UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE
ACADEMIEJAAR 2012 – 2013
Het Belgisch publiek pensioenstelsel: Evaluatie van voorstel tot hervorming
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master of Science in de Economische Wetenschappen
Vienna Deschrijver onder leiding van Prof. Freddy Heylen
UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE
ACADEMIEJAAR 2012 – 2013
Het Belgisch publiek pensioenstelsel: Evaluatie van voorstel tot hervorming
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master of Science in de Economische Wetenschappen
Vienna Deschrijver onder leiding van Prof. Freddy Heylen
PERMISSION Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding.
Vienna Deschrijver
Woord vooraf Het schrijven van deze scriptie was voor mij een stresserende en moeizame maar vooral interessante en leerrijke ervaring. Zonder de steun van de mensen rondom mij zou het echter nooit geworden zijn wat het nu is. Langs deze weg neem ik dan ook even de tijd om iedereen te bedanken. In de eerste plaats wil ik mijn promotor Freddy Heylen bedanken om mij de kans te geven dit pittige onderwerp onder handen te nemen en om mij telkens terug op het goede spoor te zetten wanneer ik de weg even kwijt was in de overvloed aan literatuur. Ook wil ik Tim Buyse bedanken om altijd met veel plezier tijd vrij te maken om mijn vragen te beantwoorden. Verder wil ik mijn ouders bedanken voor de financiële en mentale ondersteuning doorheen mijn studies. Eveneens een oprechte bedanking aan mijn broer die altijd in mij blijft geloven, no matter what. Tot slot ook een laatste dankwoord aan al mijn vrienden en vriendinnen die ervoor zorgden dat ik tussen het schrijven door toch de nodige ontspanning had. Ze stonden altijd klaar om een lach op mijn gezicht te toveren als ik het even moeilijk had. In het bijzonder wil ik Jasmina en Annelies bedanken voor hun luisterend oor en de vele aanmoedigende woorden.
i
Inhoudsopgave Woord vooraf ........................................................................................................................................... i Inhoudsopgave .........................................................................................................................................ii Lijst met tabellen ......................................................................................................................................v Lijst met figuren....................................................................................................................................... vi Inleiding ................................................................................................................................................... 1 1.
De Belgische eerste pijlerpensioenen in een notendop.................................................................. 3 1.1
Rustpensioenen ....................................................................................................................... 4
1.1.1
Voorwaarden ................................................................................................................... 4
1.1.2
Uitkering .......................................................................................................................... 5
1.1.2.1
Berekening pensioen ................................................................................................... 5
1.1.2.2
Minimumpensioen ...................................................................................................... 8
1.1.3 1.2
Overlevingspensioen ............................................................................................................... 9
1.2.1
Voorwaarden ................................................................................................................... 9
1.2.2
Uitkering ........................................................................................................................ 10
1.3 2.
Financiering ..................................................................................................................... 9
IGO ......................................................................................................................................... 10
Probleemstelling............................................................................................................................ 11 2.1
Het probleem van de vergrijzing ........................................................................................... 11
2.1.1
De vergrijzing van de bevolking ..................................................................................... 11
2.1.1.1
Definitie en oorzaken van vergrijzing ........................................................................ 11
2.1.1.2
Het meten van vergrijzing ......................................................................................... 15
a.
Nominale afhankelijkheidsgraad van ................................................................................ 15
2.1.2
Financiële houdbaarheid ............................................................................................... 17
2.2
2.1.2.1
Wat is het probleem? ................................................................................................ 17
2.1.2.2
Waarom is er een probleem? .................................................................................... 21
Sociale houdbaarheid ............................................................................................................ 22 ii
3.
2.2.1.1
Minimumbescherming: armoederisico ..................................................................... 23
2.2.1.2
Levensstandaardbeveiliging: vervangingsratio ......................................................... 28
Evaluatie oplossingsmogelijkheden .............................................................................................. 30 3.1
Parametrische hervormingen ................................................................................................ 30
3.2
Het belang van groei en werkgelegenheid ........................................................................... 32
3.2.1 3.2.1.1
Productiviteit ............................................................................................................. 32
3.2.1.2
Werkgelegenheid ...................................................................................................... 33
3.2.2
Groei en (parametrische) hervormingen: indirecte effecten ........................................ 37
3.2.1
Automatische oplossing ................................................................................................ 38
3.3
4.
Structurele hervormingen: een “fully funded” publiek pensioenstelsel............................... 39
3.3.1
Funded versus PAYG ...................................................................................................... 39
3.3.2
Waarom en waarom niet .............................................................................................. 40
Het regeerakkoord van 2011 ......................................................................................................... 41 4.1
De doorgevoerde maatregelen ............................................................................................. 42
4.1.1
4.2
Parametrische hervormingen pensioenstelsel .............................................................. 42
4.1.1.1
Het vervroegd pensioen ............................................................................................ 42
4.1.1.2
De gelijkgestelde perioden bij werknemers .............................................................. 42
4.1.1.3
De berekening van de ambtenarenpensioenen ........................................................ 43
4.1.2
Maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid................................................ 43
4.1.2.1
Het brugpensioen ...................................................................................................... 43
4.1.2.2
Het stelsel van de werkloosheidsverzekering ........................................................... 44
4.1.2.3
De systemen van tijdskrediet en loopbaanonderbreking ......................................... 44
Impact van de maatregelen................................................................................................... 44
4.2.1
De budgettaire kost ....................................................................................................... 44
4.2.2
Arbeidsmarkt en economische groei............................................................................. 45
4.3 5.
Groei stimuleren ............................................................................................................ 32
De pensioenwerven............................................................................................................... 46
Algemeen besluit ........................................................................................................................... 48 iii
6.
Bibliografie..................................................................................................................................... 51
Bijlage 1: De hypothesen van het scenario/de vooruitzichten van de Studiecommissie voor de Vergrijzing.............................................................................................................................................. 55 Bijlage 2 : Armoederisico in % voor allerhande categorieën (2011) ..................................................... 57
iv
Lijst met tabellen Tabel 1: Bruto maandbedragen gewaarborgd minimumpensioen voor een volledige loopbaan, uitgedrukt in euro (meest recente bedragen)......................................................................................... 9 Tabel 2: Afhankelijkheidsratio van ouderen, uitgedrukt als aantal 65-plussers per 100 inwoners in de leeftijdscategorie 15-64 (schattingen, 1950-2010) ............................................................................... 15 Tabel 3: Afhankelijkheidsratio van ouderen in België, uitgedrukt als aantal 65-plussers per 100 inwoners in de leeftijdscategorie 15-64 (projecties, 2015-2050(a)) ...................................................... 16 Tabel 4: Reële afhankelijkheidsgraad van ouderen in België (1970-2050(a)) ........................................ 17 Tabel 5: Evolutie van het aantal inactieven in België, uitgedrukt in % en in duizendtallen (20002050(a)) ................................................................................................................................................... 19 Tabel 6: Evolutie niet-werkenden relatief t.o.v. werkenden in België, uitgedrukt in duizendtallen (2010-2050) ........................................................................................................................................... 19 Tabel 7: De toename van de budgettaire kosten van de vergrijzing volgens het referentiescenario van de Studiecommissie voor de Vergrijzing, uitgedrukt in % van het BBP ................................................ 20 Tabel 8: Tekort (primaire balans - interest) en schuld van de overheid in België, uitgedrukt in % van BBP (1995-2012) .................................................................................................................................... 22 Tabel 9: De relatieve mediaan armoederisicokloof(a) in België en de Eurozone, uitgedrukt in % van armoededrempel (2011) ....................................................................................................................... 27 Tabel 10: Bruto vervangingsratio van het wettelijk pensioen voor fictief persoon, uitgedrukt in % (2006, 2010 & projectie 2050) .............................................................................................................. 29 Tabel 11: Situatie op de arbeidsmarkt: impact van alle structurele hervormingen, uitgedrukt als verschil in projectie met hervormingen en projectie zonder hervorming in %-punt ........................... 46
v
Lijst met figuren Figuur 1: Mediaan leeftijd, uitgedrukt in jaren (schattingen, 1950-2010(a)) ......................................... 11 Figuur 2: Levensverwachting bij de geboorte, uitgedrukt in jaren (schattingen, 1950-2010(a)) ........... 12 Figuur 3: Geboortecijfer(a), uitgedrukt in aantal geboorten/1000 inwoners (schattingen, 1950-2010(b)) ............................................................................................................................................................... 14 Figuur 4: Evolutie werkenden en niet-werkenden in België, uitgedrukt in duizendtallen (2000-2050)18 Figuur 5: Armoederisico op basis van armoededrempel(a) per leeftijdscategorie, uitgedrukt in % (2011) .................................................................................................................................................... 25 Figuur 6: Armoederisico op basis van de armoededrempel(a) per activiteitstatuut voor alle 16plussers, uitgedrukt in % (2011) ............................................................................................................ 25 Figuur 7: Evolutie armoederisico op basis van de armoededrempel(a) van mannelijke en vrouwelijke 65-plussers, uitgedrukt in % (1995-2011(b)) .......................................................................................... 26 Figuur 8: Minimumpensioenen, minimumrechten en IGO voor een volledige loopbaan, uitgedrukt als % van de armoededrempel (2011) (a) .................................................................................................... 28 Figuur 9: Vergelijking netto en bruto vervangingsratio’s van som wettelijk en aanvullend (tweede pijler) pensioen, uitgedrukt in % (2010)(a) ............................................................................................. 30 Figuur 10: Projecties van de jaarlijkse reële groeivoeten van het BBP volgens het referentiescenario van oktober 2012, uitgedrukt in % (2011-2030) ................................................................................... 39 Figuur 11: Het aandeel gelijkgestelde periodes in de totale loopbaan, uitgedrukt in % (2008) ........... 43
vi
Inleiding Het is algemeen geweten dat het relatieve aandeel ouderen in de samenleving steeds toeneemt. Deze demografische ontwikkeling legt heel wat druk op de sociale zekerheid. Vooral voor het publieke pensioenstelsel betekent de vergrijzing een grote uitdaging: er moeten steeds meer pensioenen worden uitgekeerd en deze liggen dan best ook nog hoger om de sociale houdbaarheid te garanderen. Gevolg? Er is dringend nood aan een grondige hervorming van het publieke pensioenstelsel. Het dringende en actuele karakter van de pensioenproblematiek is precies de reden waarom ik dit onderwerp heb gekozen. Het doel van deze scriptie is tweeledig. In de eerste plaats wil ik de vergrijzingsproblematiek op een heldere manier omschrijven om zo eventuele onduidelijkheden weg te werken. Ten tweede wil ik duidelijkheid scheppen in het uitgebreide aanbod aan hervormingsmogelijkheden voor het publieke pensioensysteem. Het is overigens de bedoeling om deze hervormingen op een beknopte manier te evalueren en na te gaan in hoeverre ze erin slagen om de financiële houdbaarheid van de publieke pensioenen te garanderen. In het eerste hoofdstuk wordt eerst en vooral het Belgische publieke pensioensysteem wat nader toegelicht. Zowel het rustpensioen, het overlevingspensioen als de IGO (Inkomensgarantie voor Ouderen) worden in dit hoofdstuk uitgebreid behandeld. Aan welke voorwaarden moet men voldoen om een uitkering te ontvangen? Hoe wordt de uitkering precies berekend? Welke factoren zijn hierbij belangrijk? Hoe worden de uitkeringen gefinancierd? Dit zijn vragen die in het eerste hoofdstuk worden beantwoord. Het onderscheid tussen het werknemers-, zelfstandigen- en ambtenarenstelsel komt hierbij uitvoerig aan bod. De vergrijzing en de ermee gepaard gaande uitdagingen worden in het tweede hoofdstuk behandeld. Allereerst wordt het concept “vergrijzing” daar wat nader toegelicht. Vervolgens wordt uiteengezet hoe de vergrijzing zorgt voor een beduidende financiële druk op het bestaande publieke pensioenstelsel. Tot slot wordt de sociale houdbaarheid van de Belgische pensioenen besproken. Zowel het armoederisico als de levensstandaardbeveiliging komen aan bod. Het derde hoofdstuk gaat dieper in op voorgestelde hervormingen. In een eerste deel worden de zogenaamde parametrische hervormingen voorgesteld. Deze hervormingen hebben een directe impact op het overheidsbudget. Het belang van groei en werkgelegenheid wordt in het tweede deel benadrukt. Tot slot gaan we kort even na of een overgang naar een funded systeem realistisch is of niet. 1
In het 4de hoofdstuk richten we ons op het Regeerakkoord van 2011. In het kader van dit akkoord werden reeds een aantal belangrijke maatregelen uitgevoerd en werden bovendien een aantal “pensioenwerven” aangevoerd waar in de toekomst nog aan gewerkt kan worden. Voorts gaan we na in welke mate de uitgevoerde hervormingen de geprojecteerde meerkost voor de sociale overheid heeft beïnvloed. Ten slotte worden in de conclusie naast een korte samenvatting van de belangrijkste bevindingen ook een aantal aanvullende inzichten aangebracht.
2
1. De Belgische eerste pijlerpensioenen in een notendop In België is het pensioensysteem, zoals in vele andere landen, opgebouwd uit drie pijlers. De eerste pijler omvat de wettelijke, door de overheid georganiseerde, verplichte pensioenregelingen. De tweede pijlerpensioenen worden daarentegen georganiseerd op niveau van de onderneming, sector of beroepsorganisatie. Toetreding tot deze pijler kan gebeuren op vrijwillige basis maar wordt ook soms verplicht. De derde pijler behelst de individuele, facultatieve pensioenplannen zoals het pensioensparen of de individuele levensverzekering. In deze scriptie staat voornamelijk de eerste pijler centraal. De overige pijlers worden grotendeels buiten beschouwing gelaten. (Berghman, et al., 2010) In navolging van Berghman, et al. (2010) wordt binnen de eerste pijler het onderscheid gemaakt tussen het rustpensioen, het overlevingspensioen en de inkomensgarantie voor ouderen (IGO). In wat volgt wordt elk type pensioenvoorziening nader toegelicht. (Berghman, et al., 2010, pp. 22-23) Wat betreft het rust- en overlevingspensioen bestaan er afzonderlijke stelsels voor werknemers, zelfstandigen en ambtenaren. Tot het stelsel van werknemers1 behoren zowel bedienden en arbeiders die in de privésector tewerkgesteld zijn als niet vast-benoemde contractuele ambtenaren bij de overheid. Het stelsel voor zelfstandigen omvat dan weer alle mensen die werken voor eigen rekening of de helpers van deze mensen. Onder het ambtenarenstelsel ten slotte, vallen enkel de vast-benoemde ambtenaren bij de overheid. (De Vil, 2010) Ten slotte zijn een tweetal opmerkingen hier aan de orde. Ten eerste zullen de wettelijke pensioenstelsels worden besproken zoals ze eruit zagen vóór de structurele hervormingen die werden genomen via het regeerakkoord van 2011. Vermits de meeste wijzigingen werden aangebracht in het kader van de vergrijzingsproblematiek worden deze later nog afzonderlijk behandeld. (cf. infra) Ten tweede is het publieke pensioensysteem in België erg complex met veel uitzonderingen en bijzonder gevallen. Ook al is de omschrijving in deze scriptie reeds behoorlijk gedetailleerd, toch zijn er nog talrijke elementen die niet of slechts vaag aan bod komen.
1
Binnen het werknemersstelsel is er nog een verdere opdeling waar te nemen vermits voor bepaalde beroepscategorieën zoals mijnwerker, zeevarend, etc. afwijkende regels van toepassing zijn. Deze uitzonderingen worden voor de eenvoud echter buiten beschouwing gelaten.
3
1.1
Rustpensioenen
Het wettelijk rustpensioen is de vergoeding dat ouderen ontvangen mits ze voldoen aan de noodzakelijke vereisten. In dit deel wordt uiteengezet wanneer een individu recht heeft op een rustpensioen, hoe dit rustpensioen concreet wordt berekend en tot slot op welke manier dit rustpensioen wordt gefinancierd. 1.1.1
Voorwaarden
Om recht te hebben op een wettelijk rustpensioen moet je aan een tweetal voorwaarden voldoen. Deze voorwaarden zijn grotendeels gelijk voor zowel werknemers, zelfstandigen als ambtenaren. (Gieselink, Peeters, Van Gestel, Jos, & Van Buggenhout, 2001) Ten eerste is er een leeftijdsvoorwaarde. In België bedraagt de standaard pensioengerechtigde leeftijd momenteel 65 jaar voor zowel mannen als vrouwen. Niettemin is het voor werknemers mogelijk om reeds op 60-jarige leeftijd op pensioen te gaan wanneer men minstens een loopbaan van 35 jaar achter de rug heeft. (De Rijksdienst voor Pensioenen, 2013a) Dit recht op vervroegd pensioen moet onderscheiden worden van het voltijds brugpensioen2. Deze laatstgenoemde regeling voorziet namelijk niet in een pensioen, zoals de naam doet vermoeden, maar in een aanvullende vergoeding voor bepaalde oudere werknemers in geval van ontslag. (Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, 2013) Ook zelfstandigen kunnen vervroegd op pensioen gaan vanaf hun 60ste. Wanneer ze een loopbaan van minder dan 43 jaar hebben, brengt een dergelijke vervroegde aftreding echter een aanzienlijke daling in het pensioenbedrag teweeg. Deze pensioenvermindering kan oplopen tot 25% bij vervroegde pensionering op 60-jarige leeftijd. Ten slotte is voor ambtenaren vervroegd pensioen vanaf 60 jaar mogelijk wanneer ze minstens 5 jaar dienst hebben (De Vil, 2010; Berghman, et al., 2010) Ten tweede mag er geen beroepsactiviteit meer worden uitgeoefend, tenzij dit gebeurd binnen de grenzen van de wettelijk opgelegde regels. Zo moet de beroepsactiviteit worden aangegeven en mogen de inkomsten die eraan verbonden zijn de opgelegde grenzen niet overschrijden. Deze grenzen zijn afhankelijk van het statuut van de gerechtigde. (Rijksdienst voor Pensioenen, 2013b; Berghman, et al., 2010)
2
Vanaf 1 januari 2012 spreekt men van het stelsel van werkloosheid met bedrijfstoeslag. (cf. infra)
4
1.1.2
Uitkering
1.1.2.1
Berekening pensioen
In tegenstelling tot de toelatingsvoorwaarden is de berekeningswijze van het pensioen wel afhankelijk van het statuut van de gerechtigde. In wat volgt wordt voor elk van de stelsels de specifieke berekening kort toegelicht. a. Werknemers Algemeen Bij werknemers is de berekening van pensioenen afhankelijk van een drietal factoren. Een eerste factor betreft het geherwaardeerde bruto loon. Algemeen kan worden gesteld dat hogere bruto lonen gedurende de loopbaan leiden tot meer pensioen. Dit is echter enkel het geval zolang de in aanmerking genomen lonen minder bedragen dan het wettelijke grensbedrag. Dit loonplafond bedroeg in 2012 51.092,44 euro per jaar. Merk op dat de bruto lonen bij de berekening van het pensioen worden geherwaardeerd om ze aan te passen aan de kosten voor levensonderhoud op het moment van uittreding. Op die manier wordt het effect van inflatie geneutraliseerd. (De Rijksdienst voor Pensioenen, 2013c; Berghman, et al., 2010) Een tweede factor waar rekening mee wordt gehouden is de loopbaan(duur). Algemeen wordt gesteld dat een volledige loopbaan 45 jaar duurt. Bijgevolg neemt men per loopbaanjaar 1/45 van het brutoloon ter berekening van het totaal pensioen. Op die manier heeft elk loopbaanjaar eenzelfde gewicht in het pensioen. (Gieselink, Peeters, Van Gestel, Jos, & Van Buggenhout, 2001) Ten slotte is het pensioenbedrag van een werknemer in België ook afhankelijk van de gezinstoestand. Concreet gebruikt men bij de berekening ofwel de gezinscoëfficiënt van 75% wanneer de gepensioneerde gehuwd is met een individu die beschikt over geen of een beperkt inkomen, ofwel de alleenstaandencoëfficiënt van 60% voor elke andere gepensioneerde. Een man die gehuwd is met een niet-werkende vrouw zal ceteris paribus dus een hoger pensioen ontvangen dan een alleenstaande man. (Berghman, et al., 2010) Bijzonderheden In bepaalde omstandigheden wordt echter afgeweken van de bovenstaande standaard berekening van het werknemerspensioen. De meest opvallende afwijkingen worden hier besproken. Ten eerste houdt men bij de berekening van het wettelijk pensioen voor werknemers naast het effectief verdiende loon ook rekening met een loon dat fictief wordt toegekend voor periodes waarin men arbeidsongeschikt, onvrijwillig werkloos, bruggepensioneerd, etc. was. Dit zijn de zogenaamde 5
“gelijkgestelde periodes”. Ook al wordt er gedurende dergelijke periodes eigenlijk geen beroepsinkomen verworven, toch worden pensioenrechten opgebouwd. Verder wordt ook afstand genomen van de standaard berekening wanneer het loon lager blijkt te liggen dan een bepaald gewaarborgd minimumloon of minimumrecht. Het werknemerspensioen voor het betreffende jaar zal dan worden berekend op basis van dat gewaarborgd minimumloon in plaats van het daadwerkelijk verkregen brutoloon. Hiervoor dient de gerechtigde werknemer evenwel minstens 15 jaar te hebben gewerkt met een minimum van 1/3 van een volledige loopbaan. Bovendien mag het pensioenbedrag na toepassing van het minimumrecht niet meer bedragen dan een bepaald plafond. In december 2012 bedroeg dit plafond 17 866,12 euro voor een gezin en 14 292,89 euro voor een alleenstaande. Het daadwerkelijke minimumrecht bedroeg op dat moment 22 189,36 euro per kalenderjaar (312 dagen). Vooraleer enige vergelijking kan worden doorgevoerd moet dit bedrag enerzijds worden teruggebracht op het niveau van het desbetreffende jaar door te delen door de herwaarderingscoëfficiënt, en anderzijds worden aangepast aan de intensiteit van tewerkstelling, gedefinieerd als het aantal gewerkte dagen ten opzichte van het aantal dagen in een kalenderjaar. (De Rijksdienst voor Pensioenen, 2013c; De Vil, 2010) Ten slotte is er ook nog de pensioenbonus. De pensioenbonus werd in 2007 in de context van het Generatiepact ingevoerd met als doel het langer werken aan te moedigen. Voor al wie na de leeftijd van 62 of na een loopbaan van reeds 44 jaar nog steeds aan het werk is wordt een extra beloning uitgekeerd. Sinds 1 december 2012 bedraagt de pensioenbonus bruto 2,2524 euro per dag van effectieve tewerkstelling. (De Rijksdienst voor Pensioenen, 2013d) Formule Op basis van bovenstaande informatie kan de jaarlijkse berekening die wordt doorgevoerd ter bepaling van het wettelijke werknemerspensioen op een vereenvoudigde manier worden voorgesteld door de onderstaande formule.
Met : -
Mits een bijkomende indexering en herwaardering om het resultaat aan te passen aan respectievelijk de evolutie van de levensduurte, weergegeven door de index van consumptieprijzen, en aan de 6
stijgingen in het algemene welvaartspeil kan het uiteindelijke pensioenbedrag worden berekend. Op die manier zijn de pensioenen zowel koopkracht- als welvaartsvast. (Berghman, et al., 2010) b. Zelfstandigen De berekeningswijze van de pensioenen voor zelfstandigen is gelijkaardig aan deze voor werknemers. De drie factoren op basis waarvan het pensioen voor werknemers wordt berekend zijn namelijk ook bepalend voor het zelfstandigenpensioen3. Daarenboven dient men bij zelfstandigen nog rekening te houden met een bijkomende factor: de harmonisatiecoëfficiënt. Deze coëfficiënt kan worden gedefinieerd als de verhouding tussen de bijdragen die door zelfstandigen voor hun pensioen worden betaald en de bijdragen die door werknemers voor hun pensioen worden betaald. Het doel van de coëfficiënt is de verhouding bijdragen/pensioen bij zelfstandigen meer in overeenstemming brengen met de corresponderende verhouding bij werknemers. Deze aanpassing is noodzakelijk vermits werknemers veel meer bijdragen leveren dan zelfstandigen. Uitgaande van de vereiste dat eenzelfde bijdrage tot eenzelfde pensioen moet leiden in het werknemers- en zelfstandigenstelsel zou het pensioen voor een zelfstandige, berekend zonder harmonisatiecoëfficiënt, erg laag uitvallen. (Gieselink, Peeters, Van Gestel, Jos, & Van Buggenhout, 2001) Verder wordt in het zelfstandigenstelsel ook gebruik gemaakt van gelijkgestelde periodes en pensioenbonussen. Er is daarentegen geen minimumrecht voorzien zoals bij werknemers. (Gieselink, Peeters, Van Gestel, Jos, & Van Buggenhout, 2001) c. Ambtenaren Algemeen Wat betreft ambtenaren wijkt de berekeningswijze voor het rustpensioen sterk af van dat van werknemers en zelfstandigen. Nochtans zijn ook hier het loon en de duur van de loopbaan bepalend voor het pensioen. Deze factoren worden echter op een totaal verschillende manier verwerkt in de berekening. Zo is het ambtenarenpensioen niet afhankelijk van het totale loon over de volledige loopbaan zoals bij de voorgaande statuten, maar wel van een refertewedde. Dit refertewedde komt overeen met het gemiddelde van de bezoldiging van de laatste vijf jaar van de loopbaan. Vermits de lonen in België sterk steunen op het principe van anciënniteit zorgt deze methode ervoor dat ambtenaren over het algemeen een beduidend hoger pensioen ontvangen dan werknemers en zelfstandigen. Wat betreft de lengte van de loopbaan kent men bij de berekening aan elk jaar 1/604 van het refertewedde toe. Wanneer men dan een volledige loopbaan heeft bedraagt het pensioen 3
Er is hier geen sprake van lonen maar van beroepsinkomsten. (Berghman, et al., 2010) Deze breuk of “tantième” kan ook andere waarden aannemen, afhankelijk van de beroepscategorie van de pensioengerechtigde in kwestie. Voor politieagenten gebruikt men bijvoorbeeld 1/50. Dit impliceert dat een kortere loopbaan volstaat om het maximumpensioen te verkrijgen. (De Vil, 2010) 4
7
45/60 of 75% van het refertewedde. Dit is tevens het maximum dat een ambtenaar aan pensioen kan ontvangen. Tot slot merken we op dat de gezinssituatie niet van belang lijkt te zijn voor het ambtenarenpensioen. Dit komt doordat het ambtenarenpensioen gewoonlijk aanzien wordt als een individueel recht. (De Vil, 2010; Berghman, et al., 2010) Bijzonderheden Net als bij de twee voorgaande pensioenstelsels zijn ook bij het stelsel voor de ambtenaren een aantal bijzonderheden terug te vinden. In beperkte mate vergelijkbaar met de pensioenbonus bij zelfstandigen en werknemers is er bijvoorbeeld het rustpensioencomplement voor ambtenaren. Deze bonus beloont ambtenaren die na hun 60ste nog tewerkgesteld zijn. (De Vil, 2010) Verder is er het zogenaamde perequatie systeem. Dit systeem zorgt ervoor dat een stijging van de wedden van de nog werkende ambtenaren leidt tot een verhoging van de rustpensioenen van de reeds
gepensioneerde
ambtenaren.
Dit
systeem
maakt
de
ambtenarenpensioenen
verhoudingsgewijs nóg gunstiger. Door de toepassing van het refertewedde enerzijds (cf. supra) en het systeem van perequatie anderzijds, zal de overgang van loon naar pensioen dan ook veel minder bruusk zijn bij ambtenaren. (Berghman, et al., 2010) Formule Samengevat kan de berekening van het ambtenarenpensioen worden voorgesteld door de onderstaande formule:
1.1.2.2
Minimumpensioen
Wanneer het op basis van de voorgaande berekeningen gebaseerde pensioen onvoldoende blijkt te zijn kan het bedrag onder bepaalde voorwaarden worden opgetrokken tot een bepaald minimumpensioen. Zowel werknemers, zelfstandigen als ambtenaren kunnen beroep doen op een dergelijk minimumpensioen. Werknemers en zelfstandigen moeten hiervoor minstens 2/3 van een volledige loopbaan gewerkt hebben, bij ambtenaren is 20 jaren dienst vereist. (De Vil, 2010) De concrete waarde van het minimumpensioen is afhankelijk van de gezinstoestand en de duur en intensiteit van tewerkstelling. In tabel 1 worden de maximum bedragen voor beide gezinssituaties en voor elk van de statuten weergegeven.
8
Tabel 1: Bruto maandbedragen gewaarborgd minimumpensioen voor een volledige loopbaan, uitgedrukt in euro (meest recente bedragen) Rustpensioen gezinsbedrag
Rustpensioen alleenstaande
Werknemers
1386,33
1109,41
Zelfstandigen
1386,4
1047,84
1546,13
1236,93
Ambtenaren
(a)
(a) Bij ambtenaren verschillen de minimumpensioenen naargelang de reden voor oppensioenstelling. Hier worden de waarden weergegeven voor de personen die op pensioen gaan wegens leeftijd of anciënniteit. Er gelden echter andere waarden wanneer de reden voor pensionering lichamelijke ongeschiktheid is. Bron: Rijksdienst voor Pensioenen (RVP), Rijksdienst voor de Sociale Verzekeringen der Zelfstandigen (RSVZ) & Pensioendienst voor de Overheidssector (PDOS)
1.1.3
Financiering
De financiering van de rustpensioenen gebeurt in België op basis van het principe van repartitie. Hierbij wordt sterk gesteund op intergenerationele solidariteit aangezien de huidige pensioenen worden betaald aan de hand van de huidige bijdragen van de actieve bevolking. Tegenover repartitie staat kapitalisatie. Wanneer een pensioenstelsel functioneert volgens het kapitalisatieprincipe dan worden gedurende de loopbaan bijdragen gestort op een individuele rekening die vervolgens worden belegd in pensioenfondsen. Eens op pensioen wordt het opgespaarde geld inclusief renteopbrengsten uitgekeerd. De twee overige pijlers binnen het publieke pensioensysteem zijn in tegenstelling tot de eerste pijler gebaseerd op het kapitalisatiebeginsel. (Pacolet & Strengs, 2010)
1.2
Overlevingspensioen
1.2.1
Voorwaarden
Het overlevingspensioen is een uitkering dat de echtgenoot of echtgenote van een werknemer, zelfstandige of ambtenaar kan verkrijgen bij diens overlijden. Vermits de gerechtigde nog steeds een rustpensioen kan ontvangen gaat het hier om een aanvullend pensioen. Om recht te hebben op dit aanvullend pensioen dient men aan twee algemene voorwaarden te voldoen. Ten eerste is er net zoals bij de rustpensioenen een leeftijdsvoorwaarde. Een overlevingspensioen wordt in principe pas uitgekeerd wanneer de langstlevende minstens 45 jaar oud is. Gedurende één jaar zorgt het tijdelijk overlevingspensioen er evenwel voor dat mensen die niet voldoen aan de leeftijdsvoorwaarde toch wat financiële steun krijgen. Ten tweede moeten de overledene en diens echtgenoot of echtgenote op het moment van overlijden minstens één jaar gehuwd geweest zijn. Zijn de personen in kwestie 9
minder dan één jaar gehuwd, dan kan de uitkering toch nog worden toegekend wanneer ze voorafgaand aan het huwelijk wettelijk samenwoonden en de som van de perioden van wettelijk samenwonen en het daaropvolgend huwelijk bovendien minstens één jaar bedraagt. (Rijksdienst voor Pensioenen, 2013e; Berghman, et al., 2010) In heel wat situaties wordt echter van deze algemene voorwaarden afgeweken. Vermits deze afwijkingen echter weinig tot niet relevant zijn voor deze scriptie, wordt hier niet verder op ingegaan. 1.2.2
Uitkering
Het bedrag van het overlevingspensioen wordt berekend op basis van het rustpensioen van de overleden5 echtgenoot of echtgenote. Wanneer dit rustpensioen werd berekend aan de hand van de gezinscoëfficiënt, dan zal het overlevingspensioen 80% van dit rustpensioen bedragen. Werd het rustpensioen van de overledene daarentegen berekend op basis van de alleenstaandencoëfficiënt, dan kent het overlevingspensioen dezelfde omvang als dit rustpensioen. Merk op dat er net als bij het rustpensioen ook bij het overlevingspensioen een gewaarborgd minimum voorzien is. (Rijksdienst voor Pensioenen, 2013e) Het is echter mogelijk dat de overledene de pensioengerechtigde leeftijd nog niet bereikt had. In dat geval zal men een fictief rustpensioen gebruiken om het overlevingspensioen te berekenen. (Berghman, et al., 2010)
1.3
IGO
De het laatste type pensioenvoorziening binnen de eerste pijler is de Inkomen Garantie voor Ouderen (IGO). De IGO is een bijstandsuitkering voor ouderen die over onvoldoende financiële middelen beschikken. Het is in principe het laatste vangnet voor gepensioneerden. De IGO kan worden beschouwd als de wettelijke armoededrempel. (Rijksdienst voor Pensioenen, 2013f; De Vil, 2010) Elke EU-burger, staatloze of erkende vluchteling die de pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar heeft bereikt en bovendien zijn hoofdverblijfplaats in België kan beroep doen op de IGO. Wanneer iemand aan dit profiel voldoet zal vervolgens een grondig onderzoek worden gevoerd naar de bestaansmiddelen en eventuele pensioenrechten. Hierbij wordt niet enkel rekening gehouden met
5
Dit moet worden genuanceerd vermits ook aan gescheiden partners en wezen een overlevingspensioen kan worden toegekend. Wat betreft gescheiden partners is dit mogelijk voor zowel werknemers als ambtenaren, het overlevingspensioen voor wezen kan echter enkel worden verkregen in het ambtenarenstelsel. (Berghman, et al., 2010)
10
de middelen van de gerechtigde zelf maar ook met de middelen van de personen waarmee de gerechtigde de hoofdverblijfplaats deelt. Hoe hoger de bestaansmiddelen en pensioenen zijn, hoe lager de uiteindelijke uitkering zal zijn. (Rijksdienst voor Pensioenen, 2013f; Berghman, et al., 2010)
2. Probleemstelling 2.1
Het probleem van de vergrijzing
2.1.1
De vergrijzing van de bevolking
2.1.1.1
Definitie en oorzaken van vergrijzing
Het concept “vergrijzing” duidt op een groeiend aandeel ouderen6 in de totale bevolking van een land, met een forse toename van de mediaan-leeftijd als gevolg. Zoals in figuur 1 kan worden waargenomen is een dergelijke bevolkingsveroudering een wereldwijd fenomeen. In de literatuur worden doorgaans drie factoren verantwoordelijk geacht voor deze demografische ontwikkeling. (Bloom, Boersch-Supan, McGee, & Seike, 2011) Figuur 1: Mediaan leeftijd, uitgedrukt in jaren (schattingen, 1950-2010(a)) 42,0 40,0 38,0
Totaal
36,0 34,0
Meer ontwikkelde regio's
32,0 30,0 28,0
Minder ontwikkelde regio's (incl. China)
26,0
Europa
24,0 22,0
België
20,0 2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
18,0
(a) De categorie “meer ontwikkelde regio’s” omvat Europa, Noord-Amerika, Australië/Nieuw-Zeeland en Japan. Tot de minder ontwikkelde regio’s behoren alle regio’s in Afrika, Azië (excl. Japan), Latijns-Amerika en de Caraïben en ook nog Melanesië, Micronesië en Polynesië.
6
Met “ouderen” wordt doorgaans de 65-plussers bedoeld.
11
Bron: United Nations Population Division, Department of Economic and Social Affairs (World Population Prospects: The 2010 Revision)
a. Stijgende levensverwachting Een eerste oorzaak van de steeds ouder wordende bevolking is de aanhoudende stijging van de levensverwachting7 bij de geboorte, zoals weergegeven in figuur 2. Een Belg die werd geboren tussen 1950 en 1955 wordt verwacht gemiddeld 68,4 jaar te leven. Voor een Belg die werd geboren tussen 2005 en 2010 mag daar maar liefst ruim 10 jaar worden bijgeteld. Dit betekent dat de levensverwachting de voorbije 55 jaar per jaar met bijna 2,5 maanden is gestegen. De achterliggende redenen voor deze significante toename zijn talrijk: een sterk verbeterde hygiëne, een daling van de kindersterfte, een zeer sterke vooruitgang in de medische wetenschap, een grotere variatie in voeding, etc.. Figuur 2: Levensverwachting bij de geboorte, uitgedrukt in jaren (schattingen, 1950-2010(a)) 80 75 Totaal
70 65
Meer ontwikkelde regio's
60 55
Minder ontwikkelde regio's (incl. China)
50
Europa
45 België 2005-2010
2000-2005
1995-2000
1990-1995
1985-1990
1980-1985
1975-1980
1970-1975
1965-1970
1960-1965
1955-1960
1950-1955
40
(a) De categorie “meer ontwikkelde regio’s” omvat Europa, Noord-Amerika, Australië/Nieuw-Zeeland en Japan. Tot de minder ontwikkelde regio’s behoren alle regio’s in Afrika, Azië (excl. Japan), Latijns-Amerika en de Caraïben en ook nog Melanesië, Micronesië en Polynesië. Bron: United Nations Population Division, Department of Economic and Social Affairs (World Population Prospects: The 2010 Revision)
7
Merk op dat sommige auteurs het begrip “vergrijzing” enkel gebruiken wanneer het gaat om veroudering ten gevolge van een stijgende levensverwachting. In deze scriptie definiëren we het concept echter ruimer en verwijst vergrijzing naar de veroudering in het algemeen, rekening houdend met alle mogelijke oorzaken.
12
b. Ontgroening Een tweede demografisch fenomeen die aan de oorsprong ligt van de vergrijzing is het dalende geboortecijfer en de ermee gepaard gaande ontgroening. Met ontgroening wordt de afname van het aandeel jongeren in de totale bevolking bedoeld. Zoals in figuur 3 kan worden waargenomen is het totaal aantal geboorten per 1000 inwoners over de voorbije 60 jaar nagenoeg gehalveerd. Deze trend kan opnieuw worden toegeschreven aan een tal van factoren, waarvan een aantal nader worden toegelicht. Een eerste verklaring is de mentaliteitswijziging inzake de omvang van het gezin. Een groot gezin wordt vandaag de dag niet langer als optimaal beschouwd. Door de invoering van allerhande sociale wetten zijn het niet meer de kinderen die moeten instaan voor de inkomenszekerheid, met een daling van de optimale gezinsgrootte als gevolg. De nadruk ligt niet meer op de kwantiteit maar wel op de kwaliteit van kinderen. Als vanzelfsprekend is ook het verdwijnen van de taboes rond anticonceptiva en abortus een belangrijke factor ter verklaring van de dalende trend in het geboortecijfer. Andere factoren die van belang zijn, zijn bijvoorbeeld het verminderd aantal huwelijken, het hogere gemiddeld scholingsniveau van vrouwen en de toename van de arbeidsmarktmogelijkheden voor vrouwen. Merk op dat er zich ook een roltrapmechanisme voordoet: Als de vrouwen op vruchtbare leeftijd, om welke reden dan ook, beslissen om minder kinderen te produceren, dan zal de bevolking 15 jaar later logischerwijs minder vrouwen op vruchtbare leeftijd tellen. (Bloom, Canning, & Fink, 2009, p. 5)
13
Figuur 3: Geboortecijfer(a), uitgedrukt in aantal geboorten/1000 inwoners (schattingen, 19502010(b)) 44 42 40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8
Totaal Meer ontwikkelde regio's Minder ontwikkelde regio's (incl. China) Europa
2005-2010
2000-2005
1995-2000
1990-1995
1985-1990
1980-1985
1975-1980
1970-1975
1965-1970
1960-1965
1955-1960
1950-1955
België
(a) De grootheid die hier wordt gebruikt is de crude birth rate(CDR). Deze variabele geeft het geboortecijfer over een specifieke periode in een bepaalde regio per 1000 inwoners weer. (b) De categorie “meer ontwikkelde regio’s” omvat Europa, Noord-Amerika, Australië/Nieuw-Zeeland en Japan. Tot de minder ontwikkelde regio’s behoren alle regio’s in Afrika, Azië (excl. Japan), Latijns-Amerika en de Caraïben en ook nog Melanesië, Micronesië en Polynesië. Bron: United Nations Population Division, Department of Economic and Social Affairs (World Population Prospects: The 2010 Revision)
c. Pappie- en mammieboom Ten slotte is ook de naoorlogse babyboomgeneratie medeverantwoordelijk voor de vergrijzing van de samenleving. Ruim gedefinieerd omvat de babyboomgeneratie alle mensen geboren in de periode 1945-1965. Deze omvangrijke bevolkingsgroep bereikt geleidelijk aan de pensioenleeftijd waardoor het relatieve aandeel ouderen in de populatie sterk toeneemt. (Bloom, Boersch-Supan, McGee, & Seike, 2011, p. 1)
14
2.1.1.2
Het meten van vergrijzing
a. Nominale afhankelijkheidsgraad van ouderen Aan de hand van afhankelijkheidsratio’s is het mogelijk om een concreet cijfer te plakken op de vergrijzing. De algemene demografische afhankelijkheidsgraad van ouderen wordt gedefinieerd als de verhouding tussen het totaal aantal leden van de bevolking met een leeftijd hoger dan 65 en de bevolking op beroepsactieve leeftijd, zijnde de mensen behorende tot de groep 15- tot 64-jarigen. (Hindriks & Van de Cloot, 2011) Hoe hoger de afhankelijkheidsratio, hoe meer ouderen per lid van de potentiële beroepsbevolking. Tabel 1 geeft voor een aantal Europese landen deze ratio weer voor de periode 1950-2010. Met uitzondering van Ierland kan in al deze landen een stijgende trend worden waargenomen. In tabel 2 worden de vooruitzichten van de afhankelijkheidsratio van ouderen tot 2010 voorgesteld. Uit deze gegevens kan worden afgeleid dat de groei van deze ratio duidelijk blijft aanhouden in alle landen, zelfs in Ierland. (United Nations, 2011) Tabel 2: Afhankelijkheidsratio van ouderen, uitgedrukt als aantal 65-plussers per 100 inwoners in de leeftijdscategorie 15-64 (schattingen, 1950-2010) 1950 België 16,2 Frankrijk 17,3 Duitsland 14,5 Nederland 12,2 Spanje 10,9 Italië 12,4 Zweden 15,5 VK 16,2 Ierland 18,2 Finland 10,5 VS 12,8
1955 17,2 18,1 15,7 13,5 11,8 13,3 16,7 17,2 18,4 11,0 14,3
1960 18,6 18,8 17,1 14,6 12,7 14,5 18,1 18,1 19,4 11,5 15,3
1965 19,9 19,4 19,4 15,3 13,8 15,5 19,1 18,9 19,5 12,1 15,8
1970 21,2 20,6 21,7 16,2 15,5 17,2 20,9 20,7 19,4 13,8 15,9
1975 21,8 21,5 23,3 16,9 16,6 19,2 23,5 22,4 18,6 15,8 16,3
1980 22,1 21,9 23,7 17,4 17,8 20,7 25,4 23,3 18,4 17,7 17,1
1985 20,6 19,6 21,0 17,5 18,6 19,5 26,7 23,0 18,2 18,3 17,9
1990 22,3 21,3 21,5 18,5 20,6 21,8 27,7 24,1 18,5 19,9 19,0
1995 24,0 23,2 22,6 19,3 22,6 24,4 27,4 24,5 17,8 21,3 19,2
2000 25,7 24,7 24,0 20,0 24,7 27,1 26,7 24,3 16,7 22,2 18,7
2005 26,2 25,2 28,6 20,8 24,4 29,6 26,4 24,2 16,2 23,9 18,4
2010 26,5 25,9 30,8 22,9 24,9 31,0 28,0 25,1 17,4 26,0 19,5
Bron: United Nations Population Division, Department of Economic and Social Affairs (World Population Prospects: The 2010 Revision)
15
Tabel 3: Afhankelijkheidsratio van ouderen in België, uitgedrukt als aantal 65-plussers per 100 inwoners in de leeftijdscategorie 15-64 (projecties, 2015-2050(a))
België Frankrijk Duitsland Nederland Spanje Italië Zweden VK Ierland Finland VS
2015 29,0 29,6 32,8 27,3 27,1 33,9 31,9 27,8 20,0 32,2 22,2
2020 31,7 32,9 36,0 31,1 29,0 36,0 34,1 29,4 22,5 37,0 25,3
2025 35,0 35,8 40,8 35,4 32,1 38,8 35,7 31,4 24,9 40,6 29,2
2030 38,8 38,9 48,2 40,7 36,7 43,8 37,9 34,4 27,5 43,5 32,7
2035 41,9 41,3 55,1 45,5 42,7 50,4 40,0 37,3 30,3 44,7 34,0
2040 43,7 43,1 56,1 48,0 49,9 57,1 41,3 38,5 33,8 43,8 34,7
2045 44,2 43,1 56,3 47,3 57,9 61,2 41,8 38,8 37,6 44,1 34,6
2050 44,2 43,4 56,5 46,0 61,9 61,7 42,3 39,9 40,6 44,8 35,4
(a) Bij de bepaling van de vooruitzichten wordt uitgegaan van een gemiddelde vruchtbaarheidsgraad. Bron: United Nations Population Division, Department of Economic and Social Affairs (World Population Prospects: The 2010 Revision)
a. Reële afhankelijkheidsgraad van ouderen Zich baseren op de afhankelijkheid van 65-plussers ter bepaling van de mate van vergrijzing kan echter leiden tot een niet volledig waarheidsgetrouwe weergave van de mate van vergrijzing. Er wordt namelijk geen rekening gehouden met de toename in de levensverwachting van ouderen, terwijl dit wordt aanzien als een belangrijke oorzaak van de vergrijzing. (cf. supra) Een 65-jarige in 1950 wordt losweg gelijkgesteld aan een 65-jarige in 2010. Aangezien daarnet werd vastgesteld dat de levensverwachting echter sterk is toegenomen, is dit niet noodzakelijk correct. Beter dan het berekenen van deze nominale afhankelijkheidsgraad voor de bepaling van de vergrijzing is dan ook een reëel alternatief waarin wel rekening wordt gehouden met het feit dat we steeds langer leven. Bij een dergelijk alternatief wordt de leeftijdsdrempel in de formule geleidelijk opgetrokken in functie van de toegenomen levensverwachting op 65 jaar. (Hindriks & Van de Cloot, 2011) In tabel 2 vertrekken we van een leeftijdsdrempel van 60 jaar in 1970. De levensverwachting op 65 jaar is tussen 1970 en 2010 met ruim 5 jaar toegenomen8, met als gevolg dat de drempel bij de berekening van de afhankelijkheidsgraad in 2010 ook met 5 jaar werd verhoogd. Op een gelijkaardige manier werd ook de drempel van de geprojecteerde ratio in 2050 opnieuw verhoogd.
8
Een toename van 13,91 jaar tot 19,6 jaar (Eurostat).
16
Tabel 4: Reële afhankelijkheidsgraad van ouderen in België (1970-2050(a)) 1970
2010
2050
(60+)/(15-59)
32,99
-
-
(65+)/(15-64)
-
26,53
-
(70+)/(15-69)
-
-
31,53
(a) Bij de bepaling van de vooruitzichten wordt uitgegaan van een gemiddelde vruchtbaarheidsgraad. Bron: Eigen berekeningen a.d.h.v. gegevens van de United Nations Population Division, Department of Economic and Social Affairs (World Population Prospects: The 2010 Revision)
Wanneer we de resultaten in tabel 2 vergelijken met de waarden uit figuur 5 en tabel 1 kunnen opmerkelijke verschillen worden vastgesteld. Zo bedroeg de nominale afhankelijkheidsgraad in 1970 slechts 21,2 terwijl het reële alternatief 32,99 bedroeg. Nog opvallender is het verschil in de evolutie van de afhankelijkheidsgraad van ouderen. De nominale versie van de ratio kende tussen 1970 en 2010 een lichte daling en wordt verwacht toe te nemen tot maar liefst 44,2 in 2050. De reële afhankelijkheidsgraad van ouderen daarentegen lag in 2010 onder deze van 1970. De ratio wordt wel verwacht te stijgen, maar het geprojecteerde niveau in 2050 ligt nog steeds onder het niveau van 1970. 2.1.2 2.1.2.1
Financiële houdbaarheid Wat is het probleem?
Uit het voorgaande weten we dit: de vergrijzing zorgt voor een sterke wijziging van de samenstelling van de bevolking naar leeftijd. Deze verschuiving in de leeftijdsstructuur zorgt op zijn beurt voor een gewijzigde beroepsbevolking. Een potentieel probleem dringt zich hier op vermits deze wijziging tot een toename van de uitgaven van de sociale zekerheid kan leiden. (De Swert, 2011) Op figuur 4 wordt concreet voor België de (verwachte) evolutie van het aantal effectief werkenden en het aantal niet-werkenden grafisch weergegeven. In tegenstelling tot wat in de vergrijzingscontext vaak wordt beweerd9 kent de curve voor de werkenden een onafgebroken stijgend verloop over de geobserveerde periode. Kortom: gedurende de voorbije jaren nam het aantal werkenden toe en ook voor de komende decennia verwacht men dat er steeds meer werkenden zullen bijkomen. Op figuur
9
In de literatuur omtrent de budgettaire gevolgen van de vergrijzing maakt men vaak de fout door niet het hele verhaal te vertellen. Vaak wordt er namelijk enkel gesproken over de toename van de pensioenuitkeringen. Wat men dan vergeet is dat andere uitgavenposten van de sociale zekerheid ook kunnen wijzigen. Bovendien stelt men het probleem vaak voor op basis van de bevolking op beroepsactieve leeftijd. Vermits enkel de effectief werkenden bijdragen leveren, leidt dit uiteraard tot een vertekend beeld de problematiek.
17
4 kan verder ook de evolutie van het aantal niet-werkenden worden waargenomen. Dit aantal neemt insgelijks toe in absolute zin tussen 2000 en 2050. Aangezien het de werkenden zijn die bijdragen leveren aan de sociale zekerheid terwijl de nietwerkenden uitkeringen ontvangen zou er een budgettair probleem zijn wanneer het aantal nietwerkenden een sterkere toename kent dan het aantal werkenden. In tabel 6 wordt dan ook het verloop van het aantal niet-werkenden relatief ten opzichte van het aantal werkenden weergegeven. De betreffende ratio kent een licht stijgend verloop maar deze toename is geenszins onrustwekkend. Merk op dat de geprojecteerde waarde van de ratio in 2050 zelfs minder bedraagt dan in 2000 het geval was. Figuur 4: Evolutie werkenden en niet-werkenden in België, uitgedrukt in duizendtallen (2000-2050) 7500 7000 6500 6000 5500
Werkenden Niet-werkenden
5000 4500 4000
Bron: Jaarlijks verslag 2012 van de Studiecommissie voor de Vergrijzing, referentiescenario van oktober 2012 (werkenden) en eigen berekeningen a.d.h.v. gegevens United Nations Population Division, Department of Economic and Social Affairs (World Population Prospects: The 2010 Revision) en Jaarlijks verslag 2012 van de Studiecommissie voor de Vergrijzing, referentiescenario van oktober 2012 (niet-werkenden)
18
Tabel 5: Evolutie van het aantal inactieven in België, uitgedrukt in % en in duizendtallen (20002050(a)) 2000
2010
2020
2030
2040
2050
In duizendtallen -15j
(a)
15-64 jaar (niet-werkenden)
1739,31 1806,75 1875,09 1883,04 1925,76 2007,08 2546,30 2609,10 2486,50 2387,70 2370,60 2410,60
(a)
1724,28 1867,46 2195,66 2615,13 2892,05 2935,37
Totaal
6009,89 6283,31 6557,25 6885,87 7188,41 7353,05
65+
In procent -15j
(a)
15-64 jaar (niet-werkenden) 65+
(a)
Totaal
28,94
28,75
28,60
27,35
26,79
27,30
42,37
41,52
37,92
34,68
32,98
32,78
28,69
29,72
33,48
37,98
40,23
39,92
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
(a) Projecties uitgaande van een gemiddelde vruchtbaarheid Bron: Eigen berekeningen a.d.h.v. gegevens United Nations Population Division, Department of Economic and Social Affairs (World Population Prospects: The 2010 Revision) en Jaarlijks verslag 2012 van de Studiecommissie voor de Vergrijzing (referentiescenario van oktober 2012)
Tabel 6: Evolutie niet-werkenden relatief t.o.v. werkenden in België, uitgedrukt in duizendtallen (2010-2050) 2000
2010
Werkenden
4177,6
4570,6
4950,1
5066,6
6141,9
5256
Niet-werkenden
6009,89 6283,31
6557,25
6885,87
7188,41
7353,05
Aantal niet-werkenden (per 100 werkenden)
143,86
132,47
135,91
139,8
139,9
137,47
2020
2030
2040
2050
Bron: Eigen berekeningen a.d.h.v. gegevens United Nations Population Division, Department of Economic and Social Affairs (World Population Prospects: The 2010 Revision) en Jaarlijks verslag 2012 van de Studiecommissie voor de Vergrijzing (referentiescenario van oktober 2012)
De nagenoeg evenredige evolutie van de werkenden en niet-werkenden is evenwel niet voldoende om eventuele budgettaire gevolgen van de vergrijzing uit te sluiten. Van groot belang is immers ook de samenstelling van de groep niet-werkenden. Uit tabel 4 wordt onmiddellijk duidelijk dat hier wel grote verschuivingen plaatsvinden. Het aantal jongere niet-werkenden kent een absolute stijging maar blijft relatief gezien constant over de aanschouwde periode. Bij het aantal niet-werkenden op arbeidsleeftijd kan het omgekeerde worden vastgesteld: het absolute aantal blijft constant maar relatief ten opzichte van de andere categorieën neemt deze groep sterk af. Het aantal 65-plussers stijgt dan weer zowel in absolute als relatieve zin. Waarom vormt deze gewijzigde samenstelling van de niet-werkenden een probleem? Omdat ouderen meer kosten dan andere niet-werkenden, met een toename van de uitgaven van de sociale zekerheid als gevolg. (De Swert, 2011, p. 19) 19
Hoeveel bedraagt de budgettaire meerkost nu precies? Het antwoord op deze vraag wordt weergegeven in tabel 6. In België zal de totale budgettaire kost tussen 2011 en 2060 met maar liefst 6,1%-punt van het BBP toenemen, van 25,3% van het BBP in 2011 tot 31,4% van het BBP in 2060. Het grootste deel van deze stijging kan worden toegeschreven aan de pensioenuitgaven. Deze uitgaven worden verwacht met maar liefst 4,6% van het BBP te stijgen. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Deze prognoses van de vergrijzingskost moeten evenwel met een korreltje zout genomen worden. Ze zijn namelijk gebaseerd op een aantal hypothesen10 die door velen als erg rooskleurig worden bestempeld. Zo gaan de prognoses bijvoorbeeld uit van een positief migratiesaldo,
en een
productiviteitsgroei in het referentiescenario van maar liefst 1,5% op lange termijn. Om dit cijfer even in perspectief te plaatsen: gedurende de 10 jaar die aan de meest recente crisis vooraf ging bedroeg de groei gemiddeld slechts 1,06%. Bovendien zitten ook alle hervormingen van het Regeringsakkoord 2011 reeds vervat in de vooruitzichten in tabel 7. (Peersman & Schoors, 2012; Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Tabel 7: De toename van de budgettaire kosten van de vergrijzing volgens het referentiescenario van de Studiecommissie voor de Vergrijzing, uitgedrukt in % van het BBP 2011-2017
2017-2060
2011-2060
0,9
3,7
4,6
Werknemersregeling
0,6
1,9
2,5
Zelfstandigenregeling
0
0,2
0,3
0,2
1,6
1,8
0,6
2,3
3
0,1
-0,2
-0,1
-0,2
-0,7
-0,9
-0,1
-0,1
-0,2
0
-0,2
-0,2
0,1
-0,2
-0,1
TOTAAL
1,4
4,7
6,1
p.m. lonen van het onderwijzend personeel
-0,1
0,2
0,1
Pensioenen
Overheidssector Gezondheidszorg
(a)
(b)
Arbeidsongeschiktheid Werkloosheid
(c)
Werkloosheid bedrijfstoeslag
met
Kinderbijslag Overige sociale uitgaven
(d)
(a) Inclusief de pensioenen van de overheidsbedrijven ten laste van de staat en de IGO. 10
Een gedetailleerd overzicht van deze hypothesen kan worden teruggevonden in bijlage 1.
20
(b) Overheidsuitgaven voor gezondheidszorg: sociale zekerheidsuitgaven, federale overheid, gewesten (hulp aan gehandicapten) en lagere overheid (medische prestaties van de OCMW’s aan personen in moeilijkheden). (c) Inclusief tijdskrediet en loopbaanonderbreking (d) Vooral
de
uitgaven
voor
arbeidsongevallen,
beroepsziekten,
Fonds
voor
bestaanszekerheid,
tegemoetkomingen aan personen met een handicap en leefloon. Bron: Jaarlijks verslag 2012 van de Studiecommissie voor de Vergrijzing (referentiescenario van oktober 2012)
2.1.2.2
Waarom is er een probleem?
Indien er voldoende financiële middelen beschikbaar zouden zijn hoeft de vergrijzingskost niet noodzakelijk een probleem te zijn voor het budget van de overheid. Uit tabel 8 blijkt echter dat de overheid momenteel te kampen heeft met een aanzienlijk tekort en een overheidsschuld die haast 100% van het BBP bedraagt. Deze precaire budgettaire situatie verklaart het problematische karakter van de vergrijzingskost. Desalniettemin had men deze moeilijkheden moeiteloos kunnen vermijden. Aangezien men al langer dan vandaag op de hoogte is van de vergrijzing en de ermee gepaard gaande gevolgen voor de pensioenen, had de overheid op voorhand de overheidsschuld kunnen afbouwen en een financiële buffer kunnen aanleggen. Dit gebeurde echter niet, integendeel. Een combinatie van saneringen11 en een omgekeerde rentesneeuwbal12 zorgden er nochtans voor dat de omstandigheden eind de jaren 90 ideaal waren om pensioenreserves op te bouwen. Bij een rente van gemiddeld 4% over de periode 2000-2015 kon er volgens het Planbureau maar liefst 5,2% van het BBP worden bespaard, wat meer is dan de meerkost voor pensioenen van 4,6%. Maar in plaats van de vrijgekomen begrotingsruimte aan te wenden voor de aanleg van dergelijke reserves, deed men eerder het tegenovergestelde en ging het geld de deur uit in de vorm van belastingverminderingen, sociale bijdrageverlagingen, gezondheidsuitgaven, etc.. De oprichting van het Zilverfonds, een federaal overheidsfonds om de meerkost van de vergrijzing te helpen dragen, toont aan dat men nochtans wel de intentie had om middelen opzij te zetten. Niettemin bleven daadwerkelijke inspanningen uit en bleef het fonds bijgevolg vrijwel leeg. (De Swert, 2011, pp. 26,172; Peersman & Schoors, 2012, p. 183) De voornaamste oorzaak van de budgettaire moeilijkheden is dus het gebrek aan discipline om reserves op te bouwen en niet de recente economische crisis zoals sommigen beweren. Zoals door Hindriks & Van de Cloot (2011) werd opgemerkt: “Ook al heeft deze crisis zeker tot bijkomende
11
Om te kunnen toetreden tot de EMU moesten de potentieel deelnemende landen voldoen aan de welbekende criteria van Maastricht. Voor België betekende dit het saneren van de overheidsschuld. 12 De verwachte invoering van de euro zorgde er voor dat de rentevoet daalde tot op het Duitse niveau.
21
uitgaven geleid, de belangrijkste bijdrage ervan is het onthullen van werkelijke onderliggende budgettaire toestand”. (Hindriks & Van de Cloot, 2011, p. 34) Tabel 8: Tekort (primaire balans - interest) en schuld van de overheid in België, uitgedrukt in % van BBP (1995-2012) Overheidstekort (-) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
-4,5 -4,0 -2,2 -0,9 -0,6 0,0 0,4 -0,1 -0,1 -0,1 -2,5 0,4 -0,1 -1,0 -5,6 -3,8 -3,7 -3,9
Geconsolideerde bruto overheidsschuld 130,2 127,2 122,5 117,2 113,6 107,8 106,5 103,4 98,4 94,0 92,0 88,0 84,0 89,2 95,7 95,5 97,8 99,6
Interest
Primaire balans
8,9 8,4 7,7 7,4 6,8 6,6 6,5 5,8 5,3 4,8 4,3 4,0 3,9 3,9 3,7 3,5 3,5 3,5
4,3 4,4 5,4 6,4 6,2 6,5 6,8 5,6 5,1 4,5 1,7 4,3 3,8 2,8 -1,9 -0,4 -0,4 -0,5
Bron: Eurostat
2.2
Sociale houdbaarheid
Niet enkel de financiële maar ook de sociale houdbaarheid van de Belgische eerste pijlerpensioenen staat dezer dagen ter discussie. Met sociale houdbaarheid of adequaatheid van pensioenen bedoeld men de mate waarin de pensioenen in staat zijn enerzijds een minimumbescherming te bieden om zo armoede bij ouderen te beperken, en anderzijds de levensstandaard bij pensionering op een behoorlijk niveau te houden. Hierna worden beide componenten afzonderlijk geanalyseerd om eventuele tekortkomingen op te speuren. (Berghman, et al., 2010; Hindriks & Van de Cloot, 2011)
22
2.2.1.1
Minimumbescherming: armoederisico
a. Definities en parameters Armoede In deze scriptie hanteren we de door de Europese Commissie aangereikte definitie van “armen”. Deze definitie gaat als volgt : “Armen zijn personen of gezinnen wier middelen zo ontoereikend zijn dat zij uitgesloten zijn van de minimaal aanvaarbare leefpatronen in de lidstaat waarin zij leven.” Uit deze omschrijving kunnen twee belangrijke kenmerken van armoede worden teruggevonden. Ten eerste spreekt men van “middelen”. Armoede heeft dus betrekking op meer dan inkomen alleen. Ook aspecten zoals gezondheid, huisvesting, sociale contacten, etc. zijn van belang. Het is met andere woorden een multidimensioneel concept. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Ten tweede wijst de definitie op het relatieve karakter van armoede. Het al dan niet “arm” zijn is afhankelijk van het welvaartspeil in een bepaald land op een bepaald tijdstip. Armoede is dus zowel tijds- als plaatsgebonden. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Armoederisico Bij een tekort in één van de armoededimensies, spreekt men van een “risico” op armoede. Wat betreft de financiële of inkomensdimensie hanteert men een bepaalde (armoede)drempel die bepaalt of er al dan niet sprake is van een risico op armoede. Een vaak gebruikte drempel op Europees niveau is de relatieve armoededrempel waarbij de drempel wordt gedefinieerd
als
percentage van een bepaalde macro-economische grootheid. In navolging van het jaarlijks verslag van de Studiecommissie voor de Vergrijzing wordt de armoedegrens in deze scriptie bijvoorbeeld bepaald als 60% van het mediaan equivalent gezinsinkomen. Gegevens over het beschikbaar inkomen die hiervoor nodig zijn worden bekomen via de EU-SILC enquêtes13. Door middel van equivalentieschalen wordt rekening gehouden met de omvang en samenstelling van het gezin. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012; Cantillon , Deleeck, & Van den Bosch , 2001)
13
European Union – Statistics on Income and Living Conditions. Het betreft een enquête naar inkomens en levensomstandigheden en een belangrijk instrument om zowel op Belgisch als op Europees niveau armoede en sociale uitsluiting in kaart te brengen. (Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie (ADSEI), 2013)
23
b. De huidige situatie Armoederisico bij ouderen14 Met de hierboven gedefinieerde armoededrempel als indicator kunnen we nu onderzoeken in welke mate ouderen/gepensioneerden geconfronteerd worden met een armoederisico. Uit figuur 5 blijkt dat in 2011 maar liefst 20% van alle 65-plussers in België een armoederisico liep. Eens men de pensioengerechtigde leeftijd bereikt lijkt het armoederisico sterk toe te nemen. Vooral bij de oudsten der ouderen is het risico op armoede zorgwekkend hoog. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Wat betreft de opsplitsing naar activiteitstatuut van de bevolking ouder dan 16 lijken de werklozen en de andere inactieven er nog slechter aan toe te zijn dan de gepensioneerden, zoals mag blijken uit figuur 6. Dit betekent echter niet dat we de ernst van het probleem moeten minimaliseren, aangezien het risico nog steeds ruim 4 keer hoger ligt dan bij de categorie werkenden. Bovendien scoort België erg slecht in vergelijking met andere Europese lidstaten. Het gemiddelde armoederisico van 65-plussers voor de eurozone bedroeg in 2011 bijvoorbeeld 15,3% , tegenover 20,2% in België. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Toch is er een positieve kant aan het armoedeverhaal. Ten eerste lijkt het armoederisico van ouderen sinds 2005 sterk af te nemen. Deze evolutie kan in figuur 7 kan worden waargenomen. Het dalend patroon is een feit voor zowel mannelijke als vrouwelijke 65-plussers. Bij de vrouwen is de daling echter meer uitgesproken. Deze vaststelling kan onder andere worden verklaard door de opmerkelijke stijging in hun activiteitsgraad. Men verwacht bovendien nog een verdere daling tot 2050. Deze geprojecteerde evolutie wordt enerzijds gemotiveerd door de verdere toename van de activiteitsgraad van vrouwen, met langere loopbanen en hogere pensioenen tot gevolg, en anderzijds door de welvaartsaanpassingen (cf. infra). (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012)
14
Uitgebreider cijfermateriaal omtrent het armoederisico kan worden teruggevonden in bijlage 2.
24
Figuur 5: Armoederisico op basis van armoededrempel(a) per leeftijdscategorie, uitgedrukt in % (2011)
75 jaar of ouder 65 jaar of ouder Tussen 50 en 64 jaar Tussen 25 en 49 jaar Tussen 16 en 24 jaar 16 jaar of jonger 0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
22
(a) Cf. supra 2.2.1.1 b Bron: Eurostat
Figuur 6: Armoederisico op basis van de armoededrempel(a) per activiteitstatuut voor alle 16plussers, uitgedrukt in % (2011)
Andere inactieven Gepensioneerden Werklozen Werkenden 0
5
10
15
20
25
30
35
40
(a) Cf. supra 2.2.1.1 b Bron: Eurostat
25
Figuur 7: Evolutie armoederisico op basis van de armoededrempel(a) van mannelijke en vrouwelijke 65-plussers, uitgedrukt in % (1995-2011(b)) 27 26 25 24 23 22 21
Mannen Vrouwen
20 19 18
(a) Cf. supra 2.2.1.1 b (b) Geen gegevens beschikbaar voor 2002 Bron: Eurostat
Ten tweede houdt de gebruikte indicator voor armoede geen rekening met het vermogen van ouderen. Wanneer bijvoorbeeld rekening wordt gehouden met het feit dat heel wat ouderen over een eigen woning beschikken zal het armoederisico fors afnemen.15 Voorts wordt ook geen rekening gehouden met voordelen in natura zoals gratis openbaar vervoer etc.. Ten derde zijn er misschien wel relatief veel ouderen met een armoederisico, hun inkomenssituatie is evenwel minder onrustwekkend dan bij de jongere leeftijdscategorieën. In tabel 9 wordt dit geïllustreerd aan de hand van een indicator voor de diepte van het armoederisico. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Een laatste nuancering heeft betrekking op de gehanteerde indicator. Zo wordt vaak aangehaald dat de resultaten sterk afhankelijk zijn van de gebruikte equivalentieschaal, het percentage ter bepaling van de armoedegrens (hier 60%), etc. . Bovendien is “60% van het mediaan equivalent gezinsinkomen” slechts een benadering van de werkelijke levensstandaard. De resultaten dienen dus zeker met een korrel zou genomen te worden. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012)
15
Dit wordt geïllustreerd in bijlage 2, waar het armoederisico kan worden teruggevonden voor enerzijds huiseigenaars en anderzijds huurders. Merk op dat het hier wel gaat om de volledige bevolking en dus niet enkel de ouderen.
26
Tabel 9: De relatieve mediaan armoederisicokloof(a) in België en de Eurozone, uitgedrukt in % van armoededrempel (2011) België
Eurozone (17)
Totale bevolking
18,6
23,2
16 jaar of jonger
21,0
24,1
Tussen 16 en 64 jaar
20,0
26,0
65 jaar of ouder
13,2
16,0
75 jaar of ouder
10,7
14,7
(a) Deze indicator ter bepaling van de diepte van het armoederisico wordt gedefinieerd als het verschil tussen het mediaan equivalent totaal netto inkomen van de personen onder de armoededrempel en de armoededrempel, uitgedrukt als percentage van de armoededrempel. Bron: Eurostat
Doelmatigheid minima uit eerste pijler In het wettelijk pensioensysteem zitten een aantal elementen verwerkt die bedoeld zijn om de armoede bij de oudere leden van de bevolking te minimaliseren. Het gaat concreet over het minimumrecht, het gewaarborgd minimumpensioen en de IGO. (cf. supra) Met de vergrijzing die een ongeziene druk uitoefent op het pensioenstelsels rijst echter de vraag in hoeverre deze minima voldoende adequaat zijn als instrument tegen armoede. Uit figuur 8 blijkt dat heel wat minimumvoorzieningen nog steeds onder de relatieve armoededrempel liggen. Deze vaststelling geldt hoofdzakelijk voor gezinnen/koppels. Op het eerste zicht zouden we dus kunnen besluiten dat er wat betreft adequaatheid van het wettelijk pensioenstel op vlak van armoedebestrijding zeker nog ruimte is voor verbetering, vooral wat de IGO betreft. Dit moet evenwel genuanceerd worden vermits de minima de voorbije jaren een significante stijging kenden. Zo nam de IGO in 2006 met 14% toe en werd het minimumpensioen per loopbaanjaar voor werknemers in datzelfde jaar met 17% verhoogd. De oorzaak van deze stijgingen is grotendeels terug te vinden bij de welvaartsaanpassingen die in 2005 via het generatiepact werden geïntroduceerd. (cf. infra) Ook al zijn de bedragen dus nog net iets te laag, het gaat duidelijk de goeie richting uit. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012)
27
Figuur 8: Minimumpensioenen, minimumrechten en IGO voor een volledige loopbaan, uitgedrukt als % van de armoededrempel (2011) (a)
120,00% 100,00% 80,00% 60,00% 40,00% 20,00% 0,00%
Gezin (b)
Alleenstaande
(a) Merk op dat de gegevens voor de armoededrempel betrekken hebben op 2011 terwijl we de minima hebben gebruikt na de aanpassing in februari 2012. De resultaten zullen dus ietwat te rooskleurig voorgesteld zijn. (b) Om de gezinsbedragen te kunnen vergelijken met de armoededrempel van 1000,4 euro werden ze gedeeld door de gecorrigeerde OESO equivalentieschaal. Deze equivalentieschaal bedraagt 1,5 voor koppels. Bron : “Sociale houdbaarheid wettelijke pensioenen” (presentatie voor pensioencolloquium Groen) door Greet De Vil & EU-SILC enquête 2011
2.2.1.2
Levensstandaardbeveiliging: vervangingsratio
De indicator die wordt gehanteerd om na te gaan in hoeverre de wettelijke pensioen erin slagen om de levensstandaard te vrijwaren is de vervangingsratio. Deze ratio wordt gedefinieerd als de verhouding tussen het pensioeninkomen van een nieuwe gepensioneerde en het inkomen dat deze persoon op het einde van zijn loopbaan verdiende. In navolging van het jaarlijks verslag van de Studiecommissie voor de Vergrijzing richten we ons in tabel 10 op de vervangingsratio van een alleenstaande mannelijke werknemer met een loopbaanduur van 40 jaar. We veronderstellen we dat hij op pensioen gaat op zijn 65ste en gedurende zijn loopbaan een loon ontving die telkens overeenstemde met het bruto gemiddeld loon in dat jaar. 28
Deze fictieve man kent een theoretische vervangingsratio van slechts 46%. Tabel 10 omvat ook alternatieve inkomenscategorieën, uitgedrukt als een percentage van het gemiddeld inkomen. Hieruit blijkt dat lagere inkomens gepaard gaan met een hogere ratio, terwijl hogere inkomens leiden tot een (nog) lagere ratio. Deze vaststellingen kunnen verklaard worden door respectievelijk de gegarandeerde minima en de loonplafonds in het wettelijk pensioenstelsel. (cf. supra) (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Er lijkt bovendien ook niet onmiddellijk verbetering op komst te zijn wat betreft de vervangingsratio. De projecteerde16 vervangingsratio bij pensionering van onze fictieve man in 2050 ligt nog lager dan in 2010 reeds het geval was. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Merk wel op dat het in tabel 10 gaat over “bruto” vervangingsratio’s. Vermits lonen veel zwaarder worden belast dan lonen, zullen de netto vervangingsratio een stuk hoger uitvallen dan hun bruto alternatieven. Deze bevinding wordt geïllustreerd in figuur 9 voor de som van de pensioenen uit de eerste en tweede pijler. Bovendien mogen we opnieuw de sterke vooruitgang van de voorbije jaren niet over het hoofd zien. Vooral wat betreft de lage en gemiddelde inkomens is de bruto vervangingsratio, zoals weergegeven in tabel 10, er duidelijk op vooruit gegaan sinds 2006. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Tabel 10: Bruto vervangingsratio van het wettelijk pensioen voor fictief persoon, uitgedrukt in % (2006, 2010 & projectie 2050) (a)
Gemiddeld inkomen
66% gemiddeld inkomen (laag)
100% 200% gemiddeld inkomen (hoog)
2006
39,7%
43,2%
29,4%
2010
46,0%
53,8%
29,7%
2050
41,1%
46,2%
25,0%
(a) Het individu kent een stijgend brutoloon van 100% tot 200%. Bron: Jaarlijks rapport Studiecommissie voor de Vergrijzing (2008 en 2012)
16
Deze projectie is gebaseerd op de veronderstelling dat de lonen jaarlijks gemiddeld een reële groei zullen kennen van 1,75%.
29
Figuur 9: Vergelijking netto en bruto vervangingsratio’s van som wettelijk en aanvullend (tweede pijler) pensioen, uitgedrukt in % (2010)(a)
hoog inkomen
laag inkomen
gemiddeld inkomen
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Netto vervangingsratio
60%
70%
80%
90%
100%
Bruto vervangingsratio
(a) De definities voor laag en hoog inkomen zijn dezelfde als in tabel 10. Het gaat dus respectievelijk over 66% en 100%200% van het gemiddeld inkomen. Bron: Jaarlijks rapport Studiecommissie voor de Vergrijzing (2012)
3. Evaluatie oplossingsmogelijkheden Het wettelijk pensioenstelsel staat voor een grote uitdaging, zoveel is duidelijk. Er moet namelijk een manier gevonden worden om de financiële, maar ook de sociale houdbaarheid van de eerste pijlerpensioenen te vrijwaren. In dit hoofdstuk gaan we na welke maatregelen kunnen worden getroffen om hoofd te bieden aan deze uitdaging. We richten ons hierbij hoofdzakelijk op de financiële houdbaarheid. De sociale houdbaarheid wordt niet expliciet behandeld.
3.1 Parametrische hervormingen Een eerste type hervorming die frequent wordt aangewend is de parametrische hervorming. Zoals de naam al doet vermoeden wordt bij zo’n hervorming de vergrijzingproblematiek aangepakt door het aanpassen van de parameters binnen het publiek pensioenstelsel. Het Belgisch publiek pensioenstelsel wordt gefinancierd op basis van het repartitie- of pay-as-you-goprincipe (PAYG). (cf. supra) Voor een dergelijk stelsel geldt doorgaans de volgende (vereenvoudigde) budgetvergelijking:
Met :
30
-
s = de PAYG-bijdragecoëfficiënt (van de sociale zekerheid) W = het gemiddeld nominaal loon L = het aantal werkenden P = het gemiddeld nominaal pensioen N = het aantal gepensioneerden
In woorden: Het totaal aan pensioenbijdragen van vandaag (linker lid) wordt gebruikt ter betaling van het totaal aan pensioenen (rechter lid). De vergrijzing betekent in een dergelijk systeem dat N relatief toeneemt ten opzichte van L. Ceteris paribus gaat de gelijkheid dan niet langer op. Om het evenwicht terug te herstellen moeten één of meerdere andere variabelen uit de vergelijking ook worden aangepast. Dit zijn de zogenaamde parametrische hervormingen. (Barr N. A., 2002) Er kunnen een drietal types parametrische hervormingen worden onderscheiden. Een eerste soort zorgt voor een verlaging van het pensioenbedrag of dus een daling van de parameter P. Alle factoren die in de pensioenformule(s) uit hoofdstuk 1 terug te vinden zijn kunnen bijdragen tot deze daling in P. Enkel steunen op deze optie is evenwel geen goed idee. De kost van de vergrijzing wordt dan immers volledig geplaatst bij de gepensioneerden en dit kan ernstige gevolgen hebben voor de armoede onder de ouderen. Dit geldt zeker voor een land als België waar de pensioenen reeds aan de lage kant zijn. (Barr N. A., 2002; De Swert, 2011) Ten tweede zijn er de hervormingen die ingrijpen op vlak van de geleverde bijdragen. Toegepast op de bovenstaande vergelijking wordt het evenwicht dan hersteld middels een verhoging van de bijdragecoëfficiënt of -parameter s. In praktijk kan men ook de loopbaanduur die vereist is om recht te hebben op een volledig pensioen verhogen. Zo ontvangt men niet alleen langer bijdragen maar wordt het uitbetalen van pensioenen ook uitgesteld. Net zoals bij het pensioenbedrag is het evenwel beter niet enkel deze oplossing te gebruiken. In dat geval zouden de werkenden namelijk de volledige kost dragen. Dit is problematisch vermits dit de werkenden ertoe kan aanzetten minder arbeid aan te bieden. (cf. infra) Bovendien is er ook hier weinig ruimte voor binnen het Belgische publieke pensioenstelsel. De last op arbeid is hier al dermate hoog dat een bijkomende verhoging niet aan te raden is. Er is echter wel nog de mogelijkheid om de vereiste loopbaanduur te verhogen. Ten slotte kan ook de pensioenleeftijd worden verhoogd. Een dergelijke hervorming verhoogt L en verlaagt N, waardoor respectievelijk het aantal bijdragen toeneemt en het aantal uitkeringen afneemt. Wanneer we de situatie nu vergelijken met een 50-tal jaar geleden, dan merken we dat ouderen nu veel vroeger op pensioen gaan dan toen het geval was. In combinatie met de toegenomen levensverwachting betekent dit dat ze veel langer kunnen genieten van een pensioen. Daarnaast genieten ze gedurende hun loopbaan ook nog eens van meer vakantiedagen en worden er doorgaans minder uren per week gewerkt. Een verhoging van de pensioenleeftijd is dus een erg 31
logische maatregel ter garantie van de financiële houdbaarheid. Het is evenwel belangrijk op te merken dat het optrekken van de wettelijke pensioenleeftijd niet voldoende is, het is de effectieve leeftijd die moet stijgen. Wanneer bijvoorbeeld de wettelijk pensioenleeftijd toeneemt maar er nog altijd mogelijkheden zijn om makkelijk en zonder al te veel verlies vervroegd op pensioen te gaan, dan bestaat de kans dat het effect beperkt blijft.17 Ook wanneer er geen mogelijkheden worden voorzien om vervroegd uit te treden of wanneer deze mogelijkheden worden ingeperkt, dan nog kan er
een
verschuiving
plaatsvinden
van
pensioenuitkeringen
naar
bijvoorbeeld
werkloosheidsuitkeringen. (cf. infra 3.2.1.2 a ) (Barr N. , 2006)
3.2 Het belang van groei en werkgelegenheid Een alternatieve manier om hoofd te bieden aan de vergrijzingsproblematiek is het stimuleren van de groei. In de bovenstaande vergelijking kan dit worden voorgesteld door een toename in de bijdragebasis WL. Op die manier stijgt het totaal aan bijdragen zonder dat de bijdragecoëfficiënt wordt gewijzigd. Nicholas Barr is een grote voorstander van deze optie: “At a given level of national output, these three policies – lower pensions, higher contributions or later retirement- are only mechanisms for dividing that output in different ways between workers & pensioners – that is : a zero-sum game.” (Barr N. , 2006, pp. 12-13) In wat volgt gaan we dan ook na hoe een hogere groei kan worden verwezenlijkt en welke rol de parametrische hervormingen hierin spelen. Om af te sluiten gaan we kort in op een wel heel vergaande visie van Gilbert De Swert. 3.2.1
Groei stimuleren
Om de groei te stimuleren kan men op twee manieren te werk gaan : Enerzijds kan men de productiviteit van de werknemers opdrijven, anderzijds kan men ook het aantal werknemers of dus de werkgelegenheid verhogen. (Barr N. , 2006) 3.2.1.1 Productiviteit Wanneer lonen en productiviteit sterker stijgen dan de (pensioen)uitkeringen, dan zal de druk van de bijdragelast op het inkomen ten gevolge van de vergrijzing automatisch afzwakken. (Weller, 2001) Het opdrijven van de productiviteit kan op zijn beurt op twee manieren gebeuren: het voorzien van 17
In theorie zou een individu zijn nut maximaliseren en zou de wettelijke pensioenleeftijd geen enkele invloed hebben op de effectieve pensioenleeftijd. Wanneer het optimaal is om vroeger op pensioen te gaan zou het individu gewoon weg zijn pensioen financieren met leningen voor de uitkeringsgerechtigde leeftijd. Dit komt in realiteit echter niet (vaak) voor, daarom zal er wel een (beperkt) effect zijn van leeftijdsvoorwaarden. (Duval, 2003)
32
meer en beter kapitaal of het verbeteren van de kwaliteit van arbeid door bijvoorbeeld te investeren in onderwijs. (Barr N. , 2006) In deze context is het interessant te wijzen op het pensioenvoorstel van Cigno (2009) die duidelijk het belang van menselijk kapitaal onderstreept. Om de financiële houdbaarheid te garanderen is het volgens hem optimaal om het publieke pensioenstelsel op te delen in twee afzonderlijke regelingen. Een eerste regeling keert pensioenen uit aan individuen op basis van betaalde bijdragen, inkomen etc. zoals in een standaard pensioenstelsel. In de tweede regeling kunnen uitkeringen worden verkregen op basis van de investeringen die worden gemaakt voor de ontwikkeling van het menselijk kapitaal van de nakomelingen. De gerechtigden mogen hierbij zelf beslissen onder welk stelsel ze worden ondergebracht. (Cigno, 2009) 3.2.1.2 Werkgelegenheid Het verhogen van de werkgelegenheid kan ook op verschillende manieren gebeuren, afhankelijk van welke doelgroep men voor ogen heeft. In België zijn er een aantal bevolkingscategorieën waar op vlak van werkgelegenheidsgraad zeker nog ruimte is voor verbetering: ouderen, huisvrouwen, immigranten en werkzoekende werklozen. Op de eerste twee categorieën gaan we in wat volgt wat dieper in. a. Ouderen Vooreerst zijn er de ouderen. In België werkt vandaag minder dan 10% van de mensen tot de wettelijke pensioenleeftijd van 65 jaar. Alexander De Croo wees dan ook terecht op het feit dat het verhogen van de wettelijke pensioenleeftijd, zoals daarnet bij de parametrische hervormingen werd besproken, enkel de kleine groep mensen die nu al het langst werken treft. Het verhogen van de werkgelegenheid bij ouderen is daarom voorlopig een geschiktere maatregel. Om dit te bewerkstelligen kan men in de eerste plaats de regeling van het vervroegd pensioen aanpakken. Gruber and Wise (2002) stelden vast dat het vervroegd (en ook het standaard) pensioen in vele landen, waaronder ook in België, op een zodanige manier is opgebouwd dat ze verder werken afstraft en mensen dus eigenlijk aanspoort om op pensioen te gaan. De regeling van het vervroegd pensioen wordt dan situatie actuarieel onfair genoemd. Bij een actuarieel fair systeem zou een jaar langer werken leiden tot een verhoging van de toekomstige uitkeringen18 om te compenseren dat men minder lang kan genieten van dit pensioen. Of men nu beslist om een jaar langer te werken of niet, de actuele waarde van de toekomstige stroom aan uitkeringen zal gelijk zijn. Wanneer dit niet 18
Het gaat hier niet enkel over een pensioenuitkering maar ook over de werkloosheidsuitkeringen en uitkeringen voor arbeidsongeschiktheid waar ouderen vaak gebruik van maken. Deze regelingen kunnen namelijk ook beschouwd worden als mogelijkheden om vervroegd uit te treden. Daarom is het belangrijk ze ook in de analyse te betrekken. (Gruber & Wise, 2004)
33
het geval is en een jaar langer werken betekent dat de actuele waarde van de toekomstige stroom aan uitkeringen lager ligt, dan is er sprake van een “impliciete marginale belasting” die het werken afstraft. Dellis, Desmet, Jousten & Perelman (2004) voerden een regressie uit om het bestaan van deze impliciete marginale belasting in België aan te tonen. Het omschrijven van dit regressie-model zou ons hier te ver leiden maar de conclusie van dit onderzoek was dat vanaf een leeftijd van 58 jaar maar liefst 50% van alle werkenden te maken krijgen met een impliciete marginale belasting op verder werken. (Gruber & Wise, 2004; Duval, 2003; Dellis, Desmet, Jousten, & Perelman, 2004) Gevolg: een aantal aanpassingen aan de regeling van het vervroegd pensioen zullen naar alle waarschijnlijkheid sterke positieve gevolgen hebben voor de werkgelegenheid bij ouderen. Dellis, Desmet, Jousten & Perelman (2004) bevestigden deze stelling aan de hand van een simulatie van een hypothetische hervorming bestaande uit het verstrengen van de leeftijdsvoorwaarde voor het vervroegd pensioen19 met 3 jaar. Ze kwamen tot de conclusie dat een dergelijke maatregel een aanzienlijke impact heeft op de werkgelegenheidsgraad van ouderen. (Dellis, Desmet, Jousten, & Perelman, 2004) Concreet: een dergelijke maatregel zou gemiddeld over 12 landen (België, Canada, Denemarken, Duitsland, Italië, Japan, Nederland, Spanje, Zweden, VK en VS) het aantal nietwerkende mannen in de leeftijdscategorie 56-65 jaar met 23 tot 36% doen afnemen (afhankelijk van het gebruikte simulatiemodel) . (Gruber & Wise, 2004) Staubli & Zweimüller (2011) toonden in hun ex-post empirisch onderzoek aan dat deze ex-ante bevindingen over de positieve impact van een verhoging van de vereiste leeftijd voor het verkrijgen van een vervroegd pensioen kloppen als een bus. In hun onderzoek gaan ze concreet na wat de gevolgen waren voor de Oostenrijkse arbeidsmarkt na een geleidelijke verhoging van de leeftijdsvereiste voor het vervroegd pensioen met 2,2 jaar voor zowel mannen als vrouwen20. Ze gebruikten hierbij gegevens van alle werknemers in de private sector. Hun bevindingen? Een significante toename van de werkgelegenheid van mannen met 7%-punt en van vrouwen met 10%punt. Overigens steeg het aantal mannen en vrouwen die een werkloosheidsuitkering ontvangen met respectievelijk 10 en 11 %-punt. Net als Oostenrijk is België een kleine open economie met een lage werkgelegenheidsgraad van ouderen, gelijkaardige resultaten zijn dus zeker mogelijk. (Staubli & Zweimüller, 2011) Deze stelling werd ten dele bevestigd door het empirisch panel-data onderzoek 19
Opnieuw gaat het hier niet enkel over het daadwerkelijke vervroegd pensioen maar ook over de werkloosheidsuitkering, uitkering voor arbeidsongeschiktheid, uitkering voor ziekte, etc. . Ook al bestaat er geen leeftijdsvoorwaarde voor deze regelingen, in de analyse gaat men er eenvoudigweg van uit dat men slechts 3 jaar later dan in de initiële situatie een dergelijke uitkering kan krijgen. (Dellis, Desmet, Jousten, & Perelman, 2004) 20 In 2000 en 2004 werden in Oostenrijk een aantal hervormingen doorgevoerd met het oog op de financiële houdbaarheid van het publieke pensioenstelsel. Het verhogen van de toegangsleeftijd voor het vervroegd pensioen maakte hier deel vanuit. (Staubli & Zweimüller, 2011)
34
van López Novella (2012). Zij ging na hoe de de geleidelijke verhoging van de vereiste loopbaanvoorwaarde voor het vervroegd pensioen tussen 1997 en 2005 van 20 tot 35 jaar de werkgelegenheid van oudere mannen heeft beïnvloed in België21. Ze gebruikt hiervoor de zogenaamde “difference-in-difference”-strategie. Een dergelijke methode onderzoekt de impact van een bepaalde maatregel door de verschillen in de uitkomsten te vergelijken vóór en na de realisatie voor zowel individuen die er door beïnvloed worden als individuen die geen gevolgen ondervinden. Wat betreft het onderzoek van López Novella (2012) werd voor zowel de “oude” mannelijke ouderen (tussen 59 en 60 jaar22) als voor de “jonge” mannelijke ouderen (tussen 61 en 63 jaar) nagegaan of het verstrengen van de loopbaanvoorwaarde voor het vervroegd pensioen met 3 jaar - namelijk van 32 tot 35 jaar in de periode 2004-2005 - impact heeft/had op de kans om een jaar na implementatie nog steeds te werken. De zogenaamde “jonge” mannelijke ouderen zijn hierbij de “treatment group” of de geraakten. Uit deze analyse blijkt dat er een positief effect kan worden waargenomen, maar dit effect is echter enkel significant voor arbeiders en bedienden met een laag inkomen. (López Novella, 2012) Een alternatieve manier om meer ouderen aan het werk te krijgen is het voorzien van een pensioenbonus- of malus. Een dergelijke bonus (malus) beloont (straft) ouderen die langer (minder lang) aan het werk blijven. A priori zou men dus verwachten dat de effectieve pensioenleeftijd en dus de werkgelegenheid van ouderen stijgt. In 2007 werd een bonus ingevoerd in het Belgische publieke pensioenstelsel met de bedoeling de financiële houdbaarheid te verbeteren. Hieruit blijft dat men dus ook verwacht dat de budgettaire gevolgen positief zullen zijn. Maes (2010) ging dit na en bekwam resultaten die niet met deze verwachtingen overeenstemmen. Ten eerste zorgt de bonus slechts voor een beperkte toename in de effectieve pensioenleeftijd van 0,3 jaar. Bij een malus kan een veel sterkere toename worden waargenomen. Tegen alle verwachtingen in gaat het overheidsbudget er bovendien op achteruit. De reden die hiervoor wordt aangehaald is dat het positieve substitutie-effect van de bonus dat mensen aanspoort om langer aan het werk te blijven wordt tenietgedaan door een positief inkomenseffect. Wanneer er bijvoorbeeld een bonus wordt voorzien vanaf 60 jaar, dan zullen alle mensen jonger dan 60 aangespoord worden om langer te werken (substitutie-effect) maar alle mensen die reeds ouder zijn dan 60 jaar hebben plots een hoger verwacht pensioen en zullen dan ook geneigd zijn om de arbeidsmarkt vroeger te verlaten. Tegenover de bijkomende bijdragen en de daling in het aantal jaren dat het pensioen moet worden uitgekeerd staat er met andere woorden een toename in de pensioenuitkeringen. Ook Dekkers (2009) deed een ex-ante onderzoek naar de effecten van de pensioenbonus en kwam tot de
21 22
Deze maatregel maakte deel uit van de pensioenhervormingen van 1996. (López Novella, 2012) De minimumleeftijd om recht te hebben op een vervroegd pensioen was toen 60 jaar. (López Novella, 2012)
35
conclusie dat de bonus een daling in de impliciete belasting op het verder werken inhoudt. Overigens merkte hij op dat bij een constante bonus het effect op het uitstellen van de pensioenbeslissing afneemt naarmate men ouder is. Hij stelt dan ook voor om in navolging van Frankrijk een bonus in te voeren die toeneemt naarmate men verder verwijderd is van de wettelijke pensioenleeftijd. (Maes, 2010; Dekkers, 2009) Naast deze ex-ante analyses naar de effecten van een pensioenbonus voerde López Novella (2012) een ex-post onderzoek. Net zoals haar onderzoek in verband de verstrengde loopbaanvoorwaarde voor het vervroegd pensioen (cf. supra) gebruikt ze hier de “difference-in-difference” methode aan de hand van panel data. De resultaten bevestigen de voorgaande uitspraken: de pensioenbonus heeft slechts een zeer beperkte invloed op het uitstellen van de pensioenbeslissing. Ter verklaring hiervan wijst ze ten eerste op het feit dat het doelpubliek voor deze bonus niet voldoende op de hoogte is van de regeling, en ten tweede speelt volgens haar ook het tijdelijke karakter23 van de bonus een rol. (López Novella, 2012) Merk op dat alle opgesomde maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid van ouderen betrekking hebben op een aanpassing aan het pensioenstelsel. In de volgende sectie (3.2.2) gaan we nog wat verder in op het verband tussen pensioenhervormingen en groei. b. Huisvrouwen Een andere bevolkingsgroep waar in België zeker nog ruimte voor verbetering is op vlak van werkgelegenheid zijn de getrouwde huisvrouwen. De laatste jaren is het aantal vrouwen op de arbeidsmarkt reeds aanzienlijk toegenomen maar door bijvoorbeeld het voorzien van betere kinderopvangfaciliteiten kan dit aantal ongetwijfeld nog stijgen. Burniaux, Duval & Jaumotte (2004) voerden een dynamische analyse aan de hand van een panel data regressiemodel om het potentiële effect van een aantal hervormingsmogelijkheden na te gaan. Één van deze mogelijkheden was het verhogen van de uitgaven voor kinderopvang tot op het hoogste niveau van alle OECD-landen, namelijk dat van Denemarken. In België zou een dergelijke maatregel volgens deze analyse leiden tot een toename in de voltijdse arbeidsmarktparticipatie van vrouwen met een leeftijd tussen de 25 en 54 jaar van 4,1 %-punt. Burniaux, Duval & Jaumotte (2004) wijzen bovendien op het feit dat maatregelen die gericht zijn op het verhogen van de werkgelegenheid bij vrouwen politiek makkelijker implementeerbaar zijn dan pensioenhervormingen. (Burniaux, Duval, & Jaumotte, 2004)
23
De pensioenbonus was aanvankelijk maar voorzien tot eind 2013.
36
3.2.2
Groei en (parametrische) hervormingen: indirecte effecten
Daarnet werd reeds aangehaald dat een verhoging van de pensioenbijdragen, een verlaging van het pensioenbedrag of een verhoging van de pensioenleeftijd de financiële druk op het pensioenstelsel kunnen wegnemen. Naast deze directe impact kunnen de parametrische hervormingen echter ook via de groei of werkgelegenheid de betaalbaarheid van het publieke pensioenstelsel beïnvloeden. Dit indirecte effect kan het directe effect versterken maar ook verzwakken. Een dergelijk afzwakkend effect werd bijvoorbeeld door Fanti & Gori (2009) aangetoond voor een toename in de pensioenbijdragen. Hiervoor maakten ze gebruik van een eenvoudig overlapping generations model. Ze stelden vast dat het verhogen van de pensioenbijdragen een daling van de besparingen kan uitlokken. Hierdoor wordt er minder kapitaal opgebouwd en gaat de groei erop achteruit. Op lange termijn bestaat zelfs de mogelijkheid dat dit negatieve effect de directe impact van de hogere bijdragen overstijgt. Een verhoging van de pensioenbijdragen zou dan ceteris paribus resulteren in lagere pensioenen of in ons geval: de financiële druk verhogen. Vooral wanneer de productie eerder kapitaalintensief is en wanneer de tijdsvoorkeur relatief hoog is en de individuen in het model dus nogal ongeduldig zijn geldt deze vaststelling. Volgens deze visie is het verhogen van de pensioenbijdragen dus geen degelijke oplossingsmethode, integendeel. (Fanti & Gori, 2010) Ook bij het wijzigen van (factoren uit de formule van) de pensioenbijdragen kunnen een aantal opvallende “indirecte” effecten worden teruggevonden. Buyse, Heylen & Van de Kerckhove (2011) stelden op basis van hun four-periods-OLG-model voor een kleine open economie vast dat wanneer men bij het berekenen van het earnings-related pensioen een groter gewicht toekent aan de lonen die werden verdiend op het einde van de loopbaan en een lager gewicht aan deze in het begin, een aantal interessante uitwerkingen worden verkregen24. Zo kan er bijvoorbeeld een sterke toename in de werkgelegenheid van ouderen en de effectieve pensioenleeftijd worden waargenomen. De werkgelegenheidsgraad van de jongste categorie werkenden ondergaat evenwel een sterke daling. Het netto-effect op de werkgelegenheid is bijgevolg relatief beperkt. Tegenover de afname in de werkgelegenheidsgraad van jongeren staat echter een toename in de “education rate”. Er wordt met andere woorden meer menselijk kapitaal opgebouwd, wat de groei ten goede komt. Mede door deze positieve effecten op de groei leidt de hervorming bovendien tot een verbetering van het budget. Merk op dat het model hier perfect competitief is en dat het loon gelijk is aan de marginale productiviteit van arbeid. Vermits deze assumpties niet realistisch zijn kan de hervorming in praktijk afwijkende resultaten opleveren. Denk bijvoorbeeld aan de anciënniteitspremies in België. Deze 24
Concreet gaat men in het model uit van 4 periodes waarvan in 3 wordt gewerkt. Het aandeel deze 3 periodes voor de berekening van het pensioen was in de initiële situatie gelijk : elke periode telt voor 1/3 mee. De hervorming impliceert dat het loon van de “oudste” periode een gewicht van 2/3 krijgt terwijl het loon uit de jongste periode niet meer van belang is voor het pensioen.
37
premies zorgen ervoor dat de lonen op het einde van de loopbaan opvallend veel hoger liggen, waardoor het effect op het overheidsbudget toch negatief zou kunnen zijn. (Buyse, Heylen, & Van de Kerckhove, 2013) We kunnen besluiten dat parametrische hervormingen niet enkel van belang zijn voor hun direct effect op het overheidsbudget maar ook voor hun indirecte effect via de werkgelegenheid en/of de groei. 3.2.1
Automatische oplossing
Een heel radicale visie omtrent de groei als financieringswijze van de vergrijzingskost is deze van Gilbert De Swert. Hij toont aan dat er niet per se bijkomende maatregelen nodig zijn om de groei te stimuleren. Zijn logica gaat als volgt25 : In 2011 bedroeg het BBP tegen lopende prijzen 369,8 miljard euro. (NBB, 2013) De budgettaire kost van de vergrijzing bedroeg 25,3% van het BBP ofwel 93,6 miljard euro. Wanneer we gebruik maken van de macro-economische projecties van de reële groeivoet van het BBP uit het jaarlijks verslag van de Studiecommissie voor de Vergrijzing (zie figuur 10), dan wordt een BBP ter waarde van 488,55 miljard euro verwacht in 2030. Dit betekent dus een totale toename van ongeveer 32% of 118,75 miljard euro. De kost van de vergrijzing wordt verwacht 29,5% van het BBP te bedragen in 2030. Dit komt overeen met maar liefst 144,12 miljard euro. Ten opzichte van 2011 steeg de kost met 54% of 50,52 miljard euro. Wanneer we het eigenlijke vergrijzingsplus uitrekenen, namelijk 4,2% van het BBP, dan komen we op een bedrag van 17,4miljard euro. Dit komt neer op slechts 17% van de totale toename in het BBP. Per jaar zou dus een verwaarloosbaar klein deeltje van de extra rijkdom moeten afgestaan worden ter financiering van de vergrijzingskost. (De Swert, 2011; Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) Hoe kan dit nu? De Swert wijst hier op de achterliggende hypothesen bij de geprojecteerde vergrijzingskost: “prognoses zijn altijd schatplichtig aan hun hypothesen”. (De Swert, 2011, p. 40)
25
Merk op dat het hier gaat over de volledige vergrijzingskost en niet enkel de pensioenuitgaven. Ook de gezondheidszorg etc. zitten hier dus in verwerkt.
38
Figuur 10: Projecties van de jaarlijkse reële groeivoeten van het BBP volgens het referentiescenario van oktober 2012, uitgedrukt in % (2011-2030) 2,5 2,1 2
1,9
1,9
2
1,7
1,6 1,6 1,6
1,7
1,6 1,6 1,6 1,6
1,7 1,7
1,6 1,6 1,6
1,4
1,5 1 0,5 0,1 0
Bron: Jaarlijks verslag van de Studiecommissie voor de Vergrijzing, 2012
3.3 Structurele
hervormingen:
een
“fully
funded”
publiek
pensioenstelsel De hervormingsmogelijkheden die in het voorgaande werden besproken hadden telkens betrekking op het aanbrengen van aanpassingen aan het publieke pensioenstelsel binnen een gelijkblijvend fundamenteel kader. Een alternatieve en ingrijpendere optie is het hervormen van dit fundamentele kader. Een veel besproken mogelijkheid is de omschakeling van een PAYG- naar een “funded”systeem. De literatuur inzake deze radicale hervorming is eindeloos. Sommigen beweren dat de overgang naar een funded-systeem een Pareto-verbetering impliceert, anderen zeggen dan weer dat van een dergelijke verbetering geen sprake is. In wat volgt worden kort een aantal visies uiteengezet. 3.3.1
Funded versus PAYG
In een PAYG-stelsel worden de pensioenen betaald op basis van repartitie. Pensioenen worden uitgekeerd door de overheid aan de hand van de huidige bijdragen geleverd door huidige werkenden. principe Bij een PAYG-systeem wordt er dus sterk gesteund op het principe van intergenerationele solidariteit. In tegenstelling tot een PAYG-stelsel is een funded stelsel niet gebaseerd op repartitie en intergenerationele solidariteit maar op het kapitalisatieprincipe. In zo’n systeem worden gedurende de loopbaan bijdragen gestort op een individuele rekening die vervolgens worden belegd in (een) pensioenfonds(en). Het pensioen in een dergelijk systeem is met andere woorden gebaseerd op de accumulatie van financieel actief. Eens op pensioen wordt het opgespaarde geld inclusief renteopbrengsten uitgekeerd. (Barr N. A., 2002; Pacolet, et al., 2005)
39
3.3.2
Waarom en waarom niet
Om beide pensioenstelsels op een economische manier te vergelijken gebruikt men vaak “efficiëntie” als maatstaf: “The system that delivers more benefits from a given amount of contributions, i.e. that has the higher rate of return, is superior in terms of efficiency.” (Siebert, 1997, p. 7) Concreet is de opbrengstvoet in een funded pensioenstelsel gelijk aan de reële interestvoet. Bij een PAYG-stelsel is er een impliciete opbrengstvoet die resulteert uit de toename van de actieve bevolking en uit de groei van de gemiddelde lonen. Er wordt algemeen verondersteld dat de opbrengstvoet in een funded systeem hoger ligt dan dat in een PAYG systeem, zeker wanneer er sprake is van vergrijzing van de bevolking. (Siebert, 1997) Door deze hogere opbrengstvoet kan de overheid bij een verplicht funded pensioenstelsel dezelfde uitkeringen betalen op basis van een veel lagere bijdragecoëfficiënt dan in een PAYG-stelsel. Deze lagere bijdrage kan leiden tot een verhoogde arbeidsmarktparticipatie, meer gewerkte uren, etc. . (Feldstein, 1997) Een belangrijk contra-argument voor de omschakeling naar een verplicht funded systeem is echter de aanzienlijke overgangskost. Bij de overgang zou de huidige werkende bevolking namelijk tweemaal moeten betalen: zowel voor de reeds gepensioneerden in het kader van het oude repartitiestelsel als voor zichzelf volgens het kapitalisatieprincipe. Rekening houdend met deze overgangskost zal de omschakeling naar een funded stelsel dus enkel voordelig zijn als de actuele waarde van toekomstige voordelen deze overgangskost overschrijdt. Volgens Feldstein (1997) is dit zeker geen onmogelijke opdracht in de moderne industriële landen. Bovendien merkt hij op dat deze “dubbele betaling” eigenlijk overdreven wordt voorgesteld. Ten eerste is de bijdrage die moet worden betaald voor het eigen pensioen in het funded stelsel een stuk lager dan de bijdrage in een repartitiestelsel. Ten tweede neemt het aantal mensen dat nog een pensioen in het kader van het PAYG-systeem ontvangt stelselmatig af waardoor ook de noodzakelijke bijdragen afneemt. Er zal volgens hem dus zeker geen “dubbele betaling” zijn. Verder toont hij ook aan dat de omschakeling tot een verplicht funded stelsel met individuele rekeningen een toename in de nationale besparingen oplevert. Mensen moeten namelijk minder bijdragen betalen voor eenzelfde pensioen waardoor het beschikbaar inkomen toeneemt. Hiervan verwacht men dat een deel wordt opgespaard. Een toename van de besparingen leidt op zijn beurt tot een hogere kapitaalvoorraad. (De Swert, 2011; Feldstein, 1997) Op basis van het onderzoek van Feldstein (1997) zou men dus besluiten dat de overgang naar een funded systeem een goed idee is. Er zijn echter heel wat andere analyses die tot de omgekeerde conclusie komen. Een recent voorbeeld is het onderzoek van Romaniuk (2009). 40
Romaniuk (2009) ging in een OLG model met endogene groei en onzekerheid na of de overgang naar een funded systeem tot een verbetering leidt of niet. Een eerder gelijkaardig onderzoek met zekerheid kwam tot de conclusie dat een Pareto verbetering mogelijk is. Ze gebruikt twee verschillende vormen onzekerheid: onzekerheid in de globale productiviteit van de economie en onzekerheid in de lonen. De eerste vorm beïnvloed zowel het PAYG- als het funded pensioenstelsel, de tweede soort onzekerheid heeft enkel een impact op het PAYG-stelsel en verdwijnt dus wanneer wordt overgegaan naar het funded alternatief. In een eerder gelijkaardig onderzoek met zekerheid kwam men tot de conclusie dat een Pareto verbetering mogelijk is. Wanneer onzekerheid inzake de lonen in het model wordt geïntroduceerd is dit echter niet altijd het geval. Vermits men verondersteld dat de individuen in het model risicoavers zijn, wordt er door de onzekerheid namelijk geld opgespaard “uit voorzorg”. Enkel wanneer deze voorzorgbesparingen niet al te hoog zijn is er sprake van een Pareto verbetering. Wanneer de voorzorgbesparingen hoog zijn betekent de overgang naar een funded systeem een daling van de groei ten gevolge van de daling in de kapitaalvoorraad. Merk evenwel op dat de resultaten in een dergelijk onderzoek sterk afhankelijk zijn van de structuur van het model en de onderliggende assumpties. (Romaniuk, 2009)
4. Het regeerakkoord van 2011 In het kader van het federaal regeerakkoord van 2011 werden reeds een aantal specifieke maatregelen genomen om de financiële houdbaarheid van de pensioenen te garanderen. Deze maatregelen sluiten perfect aan bij de opgesomde mogelijkheden uit het voorgaande hoofdstuk : sommige kunnen beschouwd worden als parametrische hervormingen terwijl de overige specifiek gericht zijn op het nastreven van een hogere werkgelegenheid. In wat volgt worden (de belangrijkste van) deze doorgevoerde maatregelen beknopt omschreven. Bovendien gaan we ook na wat nu precies de (verwachte) impact van deze geïmplementeerde maatregelen op de geprojecteerde pensioenuitgaven is. Om af te sluiten zullen we ook kort de “pensioenwerven” bespreken. Dit zijn nieuwe initiatieven waarover nog niets concreets werd beslist maar die in de toekomst kunnen/zullen worden gerealiseerd.
41
4.1 De doorgevoerde maatregelen 4.1.1
Parametrische hervormingen pensioenstelsel
4.1.1.1 Het vervroegd pensioen Wat betreft het vervroegd pensioen werd een parametrische hervorming doorgevoerd op het vlak van de pensioenleeftijd en – loopbaan. Er werd namelijk beslist om de algemene voorwaarden aanzienlijk te verstrengen. Deze aanpassing gebeurd evenwel geleidelijk aan. Zo werd begin dit jaar de minimumleeftijd met 6 maanden verhoogd, van 60 tot 60,5 jaar. De komende 3 jaar zal een gelijkaardige verhoging plaatsvinden zodat de nieuwe leeftijdsvoorwaarde van 62 jaar wordt bereikt in 2016. Ook de loopbaanvoorwaarde ondergaat een dergelijke graduele aanpassing. Dit jaar verhoogde de noodzakelijke loopbaanduur van 36 tot 38 jaar. In 2014 en 2015 komt hier telkens nog een jaar bij zodat uiteindelijk 40 loopbaanjaren vereist zullen zijn om vervroegd op pensioen te kunnen gaan. Merk op dat voor uitzonderlijk lange loopbanen afwijkende voorwaarden van toepassing zijn. Verder werd ook beslist om voor ambtenarenfuncties waarvoor een tantième van 1/60 geldt dezelfde voorwaarden in te voeren als bij werknemers en zelfstandigen. Dit is vernieuwend vermits het vervroegd pensioen bij ambtenaren vóór de hervorming niet onderworpen was aan een loopbaanvoorwaarde. Wat betreft het vervroegd pensioen voor ambtenaren uit beroepscategorieën waar een andere, hogere tantième van toepassing is, zullen andere (maar gelijkaardige) voorwaarden gelden. (Regeerakkoord, 2011; Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) 4.1.1.2 De gelijkgestelde perioden bij werknemers Een tweede hervorming die terug te vinden is in het Regeerakkoord betreft de gelijkgestelde perioden bij de berekening van het werknemerspensioen. De gewijzigde parameter is in dit geval dus het pensioenbedrag. In eerste instantie werd aan de gelijkgestelde periodes een fictief loon toegekend ter waarde van het laatst verdiende loon. Gezien het grote gewicht van deze gelijkgestelde perioden in de loopbaan heeft men beslist om vanaf 2012 het fictieve loon bij bepaalde gelijkgestelde perioden, zoals bijvoorbeeld perioden van werkloosheid met bedrijfstoeslag (cf. infra), te beperken tot het minimumrecht. Bovendien werd beslist om de gelijkstelling van sommige andere perioden te beperken tot maximum 1 jaar. (Hindriks & Van de Cloot, 2011; Regeerakkoord, 2011) Ter illustratie wordt in figuur 10 weergegeven hoe frequent de gelijkgestelde perioden worden gebruikt. Zoals je kan zien gaat het om beduidend hoge percentages, vooral bij werknemers. 42
Figuur 11: Het aandeel gelijkgestelde periodes in de totale loopbaan, uitgedrukt in % (2008) 30% 27% 24% 21% 18% 15% 12% 9% 6% 3% 0%
Bron: “Het pensioenspook” door Gilbert De Swert (p. 149-150)
4.1.1.3 De berekening van de ambtenarenpensioenen Ook de ambtenarenpensioenen werden onder handen genomen in het regeerakkoord. Ten eerste werd beslist om de ambtenarenpensioenen te berekenen op basis van de gemiddelde wedde van de laatste 10 beroepsjaren in plaats van de gemiddelde wedde van de laatste 5 beroepsjaren. Deze hervorming heeft bijgevolg opnieuw betrekking op het uiteindelijk pensioenbedrag. Ten tweede werd beslist om een maximumgrens van 1/48 te stellen aan de toegestane tantièmes. Aangezien het pensioen maximum 75% van de refertewedde mag bedragen was het vóór de hervorming voor ambtenaren in beroepscategorieën met een erg hoge tantième mogelijk dit maximum te bereiken met een zeer korte loopbaan. (cf. supra) Ten gevolge van deze maatregel worden heel wat loopbanen aanzienlijk verlengd, waardoor de geleverde bijdragen toenemen. Het maximumpensioen wordt bij een tantième van 1/48 bereikt bij een loopbaan van 36 jaar. (Regeerakkoord, 2011; Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) 4.1.2
Maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid
4.1.2.1 Het brugpensioen26 Sinds 1 januari 2012 spreekt men niet langer van het voltijds conventioneel brugpensioen maar wel van de beter passende werkloosheid met bedrijfstoeslag. Niet enkel de naam werd veranderd, ook 26
De RVA definieert het brugpensioen als volgt: “Een regeling die sommige oudere werknemers, in geval van ontslag, het voordeel biedt om, naast de gewone werkloosheidsuitkering, een aanvullende vergoeding te genieten ten laste van de werkgever of van een in de plaats tredend fonds.” (Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, 2013)
43
de toegangsvoorwaarden werden gewijzigd. Net als bij het stelsel van vervroegd pensioen worden ook hier zowel de leeftijds- als loopbaanvoorwaarde aanzienlijk verstrengd. Een gedetailleerd overzicht van de gewijzigde voorwaarden kan worden teruggevonden in het verslag van de Studiecommissie voor de Vergrijzing zelf. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012, pp. 44-46) Wat betreft het halftijds brugpensioen worden sinds 2012 geen nieuwkomers meer toegelaten waardoor het stelsel langzaamaan zal verdwijnen. 4.1.2.2 Het stelsel van de werkloosheidsverzekering Het stelsel van de werkloosheidsverzekering onderging 3 belangrijke veranderingen. Ten eerste werd een nieuw stelsel voor jonge schoolverlaters ingevoerd. Dit nieuwe stelsel moet ervoor zorgen dat jongeren sneller ingeschakeld worden op de arbeidsmarkt. Men spreekt daarom niet langer van de “wachttijd” en de bijhorende “wachtuitkering”, maar wel van de “beroepsinschakeltijd” en de “inschakelingsuitkering”. Om recht te hebben op deze vernieuwde uitkering moet je als jonge werkloze kunnen aantonen dat je actief op zoek bent naar een job of moet je actief aan een “individueel inschakelingstraject” meewerken. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012; Regeerakkoord, 2011) Ten tweede werd beslist om de toekenning van werkloosheidsuitkeringen te onderwerpen aan het principe van degressiviteit. Een laatste wijziging betreft de anciënniteitstoeslag. Deze kan nu pas worden verkregen op 55-jarige in plaats van 50-jarige leeftijd. De andere voorwaarden om recht te hebben op een anciënniteitstoeslag blijven gelijk: een loopbaan van minstens 20 jaar en minstens één jaar volledig werkloos. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) 4.1.2.3 De systemen van tijdskrediet en loopbaanonderbreking Ten slotte waren ook de systemen van tijdskrediet en loopbaanonderbreking niet immuun voor hervormingen. Deze regelingen zijn echter erg gecompliceerd en weinig relevant in de algemene context van deze scriptie waardoor we dan ook niet dieper ingaan op deze materie.
4.2 Impact van de maatregelen 4.2.1
De budgettaire kost
In tabel 7 werd de geprojecteerde toename van de budgettaire kosten ten gevolge van de vergrijzing weergegeven. We wezen er toen al op dat bij de berekening van deze cijfers reeds rekening werd gehouden met de maatregelen die werden uitgevoerd in het kader van het Regeerakkoord van 2011. Nu we deze hervormingen kort hebben toegelicht tonen we aan in hoeverre ze de kost hebben
44
gereduceerd27. Hiervoor vergelijkt men de projectie zoals ze werd voorgesteld bij de probleemstelling in tabel 7 met een projectie die geen rekening houdt met de hervormingen uit het Regeerakkoord van 2011. Het resultaat toont aan dat de hervormingen de geprojecteerde totale meerkost reduceren met 0,2 %-punt van het BBP in 2017, 0,3%-punt van het BBP in 2020, 0,5%-punt van het BBP in 2030 en met opnieuw 0,3%-punt van het BBP in 2060. Wanneer enkel de uitgaven voor de pensioenen worden geanalyseerd dan kan worden vastgesteld dat de hervormingen voor een daling in de budgettaire kosten van 0,2%-punt van het BBP in 2017, 2020 en 2030 en van 0,1%-punt van het BBP in 2060. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) 4.2.2
Arbeidsmarkt en economische groei
In tabel 11 wordt het effect van de hervormingen op de projecties met betrekking tot de arbeidsmarkt weergegeven. De meest opvallende vaststelling is dat het verstrengen van de voorwaarden in verschillende regelingen die vervroegde uittreding toelaten ervoor zorgt dat de geprojecteerde activiteitsgraad van de 55-64 jarigen maar liefst 6,2%-punt hoger ligt in 2060. Net zoals de werkgelegenheidsgraad wordt de totale activiteitsgraad verwacht met slechts 1%-punt toe te nemen ten opzichte van de situatie waarin geen maatregelen werden getroffen.28 De werkgelegenheidsgraad van de 55 tot 64 jarigen ligt daarentegen 5,6%-punt hoger. De geprojecteerde toename in de werkgelegenheidsgraad brengt bovendien een beperkte stijging in de economische groei van 0,03% per jaar over de periode 2011-2060 met zich mee. Hierbij gaat men uit van een ongewijzigde productiviteitsgroei. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012)
27
Bij de projectie veronderstelde men dat de pensioenbonus wordt verlengd, ook al was deze op dat moment wettelijk maar voorzien tot eind 2013. (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012) 28 De activiteitsgraad kan worden gedefinieerd als de verhouding tussen de totale beroepsbevolking en de bevolking op arbeidsleeftijd. De beroepsbevolking is samengesteld uit alle mensen op arbeidsleeftijd (15-64 jaar) die ofwel werken of werkloos zijn (inclusief de niet-werkzoekende oudere werklozen). De werkgelegenheidsgraad wordt dan weer berekend als de totale werkgelegenheid op de bevolking op arbeidsleeftijd (15-64 jaar). (Studiecommissie voor de vergrijzing, 2012)
45
Tabel 11: Situatie op de arbeidsmarkt: impact van alle structurele hervormingen, uitgedrukt als verschil in projectie met hervormingen en projectie zonder hervorming in %-punt 2017
2020
2030
2060
0,0
0,4
0,9
1,0
-0,8
-0,5
-0,2
-0,1
Vrouwen
-0,9
-0,6
-0,2
-0,2
Mannen
-0,7
-0,4
-0,1
-0,1
3,1
4,0
5,2
5,6
Vrouwen
3,2
4,0
5,5
6,2
Mannen
3,1
3,9
4,9
5,0
0,7
0,9
1,0
1,0
15-54 jaar
-0,2
-0,2
-0,2
-0,1
55-64 jaar
4,3
5,0
5,8
6,2
Werkgelegenheidsgraad 15-54 jaar
55-64 jaar
Activiteitsgraad
Bron: Jaarlijks rapport Studiecommissie voor de Vergrijzing (2012)
4.3 De pensioenwerven Naast de reeds uitgevoerde hervormingen zijn er ook nog de “10 pensioenwerven”. Dit zijn maatregelen die op de agenda staan maar die nog niet tot uitvoering werden gebracht bij het schrijven van het regeerakkoord in 2011. Ondertussen werden een aantal van deze werven reeds gerealiseerd. a. Aanvullend pensioen Ten eerste wil men in de toekomst voor meer mensen een aanvullend (tweede pijler-)pensioen voorzien. Een aanvullend pensioen voorkomt dat een individu bij uittreding een grote val in de levensstandaard ondergaat. Omdat momenteel maar 60% van de werknemers toegang heeft tot een aanvullend pensioen is er nog heel wat ruimte voor verbetering. (De Croo, 2012)
46
b. Pensioen en werken combineren Ten tweede worden sinds 2013 mensen die na de pensioengerechtigde leeftijd (65 jaar) nog werken niet langer afgestraft. De pensioenuitkering wordt dus niet langer verminderd. Dit geldt echter enkel voor mensen met een loopbaan van minstens 42 jaar. Wanneer de loopbaan korter is dan loop je echter niet langer het risico om je volledige pensioen kwijt te spelen als je bijkomend loon te hoog is. (De Croo, 2012) c. Langer werken vergemakkelijken Men wil ook het in dienst nemen of houden van 50-plussers interessanter maken voor de werkgevers. De bedoeling is om de lasten op deze beroepscategorie te verlagen ter compensatie van hun hoge loonkosten. Bij collectieve ontslagen zal de overheid overigens in de gaten houden dat hierbij niet enkel/vooral de oudere werknemers het slachtoffer zijn. (De Croo, 2012) d. Overlevingspensioen Overigens werd het overlevingspensioen omgevormd tot een tijdelijke overgangsuitkering. De duur van deze uitkering is hierbij afhankelijk van de leeftijd, duur van het huwelijk en eventueel kinderen. Het doel van de hervorming is de werkloosheidsval, die vaak met het overlevingspensioen gepaard gaat, terug te dringen. Wanneer de gerechtigde na de afloop van de overgangsuitkering toch nog geen job heeft zal deze persoon onmiddellijk recht hebben op een werkloosheidsuitkering en zal de persoon in kwestie bovendien een aangepaste begeleiding krijgen bij de zoektocht naar een job. De nieuwe regels zijn van kracht sinds 1 januari 2012 voor alle gerechtigden jonger dan 30 jaar. (Regeerakkoord, 2011; De Croo, 2012) e. Pensioenbonus Verder wil men mensen meer op de hoogte brengen van de pensioenbonus. Voorlopig zijn er slechts weinig mensen die vertrouwd zijn met deze bonus en daar moet verandering in komen. Merk op dat deze maatregel zou kunnen uitwijzen of López Novella (2012) op het juiste pad zit met haar verklaringen voor het beperkte effect van de bonus in België. (cf. supra) Daarnaast kan men nu ook rechten opbouwen voor de pensioenbonus na de leeftijd van 65 jaar. (De Croo, 2012) f.
Loopbaanjaren in pensioenberekening
Men wil in de toekomst alle gewerkte jaren laten meetellen voor de pensioenberekening. Momenteel wordt langer werken afgestraft omdat er geen bijkomende pensioenrechten meer kunnen worden opgebouwd na een loopbaan van 45 jaar. (De Croo, 2012)
47
g. Armoede Omdat de armoede bij ouderen in België nog altijd opvallend hoog ligt heeft de regering ruim 500 miljoen euro vrijgemaakt om de laagste pensioenen wat op te krikken. Men wil er bovendien voor zorgen dat iedereen die recht heeft op een IGO dit ook daadwerkelijk krijgt. Aan de hand van een hervorming wordt de administratieve overlast bovendien gereduceerd. (De Croo, 2012) h. Pensioen voor vrouwen Doordat vrouwen doorgaans meer gebruik maken van deeltijdse arbeid of regelingen die een tijdelijke verlating van de arbeidsmarkt toelaat kunnen ze vaak geen aanspraak maken op een minimumpensioen. Hiervoor dient men namelijk 2/3 van een volledige loopbaan gewerkt te hebben en door de zonet vermeldde regelingen is dit dikwijls niet het geval. Om hoofd te bieden aan deze kwestie overweegt men om een pensioensplit in te voeren waarbij pensioenrechten aan de partner kunnen worden overgedragen. (De Croo, 2012) i.
Ambtenaren en langer werken
Men wenst een versoepeling in het stelsel van de ambtenaren door te voeren zodanig dat ze niet langer verplicht moeten aftreden wanneer ze de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt. Ambtenaren kunnen nu dus hun loopbaan verder zetten na de pensioengerechtigde leeftijd als de dit willen. (De Croo, 2012) j.
Informeren en informatiseren
Omdat mensen vaak niet op de hoogte zijn van de concrete berekening van hun pensioen maken ze doorheen hun loopbaan soms bepaalde keuzes die nadelig blijken te zijn voor hun uiteindelijke pensioen. Om mensen meer bewust te maken van hun eigen pensioen wil men dan ook meer informatie hierover voorzien. Bovendien heeft men ook beslist om alle gegevens van de verschillende pensioensystemen onder te brengen in één databank. (De Croo, 2012)
5. Algemeen besluit De vergrijzing wijzigt de samenstelling van de totale bevolking, en bijgevolg ook van de beroepsbevolking, naar leeftijd. Precies door deze structuurwijziging ontstaat er een aanzienlijke budgettaire druk op de sociale zekerheid. Velen beweren dat de verklaring hiervoor een daling in de actieve bevolking ten opzichte van de niet-werkenden is, maar we toonden (in hoofdstuk 3) aan dat deze achteruitgang relatief beperkt blijft. Het is voornamelijk de verschuiving binnen de categorie niet-werkenden die tot een meerkost leidt voor de sociale zekerheid. Volgens Gilbert De Swert (2011) kosten ouderen/gepensioneerden namelijk meer dan de andere categorieën niet-werkenden. 48
Concreet zal de totale budgettaire kost in België volgens de projectie van de Studiecommissie voor de vergrijzing tussen 2011 en 2060 toenemen met 6,1%-punt van het BBP. Hiervan is 4,6%-punt toe te wijzen aan een toename in de pensioenuitgaven. Dit zorgt bijgevolg voor een grote financiële druk op het bestaande wettelijk pensioenstelsel. Ter bestrijding van armoede en ter beveiliging van de levensstandaard van gepensioneerden – of samengevat: ter garantie van de sociale houdbaarheid – kan men deze budgettaire uitdaging niet aanpakken door een verlaging van de pensioenen, integendeel. Bovendien liggen de lasten op arbeid in België al zodanig hoog dat de bijdragen van de werkende bevolking ter betaling van de pensioenen niet of slechts weinig kunnen worden verhoogd. Nadat in het eerste hoofdstuk het Belgische publieke pensioenstelsel op een behoorlijk gedetailleerde werd uiteengezet, werd deze pensioenproblematiek in het tweede hoofdstuk uitgebreid omschreven. Hoe kan men dan wel het hoofd bieden aan de pensioenuitdaging? In het derde hoofdstuk hebben we geprobeerd een overzicht te bieden van de mogelijkheden. Hierin werd voornamelijk het belang van het stimuleren van de werkgelegenheid en economische groei naar voor geschoven. Focussen op de directe budgettaire impact van de zogenaamde parametrische hervormingen is geen goed idee. Dit is zeker het geval voor België waar, zoals net werd aangehaald, er sowieso al weinig ruimte is voor dergelijke hervormingen. Bovendien hebben parametrische hervormingen vaak een indirecte impact op de werkgelegenheid en/of groei die mogelijks het directe effect kan tegenwerken. We kunnen besluiten dat (parametrische) hervormingen van het publieke pensioenstelsel voornamelijk een toename in de groei en werkgelegenheid moeten nastreven en niet zozeer de rechtstreekse verlichting
van
de
financiële
druk.
Wat
betreft
de
meer
radicale
en
structurele
hervormingsvoorstellen zoals de omschakeling naar een funded pensioenstelsel bestaat er in de literatuur veel onenigheid over de uiteindelijke impact. Rekening houdend met de hoge overgangskost van een dergelijke omschakeling voor de huidige generaties en de weerstand die nu al wordt geboden bij het uitvoeren van kleinere hervormingen29 lijkt ons dit echter geen goed idee. Met betrekking tot de verschillende onderzoeken die bij de hervormingsmogelijkheden werden besproken is het belangrijk de interpretatie van de resultaten met voorzichtigheid te benaderen. Alle resultaten zijn namelijk schatplichtig aan hun assumpties. Een grote beperking van deze uiteenzetting is dan ook dat de concrete structuur en veronderstellingen van de gebruikte modellen in de analyses niet voldoende werden toegelicht.
29
Uit een enquête inzake pensioenen die onlangs werd afgenomen bleek bijvoorbeeld dat ruim de helft van de ondervraagden tegen de afschaffing van het brugpensioen is. (Lippens, 2013)
49
Sluiten de onlangs genomen maatregelen in België, zoals besproken in het 4de hoofdstuk, aan bij de eerder theoretische analyse van de oplossingsmogelijkheden uit hoofdstuk 3? Grotendeels wel. Bij de hervormingen uit het Regeerakkoord van 2011 wordt duidelijk de nadruk gelegd op het creëren van werkgelegenheid. Wat betreft de pensioenwerven toch deze opmerking: ondanks het feit dat men onlangs bij de evaluatie van de pensioenbonus tot de conclusie is gekomen dat deze kostelijk en weinig aansporend is zal deze toch blijven bestaan, mits een aantal beperkte aanpassingen. Misschien is het beter om in navolging van Maes (2010) te overwegen om deze bonus te vervangen in een malus, die volgens haar efficiënter is. Verder wil ik ook het belang van de voorziene pensioenwerf inzake informatiseren en informeren benadrukken. Naar mijn mening wordt er te weinig moeite gedaan om informatie te verschaffen aan de bevolking over de samenstelling en opbouw van hun toekomstige pensioen. Het aanbrengen van allerlei wijzigingen en hervormingen kan volgens mij niet de beoogde resultaten opleveren zolang het doelpubliek hiervan niet in kennis werd gesteld. Zonder de nodige en juiste informatie over de veranderingen zullen individuen hun gedrag en keuzes niet of verkeerd aanpassen. Uit een recentelijk uitgevoerde enquête inzake het wettelijk pensioen werd duidelijk hoe groot het gebrek aan kennis over het pensioen eigenlijk is. Zo bleek dat 59% van de ondervraagden totaal geen idee hebben hoeveel hun toekomstige pensioen zal bedragen. De meesten gaan er echter wel vanuit dat het niet voldoende zal zijn om rond te komen. Desalniettemin denken velen dat hun pensioen 80% van het laatstverdiende loon kan bedragen. Er heerst dus heel wat pessimisme maar ter gelijker tijd worden de verwachte pensioenen meestal overschat. (Lippens, 2013) Hoe kan het nu verder? De genomen maatregelen hebben de kost van de vergrijzing al ietwat verminderd maar er is nog steeds heel wat werk aan de winkel. In de actualiteit wordt er dan ook hard gediscussieerd over wat er nu nog kan gebeuren. Misschien kan het voorstel van De Swert een oplossing bieden. Hij suggereert om het pensioen niet langer afhankelijk te maken van de leeftijd maar enkel van het aantal effectief gewerkte jaren. Omdat laaggeschoolden vroeg beginnen met werken en bovendien vaak een fysiek zware job hebben kunnen zij op die manier, op voorwaarde dat de vereiste loopbaanduur werd bereikt, op jongere leeftijd op pensioen. Dit is een belangrijke kwestie naar mijn mening, vermits men niet van mensen uit bijvoorbeeld de horeca- en bouwsector kan verwachten dat ze tot hun 65ste blijven werken.
50
6. Bibliografie Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie (ADSEI). (2013, ). Enquête naar de inkomens en levensomstandigheden (SILC). Opgeroepen op Augustus 6, 2013, van Statistics Belgium: http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/gegevensinzameling/enquetes/silc/ Barr, N. (2006). Pensions: Overview of the issues. Oxford: Oxford University Press. Barr, N. A. (2002). Reforming pensions: myths, truths & policy choices. Londen : LSE Reseach Online. Berghman, J., Debels, A., Vandenplas, H., Verleden, F., Mutsaerts, A., Peeters, H., et al. (2010). De Pensioenatlas. Brussel : FOD Sociale Zekerheid. Bloom, D. E., Boersch-Supan, A., McGee, P., & Seike, A. (2011). Population ageing: facts, challenges and responses. Cambridge: Harvard Center for Population and Development Studies. Bloom, D. E., Canning, D., & Fink, G. (2009). The graying of global population & its macroeconomic consequences . Cambridge : Harvard center for population & development studies: The Program on the Global Demography of Aging (PGDA). Burniaux, J.-M., Duval, R., & Jaumotte, F. (2004). A dynamic approach to quantify the impact of alternative policy options on future labour supply in OECD countries. Parijs: OECD Publishing . Buyse, T., Heylen, F., & Van de Kerckhove, R. (2013). Pension reform, employment by age, and longrun growth in OECD countries. Journal of Population Economics, 769-809. Cantillon , B., Deleeck, H., & Van den Bosch , K. (2001). Naar een Europese armoedenorm: aanbevelingen. Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 261-281. Cigno, A. (2009). How to avoid a pension crisis: a question of intelligent system design. Bonn: IZA. De Croo, A. (2012, Mei 25). Tien pensioenwerven. Opgeroepen op Augustus 6, 2013, van Alexander De
Croo,
Vice-eersteminister
en
minister
van
Pensioenen:
http://www.pensioenminister.be/nl/10-werven De Rijksdienst voor Pensioenen. (2013a, Februari 21). Pensioenleeftijd. Opgeroepen op Februari 25, 2013,
van
RVP:
http://www.onprvp.fgov.be/nl/profes/benefits/retirement/age/paginas/default.aspx 51
De Rijksdienst voor Pensioenen. (2013c, Januari 14). Wijzigingen van het totale loon. Opgeroepen op Februari
22,
2013,
van
RVP:
http://www.onprvp.fgov.be/nl/profes/calculation/career/wages/adjustments/paginas/defau lt.aspx De Rijksdienst voor Pensioenen. (2013d, Februari 4). De pensioenbonus. Opgeroepen op Februari 22, 2013, van RVP: http://www.onprvp.fgov.be/nl/futur/calculate/bonus/paginas/default.aspx De Swert, G. (2011). Het pensioenspook. Berchem: Uitgeverij EPO. De Vil, G. (2010). De Belgische eerstepijlerpensioenen aan de vooravond van de vergrijzing: Doorlichting van bijdragen, gerechtigden en adequaatheid". Brussel: Federaal Planbureau . Dekkers, G. (2009). Les effets du bonus de pension en Belgique: simulations microéconomiques. Retraite et société, 109-132. Dellis, A., Desmet, R., Jousten, A., & Perelman, S. (2004). Micro-modeling of retirement in Belgium. In J. Gruber, & D. A. Wise, Social security programs and retirement around the world: microestimation (pp. 41-98). Chicago: University of Chicago Press. Duval, R. (2003). Retirement effects of old-age pension and early retirement schemes in OECD countries . Parijs : OECD Publishing . Fanti, L., & Gori, L. (2010, Mei). Increasing PAYG pension benefits and reducing contribution rates. Economic Letters , 81-84. Federale regering. (2011, December 1). Regeerakkoord. Opgeroepen op Juli 24, 2013, van Portaal belgium.be: http://www.belgium.be/nl/over_belgie/overheid/federale_overheid/federale_regering/belei d/regeerakkoord/ Feldstein, M. (1997). Transition to a fully funded pension system: five economic issues. Cambridge: National Bureau of Economic Research. Gieselink, G., Peeters, H., Van Gestel, V., Jos, B., & Van Buggenhout, B. (2001). Onzichtbare pensioenen in België en andere OESO-landen. Leuven: Departement Sociologie (K.U.Leuven). Gruber, J., & Wise, D. A. (2004). Introduction and summary. In J. Gruber, & D. A. Wise, Social security programs and retirement around the world: micro-estimation (pp. 1-40). Chicago: University of Chicago Press. 52
Hindriks, J., & Van de Cloot, I. (2011). Onze pensioenerfenis. Brussel: Roularta Books. Lippens, J. (2013, Mei 21). Humo's grote pensioenenquête. Humo, pp. 10-19. López Novella, M. (2012). Analysing the impact of eligibility and financial measures aiming at delaying early retirement in Belgium: "difference-in-differences" approach using panel data. Brussel: Federaal Planbureau. Maes, M. (2010). Le bonus de pension: un cadeau empoisonné. Regards économiques , 9. NBB. (2013, ). Macro-economische statistieken . Opgeroepen op Augustus 2, 2013, van Nationale Bank van België: http://www.nbb.be/pub/stats/stats.htm?l=nl Pacolet, J., & Strengs, T. (2010). Pensioenrendement vergeleken: Vergelijking van de performantie van de eerste versus de tweede en derde pensioenpijler. Leuven: HIVA-K.U.Leuven. Pacolet, J., Deliège, D., Artiosenet, C., Cattaert, G., Coudron, V., Leroy, X., et al. (2005). Vergrijzing, gezondheidszorg en ouderenzorg in België. Brussel: FOD Sociale Zekerheid. Peersman, G., & Schoors, K. (2012). De perfecte storm. Gent: Borgerhoff & Lamberigts. Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening. (2013, Juli 25). Werkloosheid met bedrijfstoeslag/ Brugpensioen. Opgeroepen
op
Juli
26,
2013,
van
RVA:
http://www.rva.be/frames/frameset.aspx?Path=D_opdracht_BP/&Items=1&Language=NL Rijksdienst voor Pensioenen. (2013b, Apil 29). Werken tijdens het pensioen. Opgeroepen op Juli 12, 2013, van RVP: http://www.onprvp.fgov.be/NL/profes/working/paginas/default.aspx Rijksdienst voor Pensioenen. (2013e, Mei 15). Overlevingspensioen. Opgeroepen op Juli 15, 2013, van RVP: http://www.onprvp.fgov.be/NL/profes/benefits/survivors/paginas/default.aspx Rijksdienst voor Pensioenen. (2013f, Mei 17). De IGO. Opgeroepen op Juli 16, 2013, van RVP: http://www.onprvp.fgov.be/NL/profes/benefits/igo/paginas/default.aspx Romaniuk, K. (2009). Pareto improving transition from a pay-as-yo-go to a fully funded pension system in a model of endogenous growht: the impact of uncertainty. Parijs: Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Siebert, H. (1997). Pay-as-you-go versus capital funded pension systems: the issues . Kiel: Kiel Institute for the World Economy (IfW).
53
Staubli, S., & Zweimüller, J. (2011). Does raising the retirement age increase employment of older workers? Bonn: IZA. Studiecommissie voor de vergrijzing. (2012). Jaarlijks rapport . : . United Nations. (2011, Juni 28). World Population Prospects: the 2010 Revision. Opgeroepen op Maart 23, 2013, van United Nations, Department of Economic and Social Affairs: United Nations Department of Economic and Social Affairs: Population division, population estimates and projection section: http://esa.un.org/wpp/Excel-Data/population.htm Weller, C. E. (2001). Programs withou alternative: Public pensions in the OECD. Bonn: ZEI - Center for EUropean Integration Studies (University of Bonn).
54
Bijlage 1: De hypothesen van het scenario/de vooruitzichten van de Studiecommissie voor de Vergrijzing DEMOGRAFISCHE HYPOTHESEN VANAF 2011 (“ BEVOLKINGSVOORUITZICHTEN 2011-2060”) 2011
2030
2060
Vruchtbaarheidsgraad
1,84
1,86
1,86
Levensverwachting bij de geboorte: mannen
78,2
81,9
86,2
Levensverwachting bij de geboorte: vrouwen
83,4
85,8
88,8
Migratiesaldo in duizendtallen
63,0
23,4
31,9
SOCIAAL-ECONOMISCHE HYPOTHESEN
Scholarisatie
Activiteitsgraad en overgang van het statuut van actieve naar het statuut van invalide, werkloze met bedrijfstoeslag (bruggepensioneerde) en gepensioneerde
15-jarigen of op basis van de evolutie van de activiteitsgraad van 15-jarigen en ouder.
Modellering die de kans op overgang van de ene socioeconomische categorie naar de andere toepast op de opeenvolgende generaties, per geslacht en leeftijdscategorie, en rekening houdend met de impact van reeds besliste hervormingen.
55
MACRO-ECONOMISCHE HYPOTHESEN OP LANGE TERMIJN – 1 REFERENTIESCENARIO EN 2 ALTERNATIEVE SCENARIO’S INZAKE PRODUCTIVITEITSWINSTEN PER WERKNEMER Op middellange termijn: van 2011 tot 2017
Op lange termijn
Volgens de “Economische vooruitzichten 2012-2017” van het FPB of:
Groei van de productiviteit per werknemer tussen 2011 en 2017: 0,8% per jaar
Referentiescenario 1,5
Jaarlijkse groei van de productiviteit per werknemer en van het loon per werkende
1,5%
Alternatieve scenario’s Scenario 1,25
Scenario 1,75
1,25%
1,75%
(a)
Werkloosheidsgraad in 2017: 11,9 % (b)
Werkgelegenheidsgraad in 2017: 65,4%
Structurele werkloosheidsgraad (a) lange termijn
op
8%
SOCIAAL-BELEIDSHYPOTHESEN Vanaf 2015: berekening van de budgettaire enveloppe bestemd voor de welvaartsaanpassingen
2011-2014 2011-2012:
Loonplafond
1,25%
Minimumrecht per loopbaanjaar
1,25%
Niet-forfaitaire uitkeringen (algemene regeling)
0,50%
Forfaitaire uitkeringen en minima
1,00%
Huidige wetgeving (maatregelen van de sociale partners en de regering)
2013-2014: Volgens het Regeerakkoord van december 2011: gebruik van de 60% van de beschikbare welvaartsenveloppe in de werknemers- en zelfstandigenregeling (nog geen beslissingen genomen
met
betrekking
tot
de
herwaarderingsmaatregelen)
(a) Volgens het administratief concept in ruime zin, met inbegrip van de niet-werkzoekende oudere werklozen (b) % van de bevolking op arbeidsleeftijd (15-64 jaar) (c) In de pensioenregeling van de overheidssector toont de welvaartsaanpassing (m.a.w. de perequatie) een loskoppeling van 0,5% ten opzichte van de loonstijging op basis van het historisch waargenomen verschil Bron: Jaarlijks verslag 2012 van de Studiecommissie voor de Vergrijzing (referentiescenario van oktober 2012)
56
Bijlage 2 : Armoederisico in % voor allerhande categorieën (2011)
Totaal
15.3%
Mannen
14.6%
Vrouwen
16.0%
0-15
18.5%
16-24
15.3%
25-49
13.1%
50-64
12.1%
65+
20.2%
2 volwassenen, beiden <65 jaar
9.9%
2 volwassenen, minstens één is 65+ jaar
22.0%
Andere huishoudens zonder afhankelijke kinderen
6.1%
Totaal geen afhankelijke kinderen
15.6%
Alleenstaande ouders, minstens één afhankelijk kind
38.5%
2 volwassenen, 1 afhankelijk kind
9.2%
2 volwassenen, 2 afhankelijke kinderen
8.5%
2 volwassenen, 3+ afhankelijke kinderen
16.7%
Andere huishoudens met afhankelijke kinderen
14.6%
Totaal met afhankelijke kinderen
15.2%
Alleenstaande, man <65 jaar
20.8%
Alleenstaande, vrouw <65 jaar
24.0%
Alleenstaande, man 65+ jaar
19.0%
57
Alleenstaande, vrouw 65+ jaar
20.6%
Totaal alleenstaanden
21.4%
Eigenaars
8.8%
Huurders
33.1%
Werkenden
4.2%
Werklozen
37.8%
Gepensioneerden
17.3%
Andere niet-actieven
26.4%
Opleidingsniveau: laag
25.4%
Opleidingsniveau: gemiddelde
12.6%
Opleidingsniveau: hoog
7.2%
Huishoudens zonder kinderen: W=0
31.9%
Huishoudens zonder kinderen: 0<W<1
8.8%
Huishoudens zonder kinderen: W=1
2.9%
Huishoudens met kinderen: W=0
77.9%
Huishoudens met kinderen: 0<W<0,5
41.3%
Huishoudens met kinderen: 0,5<=W<1
11.7%
Huishoudens met kinderen: W=1
2.6%
Bron : FOD Sociale zekerheid, Statistics Belgium (http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/arbeid_leven/eusilc/armoede/)
58
