznáváno, že újma na životním prostředí musí být ztrátou kvalifikovanou; tj. musí dosáhnout určité úrovně s určitými následky, které samozřejmě nelze přesně specifikovat. Vymezení starých ekologických zátěží tak neodpovídá ani vymezení pojmu ekologické újmy. Lze jej chápat i interpretovat různými způsoby. Pro částečné ujednocení právního náhledu na předmětný pojem, má obecně význam skutečnost, že časové hledisko není pro použití speciální právní úpravy rozhodující, neboť vedle zátěží, které mají svůj původ v minulosti, kde původce není znám či neexistuje, existují i zátěže průběžně vznikající, které se teprve v budoucnu stanou „starými“ ekologickými zátěžemi. Za této situace lze použití termínu „stará“ ve spojení „stará ekologická zátěž“ zpochybňovat. Ekologickou zátěž je navíc možné definovat: a) věcně - absolutně, podle skutečného vlivu na životní prostředí bez ohledu, zda si působení zátěže uvědomujeme a jsme ochotni ji eliminovat, b) relativně, podle parametrů stanovených legislativně. Výběr definice a určení co je a co již není ekologickou zátěží (a o jak významnou zátěž se jedná) se bude vždy řídit 134
úvahami o tom, zda preferovat nebezpečí ohrožující určitou skupinu, významnou hospodářsky a ekologicky (např. kontaminace vody pro zásobení města), nebo zda bude prioritní otázka finančního zabezpečení, a to bez dalších ohledů na konkrétní ekologický přínos nebo vliv. Přes výše uvedené pochybnosti lze staré ekologické zátěže definovat prostřednictvím dvou základních znaků. Zaprvé se jedná o dlouhodobý důsledek lidské činnosti mající původ v minulosti, který může mít nebo již má nepříznivý vliv na funkční soustavu živých a neživých složek životního prostředí. A zadruhé původce není znám nebo již právně neexistuje. Budeme-li hledat cesty k odstraňování starých ekologických zátěží, je možné k nim přistupovat jako k majetkoprávní újmě, tj. jde o ekonomickou škodu, nebo jako ke škodě na životním prostředí, kdy jde o ekologickou újmu. Oprávněnému vlastníkovi, pokud jde o jeho nárok na soukromoprávní náhradu škody je tato napravována jednak v penězích (finanční náhrada), jednak uvedením v předešlý stav (fyzická náprava). Odpovědnost za škodu na majetku je proto na odstraňování ekologických zátěží aplikovatelná jen omezeně. Příčinou je skutečnost, že mimo jiné, i když poškozený se svým nárokem uspěje, nemusí to vždy vést k odstranění ekologické zátěže, pokud tato povinnost není právem stanovena a pokud nebude upřednostněna náhrada škody uvedením v původní stav. Jako soukromoprávní institut, je odpovědnost za škodu navíc realizovatelná jen z vůle poškozeného vlastníka věci a neexistuje proto povinnost poškozeného domáhat se náhrady škody. Ne nepodstatným jevem u starých ekologických zátěží je obvyklá anonymita škůdce, takže použití institutu odpovědnosti za škodu je vyloučeno. To platí i pro případy zániku subjektu, aniž by existoval právní nástupce. Negativně působí i uplynutí promlčecí doby k uplatnění nároku na náhradu škody. Odstraňování starých ekologických zátěží jako soukromoprávních škod na životním prostředí proto není v praxi dobře možné. Při hledání dalších možných způsobů odstranění těchto ztrát je především důležité zabývat
se možnými
odpovědnými
subjekty.
Jedná se především
o vlastníka
kontaminovaného objektu či nemovitosti, původce kontaminace a stát. V pořadí stanovení primární odpovědnosti za kontaminaci je uváděn vždy původce kontaminace, jež může, ale nemusí být totožný s vlastníkem. Podstatné je, že z definice starých ekologických zátěží vyplývá, že původce není znám nebo již neexistuje. Odpovědnost se vůči němu tak nemůže uplatnit a musí být vztažena vůči jiným subjektům. Důvodem, který brání určení vlastníka 135
nemovitosti jako původce zdroje znečištění, je skutečnost, že nemohl užívání majetku ovlivnit od počátku. Práva vlastníka mohou být navíc v rozporu s veřejným zájmem, např. pokud kontaminace spodních vod představuje hrozbu pro lidské zdraví, ohrožuje zdroje pitné vody, města aj. V takových případech, které jsou převažující, vstupuje do odpovědnostního vztahu další subjekt, kterým je stát. Avšak i za těchto podmínek není vyloučena spoluúčast vlastníka nemovitosti, který nese část nákladů vynaložených na nápravné opatření. Stát zabezpečuje finančně i případy, kdy původce znečištění je znám a existuje, avšak nemá dostatek finančních prostředků a odstranění zátěže je akutní, havarijního charakteru, ohrožující veřejné zařízení a zdraví lidí. Tyto situace ale nejsou považovány za typické staré ekologické zátěže, spíše jde o jiné ztráty na životním prostředí, které mají se starými ekologickými zátěžemi společnou skutečnost, že subjektem financujícím provedení preventivních a nápravných opatření je stát. Stát má potom vůči původci právo na navrácení vynaložených finančních prostředků, které však většinou není nijak specificky zajištěno (např. formou zástavního práva k předmětným nemovitostem). Staré ekologické zátěže by se podle možnosti jejich odstranění tak daly rozdělit na zátěže, které budou odstraňovány:
v rámci procesu privatizace dle zákona 92/1991 Sb. o podmínkách převodu
majetku státu na jiné osoby, tzv. zákon o velké privatizaci;
na ekologické zátěže řešené dle § 42 odst. 4 zákona č. 254/2001 Sb. o vodách;
na ekologické zátěže po Sovětské armádě;
zátěže v oblastech zasažené těžbou uhlí.
Většina této práce se zabývá první a největší skupinou, starými ekologickými zátěžemi odstraňovanými v rámci procesu privatizace. Základním principem je, že se stát při privatizaci majetku zavázal odstranit ekologické zátěže k němu vázané (až do výše ceny privatizovaného majetku), a to formou smlouvy uzavřené mezi státem a nabyvatelem majetku. Tento způsob řešení starých ekologických zátěží je ojedinělý, a to i v mezinárodním srovnání. Žádná ze zemí bývalého východního bloku nezvolila v souvislosti s privatizací tak velkorysý program v oblasti odstraňování ekologických škod způsobenou činností státních podniků před privatizací. Závazek státu financovat sanaci starých ekologických zátěží je v zákoně formulován jen velmi obecně. Zákon neobsahuje žádný legislativní návod pro realizaci tohoto závazku ani například vymezení starých ekologických zátěží. Protože jednou z podmínek pro 136
přiznání nároků nabyvatelům privatizovaného majetku na uvolnění finančních zdrojů z privatizačních prostředků je rozhodnutí vlády, přijala vláda postupně od roku 1991 až dosud několik svých usnesení, ve kterých stanovila mechanismus uplatňování nároků nabyvateli privatizovaného majetku a plnění úhradového závazku státem a jeho orgány. Mechanismus převodu odpovědnosti se tak v průběhu času měnil. Poslední změna přišla po roce 2001. V současné době je souslednost kroků následující: rozhodnutí o privatizaci, realizace rozhodnutí, předložení analýzy rizik, doporučující stanovisko MŽP, souhlas vlády ČR s uzavřením ekologické smlouvy, opatření k nápravě ekologických závad, ukončení ekologické smlouvy. Řešením těchto závazků byl od počátku pověřen Fond národního majetku ČR a po jeho zrušení k 1. 1. 2006 přešlo do kompetence Ministerstva financí České republiky, které vypořádává tento závazek prostřednictvím jednotlivých zadávacích řízení s individuálními dodavateli (odstraňovateli ekologických škod). Tento proces je dlouhodobý (odstraňování starých ekologických zátěží trvalo na některých lokalitách i 10 let), administrativně náročný (vyhlašování i 7 veřejných zakázek na vyčištění jedné lokality) a spojený s řadou problémů a rizik. Odpovědnost státu není nijak časově omezena, trvá již nepřetržitě 21 let a její další trvání je spojeno s dokončením celého procesu privatizace majetku státu. Kompletní odstranění zátěží by přitom nemělo být v čase příliš odkládáno. Z faktoru času totiž vyplývají následující rizika. Odsouvání termínů odstranění starých ekologických zátěží může mít negativní dopad na životní prostředí v dané lokalitě, nečinností může dojít ke změně kategorie obtížnosti odstranění starých ekologických zátěží s dopadem na zvýšení nákladů na jejich odstranění. Odsouvání termínů vypořádání závazků České republiky vůči nabyvatelům tak může mít dopad na výši nákladů, a to z titulu nárůstu cen prací v čase a možnosti zpřísnění norem v oblasti životního prostředí. Kromě těchto aspektů neodstranění staré ekologické zátěže ztěžují nabyvatelům privatizovaného majetku jeho užívání, čímž je omezena jejich podnikatelská činnost, a za neprovedené sanace tak lze očekávat žaloby nabyvatelů vůči státu. Navíc protože jde o závazek určený zákonem, nelze ho také zrušit nebo změnit jinak než dalším zákonem. Nabyvatelé privatizovaného majetku mohou vůči státu uplatňovat jeho povinnost financovat sanaci po celou dobu trvání závazku, pokud závazek státu trvá, nároky nabyvatelů privatizovaného majetku nezanikají a nemohou zaniknout ani uplynutím času. Od roku 1991 do 31. 12. 2011 činí celkové garance na odstraňování staré ekologické zátěže vzniklé před privatizací cca 175 559 mil. Kč. Ukončeno již bylo 138 ekologických 137
závazků, tj. cca 42% z aktuálního počtu jednotlivých lokalit starých ekologických zátěží. Aktuální výše garancí k 31. 12. 2011 činí celkem 160 410 mil. Kč. Poměr výše garancí tedy neodpovídá poměru počtu již vyčištěných lokalit. Důvody jsou velmi pravděpodobně nejméně dva. Garance neodpovídají rozsahu skutečných nákladů na odstranění starých ekologických zátěží a navíc finančně náročné odstraňování rozsáhlých starých ekologických ztrát je v čase odkládáno. Tyto faktory vedou ke skutečnosti, že přestože byla vyčištěna téměř polovina z počtu lokalit starých ekologických zátěží, pohybují se státní garance za zbývajících 58% lokalit na téměř 90% celkového objemu všech státních garancí. Vyčištění zbývající jedné lokality staré ekologické zátěže tedy stát garantuje takřka devětkrát vyššími prostředky, než tomu bylo u lokalit již vyčištěných. Tyto prostředky ale nemusí být nezbytně vynaloženy, protože zatím se v praxi odstranění starých ekologických zátěží ukazuje jako výrazně levnější než předpokládají státní garance. Skutečné náklady tvoří cca 1/3 státní garance. Výše popsané riziko odsouvání odstraňování starých ekologických zátěží spolu s pomalým průběhem prací (za téměř 20 let byly odstraněna asi jedna desetina starých ekologických zátěží) vedly k úvahám o možnostech urychlení celého procesu. Ministerstvo financí začalo v roce 2007 připravovat návrh, podle kterého by měly být zbývající ekologické zátěže odstraněny realizací jediné velké veřejné zakázky. Tato zakázka však byla na konci roku 2011 usnesením vlády č. 956 zrušena. Důvody pro vypsání jedné velké veřejné zakázky byla především snaha o co nejrychlejší odstranění všech zbývající starých ekologických zátěží, které se váží na privatizovaný majetek, a to za co nejnižší cenu, administrativně nenáročným způsobem a s přenesením rizik na dodavatele (formou kvazikoncese). Problémem takto vypsané veřejné zakázky byla především skutečnost, že neexistují přesné a úplné informace o starých ekologických zátěžích. Podané nabídky se navíc blížily výši smluvních garancí státu, které jsou podle stávajících zkušeností několikanásobně vyšší než skutečné náklady nezbytné k odstranění starých ekologických zátěží. Nabídky podané v rámci veřejné zakázky tedy byly pro stát pravděpodobně velmi nevýhodné, objevovala se podezření z manipulace při zadávání zakázky a nebyl předem jasný ani mechanismus kontroly, kterým by si stát zkontroloval a případně i vynutil odstranění všech starých ekologických zátěží. Ministerstvo financí navíc nemá ve svém speciálním fondu dostatek prostředků na jednorázové pokrytí všech nákladů na odstranění starých zátěží. Ze všech těchto důvodů byla nakonec veřejná zakázka zrušena. Staré ekologické zátěže proto budou v budoucnu pravděpodobně sanovány po jednotlivých privatizačních projektech, přitom důraz 138
bude kladen na lokality s nejvyšší prioritou (nejvyšší riziko pro lidské zdraví, životní prostředí či případné prodražení jejich odstraňování v čase). Řešení starých ekologických zátěží dle zákona o velké privatizaci se tedy jeví pro účely velkých majetkových převodů z počátku 90. let jako dostatečné. Výhodou je, že ztráty na životním prostředí, financované z prostředků MF ČR, se nerozlišují podle kritéria, zda se jedná o ztráty, jejichž původce je znám, nebo o ztráty, jejichž původce není znám, ale důraz se klade na rizikovost těchto ztrát pro životní prostředí. Veškeré postupy a řešení jsou však upraveny pouze ve vládních usneseních. V případě tak závažných a finančně náročných problémů, kterými staré ekologické zátěže jsou, by bylo pravděpodobně lepší upravit celou problematiku na úrovni zákona již od samého počátku. Protože však stávající metodika Ministerstva financí a Ministerstva životního prostředí postihuje veškeré fáze procesu odstranění starých ekologických zátěží (tj. přípravu i realizaci), má kontrolní systém ve všech jeho fázích a většina praktických problémů byla překlenuta výkladem, je přijímání nové úpravy na základě zákona v dnešní době již spíše zbytečné. Při úvahách o urychlení a nezbytnosti procesu odstranění starých ekologických zátěží, ke kterému se počátkem 90. let stát při privatizaci majetku zavázal, je nezbytné vidět jeho dlouhodobou administrativní a finanční náročnost a řadu problémů a rizik. Jde např. o potencionální žaloby nabyvatelů privatizovaného majetku vůči státu z důvodu prodlení, které omezuje podnikatelskou činnost, rostoucí ceny prací, zpřísňující se ekologické normy a další. Vážná rizika vyplývají také z faktoru času. Při odsunování termínů odstranění starých ekologických zátěží dochází k jejich dalšímu šíření, změně kategorie obtížnosti jejich odstranění a ke zvýšení nákladů sanace. Pro odstranění všech starých ekologických zátěží je nezbytné dopracovat podklady nezbytné pro stanovení ceny na odstranění starých ekologických zátěží pro všechny lokality a zajistit řádné financování jejich odstranění. Systémové financování prostřednictvím zdrojů z privatizace nepokrývá v současné době plnou výši státních garancí a financování je proto nutné zajistit z prostředků státního rozpočtu. Dále je nutné dořešit smluvně zpracování dodatků k již uzavřeným ekologickým smlouvám, ve vazbě na usnesení vlády č. 51/2001. Pro vytvoření nového systému likvidace znečištěných lokalit doporučuji, na základě dlouhodobých poznatků této problematiky, individuální přístup sanace těchto lokalit, 139
rozdělením na menší zakázky a nastavením ekonomických pravidel tak, aby se mohlo do těchto veřejných zakázek zapojit mnohem více menších společností. Zapojení více společností povede k větší konkurenci na trhu a ve výsledku i ke snížení konečné ceny. Jde tedy o zachování stávajícího způsobu, který vykazuje daleko operativnější přístup k plnění zmíněného úkolu, než zadání jedné komplexní veřejné zakázky na odstranění všech zbývajících ekologických zátěží. Předpokládané konečné snížení ceny navíc přispěje k řešení situace s nedostatkem finančních prostředků na odstranění starých ekologických zátěží.
140
VIII.
SUMMARY
A widespread occurrence of the former ecological damages and contaminated locations in the Czech Republic has been a rudiment of more than 60 years of non-democratic regimes in 1938-1989. Then, the preserving of nature and handling of harmful substances for industrial and other purposes was at a very low level. A systematic removal of these detriments of the past extended after democratisation in1990. The Czech State has taken on the responsibility for removing some of these damages, especially as a part of privatization. This has been a long-term, risky and legally demanding enterprise. A unified, co-ordinated approach to the matter at a national level has not been established yet, despite of the enormous budget. Moreover, some of the issues have not been addressed at all. Such a situation requires an immediate action since the public health has been put at risk either because of a direct contact with harmful substances or due to the groundwater contamination. Time-wise, the legal commitment of the State regarding the budgeting for decontamination of the former ecological damages of the privatized assets has not been limited. The process has been continuing for 19 years and its proceeding depends on the State assets’ privatization timeframe and termination. It has been a legal obligation of the State, so it would be changed or altered only by means of passing a new law. The same measures apply to the rights of privatized assets’ vendees environmentally harmed by the activities of former state enterprises before privatization. These rights might still be enforced for the duration of the state legal commitment to refund decontamination of former State assets. As a Government Act has been one of the necessary conditions for accepting the financial claims of privatized assets’ vendees covered by the privatization revenues, a number of the Government resolutions determining the procedures of raising and fulfilling the financial commitments (by the State as well as by its authorities) have been passed until now (individual descriptions of these resolutions are included in part II of this issue). The steps to comply with the pre-privatization ecological obligations and respective authorities and organizations’ competencies are included in part III of this publication. The financial obligations of repairing these damaged environments and revitalization of former heavy lignite mining areas have been refunded by the State according to the law and
141
regulations in a different mode and with different targets. However, the main target remains the same: a complete removal of the environmental damage and devastation. Legal and technical aspects of the programme of solving environmental damages generated before privatisation of lignite mining companies in Ústecký, Karlovarský and Moravskoslezský regions. Programme of removing of damages caused by exploiting and environmental damages generated before privatisation of lignite mining companies in Ústecký, Karlovarský and Moravskoslezský region, is funded by the State with the amount of CZK 15 billion according to related government decree. These damages have been generated as a consequence of exploiting of lignite related to foregone strip mining. To establish the method and principal policies of said programme the Joint Commitee was established to solve environmental damages and the guidelines of Joint Committee were adopted to define the area of mining activities, types of applicants, subject of support typology of projects and acknowledged cots. The results of foregone redeveloping and restoring works have established new conditions for gradual regression of landscape utilisation after restoring, renaturalisation and subsequent resocialisation the mentioned above have been implemented to Ústecký, Karlovarský and Moravskoslezský regions. The European Union has frequently acted against the environmental damage of the past by using specific legal measures. This has been the up-to-date European legal enactment and these issues have been reflected upon in this compendium. We can view these past environmental damages in two ways: as a property detriment and hence the pecuniary injury or as the harm to the environment and thus the ecological detriment. It is highly advisable to appreciate the role of the most important parties participating on the former environmental damages removal, e.g. the contaminated property/estate owner, the damage inflictor, the State, general public, contractor… These legal bodies should ensure the appropriate measures leading to improvement are taken. The immediate necessity to solve the issues of environmental damage of the past by passing particular legal regulations seems to be discernible as portrayed in individual sections of this publication. These regulations would become effective only if the contemporary legal
142
measures do not apply. However, a legally explicit theorem of seeing these environmental damages as a specific detriment should not be disregarded. The contemporary Czech law includes some legal measures to deal with these negative influences on the environment. Nevertheless, anticipation, awareness and swift legal action remain the best concepts to prevent these damages from occurring in future.
143
IX. ENGLISH NAME OF WORK Legal Aspects of Removing of Environmental Damage
144
X. KEYWORDS Liability; damage; loss; harm; environment
145
XI. KLÍČOVÁ SLOVA Odpovědnost; ztráty na životním prostředí; škoda; újma; životní prostředí
146
XII.
ABSTRAKT
Ekologickou zátěž je možné definovat: a) věcně, podle skutečného vlivu na životní prostředí bez ohledu, zda si působení zátěže uvědomujeme a jsme ochotni ji eliminovat, b) relativně, podle parametrů stanovených legislativně. Z toho vyplývá, že při rozhodování (ale i v publikacích či písemných dokumentech) je vždy nezbytné uvádět definici a kritéria chápání ekologické zátěže. Výběr definice a určení co je a co již není ekologickou zátěží (a o jak významnou zátěž se jedná) se bude vždy řídit úvahami o tom, zda preferovat nebezpečí ohrožující určitou skupinu, významnou hospodářsky a ekologicky (např. kontaminace vody pro zásobení města), nebo zda bude prioritní otázka finančního zabezpečení, a to bez dalších ohledů na konkrétní ekologický přínos nebo vliv. Přes výše uvedené pochybnosti lze staré ekologické zátěže definovat prostřednictvím dvou základních znaků. Zaprvé se jedná o dlouhodobý důsledek lidské činnosti mající původ v minulosti, který může mít nebo již má nepříznivý vliv na funkční soustavu živých a neživých složek životního prostředí. A zadruhé původce není znám nebo již právně neexistuje. Budeme-li hledat cesty k odstraňování starých ekologických zátěží, je možné k nim přistupovat jako k majetkoprávní újmě tj. jde o ekonomickou škodu nebo jako ke škodě na životním prostředí, kdy jde o ekologickou újmu. Oprávněného vlastníka, pokud jde o jeho nárok na náhradu škody, v rámci odpovědnosti za škodu je tato napravována jednak v penězích (finanční náhrada), jednak uvedením v předešlý stav (fyzická náprava). Odpovědnost za škodu na majetku je na odstraňování ekologických zátěží aplikovatelná jen omezeně. Příčinou je skutečnost, že mimo jiné, i když poškozený se svým nárokem uspěje, nemusí vždy vést k odstranění ekologické zátěže, pokud tato povinnost není právem stanovena a pokud nebude upřednostněna náhrada škody uvedením v původní stav. Jako soukromoprávní institut, je odpovědnost za škodu realizovatelná jen z vůle poškozeného vlastníka věci. Není proto povinnost i poškozeného domáhat se náhrady škody. Ne nepodstatným jevem u starých ekologických zátěží je obvyklá anonymita škůdce, takže použití institutu odpovědnosti za škodu je vyloučeno. To platí i pro případy zániku subjektu, aniž by existoval právní nástupce. Negativně působí i uplynutí promlčené doby k uplatnění nároku na náhradu škody. 147
V průběhu odstraňování starých ekologických škod je vhodné rozlišovat subjekty, které mají v přednostní problematice zcela zásadní úlohu. Jsou to vlastník kontaminovaného objektu, nemovitosti, původce kontaminace a stát. V pořadí stanovení primární odpovědnosti za kontaminaci je uváděn vždy původce kontaminace, jež může ale nemusí být totožný s vlastníkem. Podstatné je, že z definice starých ekologických zátěží vyplývá, že původce není znám nebo již neexistuje. Odpovědnost se vůči němu tak nemůže uplatnit a musí být vztažena vůči jiným subjektům. Důvodem, který brání určení vlastníka nemovitosti jako původce zdroje znečištění je skutečnost, že nemohl užívání majetku ovlivnit od počátku. Práva vlastníka mohou být navíc v rozporu s veřejným zájmem např. pokud kontaminace spodních vod představuje hrozbu pro lidské zdraví, ohrožuje zdroje pitné vody, města aj. V takových případech, které jsou převažující, vstupuje další subjekt, kterým je stát. Avšak i za těchto podmínek není vyloučena spoluúčast vlastníka nemovitosti, který nese část nákladů vynaložených na nápravné opatření. Stát zabezpečuje finančně i případy, kdy původce znečištění je znám a existuje, avšak nemá dostatek finančních prostředků a odstranění zátěže je akutní, havarijního charakteru, ohrožující veřejné zařízení a zdraví lidí. Tyto situace ale nejsou považovány za typické staré ekologické zátěže, spíše jde o jiné ztráty na životním prostředí, které mají se starými ekologickými zátěžemi společnou skutečnost, že subjektem financujícím provedení preventivních a nápravných opatření je stát. Stát má potom vůči původci právo na navrácení vynaložených finančních prostředků, které však většinou není nijak specificky zajištěno (např. formou zástavního práva k předmětným nemovitostem). Jak vyplývá z analýzy mezinárodní i unijní právní úpravy problematiky ekologických zátěží, nejsou tyto otázky komplexně řešeny samostatnými úpravami. Přesto lze nalézt jednotlivé dílčí úpravy i na této úrovni. A především tlak vyvíjený na národní právní řády k přijetí kvalitní úpravy odpovědnosti za ztráty na životním prostředí (např. s povinným finančním zajištěním provozovatele) je nejlepší prevencí pro předcházení vzniku starých ekologických zátěží. Mezinárodní a unijní úprava navíc může být zdrojem inspirace a nových právních institutů pro vnitrostátní právo. V českém vnitrostátním právu je upravena občanskoprávní mimosmluvní i administrativní odpovědnost. Civilní odpovědnost je upravena výlučně občanským zákoníkem. Úprava v občanském zákoníku nijak nevybočuje z evropských standardů a 148
v současné době připravovaná rekodifikace odstraní některé zásadní problémy, které s úpravou odpovědnosti souvisí. Veřejnoprávní odpovědnost za újmu na životním prostředí jako takovém je v České republice nejednotně upravena ve velkém množství různých předpisů, které lze rozdělit na průřezové a složkové. Nejobecnější, velmi stručnou úpravu obsahuje zákon o životním prostředí, který se v praxi pro odstraňování škod vůbec nepoužívá. Druhou komplexní úpravou je transpozice směrnice v nepoužívaném zákoně o ekologické újmě. Rozsah působnosti zákona je zbytečně složitě definován, rozšíření odpovědnosti i na činnosti po právu je oslabeno liberačními důvody, oprávnění dotčené veřejnosti jsou oproti směrnici zásadně omezena, povinné finanční zajištění se vztahuje pouze na některé subjekty a je odloženo. Transpozice směrnice do samostatného zákona komplikuje rozhodování, podle kterého právního režimu se má postupovat. Ochrana veřejného zájmu při ztrátách na životním prostředí není v praxi řešena ani jedním z komplexních, průřezových předpisů. Ekologická újma je tedy v České republice výlučně napravována na základě jednotlivých složkových předpisů. Jejich úprava je velmi stručná a strohá, odpovědnost se vztahuje na případy havárií a protiprávních činností. Odpovědnost je vždy objektivní, většinou bez v zákoně přímo uvedených liberačních důvodů. Odpovědné subjekty musí nést tři základní povinnosti: informační a vykonání preventivních (všeobecných i speciálních) a nápravných opatření. Nápravná opatření nejsou blíže upravena, což je zásadní nedostatek. Staré ekologické zátěže jsou v České republice řešeny především v rámci odpovědnosti státu v souvislosti s velkou privatizací. Stát se při privatizaci majetku zavázal odstranit ekologické zátěže k němu vázané, a to formou smlouvy uzavřené mezi státem a nabyvatelem majetku. Zákonem uložená odpovědnost státu není nijak časově omezena. Trvá již nepřetržitě 21 let a její další trvání je spojeno s dokončením celého procesu privatizace majetku státu. Totéž platí i o nárocích nabyvatelů privatizovaného majetku, které mohou být vůči státu uplatňovány po celou dobu trvání závazku státu financovat sanaci starých ekologických škod na majetku, jež prošel privatizací, a který byl ekologicky poškozen činností bývalých státních podniků před jejich privatizací. Pokud závazek státu trvá, nároky nabyvatelů privatizovaného majetku nezanikají a nemohou zaniknout ani uplynutím času. Závazek státu financovat sanaci starých ekologických zátěží je v zákoně formulován jen velmi obecně. Zákon neobsahuje žádný legislativní návod pro realizaci tohoto závazku. Protože jednou z podmínek pro přiznání nároků nabyvatelům privatizovaného majetku na uvolnění finančních zdrojů z privatizačních prostředků je rozhodnutí vlády, přijala vláda 149
postupně od roku 1991 až dosud několik svých usnesení, ve kterých stanovila mechanismus uplatňování nároků nabyvateli privatizovaného majetku a plnění úhradového závazku státem a jeho orgány. Od roku 1991 do 31. 12. 2011 činí celkové garance na odstraňování staré ekologické zátěže vzniklé před privatizací cca 175 559 mil. Kč. Vzhledem k postupnému ukončování ekologických závazků Ministerstva financí (bylo ukončeno 138 ekologických závazků, tj. cca 42% z jejich aktuálního počtu) činí aktuální výše garancí k 31. 12. 2011 celkem 160 410 mil. Kč. Z celkového počtu 138 ukončených ekologických závazků s celkovou garancí ve výši cca 15 153 mil. Kč bylo vyčerpáno cca 4 266 mil. Kč, tzn. že oproti garantované výši finančních prostředků nebylo vyčerpáno celkem 10 887 mil. Kč. Řešení starých ekologických zátěží dle zákona o velké privatizaci se jeví pro účely velkých majetkových převodů z počátku 90. let jako dostatečné. Výhodou je, že ztráty na životním prostředí, financované z prostředků MF ČR, se nerozlišují podle kritéria, zda se jedná o ztráty, jejichž původce je znám, nebo o ztráty, jejichž původce není znám, ale důraz se klade na rizikovost těchto ztrát pro životní prostředí. Veškeré postupy a řešení jsou však upraveny pouze ve vládních usneseních. V případě tak závažných a finančně náročných problémů, kterými staré ekologické zátěže jsou, by bylo lepší upravit celou problematiku na úrovni zákona. Stát vynakládá nemalé finanční prostředky také na zahlazování následků báňské činnosti a obnovu těchto území po těžbě. Rekultivační zušlechťování prostoru zasaženého těžbou do funkčního krajinného systému je atribut, který navazuje na tvarování vnějších i vnitřních výsypek a svahů lomů. Systémový přístup k provádění sanací a rekultivací eliminuje na nezbytné vlivy těžby a to jak v plošném rozsahu, tak i v čase a navrací krajinu novému využití. Finanční prostředky však jdou často ze státního rozpočtu. Česká vláda v letech 2002 a 2003 rozhodla, že stát se musí podílet na řešení ekologických škod, jež vznikly kvůli těžbě uhlí, a na tyto účely postupně vyčleňuje částku 20 miliard korun pro Moravskoslezský kraj, 15 miliard korun pro Ústecký a Karlovarský kraj a přibližně 1,5 miliardy pro Kladensko. Na základě zkušeností ze všech možných typů těžeb i na základě vědeckých poznatků např. Jihočeské univerzity a Botanického ústavu AV ČR však vyplývá a je možné konstatovat, že téměř 100% jejich ploch má potenciál pro spontánní sukcesi, a že tato vede z hlediska přírodovědného k lepším výsledkům než jakékoli technické rekultivace (úspěšnost přirozené sukcese na Ostravsku). Z různých důvodů (časových, obchodních zájmů, dalšího využití 150
plochy, chybějící legislativy) se proto přistupuje k tomuto způsobu je okrajově a jde jen o malé plochy.
151
XIII.
POUŽITÉ ZKRATKY
ČIŽP
Česká inspekce životního prostředí
ES
Evropská společenství
EU
Evropská unie
FNM ČR
Fond národního majetku ČR
LesZ
lesní zákon
MF
Ministerstvo financí
MSNMP
Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci
MŽP
Ministerstvo životního prostředí
NS
Nejvyšší soud ČR
NSS
Nejvyšší správní soud ČR
OdpZ
zákon o odpadech
OvzdZ
zákon o ochraně ovzduší
OZ
občanský zákoník
PF ČR
Pozemkový fond ČR
SEZ
staré ekologické zátěže
Směrnice
směrnice o odpovědnosti za škody na životním prostředí
Úmluva
Luganská úmluva o občanskoprávní odpovědnosti za škody vzniklé v důsledku činnosti nebezpečné pro životní prostředí
VodZ
vodní zákon
ZoEÚ
zákon o ekologické újmě
ZoGMO
zákon o nakládání s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty
ZoIPPC
zákon o integrované prevenci
ZoOVZ
zákon o ochraně veřejného zdraví 152
ZOPK
zákon o ochraně přírody a krajiny
ZoPZH
zákon o prevenci závažných havárií
ZoŽP
zákon o životním prostředí
ZZPF
zákon o zemědělském půdním fondu
153
XIV.
PRAMENY POUŽITÉ LITERATURY
XIV. 1.
Knihy
Drobník, J. : Odpovědnost za staré škody na životním prostředí, Acta Universitatis Carolinae – Iuridica, Praha 1999 Damohorský, M.: Právní odpovědnost za ztráty na životním prostředí, UK v Praze, Nakladatelství Karolinum, 1999 Damohorský, M.: Právo životního prostředí, C.H.Bech, 2007 Jančářová, I.: Ekologická politika, MU Brno, 2004 Jančářová, I.: Staré ekologické zátěže v kontextu americké evropské a mezinárodní úpravy, MU Brno, 2001 Jančářová, I.: Právní prostředky a cesty k řešení starých ekologických zátěží, MU Brno, 2008 Pokorný, M., Holub, M. a kol.: Občanský zákoník, Praha Linde, 2002
XIV. 2.
Časopisy
Drobník,J.: Odpovědnost za staré škody na životním prostředí, Acta Universitatis Carolinae – Iuridica 3 - 4, 1999 Damohorský, M.: K některým normám a právním prostředkům na úseku ochrany životního prostředí, Správní právo, 1992, ročník 25, č. seš. 4 Gruntorád, J.: Ekologické zátěže v privatizovaných podnicích, Odpady 5/1991 Kružíková, E. Adamová, E., Komárek, J.: Právo životního prostředí Evropského společenství, Linde Praha, a.s., 2003 Kužvart, P.: Česká legislativa a oblast životního prostředí, Veřejná správa, 1998, roč. 9/ sešit č. 9 Kašpar, J. ,Měsková L.: Rekultivace MUS – nová krajina, 2006. Mlčoch, S. : Škody na životním prostředí z pohledu českého práva EKOVIS MŽP – informační zpravodaj, 1999, ročník 9, č. seš. 5 Pejzl, M., Růžička, J.: Rozsah sanačních prací v České republice a jejich nákladovost, Odpady 2/1997 Procházková, D.: Aplikace rizikové analýzy v oblasti životního prostředí, Mezinárodní politika, 1994, roč. 18, č. seš. 2 154
Tylčer, J., Orel, F.: Metodická úprava postupu pro omezování staré zátěže, Odpady 2-4/1994 Tošovská, E.: Odpovědnost za ekologické škody ve vazbě na Evropskou unii, Pojistné rozpravy, 1999, seš. č. 5 Tošovská, E.: Finanční zajištění právní odpovědnosti podnikatelských subjektů za ekologické škody, Finance a úvěr, 1998, roč. 48, seš. č. 6 Vetchý, O.: Zákon o předcházení a nápravě ekologické újmy z pohledu ochrany přírody č. 5/2008 Kotrčová, J., Peková, M.: Staré zátěže v zákonech USA, Rakouska, SRN a Bavorska, Český ekologický ústav, 1993 Věstník NKÚ č. 1/2006 Finanční prostředky poskytované FNM ČR k odstranění starých ekologických zátěží Kontrolní protokol č. 09/18, NKÚ, 2010, Peněžní prostředky určené na odstraňování starých ekologických zátěží Staré ekologické závazky a zmírňování jejich následků Praha, FNM ČR, 1996 Metodické pokyny pro posuzování ekologické zátěže, Kriteria znečištění zemin a podzemní vody. Postup a zpracování analýzy rizika, Příloha zpravodaje MŽP ČR, 1996, č.8 Mazanec, M.: O velké privatizaci, vládních rozhodnutích a soudech, Právo a podnikání č. 3/1995 Niklas., J.: Právní a odborné aspekty programu řešení ekologických škod vzniklých před privatizací těžebních hnědouhelných společností v Ústeckém, Karlovarském a Moravskoslezském kraji, 2009 Faldyna, F.: Přezkoumatelnost rozhodnutí vlády a schválení privatizačního projektu, Právo a podnikání /1995
XIV. 3.
Internetové zdroje
http://www.ekolist.cz - Rekultivace http://www.agris.cz, 2010, Zjednodušení ekologické legislativy http://www.enviwiki.cz, 2010, Ekonomické nástroje v životním prostředí http://www.ctk.cz Veřejný tendr na odstranění starých ekologických zátěží, 2010, Finanční noviny http://www.ceskenoviny.cz Lidé se mohou zapojit do vyhledávání starých ekologických zátěží, 2011 155
http://www.vlada.cz – internetové stránky vlády České republiky – všechna usnesení vlády
XIV. 4.
Ostatní
Drábek, K.: Naučné stezky a trasy I. – Praha a Středočeský kraj Průchová, I.: Novela zákona č.114/200 Sb. – základní důsledky transpozice SR č. 92/43/EHS a SR č. 79/409/EHS v oblasti veřejného a soukromého práva Lesu zdar, září 2009, Internetový časopis lesníků a přátel lesa Vorel, I.: Krajinný ráz a jeho ochrana, Ochrana přírody č. 9/2006 Voříšek, J.: Hospodářská správa lesů a ochrana lesa, Zpravodaj ochrany lesa č. 12/ Knížetová, Pecina, Pivničková: 1987, Prověrka maloplošných chráněných území 1982-1985
156
XV.
PŘÍLOHY
XV. 1. Příloha č. 1 PROJEKT PŘED SCHVÁLENÍM
PROJEKT + ŽÁDOST + AUDIT
ODBOR EKOLOGICKÝCH ŠKOD MŽP
SCHVALOVACÍ KOMISE MSNMP
REFERENT MSNMP připraví návrh usnesení vlády SVOD. ODBOR. evid. žádostí
N/S VPK
N
S/S VLÁDA
S SVOD.ODBOR
FOND
157
STOP
PROJEKT PO SCHVÁLENÍ Předkladatel adresuje žádost na Fond FOND žádost + projekt + doklady o tom, že: 1) projekt nebyl dosud realizován 2) nedošlo ke snížení kupní ceny ani jinému zvýhodnění z důvodu ekologických škod ODBOR EKOL. ŠKOD MŽP
SVOD.ODBOR
PŘÍSLUŠNÝ ŘEDITEL ODBORU
REFERENT
SCHVALOVACÍ KOMISE
REFERENT SVOD.ODBOR
evidence žádostí S/N
S/S
VLÁDA
připraví podklady pro usnesení vlády
S/S
SCHVALOVACÍ KOMISE
S/S SVOD.ODB
FOND
REFERENT
evidence žádostí
S
N
STOP
REFERENT N/S připraví podklady pro vládní priv. komisi VPK
S/S - souhlasná stanoviska schvalovací komise MSNMP a odb. ekol. škod MŽP S/N - rozdílná stanoviska schvalovací komise MSNMP a odboru ekol. škod MŽ 158
NN
N
STOP
XV. 2. Příloha č. 2 POSTUP PŘI ŽÁDOSTI, SCHVÁLENÍ A RELIZACI E.S. – USN. VLÁDY ČR 123
NABYVATEL zamítnutí žádosti o uzavření E.S. při nesplnění podmínek ú.v. č. 123/93 provádí sekce prodejů a sekce a.s.
žádost o uzavření E.S. před rozhodnutím o P.P.
žádost o uzavření E.S. po rozhodnutí o P.P .
zamítnutí žádosti o uzavření E.S.při nesplnění podmínek ú.v. č. 123/93 provádí sekce prodejů a sekce a.s.
předání žádosti o uzavření E.S. v.č. stanoviska FNM- prostř. svodné sekce MSNMP
informace o čerpání fin. protř. – čtvrtletně- za FNM svodná sekce stanovisko k žádosti o uzavření E.S.
návrh na uzavření E.S. vč. stanoviska MŽP
informace o čerpání fin. protř.čtvrtletně- za FNM svodná sekce
MŽP kontrola realizace nápr. opatř.
VLÁDA souhlas o uzavření E.S.
FNM
stanovisko k projektu nápravných opatření
uzavření E.S. kontrola realizace nápr. opatření
NABYVATEL smlouva s dodavatelem nápr. opatření
fakturace nákladů
fakturace nákladů
DODAVATEL NAPR. OPATŘ.
PROJEKT NÁPR. OPATŘENÍ A REALIZACE
E.S. = Ekologická smlouva Nabyvatel = a.s. nebo s.r.o, případně fyzická osoba
159
FNM
XV. 3. Příloha č. 3 Kvalifikační požadavky, které firmy musely splnit, byly následující: Tab. 1 Stručný přehled kvalifikačních předpokladů zájemců o zakázku – I. kolo
Okruh předpokladů
Detail
Profesní kvalifikační
oprávnění k podnikání v ČR
předpoklady (§54 Zákona VZ)
odborná způsobilost (zejména podle zákona o výkonu
Ekonomické a finanční
Pojištění
předpoklady (§55 Zákona VZ)
obrat (celkový obrat zájemce nejméně 3 mld. korun ročně)
Technické kvalifikační
reference (odstraňování odpadů – podle standardů EU, řízení
předpoklady ((§56 Zákona VZ)
projektů, provádění sanačních zásahů)
povolání autorizovaných osob a Zákona o odpadech)
závazný bankovní příslib (ohledně poskytnutí záruky ve výši 1 mld. korun dle §67 Zákona o VZ)
seznam techniků a osvědčení o jejich kvalifikaci systém řízení jakosti ISO 9000, ISO 14000 nebo podobné minimální technická kapacita pro nakládání s odpady (skládky, spalovny, kompostárny, laboratoře apod.) minimální počet zaměstnanců dle jednotlivých kvalifikací minimální počet nástrojů, pomůcek a zařízení Zdroj: Ministerstvo financí 2011142
142
Podle NKÚ, 2010: Kalivoda, str. 172-173. 160
XV. 4. Příloha č. 4 Sanace starých ekologických škod vzniklých před privatizací Stav smluvních garancí k odstranění starých ekologických škod Ekologické smlouvy uzavřené z G schválených vládou a další ekologické závazky vyplývající z podmínek kupních smluv (dále ES) Smluvní strany MF z ES
Smluvní strany, s nimiž byla ukončena ES Aktuální stav k 31.12.2011
Provedená úhrada (v mil. Kč)**
Počet výše garancí (v mil.Kč) původní počet počet po majetkoprávních změnách*** Počet výše garancí (v mil. Kč) počet smluvních stran výše garancí (v mil. Kč) Celkem
II. pololetí 2011
celkem rok 2011
celkem od roku 1991
1 0
1 0
284 175 559*
284 324
2 5
6 1067
138 15 153
186 160 410 1 776
3 389
52 634
*) v průběhu realizace upřesňováno, některé G schválené od března 2004 mohou být souladu s konkrétními UV překročeny o částku ve výši DPH **) nezahrnuje úhradu provedenou na základě samostatných UV (revitalizace krajiny narušené těžeb. činností hnědouhelných podniků- tabulka č.2) ***) v průběhu realizace došlo vlivem prodejů nebo vkladů částí podniků k rozdělení některých ES, tzn. ačkoliv se stále jedná o stejný objem ekologických škod, je současný počet subjektů vyšší
161
Náprava ekologických škod způsobených těžbou nerostů a revitalizace dotčených území
oblast
kraj Ústecký a Karlovarský Kraj Moravskoslezský a Jihomoravský
II. pololetí 2011
celkem rok 2011
celkem
Garance schválené vládou
výše garancí (v mil.Kč)
0
0
15 000
Zadané VZ
Počet výše zakázek (v mil.Kč)*
6 27
23 982
454 10245
Provedená úhrada
výše úhrady (v mil.Kč)**
1 026
1 548
10 357
Garance schválené vládou Zadané VZ
výše garancí (v mil.Kč) Počet výše zakázek (v mil.Kč)* výše úhrady (v mil.Kč)**
0 24 504 688
0 41 4 437 1 111
21 000 224 9 830 3 812
výše garancí (v mil.Kč) Počet výše zakázek (v mil.Kč)* výše úhrady (v mil.Kč)** výše garancí (v mil.Kč) Počet
0 1 0 166 0 31
0 3 17 308 0 67
1 727 13 1 480 1679 37 727 691
výše zakázek (v mil.Kč)*
531
5 436
21 555
výše úhrady (v mil.Kč)**
1 880
2 967
15 848
Provedená úhrada Garance schválené vládou Zadané VZ kladenský region Provedená úhrada Garance schválené vládou Zadané VZ Celkem Provedená úhrada
*) výše zakázek v Kč bez DPH **) výše úhrady v Kč včetně DPH a bez částečného zádržného
162