"Goed toezicht bij goed bestuur":

"Goed toezicht bij goed bestuur": Een bespreking van het Wetsvoorstel Goed onderwijs, goed bestuur Op 9 september 2009 vond in Amsterdam het door de NVOR in samenwerking met Van Doorne georganiseerde middagdebat plaats over het op diezelfde dag in de Tweede Kamer behandelde Wetsvoorstel Goed onderwijs, goed bestuur.1 Mr. M.F. Nolen en mr. dr. P.W.A. Huisman*

1. Aanleiding: Middagdebat NVOR/Van Doorne over Goed toezicht, goed bestuur

Algemeen Mevrouw Annette Roeters, inspecteur-generaal onderwijs van de Inspectie van het Onderwijs, ging in haar inleiding in op het toezien op goed bestuur en de rol van de Inspectie daarbij. Tijdens het Middagdebat was sprake van een inspirerende dialoog over de complicaties van het wetsvoorstel tussen bestuurders en toezichthouders in het onderwijs en de leden van de NVOR. Dit artikel is dan ook voor een belangrijk deel gebaseerd op ervaringen en vragen uit de praktijk van bestuurders en toezichthouders in het onderwijs. Onderdelen van dit artikel zijn mede aan de hand van stellingen op het Middagdebat besproken. Met dit artikel wordt een vervolg gegeven aan de in het kader van het Middagdebat verrichte voorbereidende werkzaamheden en bundelen auteurs meerdere ervaringen en reacties uit de praktijk van het onderwijs in relatie tot het wetsvoorstel. Te bespreken onderwerpen Duidelijk is dat het door de Tweede Kamer aanvaardde wetsvoorstel de rol van de centrale overheid als verantwoordelijke voor de

Mr. M.F. Nolen is als jurist werkzaam in de praktijk van notaris mr. S. Laseur-Eelman bij Van Doorne en maakt aldaar deel uit van het Team Onderwijs. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven. Mr. dr. P.W.A. Huisman is voorzitter van de redactie van School en Wet en stafjurist bij de Onderwijsraad. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

School en Wet

minimale kwaliteit van het onderwijs beoogt te verstevigen en de mogelijkheden voor de minister om in te grijpen bij bestuurlijk wanbeheer verder wenst uit te werken. De vier belangrijkste onderdelen van het wetsvoorstel zijn volgens de memorie van toelichting: (a) de regeling van de minimumleerresultaten (paragraaf 2), (ii) de regeling van de functiescheiding tussenbestuur en toezien (paragraaf 3), (iii) de sanctionering, waaronder het regelen van de aanwijzing door de minister bij financieel wanbeheer (paragraaf 4), en (iv) het regelen van een code en enkele wetstechnische aspecten zoals de mogelijkheid tot delegatie van bestuurlijke bevoegdheden (paragraaf 5). We ronden in paragraaf 6 af met enkele conclusies en een vooruitblik: welke ontwikkelingen staat het veld mogelijk nog te verwachten rond goed bestuur? Wij zullen hierna voornamelijk verwijzen naar bepalingen in de Wpo. De opmerkingen gelden mutatis mutandis ook voor de Wvo.

2. Minimale leerresultaten

Deugdelijkheidseis Het wetsvoorstel introduceert op de eerste plaats deugdelijkheidseisen, in de vorm van minimum leerresultaten. Het voldoen aan minimum leerresultaten wordt voor het reguliere basisonderwijs en voorgezet onderwijs onderdeel van de bekostigingsvoorwaarden. Door het ontbreken van een maat voor de basiskwaliteit als bekostigingsvoorwaarde, is het niet altijd mogelijk om in de uitzonderlijke situaties waarin de kwaliteit van de onderwijs ernstig of langdurig tekortschiet effectief te handelen, aldus de Memorie van Toelichting.1 Dit wetsvoorstel moet in dit manco voorzien door - ter nadere invulling van de bestaande algemene wettelijke zorgplicht voor kwaliteit - minimumeisen te stellen aan de kwaliteit van de leerresultaten van een school en in relatie daarmee de mogelijkheden van de overheid om effectief op te treden bij ernstig of langdurig tekortschieten ten opzichte van deze minimumeisen. De artikelen 10a Wpo en 24a! Wvo geven aan wanneer er sprake is van 'ernstig of langdurig tekortschieten'. De focus ligt bij het primair onderwijs op de basisvakken: rekenen, taal en wiskunde en in het voortgezet onderwijs op onder meer het doorstroomrendement en de eindexamenresultaten. Feitelijk wordt het huidige toezichtkader van de Inspectie daarmee omgezet in deugdelijkheidseisen. Van onvoldoende leerresultaten is sprake als op de basisschool de leerresultaten op het gebied van de Nederlandse taal en op het gebied van rekenen en wiskunde, gemeten over een periode van 3 schooljaren liggen onder de minimum normering die daarvoor geldt in vergelijking tot die leerresultaten over diezelfde schooljaren van scholen met een vergelijkbaar leerlingenbestand of als überhaupt geen leerresultaten kunnen worden aangetoond. De deugdelijk-

November 2009

heideis kan en zal worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur, maar alleen het niet voldoen aan de wettelijke deugdelijkheidseis (d.w.z bij onvoldoende opbrengsten in de leerresultaten, het zijn van zeer zwakke school) kan tot een bekostigingsmaatregel leiden.3 De Raad van State vond de oorspronkelijke globale zorgplicht te summier en niet voldoende helder." De aan hem voorgelegde bepaling bevatte nog een zeer algemene zorgplicht, globale deugdelijkheidseisen en een nadere uitwerking van het gewenste niveau van de onderwijsopbrengsten bij algemene maatregel van bestuur.5 Dit verleidde de Raad van State tot de opmerking dat nut en noodzaak van het stellen van nadere voorschriften aan de kwaliteit van het onderwijs niet waren onderbouwd en dat de beoogde norm niet voldoende objectief, meetbaar en absoluut was.6 Minimale deugdelijkheidseisen zouden op grond van het rechtsstatelijke legaliteitsbeginsel steeds de primaire bevoegdheid van de formele wetgever moeten zijn.7 Door de norm wettelijk te omschrijven is aan dit commentaar deels tegemoet gekomen,8 Krachtens het constitutionele recht moet ernaar worden gestreefd de minimumstandaarden een objectief en absoluut karakter te geven en deze in de wet vast te leggen, aldus de Onderwijsraad.9 Alleen zo kan de overheid de verplichting vormgeven, die voortvloeit uit het internationaal verdragsrecht tot het waarborgen van een stevige bodem van kwaliteit van het onderwijs. Door middel van objectieve en absolute standaarden, waarvan ten minste de hoofdzaken als deugdelijkheidseisen in de wet moeten zijn vastgelegd (vergelijk artikel 23, vijfde lid, Grondwet), moet scholen ook maximale rechtszekerheid en rechtsgelijkheid worden geboden. Melding Inspectie Het oordeel van de minister dat sprake is van ernstig of langdurig tekortschieten van de kwaliteit van het onderwijs vereist een voorafgaande melding van de Inspectie. Deze melding kan inhouden dat (i) sprake is van onvoldoende verbeteringen of dat (ii) het bevoegd gezag niet bereid is afspraken te maken over kwaliteitsverbeteringen (artikel 10a lid 4 Wpo). Het artikellid verwijst naar kwaliteit van onderwijs als bedoeld in artikel 10a lid 1 Wpo en niet naar de algemene kwaliteitsnorm van artikel 10 Wpo (zorgplicht goed onderwijs). Dit heeft tot gevolg dat alleen bij een oordeel dat sprake is van ernstig of langdurig tekortschieten van de leerresultaten een voorafgaande mededeling van de Inspectie is vereist.

Het oordeel van de minister dat sprake is van ernstig of langdurig tekortschieten van de kwaliteit van het onderw i j s vereist een voorafgaande melding van de Inspectie.

Hoewel de Inspectie de leerresultaten van alle scholen op gelijke wijze zal beoordelen, blijft de uitwerking enigszins relatief.10 De Inspectie betrekt immers in haar oordeel ook aspecten als het onderwijsleerproces (kwaliteit leraren, sociale veiligheid enz.) en de achtergrond van de leerlingen." Wel geldt dat "slechts het aspect "minimum leerresultaten" een nieuwe bekostigingsvoorwaarde vormt en niet alle mede daaruit voortvloeiende aspecten van kwaliteit.12 Door de staatssecretaris is bij Nota van Wijziging geregeld dat wanneer sprake is van een zwakke school het bevoegd gezag verplicht

School en Wet

wordt om betreffende ouders binnen een maand op de hoogte te stellen door middel van toezending van een samenvatting van het Inspectierapport.'3 Laat het bevoegd gezag dat na, dan informeert de Inspectie de ouders. Over het onderwerp van de minimumleerresultaten en de gevolgen voor eventuele claims bij schoolbesturen voor ondeugdelijk onderwijs van ouders (zie de zaak Schaapman"1) kan een apart artikel geschreven worden. Gelet op het hoofdthema van het Middagdebat focussen wij ons in dit artikel op de gevolgen voor het (goed) besturen van de onderwijsinstelling en de mogelijke sancties door de minister.

3. Zorgplicht goed bestuur en zorgplicht scheiding functies bestuur en toezicht

Keuze bestuursmodel is vrij; eis van functiescheiding Artikel 17a Wpo stelt dat het bevoegd gezag zorgdraagt, mede in verband met de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs, "voor een goed bestuurde school met een scheiding tussen de functies van bestuur en het toezicht daarop met een rechtmatig bestuur en beheer". De functies van bestuur en intern toezicht behoren in functionele of organieke zin te worden gescheiden. Het wetsvoorstel sluit aan bij de ontwikkelingen in de praktijk zelf en voorafgaande adviezen van de Onderwijsraad, de Algemene Rekenkamer en rapporten van de hoogleraren Zoontjens en Vermeulen.'5 Er is op advies van de Onderwijsraad en de Raad van State, alsmede de besturenorganisaties, niet gekozen voor één bestuursmodel: de vorm waarin invulling wordt gegeven aan de verplichte functiescheiding is vrij.'6 Een amendement om toch tot één raad van toezicht-model te komen is verworpen.17 Behalve bij het integraal bestuur en de bestuurscommissie in het openbaar onderwijs'8 is dus een keuze voor vrijwel elke bestuursstructuur mogelijk. Wel moet steeds helder zijn wie met de bestuurlijke functie en wie met de intern toezichthoudende functie is belast. De vormvrije invulling heeft als gevolg dat de huidige praktijk waarbij ruwweg sprake is van drie bestuursstructuren kan worden voortgezet. Het bestuur-directie model (met een directeur die in civielrechtelijk handelt namens het bestuur), het raad van beheer-model (one-tier; functiescheiding) en het raad van toezicht-model (functie- en orgaanscheiding) behoren blijvend tot de mogelijkheden.'5 De vraag welk bestuursmodel het meest geëigend is, zal doorgaans afhankelijk zijn van het karakter van de onderwijsorganisatie en de kwaliteit van de (beoogde) bestuurders en interne toezichthouders.™ De eis van functiescheiding leidt voor bestuurders en toezichthouders wel tot vragen of nu alle variëteiten ("het hoe") zijn toegestaan. Hoe kan en moet een Inspectie de deugdelijkheideis van functiescheiding controleren? Alleen aan de hand van de statuten of het managementstatuut? Dit zou dan een hele marginale toetsing betreffen. Of gaat een toets naar het 'onafhankelijk functioneren' van de interne toezichthouder ten opzichte van het bestuur verder? Functioneren veronderstelt immers een bepaalde manier van opereren, van handelen. Maar ook ten aanzien van de institutionele vormgeving blijft de vraag: is het hebben van een kascommissie genoeg? En mag je bijvoorbeeld ook met meerdere

November 2009

rechtspersonen het intern toezicht vormgeven door een gezamenlijke rechtspersoon met het interne toezicht te belasten of past dat niet bij de eis van onafhankelijkheid van de interne toezichthouder? Onderwijsorganisaties wijken sterk van elkaar af. Het kan dan ook haast niet anders of casuïstiek zal moeten aanwijzen of en waar de scheidslijnen getrokken worden. Voor de praktijk is het in elk geval van belang te constateren dat dit wetsvoorstel geen raad van toezicht-model oplegt. Voor het overige zal naast de kwaliteit van de interne regelingen, waarschijnlijk vooral de daadwerkelijke verantwoording steeds een grote rol spelen. 3.2 Gevolgen voor verzelfstandigd openbaar onderwijs In het bijzonder onderwijs bestond al de vrijheid om te kiezen voor één van de drie bestuursmodellen. In het openbaar onderwijs was de keuze voor het raad van beheer-model gecompliceerd en voor het raad van toezicht-model nog lastiger. Immers, bij de openbare rechtspersoon en de stichting openbaar onderwijs was onder meer voorgeschreven dat de gemeenteraad het bestuur benoemt.

Het wetsvoorstel voorziet in het model dat een stichting voor openbaar onderwijs of een openbare rechtspersoon een raad van toezicht kan hebben, waarbij de statuten aan een aantal wettelijke vereisten dienen te voldoen welke voor de stichting deels ook reeds uit het rechtspersonenrecht volgen.

Het wetsvoorstel voorziet in het model dat een stichting voor openbaar onderwijs of een openbare rechtspersoon een raad van toezicht kan hebben, waarbij de statuten aan een aantal wettelijke vereisten dienen te voldoen welke voor de stichting deels ook reeds uit het rechtspersonenrecht volgen. In de regeling moet een overheersende invloed van de overheid in de raad van toezicht zijn verzekerd. Algemeen wordt aangenomen dat als de regeling of de statuten aan de wettelijke vereisten voldoen en de gemeenteraad het recht heeft de raad van toezicht te benoemen en te ontslaan, aan de eis van overheersende overheidsinvloed wordt voldaan. De bepalingen omtrent het jaarlijks verslag, de openbaarheid van vergaderingen en de taakverwaarlozingsregeling zijn van overeenkomstige toepassing verklaard. In de praktijk kozen veel openbare scholen die verzelfstandigd waren al voor een scheiding van bestuur en intern toezicht, maar de invulling van de wettelijke rechten van de gemeenteraad riep vaak vragen op. Ons inziens maakt het wetsvoorstel aan die onzekerheid geen volledig einde. "Dubbele pet" Allereerst laat het wetsvoorstel de keuze voor het vervallen van het goedkeuringsrecht van de gemeenteraad op de begroting en de jaarrekening aan de gemeenteraad. Echter juist die gemeenteraden die "dicht op de school willen zitten"21, zullen opteren voor behoud van beide goedkeuringsrechten. Daardoor kan nog steeds discussie bestaan over het karakter van een bestuurlijke verzelfstandiging, ondanks dat in de

School en Wet

toelichting wordt opgemerkt dat het zelfstandig openbaar onderwijs volwaardig zou moeten kunnen functioneren met de volle verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs en het bestuur. Het is immers het bevoegd gezag dat daar door de Inspectie op wordt aangesproken. De gemeente heeft vervolgens de gelegenheid "om - zonder last van de bekende dubbele pet - zich te richten op het lokale onderwijsbeleid en de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs"." Ernstige taakverwaarlozing of handelen in strijd met de wet Een tweede onzekerheid betreft de mogelijkheid van de gemeenteraad om in het openbaar onderwijs te voorzien in het bestuur van de scholen indien sprake is van ernstige taakverwaarlozing of handelen in strijd met de wet.'3 Het wetsvoorstel wijzigt deze bepaling niet, maar wordt ook van toepassing bij de instelling van een raad van toezicht. Dit heeft tot gevolg dat als in het verzelfstandigd openbaar onderwijs gekozen wordt voor het raad van toezicht-model, de gemeenteraad op grond van artikel 48 lid 11 Wpo wel kan voorzien in het bestuur van de scholen (een vorm van bewindvoerderschap), maar in beginsel het bestuur van die rechtspersoon niet kan ontslaan. Immers, het benoemings- en ontslagrecht van de gemeenteraad (artikel 48 lid 6 onder b Wpo) ziet dan op de leden van de raad van toezicht.24 Dit kan tot discussies leiden over de reikwijdte van de bevoegdheid van de gemeenteraad. Gaat het om ernstige taakverwaarlozing door het bestuur of door de raad van toezicht? En is de gemeenteraad bevoegd om bij ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet te voorzien in de raad van toezicht van de scholen (het uitoefenen van de bevoegdheden van de raad van toezicht) of het bestuur van de scholen (het besturen van de scholen)? De formulering van de nieuwe artikelen 47 lid 9 en 48 lid 12 Wpo is in dit verband ook opvallend: 'indien de school een raad van toezicht heeft'.25 Benoemingsprocedure De benoemingsprocedure van de leden van de raad van toezicht bij een stichting voor openbaar onderwijs of openbare rechtspersoon kan ook gecompliceerd worden. Immers, de leden worden benoemd door de gemeenteraad, voor een gedeelte op bindende voordracht door de ouders, terwijl ook het profiel wordt vastgesteld door de gemeenteraad. De raad van toezicht heeft op grond van de wet geen invloed op de profielschets. Dit zal in de statuten moeten worden geregeld. De MR heeft dan weer adviesrecht op de vaststelling van de competentieprofielen van 'de toezichthouders' en 'het toezichthoudend orgaan'. Het orgaan dat de toezichthouder benoemt (i.c de gemeenteraad) stelt dus de profielen vast na advies van de mr. Overigens is de vraag of hier niet de GMR het adviesrecht heeft; het gaat immers om een aangelegenheid die het gemeenschappelijk belang van de scholen betreft, als bedoeld in artikel 16 lid 1WMS. Rechtsbescherming en status Een laatste onzekerheid betreft de rechtsbescherming en status van leden van de raad van toezicht in het verzelfstandigd openbaar onderwijs. De Centrale Raad van Beroep heeft in 2007 overwogen dat een stichting tot de openbare dienst kan behoren indien op grond van haar statuten blijkt van een overwegende invloed van de overheid op doelstelling, beheer en beleid.26 Dat roept de vraag op of ook leden van de raad van toezicht een beroep kunnen doen op de ambtenarenstatus (en bijgevolg de rechtsbescherming).

November 2009

3.3 Taakomschrijving interne toezichthouder of toezichthoudend orgaan Reikwijdte Het wetsvoorstel bevat voor de interne toezichthouder een taakomschrijving die inhoudt dat toezicht moet worden gehouden op de uitvoering van de taken en de uitoefening van de bevoegdheden door het bestuur en dat het bestuur met raad terzijde moet worden gestaan. De interne toezichthouder heeft daartoe meerdere goedkeuringsrechten en dient verantwoording af te leggen over de wijze waarop aan deze taakomschrijving invulling wordt gegeven. De taakomschrijving wijkt af van die voor de raad van commissarissen bij een vennootschap27 of die van de raad van toezicht bij het wetsvoorstel inzake de maatschappelijke onderneming.38 Bij de vennootschap en de maatschappelijke onderneming staat namelijk het toezicht op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in de rechtspersoon voorop en dient de interne toezichthouder zicht te richten naar het belang van de rechtspersoon en de met haar verbonden onderneming. In het wetsvoorstel Goed onderwijs goed bestuur is daaarentegen gekozen voor toezicht op de uitvoering van de taken en bevoegdheden van het bestuur.

Het wetsvoorstel bevat voor de interne toezichthouder een taakomschrijving die inhoudt dat toezicht moet worden gehouden op de uitvoering van de taken en de uitoefening van de bevoegdheden door het bestuur en dat het bestuur met raad terzijde moet worden gestaan. Voor een afwijkende formulering is waarschijnlijk gekozen opdat zij ook op het integraal bestuur en de bestuurscommissie in het openbaar onderwijs van toepassing kan zijn. Het gegeven dat de Nota naar aanleiding van het Verslag expliciet verwijst naar de Toolkit Toezicht Onderwijs, die uitdrukkelijk de scheiding van functies en de verantwoordelijkheid van de interne toezichthouder beschrijft, is een reden te meer om uit te gaan van een volle verantwoordelijkheid van de interne toezichthouder voor het interne toezicht.'9 Dit sluit ook aan bij de opvatting van bijvoorbeeld de Vereniging Toezichthouders Onderwijsinstellingen.30 De wettelijke opdracht voor het interne toezicht gaat in ieder geval verder dan 'going concern' en de (financiële) continuïteit van de onderwijsorganisatie. Artikel 17c Wpo geeft de interne toezichthouder de verantwoordelijkheid om toe te zien op de cijfers (goedkeuren van de begroting en het jaarverslag) en de strategie (goedkeuren meerjarenplan), maar beschouwt de interne toezichthouder ook als verlengstuk van het externe toezicht door de opdracht te geven om te fungeren als 'jurist' (toezien naleving wettelijke verplichtingen en de code) en 'rekenkamer' (toezien op rechtmatige verwerving en doelmatige en rechtmatige bestemming en aanwending van middelen). Voorts valt ook het toezicht op de horizontale verantwoording tot het takenpakket: "De toezichthouder zou er naast formele toezichtstaken, primair op kunnen toezien dat het bestuur (aspecten van maatschappelijke legitimatie en horizontale dialoog] goed oppakt, daarvoor een strategie heeft, dit borgt door instrumenten en aangeeft wat met de inbreng van de omgeving wordt gedaan. (...) Daarbij behoren ook aspecten als aandacht voor voortdurende verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en dienstverlening.

School en Wet

voor stakeholders, voor verantwoording over beleid, voor besteding van middelen en bereikte onderwijsopbrengsten en voor de versterking van de rol en positie van de professional binnen de eigen organisatie."3' Het is kortom niet helemaal duidelijk of met het benoemen van de deels reeds algemeen erkende verantwoordelijkheden van de interne toezichthouder, een verruiming van de toezichthoudende verantwoordelijkheid is beoogd ten opzichte van hetgeen voor raden van commissarissen in het vennootschapsrecht geldt. Het meervoudige takenpakket stelt interne toezichthouders in elk geval voor uitdagingen en de continue vraag hoe ver de verantwoordelijkheid gaat en welke verplichtingen dat met zich brengt. Omvat het toezicht houden op de naleving van wettelijke voorschriften ook zaken zoals ARBO-verplichtingen, brandveiligheid, individuele leerlingenzorg enzovoorts? En welke criteria gelden er voor 'doelmatige' aanwending van middelen? Kan bijvoorbeeld de raad van toezicht bij ontslag van een bestuurder (met een afkoopsom) worden aangesproken op 'ondoelmatige aanwending'? De staatssecretaris laat in een antwoord op een Kamervraag weten dat richtlijnen in dit soort zaken moeilijk zijn te geven.32 En hoe zit het wanneer een school als zeer zwak wordt betiteld omdat de minimumleerresultaten niet worden gehaald, loopt een intern toezichthouder dan ook een bestuurdersaansprakelijkheidsrisico? Bestuurdersaansprakelijkheid Het aanspreken en wijzen op verantwoordelijkheden is één ding.33 Het civiel aansprakelijk stellen van natuurlijke personen is iets anders. Als richtlijn voor bestuurdersaansprakelijkheid van toezichthouders geldt dat men weet of behoort te weten dat het bestuur een verwijt treft terzake (kennelijk) onbehoorlijk bestuur of onrechtmatig handelen en vervolgens niet (afdoende) ingrijpt.34 Het moet steeds gaan om het duidelijk en onmiskenbaar tekort schieten in de vervulling van zijn taak als toezichthouder en daarvan moet hem ook een ernstig verwijt te treffen zijn. Bij externe aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad, zal er een dusdanig contact of instrumentele rol ten opzichte van degene die schade heeft moeten zijn geweest, dat persoonlijk een ernstig verwijt kan worden gemaakt. Van daadwerkelijke bestuurdersaansprakelijkheid zal in de meeste gevallen geen sprake zijn. Wel beperkt de onzekerheid de bestuurlijke slagvaardigheid en kunnen de kosten van rechtsbijstand hoog zijn. Een bescherming van intern toezichthouders middels een bestuurdersaansprakelijkheidspolis, al dan niet aangevuld met een (statutaire) vrijwaring en vrijtekening, lijkt daarom op zijn plaats.

Juridisch kan met betrekking tot de verschillende goedkeuringsrechten worden opgemerkt dat het goedkeuren van bestuursbesluiten rechtspersonenrechtelijk niet als een daad van bestuur gezien wordt. Dat is echter anders als de goedkeuring aan voorwaarden (recht van amendement) wordt gebonden. In dat geval is sprake van een daad van bestuur. Reden te meer om bestuurders exclusief te belasten met het besturen en niet zelf op de stoel van het bestuur te gaan zitten. Overigens zal in het praktijk nog lastig worden om precieze besliscriteria te ontwerpen terzake van goedkeuring van bijvoorbeeld (strategische) meerjarenplannen.

November 2009

Onze verwachting is dat de invulling van het toezichtkader betreffende 'goed' intern toezicht (artikel 17c lid 2 Wpo spreekt van zodanige taken en bevoegdheden dat de interne toezichthouder 'deugdelijk en onafhankelijk toezicht kan uitoefenen') verder invulling krijgt in de praktijk. De verschillende 'open' normen zullen bestuurders en intern toezichthouders moeten uitwerken in strategiedocumenten, statuten, nota's, codes en protocollen. De externe dynamiek (richtlijnen voor de jaarverslaggeving, codes voor de bestuurder of toezichthouder, jurisprudentie) speelt daarbij ook een rol. Zonder op veel procedures te hopen, moet uit casuïstiek blijken waar precies de verantwoordelijkheden voor de interne toezichthouder liggen en of en in hoeverre toezichthouders daarop extern kunnen worden aangesproken (overheid, ouders, andere partijen).

de bekostigingsvoorwaarde en dat pas als het "zelfcorrigerende vermogen van de sector tekortschiet", interventie aan de orde is.40 Dit sluit ook aan bij het beginsel van verdiend vertrouwen.41 Het oordeel over de kwaliteit van het bestuur of de kwaliteit van het onderwijs is overigens altijd ex ante. De Inspectie houdt wel rekening met toekomstbestendig beleid en bestuur, maar bij een conflict kan de kwaliteit van het onderwijs of de kwaliteit van het bestuur op dat moment op orde zijn. 4.2 Overzicht interventiemogelijkheden minister Het wetsvoorstel leidt ertoe dat de minister op grond van de onderwijswetgeving met betrekking tot zowel de kwaliteit van het onderwijs als de kwaliteit van het bestuur twee interventiemogelijkheden heeft: - kwaliteit onderwijs 1. het geheel of gedeeltelijk inhouden van de bekostiging (164 Wpo); 2. de bekostiging van de school beëindigen (bijzonder onderwijs) casu quo de school opheffen (openbaar onderwijs) (artikel 164b Wpo); - kwaliteit bestuur 3. het geven van een aanwijzing in geval van bestuurlijk wanbeheer (artikel 163b Wpo); 4. het geheel of gedeeltelijk inhouden van de bekostiging (artikel 164 Wpo).

4. Interventiemogelijkheden 4.1 Drie nieuwe interventiemogelijkheden Het wetsvoorstel biedt de minister drie nieuwe interventiemogelijkheden: 1. het geven van een aanwijzing, inhoudende een maatregel, bij wanbeheer (artikel 163b en artikel 164 Wpo); 2. de mogelijkheid om de bekostiging geheel of gedeeltelijke in te houden bij het niet opvolgen van een aanwijzing (artikel 164 Wpo); 3. het inhouden van de bekostiging (bijzonder onderwijs) of het opheffen van de school (openbaar onderwijs) bij het niet voldoen aan de eis van minimale leerresultaten (artikel 164b Wpo).

Beëindiging van de bekostiging of opheffing van de school is alleen mogelijk als de leerresultaten ernstig of langdurig tekortschieten. In alle andere gevallen waarin niet aan een bekostigingsvoorwaarde wordt voldaan, dus ook in het geval van de zorgplicht goed bestuur, is de (gedeeltelijke) inhouding van de bekostiging of terugvordering van ten onrechte toegekende bekostiging het maximaal haalbare. De aanwijzing is op haar beurt uitsluitend bestemd voor situaties waarin sprake is van bestuurlijk wanbeheer. Als de kwaliteit van het onderwijs onder de maat is, wordt direct ingezet op verbetering via de weg van het toezicht door de Inspectie.43

De Raad van State was vrij kritisch over nut en noodzaak van de nieuwe interventiemogelijkheden en dan met name met betrekking tot de mogelijkheid van de aanwijzing. De Memorie van Toelichting bevatte geen analyse "of, hoe en waarom de huidige toezicht- en interventiemogelijkheden ontbreken".35 De regering reageerde hierop door voor wat betreft nut en noodzaak aan te sluiten bij een eerdere aanbeveling van de Onderwijsraad om het handhavend optreden in het onderwijs te versterken.36 De opvatting van de regering is dat "de minister vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het naar behoren functioneren van het onderwijsstelsel indien de casus van bestuurlijk wanbeheer daarom vraagt, zelf het initiatief moet kunnen nemen. Dus ook zelf direct daarover een besluit moet kunnen nemen zonder inschakeling vooraf van de burgerlijke rechter. Dit past ook bij het primaat van de bestuurlijke verantwoordelijkheid."37 Die bestuurlijke verantwoordelijkheid brengt volgens de regering mee dat eventuele rechterlijke toetsing van handhavend optreden niet langer vooraf zou moeten geschieden, zoals het geval is bij bijvoorbeeld een verzoek om ontslag van bestuurders bij de civiele rechter op grond van 2:298 BW, maar achteraf. In de toelichting en in de Tweede Kamer is deze principiële keuze nog eens zeer nadrukkelijk herhaald.38

Ad 1. Kwaliteit onderwijs; het geheel of gedeeltelijk inhouden van de bekostiging (artikel 164 Wpo) Vereist is dat het bevoegd gezag van de school in strijd handelt met het bepaalde bij of krachtens de wet. Hieronder vallen alle bekostigingsvoorwaarden, dus niet alleen het voldoen aan de minimale leerresultaten, maar ook bijvoorbeeld het rechtmatig besteden van de bekostiging, het voldoen aan de uitgangspunten en de doelstelling van het onderwijs (o.a. actief burgerschap en sociale integratie), de inhoud van het onderwijs (bijvoorbeeld urennorm) of de bekwaamheidseisen voor leraren. Het wetsvoorstel zelf wijzigt deze interventiemogelijkheid voor zover het betreft de kwaliteit van het onderwijs niet. Voor het oordeel dat sprake is van handelen in strijd met het bepaalde bij of krachtens de wet is ook geen voorafgaand oordeel van de Inspectie nodig. Hoewel het amendement van Van Dijk es.43 niet van toepassing is op artikel 164 Wpo, zal het wel of niet aanwezig zijn van een oordeel van de Inspectie en de inhoud daarvan waarschijnlijk wel een rol spelen. De toelichtingen van het regering op het wetsvoor-

De minister kan handhavend optreden als de kwaliteit van het onderwijs of de kwaliteit van het bestuur in het geding is. Uitgangspunt is dat in alle gevallen het besluit tot interventie kwalificeert als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dit besluit kan door de bestuursrechter achteraf ten volle worden getoetst.39 Onder verwijzing naar meerdere notities over het interventiebeleid merkt de regering wel op dat uitgangspunt is dat het bevoegd gezag zelf verantwoordelijk is voor de naleving van

November 2009

School en Wet ÏO

stel, maar ook de voorafgaande wetsgeschiedenis44 van artikel 164 Wpo gaan impliciet ook steeds uit van een inbreng van de Inspectie. De recente actualiteit bij zowel As Siddieq45 als De Nieuwe School46 bevestigt dit beeld, In beide gevallen is het besluit tot inhouding van een deel van de Rijksbekostiging door de staatssecretaris gemotiveerd door te verwijzen naar een voorafgaande melding van de Inspectie. Ad 2, Kwaliteit onderwijs; het beëindigen van de bekostiging of het opheffen van de school (artikel 164b Wpo juncto artikel 10a Wpo) Geheel nieuw is de mogelijkheid voor de minister om bij het ernstig of langdurig tekortschieten van de leerresultaten als bedoeld in artikel 10a Wpo over te gaan tot het beëindigen van de bekostiging (bijzonder onderwijs) of het opheffen van de school (openbaar onderwijs). De voorafgaande melding door de Inspectie is een wettelijke verplichting op grond van artikel 10a lid 4 Wpo en wordt in artikel 164b Wpo nog eens bevestigd als gevolg van het amendement Van Dijk es.47 De interventiemogelijkheid dient te worden gezien als een uiterste sanetiemiddel en behoort te volgen op eerdere interventies. De regering merkt op dat de nieuwe bevoegdheid de minister de mogelijkheid geeft "een school te sluiten als de school (..,,) in ernstige mate of langdurig de minimale leerresultaten niet haalt". Benadrukt wordt dat "de bevoegdheid niet gebruikt (kan) worden voor de handhaving van andere bekostigingsvoorwaarden" en dat steeds het doel is "om in een eerdere fase tot een oplossing van de problematiek te komen. De beëindiging van de bekostiging vormt het sluitstuk van het interventietrajeetbij zeer zwakke scholen."4' De Nota n.a,v. het Verslag geeft aan dat het een discretionaire bevoegdheid is; een melding aan de minister betekent niet automatisch een sanctie. Als 'het middel' erger zou zijn dan de 'kwaal' zal de minister niet sanctioneren.49

we de schakelbepaling van art. 4:21 vierde lid Awb volgen, die stelt dat de titel over subsidies van overeenkomstige toepassing is op de bekostigingsvoorwaarden van het onderwijs, veronderstellen wij van wel. De sterke onderhandelingspositie versterkt overigens de roep om in sommige gevallen gebruik te maken van een onafhankelijke mediator of bindende adviescommissie. Een dergelijke "softe" benadering In de beginfase past goed bij de kwaliteitsbevorderende taak die de Inspectie krachtens de WOT mede heeft, Ad 3, Kwaliteit bestuur; het geven van een aanwijzing in geval van bestuurlijk wanbeheer (artikel 163b Wpo) Bij wanbeheer door een of meer bestuurders of Interne toezichthouders kan de minister een aanwijzing aan de rechtspersoon92 geven. Een dergelijke aanwijzing kan een of meer maatregelen omvatten en dient evenredig te zijn aan het beoogde doel van de aanwijzing. De grondslagen, de situaties wanneer sprake is van wanbeheer, zijn in het wetsvoorstel limitatief omschreven, maar aan de inhoud van de betreffende maatregelen zijn geen grenzen gesteld. Ongeacht de gestelde verantwoordelijkheid voor het onderwijsstelsel en de noodzaak van rechtmatige besteding van publieke middelen, blijft het een principiële keuze om in geval van bestuurlijk wanbeheer de minister de mogelijkheid te geven zelf publiekrechtelijk op te treden alvorens een oordeel van een rechter af te wachten." De motivering hiervoor is summier gelet op het reeds bestaande instrumentarium. Het amendement Van Dijk heeft de positie van het bevoegd gezag wel Iets versterkt,'4 Pas als de Inspectie een onderzoek heeft gedaan en het bevoegd gezag vier weken de tijd is gegeven zijn zienswijze naar voren te brengen, is de minister definitief aan zet, De Tweede Kamer had de wens om het objectief en transparant handelen van de overheid te waarborgen en duidelijkheid te geven aan het veld over de onderscheiden rellen van de Inspectie en de minister.98 Ad 4. Het inhouden van een deel van de bekostiging (art, 164 Wpo)

Geheel nieuw is de mogelijkheid voor de minister om bij het ernstig of langdurig tekortschieten van de leerresultaten als bedoeld in artikel 10a Wpo over te gaan tot het beëindigen van de bekostiging (bijzonder onderwijs) of het opheffen van de school (openbaar onderwijs).

De Onderwijsraad wees nog op het risico dat scholen zich bijvoorbeeld ten koste van de maatschappelijke functie van de scholen teveel gaan richten op de onderwijsopbrengsten.»" De regering bevestigde dat de onderhavige interventiemogelijkheid zich inderdaad alleen richt op de zeer zwakke scholen en niet op de zwakke scholen, maar stelde dat van de nieuwe interventiemogelijkheid een preventieve werking uitgaat." Bijzonder is dat de minister ook kan interveniëren als de Inspectie meedeelt dat het bevoegd gezag niet bereid is afspraken te maken over kwaliteitsverbeteringen (artikel 10a, vierde lid Wpo). Gevolg hiervan is dat de Inspectie een sterke onderhandelingspositie heeft bij het maken van die afspraken. Niet ondenkbaar ia dat dit tot fricties kan leiden tussen de Inspectie en een bevoegd gezag. De vraag is ook hoe deze afspraken juridisch zijn te kwalificeren. Gaat het om een uitvoeringsovereenkomst als bedoeld In art, 4136 Awb? Als

School en Wet

Ter borging van de effectiviteit van de aanwijzing aan de rechtspersoon is aan artikel 164 Wpo de zinsnede toegevoegd dat onder het in strijd handelen met het bepaalde bij of krachtens de wet, onder meer wordt begrepen het niet opvolgen van een aanwijzing van de minister in geval van wanbeheer. In de praktijk is artikel 164 Wpo in samenhang met de in Hoofdstuk 4 Awb opgenomen mogelijkheid om ten onrechte ontvangen subsidie terug te vorderen, één van de meest gehanteerde Interventies.56 Van de interventiemogelijkheid wordt vooral gebruik gemaakt bij discussies over de rechtmatige verkrijging en besteding van de bekostiging (leerlingen wel of niet daadwerkelijk op de school schoolgaand97; vergoedingen voor leerlingenvervoer"; enzovoorts), 4.3 Nadere analyse aanwijzingsbevoegdheid minister Algemeen De Raad van State9' plaatste vraagtekens bij de toegevoegde waarde van een aanwijzing naast de reeds bestaande mogelijkheden om bijvoorbeeld te voorzien in het bestuur bij een openbare school, een

November 2009

verzoek tot ontslag bij de reehtbank ia te dienen eenferm artikel 21298 ËW60, de bekostiging (deels) in te houden of te kiezen voor strafrechtelijke vervolging. De staatsseeretaris wees die kritiek van de hand doer er ep te wijzen dat een bekestigingstaaatregel ten koste zou kunnen gaan van het feitelijke onderwijs, terwijl een aan­ wijzing direet is gerleht op de bestuurders ea interne teeziehtheu­ ders, Daarnaast zou eea reehterlljke beeerdeliag vooraf niet passen bij de steiselverantweerdelijkhêid ea de gewenste effectiviteit van de handhaving.6'

pllehtlng em een eventuele bestuurlijke reehtsgang af te waeh­ ten en zender dat er een link met de taakverwaarlezlagsregeliag hoeft te bestaan. De Memorie van Teeliehtlng geeft aan dat bij het epeabaar eaderwijs een terughoudende lijn veer wat betreft de aanwijzing zal worden betraehti "De aanwijzlagsbevoegdheid dleat ia een dergelijk geval een aanteenbare teegeveegde waarde te hebben ten opzicht van de toepassing van eea generiek later­ veatle­instrument in het kader van interbestuurlljke verhou­ dingen".*

Ondanks aandringen vaa zowel de Raad vaa State als de Onderwijsraad** weast de regering niet uitputtend te beschrijven welke maatregelen de minister op kan leggea. Wel wordt opgemerkt dat de maatregel in elk geval geen bekostigingssanetie kan inhou­ den en dat een aanwijzing steeds op maat gesneden dient te gijn. Het is volgens de regering om die redea eek aiet weaselijk alle mogelijke maatregelen te benoemen.63

Zowel in het epeabaar als het bijzoader eaderwijs kemt daar nog eens bij dat individuele bestuurders en interne teeziehtheu­ ders zleh moeilijk in reehte kunnen verweren. Immers, (i) het Interne, reehtsperseaeareehtelijke ontslagbesluit zal deergaans voldoende gemotiveerd kunnea werdea door te wijzen ep de opgelegde maatregel, (il) het Is neg maar de vraag ef men per­ soonlijk kwalifleeert als belaaghebbende, (ill) de kosten voer rechtsbescherming zal mea gewoonlijk zelf moeten dragen ea (iv) het als bestuurder vaa de reehtsperseea namens die reehts­ perseea in bezwaar gaan tegen een aanwijzing kan leiden tet een perseenlijk tegenstrijdig belaag tussen de bestuurder en de

Ondanks aandringen van zowel de Raad van State als de Onderwijsraad wenst de regering niet uitputtend t i beschrijven welke maatregelen de minister óp kan leg­ gen. Wel wordt opgemerkt dat de maatregel in elk geval geen bekostigingssanetie kan inhouden en dat een aan* wijzing steeds op maat gesneden dient te zijn.

Verhouding tet efvfiie begrippen De eriteria finaneleel wanbeleid en ongereehtvaardigde verrijking lijken qua formulering aan te sluiten bl] de eivlele begrippen wan­ beleid ex artikel 2i yg BW respectievelijk artikel 6:212 BW. Inzake het eriterium van enreehtmatig handelen hebben wij het idee dat werdt aangesloten bij artikel aio BW en artikel êüêa BW, met dien verstande dat het eriterium zelf epen is geformuleerd deer te bepa­ len dat eek sprake kan zijn van enreehtmatig handelen als ia strijd met de kennelijke geest van de wet wordt gehandeld. Het regering Üeht een en ander eehter niet nader toe. in theerte zou ook een bekostigingssanetie kunnen lelden tet het in finaneiële problemen komen van de reehtsperseen, Kan dat dan lelden tet elvlel waabe­ heer en/of bestuurlijk wanbeheer met als gevelg bestuurdersaan­ sprakelijkheld respeetievelijk eea (nieuwe) bekostigingssanetie?

Het rechtstreeks ontslaan vaa bestuurders ef interne teeziehthou­ ders wordt niet als één van de mogelijke maatregelea besehouwd ("de rechtspersoon en aiet de minister gaat ever het ontslag ef de aanstelling vaa bestuurders ef toezichthouders"), len en ander lijkt voorshands eek moeilijk te rijmen met de systematiek en de gesehie­ denis vaa de vrijheid van onderwijs, die het benoemen en eatslaaa van bestuurders op grond van de vrijheid van rlehtlag en larieh­ ting immers aan de regeling van de reehtsperseen zelf laat.64 Tegelijkertijd wordt eea aanwijzing aan de reehtsperseen tet het vervangen vaa één ef meer bestuurders ef teeziehtheuders niet uit­ gesleten.68 Het niet opvolgen vaa die aanwijzing zou dan leiden tet eea bekostigingssanetie (artikel 164 Wpe). lea dergelijke aanwij­ ziag ügt uiteraard gevoelig ea reept meerdere vragen op.

De voorgestelde aanwljzlngsgrend inzake intimidatie ef bedreiging deer bestuurders ef teeziehtheuders is wat wezensvreemd69 aan de overige bepalingen die betrekking hebben ep met name finaneleel wanbeleid ea fiaaaelèle fraude. Waaaeer sprake is van Intimida­ tie of bedreiging, zou in de eerste plaats deer de belanghebbende de daarvoor aangewezen justitiële weg bewandeld moeten werden, na eventueel een klaehtenpreeedure. Bovendien zijn de begrippen Intimidatie en bedreiging relatief multi­laterpretabele, epea nor­ men. Bedaeht meet verder werden dat ouders en andere direet belaaghebbenden waarschijnlijk de minister kunnen vragen bestuursdwang toe te passen op grond van de aanwijzingsbevoegd­ heid van artikel téjb lid ad Wpe. De bestuursrechtelijke preeedure zou dan eventueel kunnen samenlopen met een strafreehtelijk eaderzeek, met alle preblemea van dien. Tijdens de behandeling is niet ingegaan ep de suggestie em de bepaling te schrappen.60

la het bijzender enderwijs geldt dat bij het klassieke bestuurs­ model en de raad van beheer­medel het bestuur ziehzelf beneemt en eatslaat in het geval vaa eea stichting, terwijl die bevoegd­ heid in het raad vaa teeziehfrmedel ligt bij de raad van tee­ zleht.66 Dit brengt mee dat een aanwijzing aan de reehtsperseen tet eatslaaa vaa bestuurders en intern teeziehtheuders tet de situatie kaa leiden dat men ziehzelf zou moeten eatslaaa. De reehtsperseea wordt immers ep gread van het Burgerlijk Wetbeek vertegenwoordigd deer het bestuur. In het verzelfstandigd epeabaar enderwijs heeft de gemeente­ raad het recht bestuurders = ef la het geval van een raad vaa tee­ zieht­medeli de leden van de raad van teezieht ■ te ontslaan. Dat leidt tot de opmerkelijke situatie dat een aanwijzing als hier­ voor bedoeld, indirect een opdracht aan de gemeenteraad Inhoudt. De gemeenteraad kan alsdan genoodzaakt worden om ever te gaan tet ontslag krachtens de statuten zender de ver­

len in de diseussie wat onderbelicht aspeet is het gevelg vaa een aanwijzing veer de bewijsrechtelijke pesitle van bestuurders en interne teeziehtheuders ep het terrein van bestuurdersaansprake­ lijkheld. ien aanwijzlag zet de bestuurder ef intern teeziehtheu­

Seheel en Wet

November aeee.

12

der bewijsreehtelijk minimaal sterk ep aehterstand,?s Oek is niet uitpakten dat de minister de aanwijzing kan geven dat een verdering wegens interne bestuurdersaansprakelljkheid van de reehtspersoen ep de bestuurder (artikel a:a IW) meet werden overgedragen aan de minister/'

seneel (artikel 13 lid 1 Wpe). Het bevoegd gezag is aanspreekpunt van de Inspeetie," Het wetsvoorstel sehrapt de uitzonderingssituatie in de Wve waarin stend dat niet de reehtsperseea, maar het bestuur het bevoegd gezag vormt. Daarmee wordt voer zowel het primair als het voortgezet bijzonder onderwijs gekozen voor de reehtsperseea als beveegd gezag. Niet het bestuur van de reehtsperseon of het bestuur vaa de sehoel is dus het beveegd gezag, maar de reehtsperseea zelf. Welk ergaaa de bevoegdheden uitoefent moet blijken uit de statuten, Veer het nlefrverzelfstandigd epeabaar onderwijs blijft la prineipe de pubilekreehtelljke toedeling van bevoegdheden geiden; het beveegd gezag is bijvoorbeeld het orgaan IfeW.

4.4 Virheudfng Inspeetie m '< ëmêênteraad bij tekertsehfeten vêrssl/standlgd spinbaar onderwijs Ëen punt dat niet in de plenaire behandeling aan de orde is gekemen is de vraag hoe het externe teezieht deer de gemeenteraad ep het verzelfstandigd openbaar onderwijs zleh verhoudt tot hit externe teezieht deer de Inspeetie ea de minister.^ Die vraag was altijd al relevant, maar is mede deer het wetsvoorstel aetueler gewerden, De gemeenteraad heeft immers bij het verzelfstandigd openbaar onderwijs de gelegenheid em in te grijpen in het geval sprake is van "ernstige taakverwaarlezlag of fuaetlenerea in strijd met de wet". Niet de enkele taakverwaarleziag is daarbij voldoende, maar een ernstige taakverwaarlezlng.

Wie het beveegd gezag vormt, Is van belang voor de vraag wie drager Is van de ep het beveegd gezag rustende wettelijke zergpllehtea.?4 Het beveegd gezag, de reehtsperseea dus, dient zleh te verantwoorden ter zake de kwaliteit vaa het eaderwljs en de kwaliteit vaa bestuur. Het is eehter het bestuur vaa de reehtsperseea dat zleh dient te verantweerden ever de instandhouding: de vermogeasreehtelljke zeggensehap over ea de aansprakelijkheid voor de sehoel met alle daarbij behereade privaatreehteüjke verpllehtlagea met betrekking tet de verantwoorde besteding van de publieke bekostigde middelen.

In de praktijk zijn goede voorbeelden te vinden waarin tussen gemeente §n bevoegd ge^ag is bereikt dat een voorafgaande melding van de Inspectie uitgangspunt is, maar dit vraagt wel steeds om goede en lokale afstemming (vooraf) tussen partijen.

De keuze veer de reehtsperseea als bevoegd g gelleht. Dat Is enigszins opvallend, omdat delbaar beroepsonderwijs juist explielet is gi vaa bestuur vaa de enderwijslastelllag als van de reehtsperseen.?s

Het lijkt aannemelijk dat het wel ef niet aanwezig zijn van een eer* deel van de Inspeetie een rol speelt in de beoordeling bij de bestuurt reenter, maar deer eea oordeel vaa de Inspeetie expllelet alleen bij een iaterveatie deer de minister als wettelijk vereiste te beseheuwen, Is dit niet langer zeker, Het wetsvoorstel reept daarnaast de vraag op ef als voldaan wordt aan de zergplieht goed onderwijs ea de zorgplieht geed bestuur, het externe teezieht door de gemeeateraad inderdaad alleen ziet ep het epeabare karakter ea de teegaakelljkheid van het openbaar onderwijs (de esseatlalla vaa het epeabaar eaderwljs). ïn de praktijk zijn goede voorbeelden te vladen waarin tussen gemeente ea bevoegd gezag is bereikt dat eea voorafgaande melding van de Inspeetie uitgangspunt Is, maar dit vraagt wel steeds om geede ea lokale afstemming (vooraf) tussen partijen. Soms zijn ook voorzieningen getroffen veer de besleehtlag vaa eventuele gesehlllen tussen gemeente en bevoegd gezag emtrent de uitvoering van het lokaal onderwijsbeleid,

is niet verder teeiljk In het mldveer het eellege ;d gezag In plaats

Delegatie Ëen mogelijke verklaring is dat het wetsvoorstel de mogelijkheid tet delegatie aan het management Intredueeert.*6 Deze toevoeging biedt de mogelijkheid om het management te belasten met eea deel van de taken en beveegdhedea vaa het beveegd gezag, Aangezien alle wettelijk zergpllehten berustea bij het bevoegd gezag, kan werden verdedigd dat ais tot delegatie is evergegaaa, niet laager het bestuur van de reehtsperseea aanspreekpunt veer de inspeetie is, maar de direeteur aan wie is gedelegeerd, Die is immers door de delegatie bevoegd tet het eader eigen verantwoordelijkheid nemen van besluiten kraehtens de onderwijswet. Het is eehter de vraag ef elke bevoegdheid zleh gelet ep artikel 10:14 Awb (delegatie gesehiedt niet aaa ondergesehlkten) leent voor delegatie. Ze zal het extern verantwoording afleggen ever aspeetea rondom de kwaliteit van bestuur moeilijk vatbaar zijn veer delegatie. In veer zever het gaat em eivlele reehtshandelingen, geldt uiteraard dat het bestuur als vertegenwoordiger van de reehtsperseea het uiteiadelijk verantwoordelijke orgaan blijft.»

5. Overige punten; Harmonisatie van terminologie, Introductie mogelijkheid delegatie en Introductie van een code

len meer teehniseh aspeet van het wetsvoorstel Is de harmonisatie van de terminologie en de mogelijkheid vaa delegatie ef everdraeht vaa beveei

len laatste punt in het wetsvoorstel betreft de wettelijke verankering van de eodes voor goed bestuur. De bewindslieden stellen dat vaa seheelbesturen mag werdea verlaagd dat hua handelen in evereenstemming is met de afspraken uit de eede die zij hanteren, Hierbij past dat bevoegde gezagsorganen zleh daarover volgens het prineipe van «pas toe ef leg uit» publiekelijk veraatweerdea in hun bestuursverslag, Daarbij is voorzien in de mogelijkheid dat bij algemene maatregel van bestuur (AMvi) deer de minister een seetereede veer geed bestuur kan werden aangewezen. De wet stelt vast dat de aan te wij-

leveegd gezag De term bevoegd gezag levert voor juristen veel stof tet nadenken ep. Het bevoegd gezag is de instantie die met betrekking tot de sehoel bestuurlijke bevoegdheden uitoefent, bijvoorbeeld het vaststellen van het seheeiplan (artikel 1% Wpe), het toelaten en weigeren vaa leerliagea (artikel 4e lid 1 Wpe) ea de beaeemlag en het ontslag van per-

Sehoel en Wet

November 2009

13

Maatschappelijke samenwerkingsverbanden, al dan niet met gebruik­ making van een afzonderlijke rechtspersoon (onder omstandigheden kan dat ook een coöperatie of een vennootschap zijn), en juridische concerns met verschillende 'divisies' in één of meerdere rechtsper­ sonen werden gebruikelijker. De wens om breed, ook over de secto­ ren heen, en flexibel invulling te geven aan de maatschappelijke functie is daar mede de oerzaak van. Tegelijkertijd bestaat de roep om het terugbrengen van de menselijke maat, wil men een fusietoets introduceren, kruissubsidies voorkomen en concurrentievervalsing tussen publieke en private ondernemingen tegengaan. De variëteit en dynamiek lijkt door de (fiscale) wetgever nauwelijks bij te benen en de paralelle en soms tegenstrijdige wetsvoorstellen buitelen over elkaar heen. Duidelijk is dat al die verschillende wensen en doelen van bestuurders en toezichthouders veel kwaliteiten vergen en in voorkomende (juridische) ondersteuning behoeven.

zen eede in ieder geval bepalingen moet bevatten ever het beleid dat de eigen deskundigheid en verantwoordelijkheid van het personeel voor de kwaliteit van het onderwijs tot haar recht komt (het profes­ sioneel statuut), over een integere bedrijfsvoering, waaronder voor­ zieningen om verstrengeling van belangen tegen te gaan, en afstemming met en verantwoording aan de ouders en andere belang­ hebbenden binnen en buiten de seheel (horizontale verantwoording). De interne toezichthouder moet toezien op de naleving van de code, terwijl ook de ïnspeetie zal toezien op de naleving van de eode, Het niet naleven van de verplichting om de gehanteerde code in het jaar­ verslag op te nemen en verantwoording af te leggen over eventuele afwijkingen van die code kan leiden tot bekostigingssancties. Ook belanghebbenden zoals ouders, leraren en medezeggenschapsraad kunnen het bestuur aanspreken op naleving van de code'78 De vraag hoe en op welke wijze de code een doorwerking krijgt in bijvoorbeeld concrete geschillen blijft onbeantwoord."

Over nut en noodzaak van het wetsvoorstel Goed Onderwijs Goed Bestuur kan blijvend veel worden gezegd, De erkenning en codifica­ tie van belangrijke ontwikkelingen op het terrein van goed onder­ wijsbestuur zijn in elk geval positief te beoordelen. Maar de open normering van sommige bepalingen en de bezongen variëteit van bij­ voorbeeld de functiescheiding roept de vraag op of toch niet inter­ pretatiekwesties gaan ontstaan. En dan hebben we over de positie van bestuurders in relatie tot de CAO nog niet eens gesproken.

6. Slotbeschouwing na aan middagdebat an blik op da toakomit: goad baituur li nog (staadi) nlat af

Historische betekenis? Opvallend aan het Middagdebat was dat in tegenstelling tot het ple­ naire debat in de Tweede Kamer veel aanwezigen zich afvroegen of inderdaad sprake is van een wetsvoorstel met historische beteke­ nis, Immers, de beginselen op het terrein van goed bestuur worden in de kern al lang door de praktijk erkend en gedeeld. Ook het toe­ dichten van een rel voor de Rijksoverheid bij het door de minimale bodem zakken van de kwaliteit van het onderwijs, werd en wordt door alle betrekken in beginsel aanvaard.

De erkenning en codificatie van belangrijke ontwikkelin­ gen op het terrein van goed onderwijsbestuur zijn posi­ tief te beoordelen. Maar de open normering van sommige bepalingen en de bezongen variëteit van bijvoorbeeld de functiescheiding roept de vraag op of toch niet interpre­ tatiekwesties gaan ontstaan.

Wel werd ook op het Middagdebat helder dat de discussie wat is gekanteld. Zo wordt van de stelling dat horizontaal toezicht of meervoudig publieke verantwoording het verticale toezicht groten­ deels kan vervangen weinig meer vernemen. De nadruk in het wets­ voorstel op intervintiemogelijkhiden is eigenlijk een bevestiging dat de maatschappelijke en politieke wind, mede als gevolg van de bankenerisis en incidenten binnen en buiten de onderwijswereld (islamitische schoolbesturen, Rochdale, Meavita), uit een andere hoek is gaan waaien. Het gevoel Is dat meer overheidsinterventie en strengere controle, in het kielzog van het nauwgezet volgen door landelijke politiek en media van wat bestuurders en toezichthou­ ders bij 'maatschappelijke ondernemingen' uitvoeren (of juist niet uitvoeren), het devies is, len heldere afbakening is dan nodig en ook goed vorm te geven.

Heldere a/bakenlng van bevoegdheden De op het Middagdebat door meerdere deelnemers uitgesproken ver­ wachting is dat de meeste schelen zelf verantwoording willen nemen, maar wel behoefte hebben aan een heldere afbakening van bevoegdheden. Wie gaat op welk moment welke verantwoordelijk­ heid op welke wijze nemen? Samenloop van bevoegdheden moet worden vermeden om de slagvaardigheid en rechtszekerheid van bestuur, intern toezicht en extern toezicht te borgen. Het lijkt ove­ rigens juist om bij overheidsinterventies op zowel het terrein van de kwaliteit van onderwijs als op het terrein van de kwaliteit van het bestuur een belangrijke rol toe te kennen aan de Inspectie, Slecht onderwijs hangt immers vaak samen met slecht management ef te grote afstand van het bestuur en In dat seort gevallen is de Inspectie soms zelfs beter op de hoogte is van de prestaties van de scholen dan het bestuur.8' De focus van de Inspectie lijkt, mede ondersteunt door het amendement van Van Dijk es, wel te verschui­ ven van kwaliteit van onderwijs naar kwaliteit van directie en besturen, Dit sluit aan bij een andere tendens die wijst op het vast­ leggen van eisen aan bestuurders en toezichthouders (bekwaam­ heid, opleiding, achtergrond),

Het door justitie ingediende wetsvoorstel 'maatschappelijke onder­ nemingen' is ook een teken aan de wand. Ondanks veel kritiek staat het wetsvoorstel met allerlei institutionele toeters en bellen nu op de agenda, Is de maatschappelijke onderneming een voorbode van alweer een volgende fase, te weten een bij wet opgelegde rechtsvorm90 voer alle publiek bekostigde maatschappelijke instellingen? Flexibiliteit

len spanningsveld dat op het Middagdebat eek naar veren kwam was de positie van het verzelfstandigd openbaar onderwijs en de samenloop van de interventlemegelijkheden van de gemeenteraad, Inspectie en rijksoverheid. De beperkte aandacht veer die samen­

Deze vraag ligt deels in het verlengde van de ontwikkeling van bestuurlijk­juridische netwerken in de praktijk waarin onderwijs, zorg, welzijn, woningbouw en kinderopvang ■ samenkomen,

November 3309

Seheel en Wet

14

loop iiidt tot discussie over di daadwerkelijke bestuurlijke zelfstandigheid van hit epiftbaar onderwijs in over dt verhouding tussin hit intimi toizieht in hit externe toizieht. In di praktijk is ir di oplossing om - naast di statutin - via eonvinantin di onderlinge rolverdeling seherp ti heudin.

dat gelet ep de specifieke, bijzondere omstandigheden In dat geval achteraf niet zender meer ken werden gesteld dat de gemeenten niet hadden mogen Interveniëren! Vz. Rb, Reermend, 29 augustus seea. (ex-bestuurders/CemeensehappelIJk Orgaan Teesleht ep het Primair Openbaar Onderwijs), LJN IJ $422, 24, Hierbij gaan auteurs er everlgens vanuit dat het ontslagrecht van de gemeente Is gekeppeld aan de In de veenlenlngsbepallng geformuleerde veerwaarde dat de

Hit mag duidelijk zijn dat hit thema goed bestuur, in dan met name wat 'min' (overheid, bilanghtbbindin, Inspietii) vif staat in verwacht van goed toezicht op goed bestuur, ook de kamende jaren een belangrijke item zal blijven. Niet alleen goed bestuur in verantwoording, maar ook di esmplexe gesehiedenis in achtergrond van het thema, vereisen van bestuurders, toiziehtheuders en praktijkjuristen (de NVOR) blijvend veel ereatieve denkkracht,

betrekken perseen zijn taken ernstig verwaarleest ef anderszins handelt In strijd met de wet. De enderwljswetgever heeft belde rechten van de gemeenteraad niet direct aan elkaar gekeppeld, maar de koppeling Is gelet ep de epvattlng dat de rel van de gemeenteraad zleh dient te beperken tet het toezicht ep veldeende epenbaar enderwijs wel verdedigbaar (TK S8e8=seea, 31828, nr, 9, p 381 "Maar het bestuurlijk ep afstand gatten van het epenbaar enderwljs betekent eek dat de gemeente beperkte (fermele) mogelijkheden heeft tussentijds bij te sturen In het beleid",), Veer de praktijk lijkt het statutair ef In de vererdenlng vastleggen van een dergelijke koppeling raadzaam om ennedlge discussie te veerkemen,

Noun

2;, Gewoonlijk zal niet de scheel een raad van toezicht hebben, maar de rechtspersoon. Het gebruik van het begrip schelen/schelen suggereert eek met betrekking tet het

i.

IK 2699-2610, 11 828, nr. A,

Interne toezicht een enderseheld tussen de entiteit scheel (BRIN=nummer) en de

2,

TK 2668=2889, $i 828, nr, 3, p, S,

reehtsperseen, In de W I 8 Is expliciet gekozen veer een college van bestuur en een

a,

Bit Is eek meermaals expliciet bevestigd deer staatssecretaris Dljkima In de plenaire

raad van toezicht van de onderwijsinstelling In plaats van de reehtsperseen, len ver-

behandeling, bljveerbeeld In antweerd ep vragen van het lid Jan Jaeeb van Dijk (CBA),

gelijkbare teellchtlng co,, motivering In het wetsveerstel entbreekt, Immers, een der-

Handelingen TK w e e ^ e i e , ie8, p, 8636-8631.

gelijke benadering z§u tet gevelg kunnen hebban dat In één reehtsperseen sprake Is van meerdere raden van toezicht,

4, TK 2668-2669, 31 82B, nr, 4, p 6-?, j,

t. ?,

8,

P,J,J, leentjens, " l e r g p l l s t a In het onderwijs, Ondraaglijke Mehthefd e/serlwj geschut?",

sé, i e bijv, CRvB 6 september zee?, LJN 884403,

Regelmaat 2eeS, p, 111411,

27, l i e lid 2 van artikel 2114e en 2125e BW,

TK aee8=2ee9, 118a8, nr, 4, p, 6-7,

28, TK 2888=2889,32683, nr, 2, artikel 2:387e (Wetsveerstel Invoering rechtsvorm veer

B, Mentlnk, Orde In onderwijsbeleid: de wettelijke regeling van deugdelljkheldselsen

de maatschappelijke enderneming)

als grendwettelljk probleem, Beventen Kluwer, 1989, l.h.b, Heefdstuk 3,

29, TK 3868=2689,31828, nr, 9, p, 39 en 411 Teelklt Toezicht Onderwijs,

B.P, Vermeulen, "Vraagstukkan rendem de vrijheid van enderwljs", lm T.J, van der

3e, VTOI, Referentiekader veer de Toezichthouder In het enderwljs 2889, leetermeer, 2899,

Pleeg e,a, (red,), Be vrijheid ven enderwljs, de ontwikkeling van een b l e n d e r grend-

31, TK zees-seep, 31828, nr, 9, p. 41,

reeht, Utrecht, aeee, p, 9974981 l i e eek de verwijzing naar Onderwijsraad,

32, Aanhangsel Handelingen TK 2868=2869, nr, 2B31 (antweerd ep vragen van Van BIJk en

Deugdelijk Teeïleht, advies ever de neta Variëteit en Waarberg, Ben Haagt 199e, 9.

Smits n.a.v entslag vz, CvB Friesland College),

Onderwijsraad, Advies Mlnlmumleerresultaten, Interventie en Intern teesleht, Den

33, Beseft meet werden dat een eventuele raad van toezicht niet het eerste aanspreek-

Haag, 2669,

punt Is van de ministar ef de Inspectie, Be reehtsperseen als beveegd gezag, vertegenwoordigt deer het bestuur. Is blijkens de enderwljswetgevlng steeds de adressant van

i e , TK 2608=2669, 31828, nr, 3, p, 4-31 en Idem nr, 9, p, 19,

wetgeving en niet de eventuele raad van toezicht,

Ü , Inspectie van het Onderwijs, Teeslehtskader P8/V0 mes, Juli 2669, i l , TK seê8--se§9,31828, nr, 9, p, 194e en Idem, nr, 4, p, §,

34, l i e e,a, A, Hendrlkse, "BestuurdersaansprakelIJkheld In de net=fer=preflt secten van liefdewerk, eud papier, de dingen die voorbijgaan", Ondernemingsrecht 2869/4, p,

13, TK 2688=8889,3- 828, nr, i e

174-182, alsmede P.M.A, Besheuwers en A.G.M.TJeenk Willink,

14, l i e eek P.W.A, Hulsman, Juridisch risicomanagement als onderdeel van geed ender-

"Bestuurdersaansprakelljkheld In de zergi verantwoordelijkheid veer veiligheid,

wljsbestuur. Serieel en Wet 2008, nr, ë, p, 11 e,v,

Rechtspraak zorgverzekering, RIA-Jublleumspeclal see?, p, 13=22 .

19, l i e b.v, Onderwijsraad, Pegel IJk enderwijsbestuur, Ben Haag 2004, Algemene Rekenkamer, Seed bestuur In uitvoering, Den Haag seeB, P,J J. leentjens en B.P,

35, TK 2868=2869,3- 828, nr, 4, p, 9-16,

Vermeulen, Governance In het epenbaar enderwljs, eerste en tweede rappert, Tilburg

36, Onderwijsraad, Deertastend onderwijstoezicht, Ben Haag, 2eeê,

2006 en de verschillende seetereedes,

37, TK 2668=2689,3- 828, nr, 3, p, $-7.

i l , TK 2668=2069, 31828, nr, 3, p, 3 en TK 2668=2669, 31828, nr, 4, p, 8=9,

38, TK 2688=2669,3- 828, nr, 9, p, 14-13,

17, Amendement Beientje-Hammlng, TK 2669=2616, 31828, nr, i l (verwerpen),

39, TK 2688=2689,31828, nr, 3, p, 7,

18, Veer de achterliggende argumentatie werdt verweien naar en P,J,J, leentjens en B,P,

4e, TK 2668=2889,31828, nr, 3, p, 18,

Vermeulen, Governance In het spenbaar enderwljsi llndrappert eerste deel, Tilburg

41, Werkgreep publieke verantweerdlng ender voorzitterschap van Andree van Is,

(Maart meè) en Idem, llndrappert tweede deel, Tilburg, Okteber 266§,

Vertreuwen In verantweerdlng, Ben Haag, 2889,

19, S, Laseur-Ialman en M.f, Nelen, "Welk medal past het best? Be keuze veer een

42, TK 2888=2669,31828, nr, 9, p, 7,

bestuursstructuur", SestuurRendement, Tijdschrift veer bestuurders van nen-preflter-

43, TK 2689=2816,31B2B, nr, 29,

ganlsatles, nevember ieeê, p, 4 4 en p. 14

44, TK 1991-1997,23641, nr, 3, p, 3 Handelingen TK 1991-1997, p, 42=3416,

se, l i e veer een nadere teellchtlng ep de megelljke bestuursmodellen en de verschillen

4§, Brief staatssecretaris SÉW aan Stichting Islamitische Schelen Amsterdam, 28 augustus

ender meen TeelkltTeesleht Onderwijs, Ben Haag 2669, BeTeelklt Is een uitgave van

seen Inspectie van het Onderwijs, Rappert van bevindingen onderzoek bij IBS

het Natlenaal Register Commissarissen en Teealehtheuders met auteurs van Van

As-SIddlee,, 17 Juni 2689, p, 16=1?,

Deerne, PWC en VOS/ABB.

46, Ministerie van SEW, nieuwsbericht 3 september 2309, l i e www.mineew.nl/actueel/

21, TK 2668=2609, 31828, nr, 9, p, 37=38 en Handelingen TK 2ee9=aeie, i e l , p, 8643

nleuws/3397i/Bekestlglngssanctle-Be-Nleuwe-Scheel-ln-Culemberg,html,

22, TK ïeeB=26§9,31828, nr, 3, p, 28-29 en TK 2668=2669, 31828, nr, 9, p, 3748,

47, l i e eekTK 2888=2889,S= B i l , nr, 3, p, 13,

23, Afgelopen «smet werd bl] veerleplge veerilenlng deer de bestuursrechter geeerdeeld

48, TK 2689=2889,31828, nr, 3, p, 18,

Serieel en Wet

November aeeg

15

TK 8ee8=3ee9, 31 6a8, nr, e, p, j e ,

ê> Idem, p, 19,

Onderwijsraad, Minimum leerresultaten, Interventie en Intern teegleht, Sen Haag,

7e, Vgl, de uitspraken van de Ondernemlngsskamer in enquetreehtprecedures In relatie tetbestuurdersaansprakelljkheld,

388f 1 p, 1748,

7}, l i e bijvoorbeeld Rb, Amsterdam s i maart aeeB, College Sanering

TK 3ee8=3e§9, 31838, nr, 9, p, 3 en p, 13, Met het begrip rechtspersoon In artikel 163b Wpe In plaats van beveegd gegag werdt

liekenhulsveorglenlngen/Veormallge bestuurders Hestla, Cegendheidsgerg

bereikt dat een aanwijzing niet eek kan werden gegeven aan de gemeenteraad ef de

Jurisprudentie 8888/79, In dege gaak had het College Sanering

bestuurscommissie, Bat gou Immers niet passen In het Nederlandse stelsel van terrlte­

llekenhulsveorglenlngen als voorwaarde voor saneringssubsidie afgedwongen dat de

rlale decentralisatie,

vordering ep de voormalige bestuurders wegens Interne bestuurdersaansprakelijkheld

TK 3ee8=aee9, 31838, nr, 9, e, 1441

aan haar werd evergedragen,

78. l i e hierover e,a,i P, Wlnsemlus e,a„ "Niemand houdt van ge,,,", Kehnstammleglng, 38

TK 3809=8818, 3} 818, nr, 39,

maart see8.

Handelingen TK 3ee9=aoie, 107, p, Bêoé­Sée?) TK 3009­8018, 31818, nr, 39, Zie ever de samenhang tussen bekestlglng en subsidie ender meer F .CM.A, Mlehlels

73. Brief Inspectie van het Onderwijs, aeo8. Opmerkelijk genoeg wordt In het recente toeglehtkader gespreken van "bestuursgerlehte"aanpak en het bestuur van de rechts­

en M J , Jacobs, "Bestuursrechtelijke aspecten van de vrijheid van onderwijs", lm i T,J, van der Pleeg e,a, (red,), Be vrijheid van enderwljs, de entwlkkellng van een bijgen­

persoon als eindverantwoordelijke, daarmee suggererend dat niet de rechtspersoon,

der grondrecht, Utrecht, sees, p, 313­313,

maar het bestuur het aanspreekpunt Is veer de everheid, 74, P. JJ.Ieentjens, "lergpllehten In het enderwljs, Ondraaglijke lichtheid of serieus geschut?",

l i e e,a, ABRvS, 11 februari 3009, UN BH3$19 (AMA­ultspraken), NTOR 8889/3, p, 118­

Regelmaat aoe8, nr, 4, p, 111­131,

isé en AIRvS, 3 januari tee?, Stichting veer Intereenfessleneel en Algemeen Bljgender veertgeget enderwljs te Retterdam, ROT 8887/15,

75. Art, 1,1,1 ender w Web, l i e In het bijzonder IK Handelingen 8888­8809,4a, p.isee,

Staatssecretaris va OCW, "Bestuurlijke praktijken Islamitisch basisonderwijs", Brief

76, Het wetsvoorstel spreekt van bij wettelijk voorschrift opgedragen taken en bevoegd­

3ee8 en 3889,

heden "aan het bestuur" In plaats van "aan het beveegd gegag", Bat bevreemdt aange­

TK 3888­3889, 1* 828, n r ' 4i ?■ u '

glen de In de enderwljswetgevlng bedeelde taken en bevoegdheden ep grond van de

Sereehtshef 's Hertegenbeseh, 33 ekteber 3008, Staat/bestuurders, UN 863138,

endirwljswetgevlng juist gijn opgedragen aan het beveegd gegag (leesi de rechtsper­

Stlehtlng ISH Helmend, Het Hef eerdeelde In dege gaak dat de Staat de mogelijkheid

soon) en niet aan het bestuur, Nu de Memorie van Teellehtlng het duidelijk heeft ever

had om naast het (deels) terugverderen van de bekestlglng, eek als belanghebbende

het bieden van mogelijkheden aan het beveegd gegag om de erganisatle naar eigen

het entslag van de bestuurders te verderen wegens financieel wanbeheer en dat van

Inglcht In te richten (nr, 3, p, 38), gaan auteurs er vanuit dat In de praktijk veer

oneigenlijk gebruik van artikel 31198 BW geen sprake was,

bestuur eigenlijk het begrip bevoegd gegag gelegen moet worden, Be andere mogelijke

Handelingen TK 3009=2010, ie8, p, 8644­8645,

leging Is dat naast de beveegde gegagen gelf alleen het bestuur van een rechtspersoon

I l e Onderwijsraad, Mlnimumleerresultaten, Interventie en teegleht, Ben Haag 8889,

bevoegd Is t e t delegatie, hetgeen tet gevolg heeft dat als het beveegd gegag statutair

p, 19, Be raad pleitte overigens veer een nieuw Instrument, te weten bewindveering

Is teegekend aan een leeitledlrecteur die directeur niet ep gijn beurt ook neg eens

bij ernstig ef langdurig tekortschieten van de kwaliteit van Het onderwijs,

bevoegd Is tot delegatie van gijn bevoegdheden,

TK 3ee8­3ee9,318^8, nr, 3, p, 6, en p, aei Tijdens de plenaire behandeling gaf de

77, Be MvT, TK 3888­3889,3* 838, nr, 3, p, 38, kan deer de summiere toelichting tet

staatssecretaris de volgende veerbeelden "Het kan gijn het aansturen op het entslag

enige verwarring lelden over het onderscheid tussen de begrippen delegatie, mandaat

van een bestuurder, bij financieel wanbeheer bljveorbeeld op het entslag van een pen­

en volmacht, Helder over dege begrippen gijn B,P, Vermeulen en P,J,J, loentjens, "Het

ningmeester, een verplichting em aanvullend bijstand ef expertise In te huren, het

algemene bestuursrecht en het bljgendere onderwljsresht, lm C,A,J,M, Kortmann e,a„

verrichten van een externe audit em In beeld te brengen waarom het ep een bepaald

Be Awb en de bljgondere wetgeving, preadvlegen VAR Vereniging voor Bestuursrecht,

punt helemaal fout gaat, maar Je gou eek organisatorische maatregelen als een aan­

Ben Haag (aooo), p, 138­131, len beknepter evergleht Is terug te vinden In: C.M.M,

wljglng richting de schelen kunnen geven,"

Blokdijk, red,, TeolkltToegicht Onderwijs, Natlenaal Register Commissarissen en Toezichthouders, Oen Haag 3009, p, 34­36,

«4, Beer een (breed gesteund) amendement meet nu wel geregeld dat de mr een bin­ dende voordracht kan doen voer een getel van de raad van toegicht, TK 3889­3018,31

78, TK 8008­3009,31838, nr, 9, p, 44,

838, nr, ?6,

79, l i e eerder P,W,A, Hulsman, Algemene beginselen van behoorlijk toezien bij een raad

TK 3886­3889,3* Bs8, nr,, 3, p, 6,

van toegicht, Scheel en Wet aee4, nr, 9, p, 393,

BIJ verenigingen geldt, In tegenstelling tet de meer gebruikelijke stichtingen, ulter­

8e Voor de goede orde: het voorliggende wetsvoorstel maatschappelijke ondernemingen

aard dat de algemene ledenvergadering In beginsel de bestuurders benoemt,

rept alleen van een modaliteit naast de stichting ef vereniging,

TK 3888­3809,1» Sa8i nr, 3, p, 38,

81, Inspectie van het Onderwijs, Onderwijsverslag aosS, p, 3e, l i e ook S, Beek, P, van

Onderwijsraad, Mlnimumleerresultaten, Interventie en teegleht, Ben Haag!

den Heuvel, Het stoplicht sprong ep reed, Verslag van een onderzoek naar bestuurlijke

Onderwijsraad, 8009, p, 19,

Interventies bij geer gwakke schelen, Ben Bosehi KPÊ, 8887,

Seheel sn Wtt

Novtmbir 2009

16