Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2012-2013 De politieke en juridische integratie van Slovenië in de Europese Unie: van Joegoslavische deelrepubliek tot EU-lidstaat (zoals goedgekeurd door de faculteitsraad) Masterproef van de opleiding ‘Master in de Rechten’
Ingediend door Kimberly Maeyaert (00805915) Promotor: Marc Maresceau Commissaris: Merijn Chamon
Inhoudstafel Dankwoord Inleiding………………………………………………………………………………………..1
DEEL l: Historische Context Hoofdstuk 1. Naar een onafhankelijk Slovenië………………………………………………..3 Hoofdstuk 2. De tiendaagse oorlog……………………………………………………………7 Hoofdstuk 3. Het onafhankelijk Slovenië en de desintegratie van Joegoslavië……………….8
DEEL II: Het Centraal en Oost-Europees georiënteerd beleid van de EU Hoofdstuk 1. De Europa-akkoorden………………………………………………………….11 Hoofdstuk 2. Bilaterale betrekkingen tussen de EU en Slovenië…………………………….14 2.1. De Economische Samenwerkingsovereenkomst van 1993……………………………...14 2.2. Het Europa-akkoord met de Republiek Slovenië………………………………………..17 Hoofdstuk 3. De Kopenhagen-criteria………………………………………………………..21 Hoofdstuk 4. Over pré-toetredingsstrategiëen en de rol van de Europese Raden…………...23 4.1. Algemeen………………………………………………………………………………..23 4.2. De Europese Raad van Essen…………………………………………………………...24 4.2.1. Gestructureerde dialoog……………………………………………………………....25 4.2.2. Harmonisatie van wetgeving…………………………………………………………..26 4.2.3. Deelname aan communautaire programma’s……………………………………………….27
DEEL III: Naar EU-lidmaatschap Inleiding……………………………………………………………………………………..29 Hoofdstuk 1. Toelichting van de procedure ex artikel 49 VEU……………………………..29 Hoofdstuk 2. Advies van de Commissie met betrekking tot Slovenië…………………….....32 Hoofdstuk 3. Agenda 2000…………………………………………………………………...34
Hoofdstuk 4. Naar een versterkte pré-toetredingsstrategie: De Europese Raad van Luxemburg …………………………………………………………36 Inleiding……………………………………………………………………………………..36 4.1. De Europese Conferentie……………………………………………………………….36 4.2. Toetredingspartnerschappen…………………………………………………………….38 4.2.1. Algemeen……………………………………………………………………………...38 4.2.2. Het Toetredingspartnerschap met Slovenië………………………………………………...39 4.3. Versterkte pré-toetredingssteun………………………………………………………...41 4.4. Jaarlijkse controle door de Commissie over de bereikte vooruitgang………………….43 4.4.1. Periodiek Verslag 1998……………………………………………………………….44 4.4.2. Periodiek Verslag 1999……………………………………………………………….44 4.4.3. Periodiek Verslag 2000……………………………………………………………… 45 4.4.4. Periodiek Verslag 2001……………………………………………………………….46 4.4.5. Periodiek Verslag 2002……………………………………………………………….46 4.4.6. Monitoringsverslag 2003……………………………………………………………..47 Hoofdstuk 5. Toetredingsonderhandelingen…………………………………………………49 Hoofdstuk 6. Toetredingsverdrag…………………………………………………………….51
DEEL IV: Slovenië als EU-lidstaat: Geselecteerde topics Inleiding……………………………………………………………………………………..60 Hoofdstuk 1. Slovenië in de eurozone……………………………………………………....60 Hoofdstuk 2. De relatie met Kroatië………………………………………………………....68 Hoofdstuk 3. Toepassing van het EU-recht in de Sloveense rechtsorde…………………….74 3.1. De bijzondere positie van de Grondwet………………………………………………..74 3.2. Slovenië voor het Hof van Justitie………………………………………………………78 3.2.1. Toepassing van de prejudiciële procedure……………………………………………78 3.2.2. Rechtstreekse toegang tot het Hof van Justitie………………………………………...85 3.3. Justitiële training van Sloveense rechters……………………………………………….87 Besluit………………………………………………………………………………………..90
Dankwoord Vorig jaar kreeg ik de gelegenheid in het kader van een Erasmusuitwisseling een semester te gaan studeren in Ljubljana. In oktober 2011 vertelde Professor Maresceau tijdens de lessen GS Europees Recht” over een bilateraal conflict tussen Slovenië en Italië dat lange tijd het sluiten van een Europa-akkoord met Slovenië heeft belemmerd. Plots kreeg ik het ingenieuze idee mijn studies in België te koppelen aan mijn naderende Erasmusuitwisseling en een Masterproef te schrijven over Slovenië. Zo gezegd, zo gedaan. Uiteraard zijn er momenten geweest dat ik het niet meer zag zitten. Dit was zeker het geval toen een Professor in Ljubljana mij aanraadde het onderwerp van mijn Masterproef te wijzigen. Ik was bij hem te rade gegaan, aangezien ik geen idee had over wat ik zou schrijven over Slovenië na 1 mei 2004. Hij nam voor mij telefonisch contact op met het Ministerie van Europese Zaken, met het oog op het verkrijgen van informatie over eventueel lopende onderzoeksprojecten. Nadien wist hij me doodleuk te vertellen dat het Ministerie op dat ogenblik geen onderzoek deed naar interessante thema’s gerelateerd aan de positie van Slovenië in de EU en dat ik misschien toch maar beter een ander onderwerp zou kiezen. Prompt stuurde ik een paniekerige mail naar mijn Commissaris, maar al gauw kreeg ik een geruststellend antwoord. Uiteindelijk besloot ik om toch door te gaan met mijn onderzoek, met het onderhavig werk tot resultaat. Het schrijven van deze Masterproef was nooit gelukt zonder de bijzondere bijdrage van een aantal mensen. Graag wil ik hen dan ook bedanken. Vooreerst bedank ik Professor Maresceau voor zijn interessante lessen GS Europees Recht aangezien deze een onuitputtelijke bron van inspiratie hebben gevormd voor het tot stand brengen van dit werk. In het bijzonder bedank ik Dhr. Chamon voor de permanente bijstand, zelfs in het weekend, en het suggereren van interessante onderzoeksthema’s. Bijzondere dank gaat tevens uit naar mijn ouders voor het nalezen van deze Masterproef en de onvoorwaardelijke steun gedurende mijn ganse studie. Uiteraard dank ik ook mijn vriendinnen voor de peptalk wanneer het eens een dagje minder ging. Tot slot bedank ik de ouders van mijn vriend voor het last minute printen van dit werk.
Ik draag mijn Masterproef op aan mijn lieve tante Melinda, die na een moedige strijd tegen een slopende ziekte op 29 maart 2013 het leven liet. Zij heeft mij geleerd om nooit de moed te laten zakken.
Gent 15 mei 2013
Inleiding
Deze Masterproef tracht een zo exhaustief mogelijk beeld te schetsen van de integratie van Slovenië in de Europese Unie. De term integratie kan verschillende ladingen dekken, maar in deze context dient zij verstaan te worden als het toetredingsproces van Slovenië tot de EU. Met de adjectieven politiek en juridisch wordt gedoeld op enerzijds de invloed die de Europese Raad laat gelden op het EU-uitbreidingsproces en anderzijds het juridisch kader van de betrekkingen tussen de EU en Slovenië. Het werk bestaat uit 4 grote delen waarin wordt gepoogd de chronologie en het overzicht zo goed mogelijk te bewaren. Het eerste deel beschrijft de geschiedenis van Slovenië als Joegoslavische deelrepubliek. Bewust wordt er voor gekozen de analyse pas te starten bij het oprichten van het Koninkrijk Joegoslavië, kort na Wereldoorlog I. Verder terug gaan in de tijd is niet zinvol, gelet op het gebrek aan relevantie voor deze Masterproef. De klemtoon wordt gelegd op de unieke positie van Slovenië in Joegoslavië en haar attitude tegenover het centraal bestuur. Uiteindelijk zijn dit immers de elementen die aanleiding zullen geven tot haar onafhankelijkheidsverklaring op 25 mei 1991. Vanaf dan volgen de gebeurtenissen elkaar heel snel op. Kort na de onafhankelijkheid wordt Slovenië geïntegreerd in het Centraal –en Oost-Europees georiënteerd beleid van de EU. Eerste stap daarbij vormt de opname in het PHARE-programma, het financieel instrument tot ondersteuning van de politieke en economische hervormingen in Centraal en Oost-Europa. In een volgende fase zal de Unie Economische Samenwerkingsovereenkomsten tot stand brengen met de landen van Centraal –en Oost-Europa om uiteindelijk te besluiten tot het oprichten van een bijzonder bilateraal kader via de zogenaamde “Europa-overeenkomsten”. Op al deze aspecten en hun individuele weerslag voor Slovenië wordt uitgebreid ingegaan in Deel II van deze Masterproef. Deel III beschrijft de juridische aspecten van het pré-toetredingsproces en de eigenlijke toetreding zelf. Hierbij kunnen verschillende fasen worden onderscheiden, die één voor één gesteund zijn op artikel 49 VWEU, de juridische grondslag van het EU-uitbreidingsproces. Bijzondere aandacht dient besteed te worden aan de rol van de Europese Raad in de ontwikkeling van de pré-toetredingsstrategieën, zijnde een amalgaam van initiatieven met uiteindelijk eenzelfde objectief: kandidaat-lidstaten zo goed mogelijk voorbereiden op het toekomstig lidmaatschap van de EU. Sluitstuk van Deel III vormt een bespreking van het Toetredingsverdrag tussen de lidstaten van de Unie en de 10 landen die op 1 mei 2004 zullen toetreden tot de EU. Gelet op het ongezien karakter van deze uitbreiding, niet in het minst voor wat betreft haar omvang, wordt in de literatuur wel eens gesproken over de zogenaamde “Big Bang-uitbreiding”. De kans dat de Unie ooit nog zal geconfronteerd worden met een dergelijke uitbreiding is relatief onwaarschijnlijk en bovendien ook niet wenselijk, gelet op de problemen die dit met zich meebrengt voor het intern besluitvormingsproces.
1
Het laatste onderdeel van dit werk spitst toe op een aantal actuele thema’s. Vooreerst zal worden ingegaan op de positie van Slovenië in de eurozone. Het land verdient in dat opzicht een eervolle vermelding aangezien zij er als eerste nieuwe lidstaat in zal slagen om te voldoen aan de convergentiecriteria. Dit leidt er toe dat Slovenië reeds op 1 januari 2007 kan toetreden tot de club van eurolanden. Slovenië komt op die manier voor het eerst in de schijnwerpers te staan en wordt langs verschillende kanalen geprezen om haar opmerkelijke inspanningen. Hoe zeer Slovenië er ook naar gestreefd heeft om reeds in 2007 te kunnen toetreden tot de eurozone, vandaag denkt zij waarschijnlijk met weemoed terug aan de periode daarvoor. Na Cyprus is Slovenië immers het volgende slachtoffer van de eurocrisis. De oorzaken die aan deze evolutie ten grondslag liggen worden dan ook uitgebreid geanalyseerd. Een volgend thema betreft de bijzondere relatie met Kroatië. Slovenië zal zich lange tijd weigerachtig opstellen tegenover de toetreding van Kroatië tot de Unie en treedt daardoor de regels van goed nabuurschap opzettelijk met de voeten. Nog maar recent is in deze problematiek een doorbraak gekomen. Het feit dat Slovenië echter jarenlang geen duimbreed wou wijken, zegt veel over haar positie binnen de EU en verantwoordt derhalve de keuze van dit onderwerp. Tot slot volgt een analyse van de toepassing van het EU-recht binnen de Sloveense rechtsorde. In Slovenië bekleedt de Grondwet een superieure positie. De vraag is of deze superioriteit zich ook uitstrekt ten aanzien van het recht van de EU. Het tweede onderzoeksthema betreft de procesvoering voor het Hof van Justitie. Hierbij wordt nagegaan in welke mate Sloveense rechters gebruik maken van de mogelijkheid tot het stellen van prejudiciële vragen en welke procedures desgevallend aanhangig zijn voor het Hof. Sluitstuk van deze Masterproef vormt een kritische reflectie over de kennis van het Europees Recht bij de Sloveense magistraten. Het ultieme doel van deze Masterproef is om aan de hand van een bespreking van de genoemde thema’s na te gaan in welke mate Slovenië zich onderscheidt van andere lidstaten. Hiermee bedoel ik niet enkel de nieuwe lidstaten, maar ook de oorspronkelijke E15. Op deze manier tracht ik te achterhalen welke positie Slovenië bekleedt in de Europese Unie en wat we uit haar soms halsstarrige houding kunnen leren voor toekomstige uitbreidingen.
2
DEEL I: Historische Context Hoofdstuk 1. Naar een onafhankelijk Slovenië 1. Hoewel Slovenië, Kroatië en Servië nooit echt de bedoeling hebben gehad zich met elkaar te verenigen, zal de Eerste Wereldoorlog daar anders over beslissen. Het geheim Verdrag van Londen van april 1915 bepaalt dat Italië zeggenschap verkrijgt over uitgestrekte gebieden in Slovenië en Kroatië. Twee jaar later komt deze overeenkomst aan het licht doordat de SovjetUnie de tekst van het Verdrag integraal zal publiceren. Op dat ogenblik is Servië een sterke staat strevend naar Zuid-Slavische eenmaking. Slovenië en Kroatië zoeken toenadering tot Servië wat op 1 april 1918 resulteert in het stichten van een nieuwe staat, het Koninkrijk van Serven, Slovenen en Kroaten.1 De grondwet van het pas gestichte Koninkrijk kent uitgebreide centrale bevoegdheden toe aan de toenmalige Servische Koning Aleksandar I Karadjordjévic. Deze vorm van centralisme is enigszins begrijpelijk, aangezien op dat ogenblik alleen Servië beschikt over een stabiele politieke structuur. Het land is quasi-onafhankelijk sedert 1830 en beschikt aldus over nationale bestuursinstellingen van meer dan honderd jaar oud. Vooral Kroatië, met haar sterk nationaal bewustzijn, heeft problemen met de centrale macht van de Serven en dit geeft aanleiding tot heel wat onderlinge spanningen. Pas in 1929 wordt de naam van het land gewijzigd in ‘Koninkrijk Joegoslavië’.2 2. Wereldoorlog II veegt Joegoslavië van de kaart. Het grondgebied van Servië en Slovenië wordt verdeeld onder de geallieerden en Kroatië wordt een quasi-onafhankelijke staat onder Duits protectoraat. Het is dan ook verwonderlijk dat Joegoslavië er na afloop van de oorlog in slaagt uit haar as herop te staan. Het nieuwe Joegoslavië bestaat uit zes deelrepublieken: Slovenië, Kroatië, Servië, Montenegro, Macedonië en Bosnië-Herzegovina. Bovendien creëert de Grondwet twee autonome gebieden in Servië : Kosovo en de Vojvodina. Met de creatie van een federale staatsstructuur tracht men een einde te maken aan de Servische heerschappij. Servië dient overigens grote gebieden af te staan ten voordele van de nieuwe republieken Montenegro, Macedonië en Bosnië. Desondanks blijven de Serven het grootste volk van Joegoslavië. 3 Met de gruwel van de oorlog vers in het geheugen, wordt in het nieuwe Joegoslavië streng opgetreden tegen nationalisme. Slechts één politieke partij wordt gedoogd, namelijk de Joegoslavische Communistenbond. Op die manier wordt het verspreiden van nationalistisch gedachtegoed aan banden gelegd. Anderzijds werkt de steeds verdergaande federalisering en decentralisering van Joegoslavië nationalisme in de hand. Dergelijk beleid wordt immers ideologisch verantwoord door argumenten die nationalisme eerder aanwakkeren dan het te bestrijden. Zo moedigt de federale regering de Joegoslavische volkeren openlijk aan hun 1 2
3
R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 115. R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 116; Zie over Joegoslavië Post WOI: A. PAVKOVIC, The Fragmentation of Yugoslavia: Nationalisme in a
Multinational State, Houndmills, Macmillan Press LTD, 1997, 19-24. R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 119; Zie ook: A. PAVKOVIC, The Fragmentation of Yugoslavia: Nationalisme in a Multinational State, Houndmills, Macmillan Press LTD, 1997, 46.
3
‘nationale identiteit’ zo veel mogelijk in de verf te zetten.4 Dit om bij de internationale gemeenschap de indruk te wekken dat het land geen verdoken centralistische politiek voert en op uitstekende wijze tegemoet kan komen aan haar etnische problemen. Joegoslavië beweert dat het regime haar voortbestaan dankt aan het evenwicht tussen de verschillende regionale machtscentra.5 Ten gevolge van de federalisering wordt Joegoslavië de facto onbestuurbaar. Naast de federale grondwet behoudt elke republiek zijn eigen grondwet wat leidt tot heel wat juridische tegenstrijdigheden. Pogingen om tot economische eenheid te komen en de republieken meer te integreren in de federale staat worden door de lokale volkeren aanzien als een inbreuk op hun ‘nationale identiteit’, een concept waar de federale staat destijds zelf hun aandacht op heeft gevestigd. De grootste fout begaat Joegoslavië wanneer ze tussen de diverse deelrepublieken omheiningen aanbrengt die ze beschouwt als interne grenzen. Het is immers net het idee dat een volk onlosmakelijk is verbonden aan een bepaald grondgebied dat kenmerkend is voor een nationalistische ideologie. Dit alles leidt dan ook tot heel wat tegenstand in de verschillende deelrepublieken. Vanaf de jaren ’70 zijn diverse rechtszaken aanhangig tegen hen die zich durven nationalist te noemen.6 Ook al wordt beweerd dat Servië sinds de Tweede Wereldoorlog veel van haar macht heeft verloren, de facto blijft de macht nog steeds gecentraliseerd in Belgrado.7 3. In 1969 uit Slovenië openlijk kritiek op de federalistische staatsstructuur. Illustratief kan worden verwezen naar de zogenaamde ‘affaire van de autosnelweg’. Het merendeel van de toeristen reist via Slovenië naar de Dalmatische kust. Eind jaren ’60 laat de staat van het wegdek te wensen over en leent de Internationale Ontwikkelingsbank aan Joegoslavië 34 miljoen dollar voor de aanleg van nieuwe wegen. In Belgrado wordt echter besloten dit geld te investeren in de armere zuidelijke republieken Kosovo, Macedonië en Montenegro. 8 Dit ontketent hevige volksopstanden in Ljubljana waarbij men zich afzet tegen het beleid van de federale regering in Belgrado. Met deze anekdote is de toon gezet van een steeds verder evoluerende kritiek op de Joegoslavische staatsstructuur. Bovendien is het frappant dat niet uitzonderlijk wordt besloten om geld vanuit de rijkere republieken Slovenië en Kroatië te laten doorstromen naar de armere zuidelijke deelrepublieken.9 Ook latere gebeurtenissen leiden tot spanningen bij de Slovenen zoals onder meer het feit dat de Servische communisten in 1982 voorstellen de schoolprogramma’s op het vlak van geschiedenis en literatuur in heel Joegoslavië te standaardiseren. Slovenië beschouwt dit als een regelrechte aanslag op haar identiteit en eigenheid en voert dan ook een fel verweer.10 Het centralisme zal tevens een nadelige invloed uitoefenen op de economie. In Slovenië daalt vanaf 1982 het reëel persoonlijk inkomen terwijl de prijzen van de consumptiegoederen met 9% per jaar zullen stijgen. Dit valt uiteraard niet in goede aarde bij een land dat zichzelf 4
Zie hierover: R. DETREZ, De Sloop van Joegoslavië: Relaas van een boedelscheiding, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1996, 102-108. 5 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 121. 6 G. CASTELLAN EN A. BERNARD, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 65. 7 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 122-123 Zie over de federalisering in Joegoslavië ook: R. DETREZ, De Sloop van Joegoslavië: Relaas van een boedelscheiding, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1996, 123-153. 8 G. CASTELLAN EN A. BERNARD, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 64. 9 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993,123. 10 G. CASTELLAN EN A. BERNARD, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 65 Zie hierover ook: J. PRUNK, “The origins of an Independent Slovenia” in D. FINK-HAFNER EN J.R. ROBBINS (eds.), Making a New Nation: The Formation of Slovenia, Aldershot, Darthmouth Publishing Company Limited, 1997, (22) 28.
4
steevast als welvarend heeft beschouwd. De Sloveense republiek wil niet langer gevangen zitten in een centralistisch systeem dat geen modernisering en vooruitgang brengt.11 In 1987 brengt een groep van Katholieken en Liberalen het tijdschrift ‘Nova Revija’ uit waarin een ‘Nieuw Sloveens Programma’ wordt voorgesteld. Er wordt gepleit voor het invoeren van een democratie, politiek pluralisme, een markteconomie en een onafhankelijke positie in de Joegoslavische Confederatie. De Sloveense Communistische Partij is de eerste politieke partij die zal verkondigen dat men moet streven naar politiek pluralisme. In januari 1989 wordt het Sloveens democratisch verbond opgericht.12 Terzelfdertijd breekt in Ljubljana protest uit over de wantoestanden die plaatsvinden in Kosovo.13 De amok gemaakt door het Servische leger veroorzaakt heel wat doden en in het parlement worden wetten gestemd die de fundamentele rechten van de Kosovaren op vergaande wijze inperken. Bovendien wil men Kosovo opnieuw deel laten uitmaken van de republiek Servië. Het feit dat Slovenië asiel verleent aan verschillende Kosovaarse Albanezen stuit Servië tegen de borst en de Servische leider Milosevic besluit in Slovenië een opkomst van Serven te organiseren. De tegenstand van de Sloveense autoriteiten resulteert in een economische boycot uitgaande van de Servische liga.14 Eind jaren ’80 dringen oppositiepartijen in verschillende deelrepublieken aan op economische en politieke hervormingen. Men droomt van meer onafhankelijkheid voor de verschillende deelrepublieken, een grondwettelijk verankerde vrije markteconomie en een democratisch meerpartijenstelsel. De Joegoslavische Communistenbond zal nog een laatste poging doen zich een meer democratisch imago aan te meten, maar wordt in Slovenië en Kroatië al snel buiten spel gezet. In Servië blijft de Communistenbond aan de macht. Dit resulteert in een breuklijn tussen het hervormingsgezinde Kroatië en Slovenië en de andere Joegoslavische deelrepublieken.15 Tegen deze achtergrond zullen Sloveense oppositiepartijen in mei 1989 de zogenaamde ‘Meiverklaring’ aannemen ten gunste van een ‘Soevereine staat van de Sloveense natie’. Dit initiatief benadrukt de onafhankelijkheid van de Sloveense staat ten aanzien van de andere Zuid-Slavische naties. Toch mag de ‘Meiverklaring’ geenszins aanzien worden als een onafhankelijkheidsverklaring in de juridische zin van het woord. Eerder dient men deze te beschouwen als een eerste stap in de richting van een Joegoslavische Confederatie. De ‘Meiverklaring’ distilleert fundamentele principes zoals vrijheid, respect voor de rechten van de mens en een democratie gesteund op politiek pluralisme.16 4. Slovenië zal in de jaren ’80 een bondgenoot vinden in Kroatië. Deze band vindt haar oorsprong in de zogenaamde ‘Kroatische Lente’17. Begin jaren ’70 wordt door academici kritiek geuit op de tweederangspositie die Kroatië bekleedt in het toenmalige Joegoslavië. Stemmen gaan op voor het verkrijgen van meer autonomie op economisch, politiek en 11 12
G. CASTELLAN EN A. BERNARD, G. CASTELLAN EN A. BERNARD,
Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 66. Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996,
66- 67. Zie over de kwestie Kosovo: R. DETREZ, De Sloop van Joegoslavië: Relaas van een boedelscheiding, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1996, 179-188. 14 G. CASTELLAN EN A. BERNARD, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 68. 15 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993,123-124. 16 G. CASTELLAN EN A. BERNARD, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 68. 17 Zie over de Kroatische Lente onder meer M. TANNER, Croatia: a Nation forced in war, New Haven, Yale University Press, 1997, 184-202 en R. DETREZ, De Sloop van Joegoslavië: Relaas van een boedelscheiding, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1996, 110-117; G. CASTELLAN EN A. BERNARD, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 65. 13
5
cultureel vlak. De Serven beschouwen dit nationalistisch gedachtegoed als een bedreiging voor Joegoslavië en antwoorden met geweld. In 1971 maakte Tito een einde aan de Kroatische Lente, maar het spreekt voor zich dat de banden met Servië sindsdien definitief verzuurd zijn.18 Het is voor Kroatië dan ook relatief eenvoudig om haar gading te vinden in de nationalistische ideëen van Slovenië.19 5. In september 1989 stemt het Sloveense parlement voor amendementen op de Grondwet. Op die manier wil de republiek Slovenië haar internationale rechten opeisen die ze heeft opgegeven bij het oprichten van de Joegoslavische federatie in 1945. Eén van die rechten is immers het recht om onafhankelijk te zijn. De Servische regering in Belgrado poogt de brokken nog te lijmen en komt op de proppen met een verzoeningsoffensief. Al gauw wordt duidelijk dat zowel Kroatië als Slovenië niet langer de behoefte hebben nog deel uit te maken van het Centralistische Joegoslavië. Opnieuw zal de reactie van Belgrado gewelddadig zijn. De toegangswegen tot de Adriatische zee worden geblokkeerd en de aanname van een Kroatische vlag wordt afgewezen. Door dit offensief worden de banden tussen Ljubljana en Belgrado definitief verbroken. 20 Op het laatste congres van de Communistenliga in januari 1990 blijkt meer dan ooit dat het Joegoslavië van toen is opgedeeld in twee concurrerende krachten. Lijnrecht tegenover het Servische Centralistische gedachtegoed staat de nieuwe onafhankelijkheidsbeweging van Slovenië en Kroatië. Enkele maanden later vinden in Slovenië de eerste vrije verkiezingen plaats. ‘De Demos’, de coalitie van Sloveense oppositiepartijen, behaalt de overwinning met 55% van de stemmen. Vervolgens stelt pas verkozen premier Lojze Peterle samen met zijn regering een politiek programma voor omtrent de onafhankelijkheid van Slovenië ten opzichte van de Joegoslavische federatie.21 Op 2 juli 1990 stemt het Sloveense parlement voor een ‘soevereiniteitsverklaring’ waarin de wetten van de republiek hiërarchisch boven de federale wetten worden geplaatst. Voortaan vindt de Federale Grondwet enkel nog toepassing voor zover haar bepalingen niet strijdig zijn met de Grondwet van Slovenië. Kroatië volgt en vaardigt op 22 december 1990 een nieuwe Grondwet uit waarin het recht op onafhankelijkheid een centrale positie bekleedt. Daags nadien stemt in een referendum 88,5% van de Sloveense bevolking voor een onafhankelijk Slovenië. Uiteindelijk roept het parlement van Ljubljana op 25 mei 1991 de onafhankelijkheid uit. Ook Kroatië verklaart zich diezelfde dag onafhankelijk.22
18
R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993,124. G. CASTELLAN EN A. BERNARD,, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 68. 20 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993,126; G. CASTELLAN EN A. BERNARD, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 68; Zie hierover ook: J. PRUNK, “The origins of an Independent Slovenia” in D. FINK-HAFNER EN J.R. ROBBINS, 19
Making a New Nation: The Formation of Slovenia, Aldershot, Darthmouth Publishing Company Limited, 1997, (22) 28 en R. DETREZ, De Sloop van Joegoslavië: Relaas van een boedelscheiding, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1996, 193-194. R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993,126. 21 G. CASTELLAN EN A. BERNARD,, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 69. 22 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993,129-131.
6
Hoofdstuk 2. De tiendaagse oorlog 6. Vlak na haar onafhankelijkheidsverklaring is de situatie in de nieuwe staat uiterst precair. Niet alleen ondervindt Slovenië heel wat hinder van de Servische republiek, ook andere staten uiten hun ongenoegen over de recente gebeurtenissen. Zo weigert Frankrijk af te stappen van het idee van een unitair Joegoslavië. Deze Franse overtuiging vindt haar oorsprong in het bondgenootschap van Servië en Frankrijk gedurende de Eerste Wereldoorlog. Ook de voormalige Sovjet-Unie en de Verenigde Staten zijn voorstander van het oorspronkelijke Joegoslavië. Beide landen bevinden zich begin jaren ’90 in een sterke economische recessie waardoor ze een bijzonder geloof hechten aan de beweringen van Joegoslavisch premier Ante Markovic. Deze man profileert zich destijds als ultieme liberale hervormer van de economie.23 Markovic beschouwt het afscheuren van Kroatië en Slovenië als ongrondwettig en derhalve ongeldig. Op de dag van de onafhankelijkheidsverklaring kondigt hij een militaire maatregel af om de grenzen met Oostenrijk en Italië te bewaken. Op die manier wil hij Slovenië isoleren van het Westen en het er toe aanzetten af te zien van haar onafhankelijkheidsverklaring. Uiteindelijk leidt deze maatregel tot weinig resultaat. Slovenië zal op 26 juni 1991 haar onafhankelijkheid benadrukken met het inruilen van de Joegoslavische vlag voor haar eigen nationale driekleur.24 7. Toch mogen de negatieve gevolgen van de onafhankelijkheidsverklaring allerminst onderschat worden. Het afscheuren van Slovenië en Kroatië is immers de directe aanleiding geweest tot de desintegratie van Joegoslavië. Deze gebeurtenissen resulteren in etnische zuiveringen in Bosnië, Kroatië en Servië. Slovenië zelf bleef gelet op haar homogene etniciteit25 vrijwel gespaard van oorlog en geweld, met uitzondering van de tiendaagse oorlog die plaats vond kort na haar onafhankelijkheidsverklaring. Op 27 juni 1991 wordt door het federale leger een blokkade opgezet op het vliegveld van Ljubljana en vallen in een bombardement verschillende doden. De Oostenrijkse en Italiaanse grensposten, bezet door Sloveense douaniers en politieagenten, worden overmeesterd. De zwaarste gevechten vinden plaats in Sentilj, een stad in de nabijheid van Maribor. De Sloveense politie-eenheden worden ondersteund door de gehele bevolking en het territoriale leger. 8. Vanwege de lidstaten van de Europese Gemeenschap komen uiteenlopende reacties. Frankrijk verkondigt nog steeds dat Joegoslavië moet herenigd worden en dringt haar mening op aan Groot-Brittannië. Duitsland, Italië, Hongarije en Oostenrijk zijn bereid de onafhankelijkheid van zowel Slovenië als Kroatië te erkennen van zodra de partijen de wapens neerleggen. Op 28 juni 1991 komen de ministers van buitenlandse zaken van Luxemburg, Italië en Nederland met een compromis: Als Slovenië en Kroatië hun onafhankelijkheidsverklaring voor drie maanden opschorten, dient het federale leger zich terug te trekken in haar kazernes. Bovendien mogen de Serven zich niet langer verzetten tegen het presidentschap van de Kroaat Stipe Mesic.26 Dit alles leidt tot het ondertekenen van de zogenaamde Brioni-akkoorden op 7 juli 1991. Ze ontlenen hun naam aan de plaats van totstandkoming, namelijk het eiland Brioni in Kroatië. 23
G. CASTELLAN EN A. BERNARD,,
Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 71-72. 24 G. CASTELLAN EN A. BERNARD,, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 72. 25 K. POLLET, “EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 93. 26 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993,131.
7
Contractsluitende partijen zijn vertegenwoordigers van Slovenië, Kroatië en de Joegoslavische Federatie. De Europese Gemeenschap belooft de onafhankelijkheid van Slovenië te erkennen van zodra tegemoet is gekomen aan de verbintenissen van de Brioniakkoorden. De akkoorden leiden echter tot uiteenlopende interpretaties. Sommigen beschouwen ze als een bevestiging van het principe van territoriale onschendbaarheid, terwijl anderen er een veroordeling in zien van de agressie van het Joegoslavische leger.27 Op 18 juli 1991 besluit het federale leger zich definitief terug te trekken uit Slovenië. Niet alleen in uitvoering van de akkoorden, maar ook omwille van het feit dat Slovenië geen Servische minderheden heeft en dus geen enkele rol speelt in de creatie van een Groot-Servië, de droom van Slobodan Milosevic.28
Hoofdstuk 3. Het onafhankelijk Slovenië en de desintegratie van Joegoslavië 9. In september 1991 is het land de facto soeverein. Slovenië dient aan niemand nog verantwoording af te leggen en neemt haar eigen munteenheid aan. De Grondwet wordt afgekondigd op 23 december 1991. Hierin wordt bijzondere aandacht besteed aan de Hongaarse en Italiaanse minderheidsgroepen. Op dat ogenblik vertegenwoordigen zij ongeveer 0,59% van de populatie. De Grondwet erkent de moeilijke positie van minderheden en kent hen enkele privileges toe. Zo krijgen ze het recht om hun nationale emblemen te gebruiken en kunnen ze een opleiding volgen in de eigen landstaal . Op die manier is het mogelijk de banden met het land van oorsprong intact te houden. De vertegenwoordigers van de Hongaarse en Italiaanse gemeenschap beschikken elk over een zetel in het parlement.29 Volgens de Grondwet is Slovenië een rechtsstaat en een democratische republiek. Bovendien is het land te beschouwen als een sociale staat wakend over het welzijn van haar burgers. De rechten van de mens vormen een essentieel onderdeel van de Grondwet en omvatten meer specifiek het recht op leven, vrijheid en privébezit. Net als in heel wat andere staten is voorzien in een scheiding der machten. De eerste verkiezingen gebaseerd op de Grondwet vinden plaats een jaar na haar bekrachtiging.30 10. Joegoslavië is op het ogenblik van de desintegratie geen lid van de Raad van Europa en kan dus ook niet op diens steun rekenen. Vlak na de onafhankelijkheidsverklaring op 25 mei 1991 poogt de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE) een soort mechanisme uit te werken zodat het kan optreden wanneer een lidstaat zich door een andere lidstaat bedreigd voelt. Oostenrijk had een beroep gedaan op het CVSE omdat het land zich ernstige zorgen maakte over de gebeurtenissen in Joegoslavië. Het veiligheidsmechanisme van de CVSE heeft echter nooit één van haar doelstellingen weten realiseren en zal zich er in een latere fase toe beperken de initiatieven van de Europese Gemeenschap te ondersteunen.
27
“Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in R. DETREZ (ed.), Ontmoeting met de Balkan, Brussel, Koninklijke Vlaamse academie van België voor wetenschappen en kunsten, 2005, (9) 18; B. BUCAR, “The International Recognition of Slovenia” in D. FINK-HAFNER EN J.R. ROBBINS, Making a New Nation: The Formation of Slovenia, Aldershot, Darthmouth Publishing Company Limited, 1997, (31) 36-37. 28 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 131. 29 G. CASTELLAN EN A. BERNARD, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996, 30 G. CASTELLAN EN A. BERNARD, Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 1996. M. MARESCEAU,
8
Helaas komen niet veel dergelijke initiatieven tot stand. Enkel het ondertekenen van het Brioni-akkoord kan beschouwd worden als een geslaagd optreden van de EG. 31 In de daaropvolgende maanden wordt verscheidene keren getracht een wapenstilstand tot stand te brengen tussen Kroatië en de federale regering. Formeel worden verschillende akkoorden ondertekend, de facto leiden deze tot niets. Ook de vredesconferentie in Den Haag van eind augustus-begin september 1991 is niet in staat enige invloed uit te oefenen.32 Het falen van de bemiddelingspogingen van de EG is te verklaren door verschillende factoren. Zo heeft de EG begin jaren ‘90 niet de bevoegdheid militaire acties te ondernemen op het voormalig Joegoslavisch grondgebied. Nochtans is militair optreden noodzakelijk om de Servische en Kroatische burgermilities in de hand te houden. Servië en Kroatië zijn immers bereid tegemoet te komen aan hun vredesafspraken, maar slagen hier niet in aangezien ze geen controle hebben over het individuele optreden van hun burgers. Toch is het frappant om vast te stellen dat indien de EG wel bevoegd zou geweest zijn om militair op te treden, zij destijds niet over het daartoe noodzakelijke leger beschikte. Pas vanaf eind juni 1992 spelen gedachten over het uitbouwen van een vast Europees leger. Deze plannen zullen nooit worden gerealiseerd. 33 De EG dient dan maar te steunen op haar moreel gezag. Aanvankelijk staat deze internationale organisatie nog hoog in het vaandel bij de Joegoslavische deelrepublieken. Oorzaak is haar succes bij de onderhandelingen tot het sluiten van de Brioni-akkoorden. Al gauw komt een einde aan dit enthousiasme. De houding van de Balkanvolkeren tegenover de EG evolueert van ontzag voor haar democratische instellingen en economische macht naar een zeker wantrouwen. Men kan zich niet van de indruk ontdoen dat de EG zich te veel bemoeit met het reilen en zeilen in de Balkan en oude herinneringen worden bovengehaald. In het verleden hebben oude Europese hoofdsteden immers vaak genoeg over het lot van de Balkanvolkeren beslist, zelden met een bevredigend resultaat.34 11. Ondertussen dient de EG zich ook uit te spreken over de erkenning35 van de onafhankelijkheid van Slovenië en Kroatië. Het feit dat over dit vraagstuk allesbehalve een consensus bestaat doet het wantrouwen nog meer toenemen. De onderlinge meningsverschillen binnen de EG leiden er zelfs toe dat Servië absoluut geen vertrouwen meer heeft in deze organisatie en bijgevolg de bemiddelde vredesafspraken aan haar laars zal lappen.36
31
R. DETREZ, De Sloop van Joegoslavië: Relaas van een boedelscheiding, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1996, 297-298; R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 228; zie over de bemiddelingspogingen van de EU ook : 189-204. 32 Zie over de vredesconferentie van Den Haag: M. CRNOBRNJA, The Yugoslav Drama, Montreal, McGillQueen’s University Press, 1994, 194. 33 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 229. 34 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 229; zie over het falen van de EU in Kroatië: A. PAVKOVIC, The Fragmentation of Yugoslavia: Nationalism in a Multinational State, Houndmills, Macmillan Press LTD, 1997, 146-152. 35 Zie over de erkenning van Slovenië en Kroatië: A. PAVKOVIC, The Fragmentation of Yugoslavia: Nationalism in a Multinational State, Houndmills, Macmillan Press LTD, 1997, 150-152; B.BUCAR, “The International Recognition of Slovenia” in D. FINK-HAFNER EN J.R. ROBBINS (eds.), Making a New Nation:The Formation of Slovenia, Aldershot, Darthmouth Publishing Company Limited, 1997, (31) 37-38. 36 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 230.
9
Als initiële reactie zal de EG zich verzetten tegen de onafhankelijkheidsverklaring omdat ze beseft welke reactie deze kan ontketen.37 Servië vindt in de houding van de EG een rechtvaardiging voor haar optreden en besluit over te gaan tot een militaire interventie.38 Naderhand krijgen Slovenië en Kroatië de onvoorwaardelijke steun van Duitsland, Tsjechoslowakije, Hongarije, Oostenrijk (op dat moment geen EG-lid) en Polen. Volgens Servië is het allesbehalve toeval dat net die landen die Joegoslavië tijden de Tweede Wereldoorlog hebben bezet en verdeeld de grootste voorstanders zijn van een onafhankelijk Slovenië en Kroatië. Er wordt zelfs gesproken over een Duits streven naar het herstel van het Derde Rijk en een complot van het Vaticaan.39 Een aantal landen zijn echter minder enthousiast. Na de Tweede Wereldoorlog doet er zich tussen Italië en Slovenië een conflict voor over Italiaans patrimonium. Op het ogenblik van de onafhankelijkheidsverklaring zijn de diplomatieke betrekkingen nog niet volledig hersteld.40 Zoals vermeld zijn ook Frankrijk en Groot-Brittannië geen voorstander van een onafhankelijk Slovenië. De grootste angst van de Europese Gemeenschap is de vrees om met de erkenning van de onafhankelijkheid van Kroatië en Slovenië een precedent te creëren voor de talloze bevolkingsgroepen die naar onafhankelijkheid streven. Niet geheel onterecht lijkt mij. Nochtans is de ware reden dat men vooral schrik had voor het “nieuwe”.41 Ondanks dit alles erkent de Europese Gemeenschap onder druk van de Duitse diplomatie42 de onafhankelijkheid van Slovenië en Kroatië vanaf 15 januari 1992.43 Ze ziet eindelijk in dat de brokken niet meer te lijmen vallen en wil de schijn van eensgezindheid ophouden. De eerste diplomatieke betrekkingen tussen de EU en Slovenië komen tot stand op 13 april 1992.44 12. Besluitend kan worden gesteld dat het beleid van de EG met betrekking tot Joegoslavië dient beschouwd te worden als één groot fiasco. Vooreerst ontketent het gebrek aan consensus binnen de EG een noodlottig aflopend militair optreden uitgaande van Servië. Toch is de eigenlijke erkenning van de onafhankelijkheid van Slovenië en Kroatië mogelijks nog erger aangezien dit leidt tot het zogenaamde “spill-over-effect”. Overal in Joegoslavië beginnen etnische minderheden45 plots te streven naar onafhankelijkheid. Dit resulteert uiteindelijk in een bloederige oorlog waaraan slechts een einde wordt gesteld met het ‘Dayton Agreement’ in 1995. 46
37
M. CRNOBRNJA, The Yugoslav Drama, Montreal, McGill-Queen’s University Press, 1994, 192. R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 229. 39 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 230. 40 B.BUCAR,“The International Recognition of Slovenia” in D. FINK-HAFNER EN J.R. ROBBINS (eds.), Making 38
a New Nation:The Formation of Slovenia, Aldershot, Darthmouth Publishing Company Limited, 1997, (31) 40-41. 41 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 229. 42 42 M. CRNOBRNJA, The Yugoslav Drama, Montreal, McGill-Queen’s University Press, 1994, 198. 43 Duitsland denkt dat de onafhankelijkheid van Slovenië en Kroatië de rust zal terug brengen in Joegoslavië en zet zich pal achter het streven naar onafhankelijkheid. Zie hierover ook: M. MARESCEAU, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in R. DETREZ (ed.), Ontmoeting met de Balkan, Brussel, Koninklijke Vlaamse academie van België voor wetenschappen en kunsten, 2005, (9) 14-17. 44 R. DETREZ, De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 131-132. 45 Zoals bijvoorbeeld de Servische minderheid in de Krajna, het Noordelijke gedeelte van Kroatië. 46 Zie over het Dayton Agreement: R. DETREZ, De Sloop van Joegoslavië: Relaas van een boedelscheiding, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1996, 315-319; A. PAVKOVIC, The Fragmentation of Yugoslavia: Nationalism in a Multinational State, Houndmills, MacMillan Press LTD, 1997, 182-188.
10
DEEL II: Het Centraal en Oost-Europees georiënteerd beleid van de EU Hoofdstuk 1. De Europa-akkoorden47 13. De Tweede Wereldoorlog leidt tot een ideologische splitsing tussen West- en OostEuropa. Westerse democratische principes komen in schril contrast te staan met de communistische ideëen van Stalin. Het is tevens laatstgenoemde die als reactie op het Marshallplan de landen van Oost-Europa48 onderbrengt in een gloednieuwe internationale organisatie, de COMECON49. Eind jaren ’60 onderhandelt de Europees Economische Gemeenschap akkoorden met diverse derde landen om op die manier haar extern handelsbeleid te bepalen. De Sovjet-Unie voert aan dat de EEG geen staat is, maar een internationale organisatie en bijgevolg dus niet internationaalrechtelijk bevoegd om dergelijke akkoorden te sluiten. Wel stelt ze voor een interinstitutioneel akkoord tot stand te brengen tussen de EEG en de COMECON. De EEG weigert dit gezien haar vrees voor een te grote dominantie van de Sovjet-Unie. Jarenlang zal de COMECON de EEG niet erkennen.50 Alles verandert wanneer in 1985 Gorbachov op het toneel verschijnt. Onder het motto “glasnost en perestroika”51 wenst hij vergaande politieke en economische hervormingen door te voeren in de communistische landen. De EG weet niet goed hoe te reageren en neemt initieel een afwachtende houding aan. In 1988 veruitwendigt de verandering zich tevens op formele wijze in een Gemeenschappelijke verklaring betreffende wederzijdse erkenning tussen de EG en de COMECON. Bovendien leidt de val van de Berlijnse muur tot een nieuwe fase in het extern beleid van de EG. Duitsland fungeert immers niet langer als buffer tussen West –en Oost-Europa waardoor het mogelijk wordt nieuwe bilaterale contacten aan te knopen. Voor het eerst voert de EG een Centraal –en Oost-Europees georiënteerd beleid en worden Economische Samenwerkingsovereenkomsten tot stand gebracht met de landen van Centraal –en Oost-Europa. 52 Ook tussen de EEG en Slovenië komt in 1993 een dergelijke overeenkomst tot stand.53 14. “Centraal –en Oost-Europa” is een eerder vaag omschreven begrip. Op het eerste zicht is dan ook niet geheel duidelijk welke geografische gebieden hier al dan niet toe behoren. Wanneer men dit concept ruim interpreteert, kan men argumenteren dat ook Rusland tot OostEuropa behoort. De EG trekt in 1990 echter een duidelijke grens door het voeren van een gedifferentieerd beleid. Van alle voormalige Europese COMECON-landen is Rusland het 47
Voor het schrijven van dit onderdeel werd inspiratie gevonden in de Hoorcolleges van Professor Maresceau, Grondige Studie Europees Recht, 4 en 5 oktober 2011. 48 Meer bepaald Polen, het toenmalige Tsjechoslowakije, Joegoslavië, Hongarije, Roemenië, Bulgarije. 49 “The Council for Mutual Economic Assistance”. De COMECON werd opgericht in 1955. 50 M. MARESCEAU, Het nieuw juridisch kader van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Centraal –en Oost-Europa, Brussel, Story-Scienta, Thorbecke Colleges 20, 1995, 3,5. 51 Transparantie en hervormingen. 52 M. MARESCEAU, “The EU Pre-Accession Strategies: a Political and Legal Analysis” in M. MARESCEAU EN E. LANNON (eds.), The EU’s enlargement and Mediterranean strategies: a comparative analysis, Palgrave, Houndmills, 2001, (3) 20. 53 B. FERFILA EN P. PHILIPS, Slovenia's transition: From medieval roots to the European Union, Plymouth, Lexington Books, 2010, 168.
11
enige land waarmee geen Associatie-Akkoord tot stand zal komen. Toch zaait de EG nog steeds verwarring door wel een Associatie-Akkoord te willen onderhandelen met Slovenië, maar niet met andere Balkanlanden zoals Servië en Macedonië. Deze landen worden later onder de noemer Zuidoost-Europa of de Westerse Balkan geplaatst. Ten aanzien van hen wordt een specifiek beleid gevoerd door het sluiten van Stabilisatie –en Associatieakkoorden.54 15. In 1989 komt onder invloed van verschillende Franse politici waaronder François Mitterand, het PHARE-programma tot stand. Dit unilateraal programma strekt er toe financiële en technische ondersteuning te bieden aan landen die kiezen voor politieke en economische hervormingen. Om in aanmerking te komen voor het PHARE-programma dient men aan een aantal politieke condities te voldoen zoals de organisatie van democratische verkiezingen, het hebben van een meerpartijenstelsel, voldoende bescherming van fundamentele rechten en vrijheden en de intentie om over te gaan tot een vrije markteconomie. Polen en Hongarije zijn de eerste landen die van het Programma kunnen genieten en lenen hieraan dan ook hun naam. PHARE staat immers voor “Pologne-Hongrie Assistance aux Réformes Economiques”. Rusland valt uit de boot uit vrees dat alle middelen in dit land zouden gepompt worden.55 Slovenië maakt deel uit van het PHARE-programma sinds augustus 1992.56 16. Polen, Tsjechoslowakije en Hongarije worden begin jaren ’90 beschouwd als de drie leidende landen van de economische hervormingen. Naar aanleiding van de Europese top in Brussel besluiten Presidenten Havel en Walesa en eerste minister Antall een bezoek te brengen aan toenmalig Commissievoorzitter Jaques Delors. Met de zinsnede “De Europese Gemeenschap beschikt niet over het monopolie van het Europees zijn” drukken zij hun wens uit om deel uit te maken van deze internationale organisatie. De EG neemt echter dezelfde afwachtende houding aan die ze destijds hanteerde tegenover de COMECON en probeert eerst te onderhandelen over associatie in plaats van toetreding. In 1991 worden met Polen, Hongarije en Tsjechoslowakije akkoorden ondertekend die een associatie tot stand brengen met de EG. Dergelijke Associatie-Akkoorden worden door de Commissie als een bijzonder type akkoorden voorgesteld en krijgen de naam “Europa-akkoorden”. Later worden de akkoorden met “de leidende drie” beschouwd als de Europa-akkoorden van de eerste ronde. 57 17. Het concept Associatie-Akkoorden vereist nadere toelichting. Vandaag ligt hun juridische grondslag vervat in artikel 217 VWEU. Deze bepaling stelt dat de Unie met derde landen of een internationale organisatie akkoorden kan sluiten waarbij een associatie wordt ingesteld die wordt gekenmerkt door wederzijdse rechten en verplichtingen, gemeenschappelijk optreden en bijzondere procedures. Europa-akkoorden strekken ertoe een wederzijdse politieke dialoog en vrijhandelszone tot stand te brengen tussen de contractspartijen. Ze bevatten belangrijke hoofdstukken over vrij verkeer van goederen, verkeer van werknemers, vestiging en 54
M. MARESCEAU,
“On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union. The Relations between the EU and Central and Eastern Europe, LondonNew York, Longman, 1997, (3) 4. 55 M. MARESCEAU, Het nieuw juridisch kader van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Centraal –en Oost-Europa, Brussel, Story-Scienta, Thorbecke Colleges 20, 1995, 7-8. 56 Verordening (EEG) Nr. 2334/92 van de Raad van 7 augustus 1992 tot wijziging van Verordening (EEG) Nr. 3906/89 met het oog op de uitbreiding van de economische hulp tot Slovenië, PB 1992 L227/ 57 M. MARESCEAU, “On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union: Relations between the EU and Central and Eastern Europe, London-New York, Longman, 1997, (3) 6; M. MARESCEAU, Het nieuw juridisch kader van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Centraal –en Oost-Europa, Brussel, Story-Scienta, Thorbecke Colleges 20, 1995, 8-9.
12
verrichten van diensten, betalingsverkeer, harmonisatie van de wetgeving van de geassocieerde landen en een opsomming van een aantal samenwerkingsdomeinen. Ook wordt net als bij andere Associatie-akkoorden een Associatieraad opgericht. Europa-akkoorden gaan terug op het oud artikel 238 EG-Verdrag. Volgens het Hof van Justitie is dit immers de verdragsbasis om geprivilegieerde relaties met het geassocieerd land tot stand te brengen. 58 Een belangrijk politiek twistpunt heeft te maken met de mate waarin Europa-akkoorden beschouwd kunnen worden als een voorbode tot latere toetreding tot de EG, met andere woorden pré-toetredingsakkoorden. In de preambule van het Europa-akkoord met Hongarije is volgende uitdrukking opgenomen: “ Gezien het feit dat lidmaatschap van de Gemeenschap het einddoel van Hongarije is en dat deze associatie, naar het oordeel van de partijen, ertoe zal bijdragen dit doel te verwezenlijken”.59 Nagenoeg identiek dezelfde bewoordingen worden opgenomen in het Europa-akkoord met Polen en Tsjechoslowakije.60 Belangrijk is dat we hieruit kunnen afleiden dat toetreding tot de EG geen wederzijds objectief uitmaakt, maar enkel een uitdrukkelijk streven van het geassocieerde land. De EG gaat met andere woorden geen juridisch of politiek engagement aan om de associatie op een later tijdstip om te zetten in EG-lidmaatschap.61 Europa-akkoorden zijn gemengd van aard. Dit wil zeggen dat ze aan de zijde van de Europese Gemeenschap niet alleen ondertekend worden door de Raad en Commissie, maar ook door alle lidstaten. De ratificatieprocedure kan met andere woorden jarenlang aanslepen en het Europa-akkoord treedt niet in werking vooraleer het door alle contractsluitende partijen wordt geratificeerd. Om aan deze problematiek tegemoet te komen sluit de EG met het geassocieerde land een Interim-overeenkomst waarin de handelsaspecten en aanverwante zaken uit het Europa-akkoord geïntegreerd worden. Aangezien dergelijke overeenkomst slechts door twee partijen ondertekend wordt, verloopt het ratificatieproces veel vlotter en kan men de desbetreffende bepalingen van het Europa-akkoord enkele maanden later reeds toepassen. Doorgaans worden het Europa-akkoord en de Interim-Overeenkomst op dezelfde dag ondertekend.62 18. Ten gevolge van nationalistische verzuchtingen wordt Tsjechoslowakije op 1 januari 1993 gesplitst in Tsjechië en Slowakije. Daags nadien rijst dan ook de vraag welke repercussies dit heeft ten aanzien van het Europa-akkoord met de EG. Beide landen zijn bereid elk 58
HvJ., 12/86, Demirel t. Stad Shwäbish Gmund, 1987; P.C. MÜLLER-GRAFF, “Legal Framework for relations between the European Union and Central and Eastern Europe” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union: Relations between the EU and Central and Eastern Europe, London -New York, Longman, 1997, (27) 32; M. MARESCEAU, Het nieuw juridisch kader van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Centraal –en Oost-Europa, Brussel, Story-Scienta,Thorbecke Colleges 20, 1995, 9-10. 59 Preambule Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun Lid-Saten, enerzijds, en de Republiek Hongarije, anderzijds, PB L 347/2, 1993. 60 Preambule Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun Lid-Staten enerzijds, en de Republiek Polen, anderzijds, PB L 348/2, 1993 Preambule Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun Lid-Staten enerzijds, en de Republiek Tsjechoslowakije anderzijds (niet gepubliceerd.) 61 P.C. MÜLLER-GRAFF, “Legal Framework for relations between the European Union and Central and Eastern Europe” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union: Relations between the EU and Central and Eastern Europe, London -New York, Longman, 1997, (27) 33-34. 62 M. MARESCEAU, “On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union. The Relations between the EU and Central and Eastern Europe, LondonNew York, Longman, 1997, (3) 7; M. MARESCEAU , Het nieuw juridisch kader van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Centraal –en Oost-Europa, Brussel, Story-Scienta, Thorbecke Colleges 20, 1995, 10.
13
afzonderlijk het oude akkoord ongewijzigd over te nemen, maar de EG vindt dit geen goed idee, gelet op de aanwezigheid in Slowakije van belangrijke minderheidsgroepen. Die bezorgdheid vindt haar oorsprong in de etnische zuiveringen die op dat ogenblik plaats vinden in Joegoslavië . Aangezien het oude Europa-akkoord in onvoldoende waarborgen voorziet voor de voornaamste minderheden, zijnde de Hongaarse minderheid en de groep Romazigeuners63, pleit de EG voor een nieuw akkoord waarin wel aan deze problematiek wordt tegemoet gekomen.64 Dit leidt er toe dat in de eerste Europa-akkoorden van de tweede ronde, namelijk de nieuwe akkoorden met Tsjechië en Slowakije65 een “Essential Elements Clause” wordt opgenomen ter bescherming van de minderheden. De Preambule refereert uitdrukkelijk naar de bescherming van de rechten van personen die tot een minderheid behoren. Verder bepaalt artikel 6 van het akkoord dat de eerbiediging van de democratische beginselen, de mensenrechten, alsook de principes van een markteconomie de grondslag vormen van het beleid van de verdragspartijen en een essentieel onderdeel zijn van de associatie. Inbreuk op deze clausule leidt tot de eenzijdige opschorting van de toepassing van het Europa-akkoord. De “Essential Elements Clause” wordt herhaald in de Europa-akkoorden met Bulgarije en Roemenië.66 Op 12 juni 1995 sluit de EG Europa-akkoorden met de Baltische staten. Een jaar later komt ook Slovenië aan de beurt. Opmerkelijk is dat de landen van Centraal –en OostEuropa eenzelfde proces doorlopen. Allen worden ze geassocieerd met de EU door een zogenaamd Europa-Akkoord. De vraag is dan ook of dit wel een verantwoorde beleidskeuze heeft gevormd gelet op hun verschillende economische en politieke achtergrond. Alvorens dieper in te gaan op de specifieke eigenheid van het Europa- akkoord met Slovenië. wordt aandacht besteed aan de Economische Samenwerkingsovereenkomst van 1993.67
Hoofdstuk 2. Bilaterale betrekkingen tussen de EU en Slovenië 2.1. De Economische Samenwerkingsovereenkomst van 1993
19. Op 5 april 1993 wordt in Luxemburg een Economische Samenwerkingsovereenkomst ondertekend tussen Slovenië en de Europese Economische Gemeenschap (hierna “EEG). Gelet op de gebeurtenissen die zich op dat ogenblik afspelen in de regio rond Slovenië, zal de EEG aanvankelijk niet veel interesse vertonen in het tot stand brengen van een dergelijke overeenkomst. Al gauw komt ze echter tot de vaststelling dat het land in niets gelijkt op haar buurlanden. Zo heeft Slovenië sinds haar onafhankelijkheid een hoger inkomen per hoofd dan Griekenland of Portugal en kent zij een stabiele inflatiegraad. Bovendien is de overgang naar een markteconomie grondwettelijk verankerd en treft men hiertoe reeds de noodzakelijke 63
Website Slovakia Cultural Profile, http://www.slovakia.culturalprofiles.net/?id=-12654. MARESCEAU , Het nieuw juridisch kader van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Centraal –en Oost-Europa, Brussel, Story-Scienta, Thorbecke Colleges 20, 1995, 10-14. 65 Deze akkoorden kwamen tot stand in oktober 1993. 66 M. MARESCEAU , Het nieuw juridisch kader van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Centraal –en Oost-Europa, Brussel, Story-Scienta, Thorbecke Colleges 20, 1995, 10-14. 67 M. MARESCEAU, “On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union. The Relations between the EU and Central and Eastern Europe, London-New York, Longman, 1997, (3) 8. 64
14
voorbereidingen. Sinds 1992 verkrijgt Slovenië bijstand vanuit het PHARE-Programma. Dit alles in aanmerking nemend, besluit de EEG toch een Economische Samenwerkingsovereenkomst met Slovenië te onderhandelen.68 Formeel komt de Economische Samenwerkingsovereenkomst69 tot stand door een Besluit van de Raad op 19 juli 1993.70 Samen met de tekst van de overeenkomst wordt een protocol aangenomen betreffende de financiële samenwerking tussen de EEG en Slovenië71 (hierna“Financieel Protocol”) alsook een overeenkomst die betrekking heeft op vervoer.72 Het Protocol maakt integraal deel uit van de Economische Samenwerkingsovereenkomst.73 De vervoerovereenkomst niet, maar is er wel in belangrijke mate mee verbonden.74 20. De Samenwerkingsovereenkomst heeft tot doel “een algemene samenwerking tussen de overeenkomstsluitende partijen te bevorderen om bij te dragen tot de economische en sociale ontwikkeling van Slovenië en tot hechtere betrekkingen”. Hiertoe worden een aantal maatregelen vastgesteld op het gebied van de economische, technische en financiële samenwerking en op het gebied van het handelsverkeer”.75 De eerste reeks maatregelen ligt vervat in Titel I, de tweede reeks in Titel II. Met betrekking tot de economische, technische en financiële samenwerking stipuleert de overeenkomst dat deze aanvullend is op de inspanningen die Slovenië heeft verricht ten behoeve van haar eigen ontwikkeling. Titel I heeft onder meer betrekking op de volgende beleidsterreinen: industrie, wetenschap en technologie, energie, landbouw, vervoer, toerisme, milieu, visserij en telecommunicatie en kleine en middelgrote ondernemingen.76 De samenwerking op het gebied van het handelsverkeer strekt er toe het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen te bevorderen teneinde de voorwaarden voor toegang van de Sloveense producten tot de markt van de Gemeenschap te verbeteren.77 Zo mag Slovenië in haar handelsregeling ten aanzien van de Gemeenschap nieuwe douanerechten en heffingen van gelijke werking of nieuwe kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking invoeren. Bovendien mag ze de bestaande restricties verhogen of verzwaren. Dergelijke maatregelen mogen echter enkel worden genomen voor zover ze noodzakelijk zijn voor industrialisatie en ontwikkeling. 78 Toch is de overeenkomst niet zo genereus als zij doet uitschijnen en getuigt zij van een zeker protectionisme. De EEG houdt zich immers het recht voor kwantitatieve beperkingen te stellen aan bepaalde textielwaren en een tariefregeling uit 68
K. POLLET,
“EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 93. Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië, PB 1993 L189/3. 70 Besluit Nr. 93/407 EEG van de Raad van 19 juli 1993 betreffende de sluiting van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië, PB 1993 L189/1. 71 Besluit Nr. 93/408 van de Raad van 19 juli 1993 inzake de sluiting van het Protocol betreffende de financiële samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië, PB 1993 L189/152; Protocol betreffende de financiële samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië, PB 1993 L189/153. 72 Besluit Nr. 93/409 EEG van de Raad van 19 juli 1993 betreffende de sluiting van een overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië op het gebied van vervoer, PB 1993 L189/160; Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië op het gebied van vervoer, PB 1993 L189/161. 73 Dit blijkt uit haar artikel 15(2) Financieel Protocol dat stelt dat het Protocol een integrerend bestanddeel vormt van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de EEG en de Republiek Slovenië. 74 K. POLLET, “EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 93. 75 Artikel 1 Economische Samenwerkingsovereenkomst, PB 1993 L189/3. 76 K. POLLET, “EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 94. 77 Artikel 14 Samenwerkingsovereenkomst Slovenië, PB 1993 L189/5. 78 Artikel 22 Samenwerkingsovereenkomst, PB 1993 L189/6. 69
15
te werken voor verschillende producten opgesomd in de bijlagen bij de overeenkomst. Voorts mag ze zich overeenkomstig artikel 18 tot de Samenwerkingsraad wenden, ten einde bijzondere toegangsvoorwaarden vast te stellen voor bepaalde producten die zij gevoelig acht en die niet in bijlage zijn opgenomen. Kijken we naar de lijst van producten waarvoor de EEG zich dergelijke rechten voorbehoudt, dan valt onmiddellijk op dat vele van hen essentieel bijdragen tot het handelspotentieel van Slovenië.79 21. In wezen is de Economische Samenwerkingsovereenkomst in belangrijke mate gebaseerd op de Samenwerkingsovereenkomst tussen de EEG en Joegoslavië van 198080. Ze verschilt echter op één belangrijk punt. In tegenstelling tot de Overeenkomst met Joegoslavië bevat deze met Slovenië geen sectie omtrent “samenwerking op het gebied van arbeidskrachten”. Dit is een bewuste keuze geweest van de EEG, gelet op de weerslag van het zogenaamde Kziber-arrest.81 Dit arrest van het Hof van Justitie heeft betrekking op artikel 41 (1) van de Economische Samenwerkingsovereenkomst met Marokko. Genoemd artikel bevat het verbod om legaal tewerkgestelde Marokkanen en de bij hen inwonende gezinsleden te discrimineren op het vlak van sociale zekerheid. Aan het Hof van Justitie werd gevraagd of deze bepaling directe werking heeft en derhalve rechtstreeks kan worden ingeroepen voor de nationale rechter. Het Hof verwijst hiertoe naar het arrest Demirel 82en stelt “dat een bepaling van een door de Gemeenschap met derde staten gesloten overeenkomst geacht moet worden rechtstreeks toepasselijk te zijn, wanneer zij, gelet op haar bewoordingen en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst, voor welker uitvoering en werking geen verdere handeling vereist is.” Het Hof besluit dat artikel 41 (1) aan deze vereisten voldoet.83 De meeste lidstaten zijn niet tevreden met dit arrest, gezien ze vrezen voor een precedent waardoor de druk op hun sociale zekerheidssystemen onhoudbaar zou worden. 84 Vele andere Samenwerkingsovereenkomsten bevatten immers gelijkaardige clausules.85 Eén daarvan is de overeenkomst met Joegoslavië. Sinds het Kziber-arrest kiest de EEG er voor haar beleid te veranderen en neemt ze deze clausule niet meer op in de overeenkomsten die ze nadien onderhandelt. Hiermee komt ze tegemoet aan de wensen van haar lidstaten.86 Met betrekking tot de Samenwerkingsovereenkomst met Joegoslavië dient nog vermeld te worden dat dit de eerste bilaterale Samenwerkingsovereenkomst is die de Unie zal onderhandelen met een Socialistisch land. Ze zal echter de geschiedenis ingaan met een andere connotatie, want ten gevolge van de gruwel die zich afspeelt in de Balkanlanden wordt ze op 25 november 1991 eenzijdig opgezegd. Hiermee is ze te beschouwen als één van de enige bilaterale overeenkomsten die ooit unilateraal werden opgezegd door de Europese Gemeenschap.87
79
K. POLLET,
“EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 93. Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Socialistische Federatieve Republiek Joegoslavië 81 HvJ, C-18/90 Office nationale de l’emploi (ONEM) v. Kziber 1991. 82 HvJ, 12/86 Demirel v. Städt Schwäbish Gmünd, 1987. 83 K. POLLET, “EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 94. 84 Zie hierover: N. NEUWAHL, “Social Security under the EEC-Morocco Cooperation Agreement”, Eur. Law. Rev. 1991, Nr. 16, 328. 85 Artikel 45 Samenwerkingsovereenkomst Slovenië, PB 1983 86 K. POLLET, “EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 94-95 en specifiek voetnoot 22. 87 M. MARESCEAU, “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in R. DETREZ (ed.), Ontmoeting met de Balkan, Brussel, Koninklijke Vlaamse academie van België voor wetenschappen en kunsten, 2005, 11-14. 80
16
22. Eén bepaling vereist nog bijzondere aandacht en dat is artikel 50. Hierin wordt expliciet verwezen naar de mogelijkheid op een later tijdstip over te gaan tot het onderhandelen van een Europa-overeenkomst. Dit is nogal vooruitstrevend, aangezien eerdere Economische Samenwerkingsovereenkomsten met onder meer de Baltische Staten geenszins een dergelijke clausule bevatten. Enkel de preambule bevat een subtiele verwijzing naar deze mogelijkheid. Toch mag men de waarde van deze bepaling niet overschatten. Slovenië moet immers tot maart 1995 wachten vooraleer onderhandelingen over het sluiten van een EuropaOvereenkomsten kunnen worden geopend, terwijl deze in Estland, Letland en Litouwen reeds gestart zijn in 1994.88 23. Tot slot nog enkele beschouwingen omtrent de bovenvermelde vervoerovereenkomst. Niettegenstaande zij formeel geen deel uitmaakt van de Samenwerkingsovereenkomst, valt hun onderlinge samenhang niet te ontkennen. De vervoerovereenkomst dient immers beschouwd te worden als de verdere uitvoering van artikel 7 Samenwerkingsovereenkomst. Deze bepaling gebiedt Slovenië en de Gemeenschap op het vlak van vervoer op zoek te gaan naar mogelijkheden tot verbetering en ontwikkeling van de dienstverrichtingen. Bovendien bepaalt artikel 3 (2) Financieel Protocol dat de fondsen die aan Slovenië ter beschikking worden gesteld in de eerste plaats en in zo ruim mogelijke mate gebruikt moeten worden voor de financiering van projecten op het gebied van de vervoersinfrastructuur. Gelet op het feit dat dit protocol integraal deel uitmaakt van de Samenwerkingsovereenkomst bevestigt dit opnieuw de onderlinge samenhang.89 Samenwerking op het gebied van vervoer is in de relatie EEG-Slovenië een heel belangrijk item. Via Slovenië verkrijgt de Gemeenschap immers toegang tot de nieuwe onafhankelijke staten van het voormalig Joegoslavië alsook tot heel wat Centrale –en Oost-Europese Landen. Met het oog op het aanknopen van nieuwe relaties is het dan ook van cruciaal belang een adequaat wegennetwerk tot stand te brengen. Beoogd wordt doorheen Slovenië routes tot stand te brengen naar onder meer Kroatië en Hongarije.90 2.2. Het Europa-akkoord met de Republiek Slovenië 24. Reeds sinds haar onafhankelijkheid heeft Slovenië haar zinnen gezet op EU-lidmaatschap. Het land hoopt dan ook dat de Unie spoedig gevolg zal geven aan haar wens. Na het bekrachtigen van de Economische Samenwerkingsovereenkomst in 1993, verheugt Slovenië zich op de volgende stap, namelijk het onderhandelen van een Europa-akkoord. Met de onderhandelingen wordt gestart in 1995. Het akkoord zal echter pas in juni 1996 door alle partijen worden ondertekend. Reden voor deze vertraging is het veto dat Italië maandenlang uitoefent naar aanleiding van de verstoorde diplomatieke betrekkingen. Aangezien het noodzakelijk is wat inzicht te verkrijgen in deze kwestie, reflecteer ik kort over de aanleiding van dit conflict. 25. Aan de vooravond van Wereldoorlog II laat Mussolini territoriale aanspraken gelden op een aantal gebieden aan de andere kant van de Adriatische zee, met name Albanië en gedeelten van Joegoslavië. Hoewel Triëste op dat moment nog deel uitmaakt van het Oostenrijks-Hongaars imperium beschouwt Mussolini de stad als behorend tot Italië, gelet op 88
“EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 96. “EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 95. 90 Zie voor een overzicht van deze routes: C. WAYMOUTH, European Union Policy Towards Slovenia, Brussel, European University Press, 1996, 80; K. POLLET, “EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 95. 89
K. POLLET, K. POLLET,
17
de aanwezige Italiaanse populatie. Na de val van Duitsland en het fascisme wil Joegoslavische leider Tito wraak nemen op Italië en probeert hij Triëste in te palmen. Heel wat Slovenen en Kroaten collaboreerden immers met de Duitsers tijdens de Tweede Wereldoorlog. Italië zal onmiddellijk de onvoorwaardelijke steun verkrijgen van het Westen. Als reactie worden alle Italiaanse inwoners van Joegoslavië, voornamelijk woonachtig binnen de grenzen van het huidige Slovenië, uit het land verdreven en dienen ze hun bezittingen achter te laten.91 In 1975 komt aan het territoriaal dispuut een einde wanneer de Verdragen van Osimo de grens tussen Joegoslavië en Italië definitief vastleggen. Italië eist echter compensatie in natura voor de geconfisqueerde bezittingen. Geleidelijk aan start Italië met het claimen van een recht op voorkoop op hetgeen ooit eigendom was van de Italianen. Nu bepaalt oud artikel 68 van de Sloveense Grondwet dat het verwerven van onroerende goederen door vreemdelingen slechts kan geschieden bij wege van erfopvolging en voor zover daartoe wederkerigheid bestaat. Italië besluit dan maar het bilateraal conflict in Europese context te brengen en werpt op dat omwille van redenen van niet-conformiteit met Europese regelgeving geen Europa-akkoord tot stand mag komen met Slovenië. Binnen de Europese Gemeenschap gelden ter zake immers minder strikte regels. Slovenië tracht zich nog te verdedigen en argumenteert dat van andere geassocieerde landen ook niet werd verwacht voorafgaand aan de totstandkoming van de Europa-overeenkomst hun wetgeving in overeenstemming te brengen met EU-recht. Hoewel dit argument strikt genomen juridisch juist is, zal de EG er toch voor kiezen om het standpunt van Italië te volgen. Waarschijnlijk gelet op de omstandigheden die aan dit conflict ten grondslag liggen. Ze heeft trouwens geen andere keuze: aangezien de Europaovereenkomst door alle lidstaten moet worden ondertekend, staat of valt alles met het uitoefenen van een simpel veto-recht. Er wordt dus maar beter gestreefd naar een vreedzame oplossing. 92 26. Op 30 september 1994 verklaart de Sloveense regering dat het Parlement een procedure tot Grondwetsherziening zal inleiden. Het is de bedoeling dat het amendement in werking treedt nog voor de ratificatieprocedure van de Europa-overeenkomst een einde neemt. Italië accepteert de onderhandelingsvoorwaarden en in juni 1995 wordt de onderhandelde tekst geparafeerd93 door de Commissie en Slovenië. Ondanks de positieve ontwikkelingen zal Italië nog maandenlang weigeren de overeenkomst te ondertekenen. Uiteindelijk wordt een compromis bereikt onder de auspiciën van het Spaans voorzitterschap. Belangrijke input wordt geleverd door de Spaanse politicus Javier Solana. Vandaar dat in de literatuur soms naar dit compromis wordt verwezen als het “Spaanse Compromis” of het “Solanacompromis”.94 Italië heft haar veto op en de overeenkomst met Slovenië wordt ondertekend
91
Hoorcollege Professor Maresceau, Grondige Studie Europees Recht, 4 oktober 2011. B. BUCAR, “The issue of the Rule of Law in the EU Enlargement Process: aspects of Slovenian-Italian Relations in W. BENEDEK, H. ISAK EN R. KICKER (eds.), Development and Developing International and European Law, Frankfurt Am Main, Peter Lang, 1999, (339), 343-346. 93 “Paraferen staat synoniem voor tekstvaststelling. Wanneer de onderhandelingen tot overeenstemming hebben geleid, moet de tekst van het te sluiten Verdrag worden vastgesteld. Dit geschiedt door parafering of door een besluit van een Conferentie. De Parafering brengt echter nog geen volkenrechtelijke verplichtingen met zich mee. Daarvan is pas sprake na ondertekening van het Verdrag.” uit Expertisecentrum Europees recht Nederland, “Vuistregels voor extern optreden van de EU en haar lidstaten”, online consultatie: http://www.minbuza.nl/ecer/bijlagen/icer. 94 Website Republic of Slovenia Communication Office, http://ukom.gov.si/en/media_relations/background_information/ foreign_affairs/what_is_spanish_compromise/. 92
18
op 10 juni 1996.95 Diezelfde dag nog dient Slovenië een verzoek tot lidmaatschap in. Dit alles leidt er toe dat Slovenië nog op de valreep kan worden opgenomen in de versterkte prétoetredingsstrategie.96 In uitvoering van artikel 64 Europa-overeenkomst97 wordt de Sloveense interpretatie van het Spaanse compromis bij wege van een briefwisseling in bijlage XIII aan de Overeenkomst gehecht. Daaruit blijkt het volgende: “Ten aanzien van artikel 64, lid 2, van de Associatieovereenkomst betreffende de communautaire voorschriften met betrekking tot het kapitaalverkeer en met het oog op de toetreding van Slovenië tot de Europese Unie, verbindt de regering van de Republiek Slovenië zich tot hetgeen volgt: I. Het treffen van de maatregelen die noodzakelijk zijn om de burgers van de lidstaten van de Europese Unie op wederzijdse basis het recht te verlenen in Slovenië eigendommen op niet discriminerende basis aan te kopen na het vierde jaar na de inwerkingtreding van de Associatieovereenkomst; II. Het verlenen van het recht aan de burgers van de lidstaten van de Europese Unie die gedurende een aaneengesloten periode van drie jaar op het huidige grondgebied van de Republiek Slovenië hun verblijfplaats hebben gehad om op wederzijdse basis eigendommen aan te kopen vanaf het moment van inwerkingtreding van de Associatieovereenkomst.” De tweede categorie heeft uiteraard betrekking op de Italianen die in het Post-Mussolini tijdperk Slovenië zijn ontvlucht.98 In 1997 wordt Slovenië op de vingers getikt door het Grondwettelijk Hof.99 Hoewel het land reeds in 1994 beloofd had het omstreden artikel 68 van de Grondwet te wijzigen, is dat drie jaar later nog steeds niet gebeurd. Bijgevolg handelde Slovenië in strijd met de Grondwet door haar goedkeuring te verlenen aan het Spaanse compromis. Deze problematiek kan enkel nog worden rechtgezet door het onmiddellijk initiëren van een procedure tot herziening van de Grondwet. Uiteindelijk zal het parlement op 14 juli 1997 een amendement goedkeuren, waardoor artikel 68 wordt gewijzigd. De nieuwe bepaling luidt als volgt: “Voor zover daartoe een rechtsgrond bestaat in een internationale overeenkomst of een nationale wet, hebben vreemdelingen het recht onroerende goederen gelegen in Slovenië te verwerven.”100
95
Europa-overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten optredend in het kader van de Europese Unie, enerzijds, en de Republiek Slovenië, anderzijds, PB 1999 L51/3. 96 B. BUCAR, “The issue of the Rule of Law in the EU Enlargement Process: aspects of Slovenian-Italian Relations in W. BENEDEK, H. ISAK EN R. KICKER (eds.), Development and Developing International and European Law, Frankfurt Am Main, Peter Lang, 1999, (339), 346-347. 97 Met betrekking tot vrij kapitaalverkeer. 98 Europa-overeenkomst met de Republiek Slovenië, Bijlage XIII, PB 1999 L51/67. 99 Opinion of the Constitutional Court of 5 june 1997, Case RM 1/97, Uradni List RS (Official Gazette) No. 40/97, para. 20, online te consulteren op: www.us-rs.si. 100 M. POGACNIK, M. STARMAN EN P. VEHAR, “Slovenia” IN A.E. KELLERMAN, J. SZUCAI EN STEVEN BLOCKMANS (eds.), The Impact of EU Accession on the Legal Orders of New EU Member States and (Pre-)Candidate Countries: Hopes and Fears, The Hague, T.M.C. Asser Institut, 2006, (179) 179, voetnoot 2.
19
Tot slot moet hier nog aan worden toegevoegd dat het bij ontstentenis van een grondwetsherziening nooit mogelijk was geweest het Europa-akkoord te ratificeren. De ratificatieprocedure dient immers te geschieden conform de grondwettelijke principes van het te associëren land.101 27. Inhoudelijk stemmen de krachtlijnen van het Europa-akkoord met Slovenië in belangrijke mate overeen met de voorheen gesloten Europa-akkoorden. De Europa-overeenkomst wordt voor onbepaalde duur gesloten en heeft tot doel duurzame betrekkingen tot stand te brengen tussen Slovenië en de Gemeenschap. Hiertoe wordt onder meer voorzien in een politieke dialoog, de totstandbrenging van een vrijhandelszone en ondersteuning in de overgang naar een vrije markteconomie. Bovendien strekt de overeenkomst er toe een passend kader tot stand te brengen voor de geleidelijke integratie van Slovenië in de Europese Unie. 102 Met het oog op het tot stand brengen van een vrijhandelszone voorziet de Overeenkomst in een overgangsperiode van ten hoogste zes jaar.103 Achtereenvolgens heeft de Overeenkomst betrekking op de volgende hoofdstukken: politieke dialoog, vrij verkeer van goederen, het verkeer van werknemers, de vestiging en het verrichten van diensten, betalingen, kapitaal, concurrentie en andere economische bepalingen, harmonisatie van wetgeving, het voorkomen van illegale activiteiten, culturele samenwerking, financiële samenwerking en bepalingen met betrekking tot de Osimo-overeenkomsten en de Economische Samenwerking tussen Slovenië en Italië. Dit laatste hoofdstuk vormt een herziening van de artikelen 35 tot en met 37 van de Economische Samenwerkingsovereenkomst die op dezelfde aangelegenheid betrekking hebben. Destijds werd voorzien in een dergelijke samenwerking in een poging de bilaterale betrekkingen enigszins te herstellen. Met de Europa-Overeenkomst zal deze samenwerking worden voortgezet. Tot slot voorziet de Overeenkomst in het oprichten van een Associatie-Raad, een Associatiecomité en een Parlementair Associatiecomité.104 Het Europa-akkoord met Slovenië treedt in werking op 1 februari 1999. 28. Het Europa-akkoord met Slovenië is het laatste dergelijk Associatie-akkoord dat door de EU zal worden gesloten. In een volgende fase spreekt men immers over Stabilisatie –en Associatieakkoorden (SAA’s). Onmiddellijk na de Kosovo-crisis wordt in 1999 het Stabiliteitspact voor Zuid-Oost-Europa ondertekend. Met dit initiatief wil men via regionale samenwerking terug stabiliteit brengen in de regio rond Kosovo. Hiertoe lanceert men het zogenaamde “Stabilisatie –en Associatieproces” (SAP). Vooraleer de Westelijke Balkanlanden zich kunnen associëren met de Unie, dient eerst de rust te zijn terug gekeerd. Vandaar is de chronologie zeer belangrijk: eerst “stabilisatie”, dan pas “associatie”. Aangezien er nood is aan een juridisch kader om de samenwerking te organiseren, ontwikkelt men een nieuw type rechtsinstrumenten: de Stabilisatie –en Associatie-akkoorden. Deze zijn in belangrijke mate gebaseerd op de Europa-akkoorden. Uiteindelijk worden SAA’s
101
S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The
Hague, Acer Press, 2010, (421) 423. Artikel 1 Europa-Overeenkomst met de Republiek Slovenië, PB 1999 L51/5. 103 Artikel 8 Europa-Overeenkomst met de Republiek Slovenië, PB 1999 L51/7; Europa Press Releases, “Europe Agreement between the European Union and Slovenia”, online te consulteren: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-95-666_en.htm. 104 Artikel 110, Artikel 114 en Artikel 117 Europa-Overeenkomst met de Republiek Slovenië, PB 1999 L51/3334. 102
20
onderhandeld met Kroatië, Macedonië, Bosnië-Herzegovina, Servië, Montenegro en uiteindelijk ook met Albanië.105
Hoofdstuk 3. De Kopenhagen-criteria106 29. Een mijlpaal in het Centraal –en Oost-Europees georiënteerd beleid van de EU vormt de Europese Top in Kopenhagen van 1993.107 De Europese Raad, anders genoemd de Raad van staatshoofden –en regeringsleiders stelt hetgeen volgt: “ De Europese Raad stemde er heden in toe dat de geassocieerde landen in Midden – en Oost-Europa, zo zij dat wensen, lid worden van de Europese Unie. De toetreding zal plaats vinden zodra een geassocieerd land in staat is om de verplichtingen van het lidmaatschap na te komen door te voldoen aan de vereiste economische en politieke voorwaarden. Het lidmaatschap vereist dat het kandidaatland zover is gekomen dat het beschikt over stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van de minderheden garanderen, over een functionerende markteconomie alsook over het vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden. Het lidmaatschap veronderstelt dat de kandidaten in staat zijn om de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen, wat mede inhoudt dat zij de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie onderschrijven. Het vermogen van de Unie om nieuwe leden op te nemen, met handhaving van de dynamiek van de Europese integratie, is ook een belangrijke overweging in het algemeen belang van zowel de Unie als de kandidaatlanden. De Europese Raad zal de vorderingen van elk geassocieerd land bij het vervullen van de voorwaarden voor toetreding tot de Unie van nabij blijven volgen en passende conclusies trekken.”108 Voor het eerst overweegt de Europese Unie een potentiële uitbreiding met een aantal landen van Centraal –en Oost-Europa. Om in aanmerking te komen voor EU-lidmaatschap dienen kandidaatlanden te voldoen aan een aantal politieke en economische condities. Vandaag worden deze voorwaarden nog steeds onder de noemer “Kopenhagen-criteria” gebracht. Wanneer de Commissie een advies opstelt in het kader van een uitbreidingsprocedure, dient zij telkens na te gaan of wel aan deze criteria is voldaan. Opvallend is dat de politieke vereisten voor lidmaatschap grotendeels overeenstemmen met de voorwaarden om in aanmerking te komen voor het PHARE-programma. Vermoed wordt dan ook dat de gemeenschappelijke criteria in een latere fase geen aanleiding zullen geven tot onoverkomelijke problemen. Wel voegen de Kopenhagen-criteria een belangrijk nieuw
105
Hoorcollege Professor Maresceau Grondige Studie Europees Recht, 8 november 2011; zie over SAP: COM (1999) 235 def. “ Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over het stabilisatie –en associatieproces in de landen van Zuid-Oost-Europa”, 26 mei 1999. 106 P.C. MÜLLER-GRAFF, “Legal Framework for relations between the European Union and Central and Eastern Europe” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union: Relations between the EU and Central and Eastern Europe, London -New York, Longman, 1997, (27) 34-37. 107 De term Europese Top verwijst naar een bijeenkomst van de Europese Raad. 108 Conclusies van het voorzitterschap, Kopenhagen, 21 en 22 juni 1993.
21
element toe ten opzichte van PHARE, namelijk de bescherming van de minderheden. Deze bijzondere maatschappelijke problematiek stelt zich ook ten aanzien van Slovenië.109 Kandidaatlanden dienen te beschikken over een functionerende markteconomie en het vermogen de concurrentiedruk en marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden. Waarom de Europese Raad deze voorwaarde geformuleerd heeft, spreekt voor zich. Tot op heden vormt de verwezenlijking van de interne markt één van de belangrijkste fundamenten van de EU. Niet beschikken over het vereiste economisch kader om te kunnen participeren in dit systeem vorm met andere woorden een belemmering voor EU-lidmaatschap. 110 “Het lidmaatschap veronderstelt dat de kandidaten in staat zijn de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen, wat mede inhoudt dat zij de doelstellingen van een politieke, monetaire en economische unie onderschrijven.” Academici111 refereren naar deze vereiste met de term “capacity building”. Kandidaat-lidstaten moeten dus over voldoende capaciteit, instellingen en know-how beschikken om het acquis communautaire, het geheel van wetgeving dat bestaat op het vlak van de EU op een bepaald moment, te kunnen absorberen. De capaciteit om het lidmaatschap te onderschrijven is een belangrijk criterium en heeft tevens een rol gespeeld in eerdere uitbreidingen van de Europese Unie. Men dient echter rekening te houden met gewijzigde omstandigheden. Verwacht wordt dat het van de landen van Centraal –en Oost-Europa meer inspanningen zal vergen om aan deze vereiste te voldoen, gelet op hun historische achtergrond en de steeds toenemende complexiteit van het acquis. Het feit dat zij jarenlang hebben geparticipeerd in een communistisch systeem heeft hun economische, politieke, juridische sociale en culturele structuren op vergaande wijze beïnvloed. Het aanpassen van hun instellingen aan de verwachtingen van de EU is dan ook een moeilijk te vervullen opdracht.112 Het is belangrijk even stil te staan bij de laatste voorwaarde in Kopenhagen geformuleerd, namelijk “het vermogen van de Unie om nieuwe leden op te nemen, met handhaving van de dynamiek van de Europese integratie.” De Engelse vakliteratuur verwijst naar dit spanningsveld met de termen “widening and deepening”. Territoriale uitbreiding van de Unie mag niet ten koste gaan van het “verdiepen” van de Unie. Wanneer de Unie nieuwe lidstaten accepteert, dient zij er met andere woorden steeds voor te zorgen dat haar instellingen nog naar behoren functioneren. Uitbreidingen mogen geen nadelige invloed uitoefenen op het besluitvormingsproces binnen de EU. Hoewel van fundamenteel belang, is in feite onvoldoende rekening gehouden met deze voorwaarde. Daarom wordt ook naar dit criterium verwezen als de ‘vergeten voorwaarde van Kopenhagen’.113 30. De Europese Raad van Essen voegt nog een nieuw criterium toe aan de voorwaarden voor lidmaatschap, namelijk de vereiste van goed nabuurschap. Met het oog op economische ontwikkeling en betrekkingen van goed nabuurschap dienen geassocieerde landen van 109
M. MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, 12-13. 110 P.C. MÜLLER-GRAFF, “Legal Framework for relations between the European Union and Central and Eastern Europe” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union: Relations between the EU and Central and Eastern Europe, London -New York, Longman, 1997, (27) 36. 111 Onder andere de promotor van deze Masterproef, M. Maresceau. 112 P.C. MÜLLER-GRAFF, “Legal Framework for relations between the European Union and Central and Eastern Europe” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union: Relations between the EU and Central and Eastern Europe, London -New York, Longman, 1997, (27) 35. 113 M. MARESCEAU , Het nieuw juridisch kader van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Centraal –en Oost-Europa, Brussel, Story-Scienta, Thorbecke Colleges 20, 1995, 13.
22
Centraal –en Oost-europa intraregionaal te gaan samenwerken. Deze samenwerking dient niet alleen plaats te vinden met de buurlanden, maar ook tussen de geassocieerde landen onderling. In dit verband kan verwezen worden naar de CEFTA (“Central European Free Trade Organization”). Het originele vrijhandelsakkoord werd ondertekend door de Viségradgroep. Vandaag maken ook niet-EU-lidstaten zoals Kosovo en Montenegro deel uit van de CEFTA.114
Hoofdstuk 4. Over pré-toetredingsstrategiëen en de rol van de Europese Raden 4.1. Algemeen 31. Pré-toetredingsstrategieën hebben een cruciale rol gespeeld in de Centraal –en OostEuropese uitbreidingen van de Unie. Een officiële definitie van het begrip prétoetredingsstrategie is niet voorhanden, maar eigenlijk komt het er gewoon op neer dat kandidaat-lidstaten via verschillende initiatieven worden voorbereid op EU-lidmaatschap. Vaak is het zo dat kandidaat-lidstaten vergaande politieke, juridische en economische hervormingen dienen door te voeren alvorens deel te kunnen uitmaken van de EU. Dit is zeker het geval voor wat betreft de landen van Centraal –en Oost-Europa. Bovendien zijn kandidaat-landen er bij gebaat tijdens de pré-toetredingsfase wegwijs te worden gemaakt in het labyrint van EU-wetgeving. Boven werd reeds gewezen op de toenemende complexiteit van het acquis. Tot slot dient vermeld te worden dat zich niet alleen aan de zijde van de kandidaten, maar ook aan de zijde van de EU moeilijkheden kunnen voordoen wanneer verschillende landen tegelijkertijd wensen toe te treden tot deze organisatie. Institutioneel gezien is de EU allerminst klaar voor een dergelijk scenario. Men mag immers niet uit het oog verliezen dat quasi gelijktijdig met de tien landen van Centraal –en Oost-Europa ook Cyprus, Malta en Turkije een verzoek tot lidmaatschap hebben ingediend. Pré-toetredingsstrategieën vormen een kader waarbinnen een oplossing kan worden uitgewerkt voor dergelijke problemen.115 32. Het concept pré-toetredingsstrategie wordt in december 1994 voor het eerst formeel gehanteerd door de Europese Raad van Essen.116 Een half jaar eerder had de Europese Raad van Korfoe de Commissie en het voorzitterschap verzocht hem tegen zijn volgende vergadering verslag uit te brengen over “het sinds de Europese Raad van Kopenhagen tot stand gekomen toenaderingsproces en de in het perspectief van de toetredingsvoorbereidingen te volgen strategie”.117 Nochtans is de eigenlijke basis van deze strategie, zonder dat de term pré-toetreding uitdrukkelijk wordt vermeld, reeds te vinden in de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Kopenhagen. In juni 1993 beslist de Europese Raad dat de toekomstige samenwerking met de geassocieerde landen gericht zal zijn op toetreding. In dit verband hecht ze haar goedkeuring aan het volgende:
114
Conclusies van het voorzitterschap, Europese Raad van Essen, 10 en 11 december 1994, M. MARESCEAU , Het nieuw juridisch kader van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Centraal –en OostEuropa, Brussel, Story-Scienta, Thorbecke Colleges 20, 1995, 14. 115 M. MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 10-11. 116 Conclusies van het voorzitterschap, Essen, 9 en 10 december 1994, Bijlage IV. 117 Conclusies van het voorzitterschap, Korfoe, juni 1994.
23
-
-
-
-
-
“De geassocieerde landen dienen een gestructureerde relatie aan te gaan met de instellingen van de Unie in het kader van een geïntensiveerde en uitgebreide multilaterale dialoog en overleg inzake aangelegenheden van gemeenschappelijk belang. Gelet op de cruciale positie die de handel inneemt in de overgang naar een markteconomie, dient de Unie in een versneld tempo te streven naar de openstelling van haar markten. De geassocieerde landen hebben de mogelijkheid in het kader van de Europaovereenkomsten deel te nemen aan communautaire programma’s. De Commissie wordt verzocht om vóór het eind van het jaar voorstellen te doen om nog meer programma’s open te stellen voor de geassocieerde landen. Harmonisatie van de regelgeving in de geassocieerde landen met de in de Unie geldende wettelijke voorschriften is belangrijk. Voorrang dient in dit opzicht verleend te worden aan concurrentievervalsing en vervolgens - in het vooruitzicht van de toetreding – aan de bescherming van werknemers, het milieu en de consument. Het PHARE-programma zal verder worden aangewend voor de doelstellingen waarvoor het is bestemd, met name het verlenen van financiële ondersteuning aan de landen uit Centraal –en Oost-Europa. Dit in het bijzonder met het oog op de realisatie van voormelde initiatieven.”118
Net deze elementen zullen later de basis vormen van de formele pré-toetredingsstrategie. Een andere verdienste van de Europese Raad van Kopenhagen is de politieke heroriëntatie van de Europa-akkoorden. Waar deze oorspronkelijk werden beschouwd als een alternatief voor toetreding, worden ze sinds de Europese Top in Kopenhagen aanzien als echte prétoetredingsakkoorden. De Europese Raad beschouwt toetreding voor het eerst als een gemeenschappelijk objectief van zowel kandidaat-lidstaat als de EU. Het wordt immers aanvaard dat “de geassocieerde landen, zo zij dat wensen, lid kunnen worden van de Europese Unie”. Eigenaardig genoeg denkt men er niet aan de bewoordingen uit de preambules van de Europa-overeenkomsten in overeenstemming te brengen met deze overweging. Bijgevolg is de Unie juridisch gezien nog steeds niet verplicht de tot stand gekomen associatie op een later tijdstip om te zetten in EU-lidmaatschap. Toch mag het moreel gezag dat kleeft aan de conclusies van het voorzitterschap niet onderschat worden.119 4.2. De Europese Raad van Essen 33. Dit alles brengt ons terug bij de Europese Raad van Essen waar zoals reeds vermeld de term pré-toetredingsstrategie effectief gelanceerd wordt. In feite doet men in Essen niet meer dan de strategie die door de staatshoofden en regeringsleiders in Kopenhagen werd overeengekomen, onderwerpen aan een kritische reflectie. De pré-toetredingsstrategie is gebaseerd op drie elementen namelijk: 1. De Europa-overeenkomsten 2. Een gestructureerde dialoog 3. PHARE 120 118
Conclusies van het voorzitterschap, Kopenhagen, 21 en 22 juni 1993. M. MARESCEAU EN E. MONTAGUTI, “The Relations on the European Union with Central and Eastern Europe: From Association to Accession in R.H.M. JANSEN, D.A.C. KOSTER EN R.F.B. VAN ZUTPHEN (eds.), European Ambitions of the National Judiciary, Den Haag, Kluwer Law International, 1997, (133) 141. 120 A. PUSCA, European Union: challenges and promises of a new enlargement, New York, Idea, 2004, 38. 119
24
34. Op de Europa-overeenkomsten en het PHARE-programma werd boven reeds dieper ingegaan. Wel behoeft het concept gestructureerde dialoog wat nadere toelichting. Voorts wordt ook nog even stilgestaan bij twee belangrijke initiatieven die deel uitmaken van de prétoetredingsstrategie namelijk de harmonisatie van wetgeving en de deelname aan communautaire programma’s. Benadrukt dient te worden dat deze initiatieven tot stand komen binnen het kader van de Europa-overeenkomsten en dat ze in belangrijke mate financieel ondersteund worden door het PHARE-programma. 4.2.1.Gestructureerde dialoog 35. De Europese Raad bevestigt dat reeds door de conclusies van Kopenhagen en de Europaovereenkomsten gestructureerde betrekkingen in het leven werden geroepen. Wanneer in de toekomst nieuwe Europa-overeenkomsten tot stand komen, zullen de nieuwe geassocieerde landen tevens in de pré-toetredingsstrategie worden opgenomen. In dit opzicht worden de Commissie en de Raad verzocht al het nodige te doen om onder het Franse voorzitterschap Europa-overeenkomsten te kunnen sluiten met de Baltische staten en Slovenië.121 36. Met gestructureerde betrekkingen wordt beoogd een gestructureerde relatie tot stand te brengen tussen de geassocieerde landen van Centraal –en Oost-Europa en de instellingen van de Unie. Op die manier kunnen de geassocieerde landen een wezenlijke rol spelen bij de bespreking van aangelegenheden van gemeenschappelijk belang. Men ziet dat deze definitie in se niet veel verschilt van de omschrijving die aan hetzelfde concept werd gegeven door de Europese Raad van Kopenhagen. Dit beseffen ook de staatshoofden en regeringsleiders in Essen, aangezien ze bepalen dat de totstandbrenging van een multilateraal kader voor intensivering van dialoog en overleg geschiedt conform de besluiten van de Raad van Kopenhagen.122 Het Duits voorzitterschap zet haar daden om in woorden en nodigt de staatshoofden en regeringsleiders van de Centraal –en Oost-Europese landen uit op het slotdiner in Essen. Uiteraard reageren de geassocieerde landen enthousiast op deze uitnodiging. Ze voelen zich op die manier reeds gedeeltelijk behorend tot de Europese Unie. Eigenlijk is dit een slimme zet geweest van bondskanselier Kohl die met dit initiatief het imago van Duitsland wou opkrikken.123 De gestructureerde betrekkingen evolueren tot gezamenlijke vergaderingen op ministerieel niveau. De thema’s die aan bod komen hebben betrekking op de tweede en derde pijler van de EU124en op zaken met een trans-europese dimensie zoals vervoer, milieu en energie. Te benadrukken valt dat deze vergaderingen geen wetgevende bevoegdheid hebben en op generlei wijze besluitvormingsprocedures binnen de traditionele instellingen kunnen vervangen.125 Hoewel goed geprobeerd, beantwoorden de gezamenlijke vergaderingen vaak niet aan de verwachtingen van de deelnemende partijen. Ze worden doorgaans georganiseerd in de marge 121
Conclusies van het voorzitterschap, Essen, 10 en 11 december 1994. Conclusies van het voorzitterschap, Essen, 10 en 11 december 1994. 123 M. MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 19. 124 Gemeenschappelijk buitenlands –en veiligheidsbeleid en Justitie en Binnenlandse Zaken. 125 In bijlage II van de Conclusies van het voorzitterschap van Kopenhagen wordt benadrukt dat tijdens de gezamenlijke vergaderingen overleg wordt gepleegd, maar geen beslissingen worden genomen. ; Conclusies van het voorzitterschap, Kopenhagen, 21 en 22 juni 1993, Bijlage II. 122
25
van de Europese Raden en zijn slecht voorbereid. De verdiensten van dergelijke vergaderingen zijn dan ook eerder beperkt te noemen. Wel droegen ze bij tot het ontstaan van nieuwe diplomatieke relaties tussen de ministers van de EU enerzijds, en van de geassocieerde landen anderzijds.126 Het duurt tot de Europese Raad van Luxemburg eer men het concept “gestructureerde betrekkingen” gaat herconcipiëren. Men beseft dat wat uitbreidingen betreft, moet geopteerd worden voor een individueel kader aangepast aan de noden van het betrokken kandidaat-land. Dit leidt tot het ontstaan van de zogenaamde “toetredingspartnerschappen”, waarop verder in deze masterproef uitgebreid wordt ingegaan. Toch gaat het idee van een multilaterale dialoog niet volledig verloren.127 De Europese Raad van Luxemburg besluit immers “een Europese Conferentie in te stellen, die de lidstaten van de Europese Unie samenbrengt met de Europese landen die voor toetreding in aanmerking wensen te komen en haar waarden en interne en externe doelstellingen delen.”128 4.2.2. Harmonisatie van wetgeving 37. In Essen merken de staatshoofden en regeringsleiders dat grote inspanningen dienen te worden verricht op het vlak van harmonisatie van wetgeving. Derhalve komen uitgebreide harmoniseringsprogramma’s tot stand die niet alleen gefinancierd worden door het PHAREProgramma, maar ook met Duits geld. Duitsland wil zich immers nog steeds profileren als stuwende kracht achter de Centraal –en Oost-Europese uitbreidingen. Het belangrijkste voorbeeld betreft het “Witboek over de voorbereiding van de geassocieerde landen in Midden –en Oost-Europa op integratie in de Interne markt van de Unie. Dit document, opgesteld door de Commissie, beoogt de geassocieerde landen te helpen bij de aanpassing aan de criteria van de interne markt. Het Witboek geeft aan welke maatregelen in iedere sector van de interne markt dienen te worden genomen en in welke volgorde de diverse aanpassingen aan de wetgeving moeten verlopen.129 De Europese Raad van Essen beschouwt integratie in de interne markt als de kern van de prétoetredingsstrategie. Dit standpunt wordt herhaald op de Europese Raad van Cannes in juni 1995. Voorts wijst het Frans voorzitterschap op de economische gevolgen van aanpassing aan het interne markt-acquis. Ze benadrukt dat het concurrentievermogen van de geassocieerde landen zal groeien en dat de voordelen van de economische hervormingen zullen toenemen.130 Het Witboek bepaalt uitdrukkelijk dat het geen invloed zal uitoefenen op mogelijke toetredingsonderhandelingen.131 Een vooruitblik op het verdere uitbreidingsproces in de Centraal –en Oost-Europese landen leert ons dat dit niet geheel juist is. In het kader van de versterkte pré-toetredingsstrategie, zal de Commissie jaarlijks periodieke verslagen uitbrengen over de mate waarin overeenstemming is bereikt met het acquis. Uiteraard zal ook worden gerapporteerd over het Witboek, gelet op de prominente plaats die de interne markt inneemt 126
M. MARESCEAU,
“Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 20-21. 127 M. MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 21. 128 Conclusies van het voorzitterschap, Luxemburg, 12 en 13 december 1997. 129 COM (1995) 163 def. “Witboek over de voorbereidingen van de geassocieerde landen in Midden –en OostEuropa op integratie in de interne markt van de Europese Unie”, Brussel, 3 mei 1995. 130 Conclusies van het voorzitterschap, Cannes, 26 en 27 juni 1995; zie ook M. MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 21. 131 COM (95) 163 def.
26
binnen het EU-rechtskader. Nu is het zo dat de dynamiek van toetredingsonderhandelingen in sterke mate correleert met het gerealiseerde niveau van harmonisatie. Het behoeft geen betoog dat geen toetredingsonderhandelingen kunnen worden geopend met betrekking tot hoofdstukken van het acquis waarin weinig tot geen overeenstemming werd bereikt. In die zin oefent de implementatie van het Witboek wel degelijk een invloed uit op vooruitgang van toetredingsonderhandelingen, zij het impliciet.132 4.2.3. Deelname aan communautaire programma’s 38. Reeds op de Europese Raad van Kopenhagen wordt het belang beklemtoond van de participatie van geassocieerde landen in Communautaire programma’s. Op die manier kunnen kandidaat-lidstaten vertrouwd geraken met de werking van de instellingen van de Unie en haar diverse beleidsterreinen. Hoe dan ook is participatie van de geassocieerde landen niet eenvoudig te realiseren, aangezien gemeenschappelijke programma’s, agentschappen en comité’s initieel samenwerking beogen tussen EU-lidstaten onderling. Bovendien worden ze gefinancierd met EU-middelen.133 39. Telkens een geassocieerd land wenst deel te nemen aan een communautair programma dient het daartoe uitdrukkelijk te verzoeken. Nadien worden met de Commissie bijzondere deelnemingsvoorwaarden onderhandeld binnen het kader van de Europa-overeenkomsten. Deze worden bekrachtigd in een beslissing van de Associatie-raad. Dergelijke beslissingen zullen echter pas vanaf 1997 worden genomen onder invloed van de Europese Raad van Luxemburg. Deelname in de programma’s wordt gecofinancierd door PHARE, maar verwacht wordt dat de geassocieerde landen op termijn zelf de vereiste middelen kunnen aanbrengen.134 De Europese Raad van Luxemburg besluit het volgende met betrekking tot de deelname aan Communautaire Programma’s: “Sommige programma's van de Gemeenschap (bijvoorbeeld op het gebied van onderwijs, opleiding en onderzoek) zullen worden opengesteld voor de kandidaatlidstaten, zodat zij zich vertrouwd kunnen maken met het beleid en de werkwijze van de Unie. Over deze deelname moet per geval worden beslist, waarbij elke kandidaatlidstaat een eigen, geleidelijk stijgende financiële bijdrage moet leveren. Indien nodig zal PHARE de nationale bijdrage van de kandidaat-lidstaten gedeeltelijk kunnen blijven financieren. Deze financiering zou ook in de toekomst ongeveer 10% van het PHARE-budget moeten bedragen, buiten de deelname aan het kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling. De kandidaat-lidstaten zouden, als waarnemer en voor de punten die hen betreffen, volgens precieze, aan hun geval aangepaste voorwaarden moeten kunnen deelnemen
132
M. MARESCEAU,
“Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 22; zie ook COM (1999) 710 def., “ Mededeling van de Commissie aan de Raad – Deelname van kandidaat-lidstaten aan gemeenschappelijke programma’s, agentschappen en comités”, 20 december 1999. 133 M. MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 24. 134 M. MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 24.
27
aan de comités die belast zijn met de follow-up van de programma's waaraan zij bijdragen. De kandidaat-lidstaten zullen volgens een per geval te nemen besluit kunnen deelnemen aan communautaire agentschappen.”135 40. Op 25 januari 2002 wordt door de Associatieraad EU/Slovenië een besluit genomen over de voorwaarden waaronder Slovenië kan deelnemen aan Communautaire Programma’s. 136 De artikelen 1,2 en 3 weerspiegelen de conclusies van het voorzitterschap. Slovenië kan deelnemen aan alle communautaire programma’s die zijn opengesteld voor de lidstaten van Midden –en Oost-Europa. Naargelang van de specifieke programma’s waaraan het deelneemt, draagt het land financieel bij in de begroting van de Europese Unie. Bovendien kunnen vertegenwoordigers van Slovenië, in de hoedanigheid van waarnemer en voor zover de agendapunten Slovenië betreffen, deelnemen aan de beheercomités die verantwoordelijk zijn voor de programma's waaraan Slovenië financieel een bijdrage levert. De besluiten genomen door de Associatieraden van de 9 andere geassocieerde landen van Centraal –en Oost-Europa zijn gelijkluidend.137 Slovenië participeert vanaf 2002 in onder meer CULTURE 2000138, SOCRATES en LIFE III, programma’s die respectievelijk betrekking hebben op culturele samenwerking, onderwijsbeleid en het milieu.139
135
Conclusies van het voorzitterschap, Luxemburg, 12 en 13 december 1997, overweging 19-21. Besluit nr. 2/2002 van de Associatieraad EU/Slovenië van 25 januari 2002 tot vaststelling van de voorwaarden voor de deelname van de Republiek Slovenië aan programma’s van de Gemeenschap, PB 2002, L115/32. 137 PB 2002, L46/37; PB 2002, L82/6; PB 2002, L82/8; PB 2002, L91/20; PB 2002, L91/22; PB 2002, L140/23; PB 2002, L280/87; PB 2002, L317/27; PB 2002, L299/49. 138 Besluit nr. 1/2002 van de Associatieraad EU/Slovenië van 25 januari 2002 tot vaststelling van de voorwaarden voor de deelname van de Republiek Slovenië aan het programma “Cultuur 2000”, PB 2002, L115/29. 139 COM (2002) 700 def., “Periodiek verslag van de Commissie over de vorderingen van Slovenië op de weg naar toetreding”, 9 oktober 2002, 13. 136
28
DEEL III. Naar EU-lidmaatschap Inleiding 41. In de periode tussen 1994 en 1996 dienen alle geassocieerde landen van Centraal –en Oost-Europa een verzoek in tot lidmaatschap van de EU. Slovenië is de laatste in de rij, aangezien het land heel lang heeft moeten wachten op het sluiten van een Europaovereenkomst. Deze problematiek werd uitgebreid behandeld in Hoofdstuk 2.2 van DEEL II. DEEL III bespreekt de verschillende fasen die Slovenië heeft doorlopen sinds het indienen van haar verzoek tot lidmaatschap op 10 juni 1996. Het is noodzakelijk eerst een algemene uiteenzetting te geven over de verschillende aspecten van het EU-uitbreidingsproces. Nadien wordt met betrekking tot elk aspect de weerslag geanalyseerd voor Slovenië.
Hoofdstuk 1. Toelichting van de procedure ex artikel 49 VEU140 42. De juridische grondslag voor het EU-uitbreidingsproces ligt vervat in artikel 49 VEU samen gelezen met artikel 2 VEU. Deze bepalingen koppelen twee specifieke voorwaarden aan EU-lidmaatschap: 1) Enkel een “Europese” Staat kan een verzoek indienen om lid te worden van de EU 2) Deze staat dient de fundamentele democratische waarden141 van artikel 2 VEU “uit te dragen”142 en te eerbiedigen. Belangrijk is dat staten geen subjectief recht hebben op lidmaatschap. Ook al vervullen zij deze voorwaarden, toetreding tot de EU kan hen nog steeds ontzegd worden. Er bestaat in het EU-recht geen juridische definitie van het concept “Europese Staat”. Bij discussie moet met andere woorden ad hoc bepaald worden of aan dit criterium is voldaan. Zo heeft men onder meer geoordeeld dat Turkije kan beschouwd worden als een Europese staat ook al is het grootste gedeelte van haar grondgebied buiten de grenzen van Europa gelegen. Doorslaggevend criterium was dat 95% van de Turkse inwoners in Istanbul wonen, een stad die geografisch gezien wel tot Europa behoort. Dit louter ter illustratie, want het is nogal evident dat nooit twijfel heeft bestaan omtrent de Europese geaardheid van Slovenië.143
140
Voor het schrijven van dit onderdeel werd inspiratie gevonden in het Hoorcollege van Professor Maresceau, Grondige Studie Europees Recht, 28 september 2011. 141 Overeenkomstig artikel 2 VEU zijn de waarden waarop de Unie berust eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. 142 Het Verdrag van Lissabon heeft deze formule aan artikel 49 VEU toegevoegd. 143 M. MARESCEAU, “On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union. The Relations between the EU and Central and Eastern Europe, LondonNew York, Longman, 1997, 13.
29
43. Een verzoek tot lidmaatschap wordt ingediend bij de Raad van Ministers (hierna ‘de Raad’). Slovenië diende haar verzoek tot lidmaatschap in op 10 juni 1996144 en op 15 juli 1996 besloot de Raad over te gaan tot de in artikel 49 VEU 145 genoemde procedure. Dit houdt in dat de Raad het toetredingsverzoek prima facie onderzoekt en vervolgens een advies inwint bij de Europese Commissie. Het opstellen van zo een advies duurt soms maanden tot jaren. De Commissie dient immers na te gaan of de verzoekende staat aan een aantal politieke, economische en juridische parameters voldoet, de zogenaamde Kopenhagen-criteria. Met de “Big Bang-uitbreiding” van 2004 wordt voor het eerst gebruik gemaakt van een Questionnaire. Het woord zegt het zelf, dit betreft een omvangrijke vragenlijst van een 400 à 500 pagina’s met gemiddeld een 1000-tal vragen. In 1996 wordt door de Commissie een identieke vragenlijst verzonden naar de kandidaat-lidstaten van Centraal –en Oost-Europa. Deze omvat twee luiken. In het eerste luik worden algemene vragen gesteld met de bedoeling achtergrondinformatie te verwerven van het betrokken land. Het tweede luik bevat meer gerichte vragen die betrekking hebben op de activiteiten van de EU. Aan de hand van de antwoorden op de “Questionnaire” en informatie gehaald bij de delegaties van een kandidaatlidstaat stelt de Commissie een rapport op dat zal dienen tot advies. Vervolgens trekt de Raad haar conclusies uit dit advies en beslist zij om al dan niet verder te gaan met het uitbreidingsproces.146 44. Het advies van de Commissie kan positief zijn, maar ook negatief. Toch neemt de Raad met eenparigheid van stemmen de uiteindelijke beslissing om toetredingsonderhandelingen te openen, ongeacht de uitkomst van het advies. Dit neemt niet weg dat er enig gezag kleeft aan de adviezen van de Commissie. Bij een uitgesproken positief advies kan de Raad het bijna niet maken om toch geen toetredingsonderhandelingen te starten met het betrokken land. Het omgekeerde geldt bij een uitgesproken negatief advies. Verder dient bijzondere aandacht besteed te worden aan de cruciale rol die de Europese Raad speelt in het uitbreidingsproces. Hoewel deze instelling geen juridische beslissingsbevoegdheid heeft met betrekking tot de toetredingsonderhandelingen, drukt ze er op vergaande wijze haar stempel op. Het is immers zo dat de facto geen toetredingsonderhandelingen kunnen worden geopend of voortgezet van zodra één van de staatshoofden of regeringsleiders in de Europese Raad zich hiertegen verzet. Lidstaten hebben met andere woorden het uitbreidingsproces zeer sterk in handen.147 45. Toetredingsonderhandelingen hebben betrekking op het acquis communautaire. Het acquis bestaat niet alleen uit wetgevende akten en verdragen, maar ook uit de interpretatie die daaraan wordt gegeven door de rechtspraak van het Hof van Justitie. Alle hoofdstukken van het acquis komen aan bod. Momenteel zijn dit er 35, maar toen onderhandelingen werden geopend met de Slovenië waren dit er nog maar 31. Kenmerkend voor het uitbreidingsproces is dat niet kan worden overgegaan naar een volgende fase vooraleer de huidige fase is afgerond. Dit betekent dat de onderhandelingen niet kunnen worden afgesloten alvorens een akkoord is bereikt omtrent elk hoofdstuk. Er wordt niet onderhandeld over de inhoud van elk hoofdstuk, maar wel over de wijze waarop dit geïmplementeerd dient te worden door de kandidaat-lidstaat. Het volledige acquis dient aanvaard te worden, selectieve toetreding 144
Dit is dezelfde dag van het ondertekenen van het Europa-akkoord. Het toenmalige artikel O EU-Verdrag. 146 M. MARESCEAU, “On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union. The Relations between the EU and Central and Eastern Europe, LondonNew York, Longman, 1997, (3) 17. 147 M. MARESCEAU, “On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union. The Relations between the EU and Central and Eastern Europe, LondonNew York, Longman, 1997, (3) 15-19. 145
30
bestaat immers niet. Overgangsperiodes waarin de staat wordt klaargemaakt voor de toepassing van het acquis zijn echter wel onderhandelbaar, maar het acquis communautaire als principe naast zich plaatsen, wordt niet geaccepteerd. Dit weerspiegelt zich in de gedachte dat het uitbreidingsbeleid van de EU in wezen eenrichtingsverkeer betreft. Het is de staat die toe treedt tot de EU en niet omgekeerd. Vooraleer toetredingsonderhandelingen worden geopend, onderzoekt de Commissie de situatie in de kandidaat-lidstaat met betrekking tot elk hoofdstuk. Men refereert ook naar dit proces als de fase van “screening”. Op die manier wordt nagegaan in welke mate de kandidaat-lidstaat is voorbereid op EU-lidmaatschap. De Commissie zal de resultaten van haar onderzoek aan de Raad rapporteren en geeft ofwel het advies dat de onderhandelingen kunnen worden geopend, ofwel dat eerst nog een aantal “bench marks” of ijkpunten dienen te worden bereikt. Wanneer een staat goed is voorbereid en onderhandelingen meteen van start kunnen gaan, is het mogelijk ook een aantal “sluitingsijkpunten” vast te stellen. Verder kan een kandidaat-lidstaat worden opgenomen in een pré-toetredingsstrategie om deze zoveel mogelijk aan te passen aan de EU alvorens opgenomen te worden in de EU. Het komt voor dat met meerdere kandidaat-lidstaten tegelijkertijd onderhandelingen van start gaan. Dit brengt niet noodzakelijk met zich mee dat de onderhandelingen op hetzelfde tijdstip zullen worden afgerond. De snelheid van de onderhandelingen vloeit immers voort uit het tempo waarin de kandidaat-lidstaat haar nationale wetgeving aanpast en dit zal uiteraard variëren van staat tot staat. 46. Na het afsluiten van de onderhandelingen kan een toetredingsverdrag worden ondertekend door de kandidaat-lidstaat en de lidstaten van de EU. De Unie zelf is geen verdragsluitende partij. Het toetredingsverdrag dient goedgekeurd te worden door de Raad, de Commissie en het Europees Parlement vooraleer het kan worden ondertekend. Het ondertekenen van het toetredingsverdrag impliceert nog geen toetreding. Eerst dient het Verdrag geratificeerd te worden overeenkomstig de grondwettelijke principes van de lidstaten. Een lidstaat kan met andere woorden haar veto stellen in het uitbreidingsproces. 47. Ook het Europees parlement en de nationale parlementen spelen een rol in het uitbreidingsproces, zij het een eerder beperkte. Artikel 49 VEU bepaalt dat de Raad kennis geeft van het verzoek tot lidmaatschap aan het Europees Parlement en de nationale parlementen. Zoals reeds gesteld, dient ook het Europees Parlement het toetredingsverdrag goed te keuren. Dit gebeurt met volstrekte meerderheid van haar leden.
31
Hoofdstuk 2. Advies van de Commissie met betrekking tot Slovenië148 48. Relatief snel na het indienen van het verzoek tot lidmaatschap, namelijk in juli 1997, stelt de Commissie een positief advies op met betrekking tot Slovenië. De Europese Raad van Madrid van december 1995 had immers verzocht zo spoedig mogelijk na de afronding van de Intergouvernementele Conferentie, die in juni 1997 eindigde, een advies uit te brengen. Het was de taak van deze IGC “de politieke en institutionele voorwaarden te scheppen die noodzakelijk zijn om de Europese Unie aan te passen aan de behoeften van vandaag en morgen, in het bijzonder met het oog op de toekomstige uitbreiding”.149 Het Sloveens verzoek tot lidmaatschap wordt gelijktijdig met de aanvragen van 9 andere geassocieerde landen onderzocht, namelijk Estland, Letland, Litouwen, Polen, Tsjechië, Slovakije, Hongarije, Roemenië en Bulgarije. Om met kennis van zaken te kunnen beslissen, vraagt de Commissie de kandidaatlanden een uitgebreide “Questionnaire” in te vullen. De nadruk wordt gelegd op de bestuurlijke capaciteit om het acquis te kunnen implementeren en toepassen.150 Alle aanvragen worden beoordeeld aan de hand van dezelfde criteria. Het is immers de wens van de Europese Raad van Madrid de kandidaatlanden op gelijke voet te behandelen.151 Uiteindelijk brengt de Commissie op 15 juli 1997 tien individuele adviezen uit met betrekking tot de geassocieerde landen van Centraal –en Oost-Europa. Hieronder volgt een beknopte analyse van het advies omtrent Slovenië. 49. Vooreerst beschrijft het advies de betrekkingen tussen de EU en Slovenië in het kader van de associatieovereenkomst. Vervolgens volgt een evaluatie van de mate waarin Slovenië voldoet aan de politieke en economische condities van Kopenhagen en in staat is de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen. Ten slotte reflecteert de Commissie over de mogelijke kansen van Slovenië als EU-lidstaat en geeft ze een aanbeveling omtrent de toetredingsonderhandelingen. Over het algemeen leiden de bilaterale betrekkingen tussen de EU en Slovenië in 1997 tot geen onoverkomelijke problemen. Enkel een grondwettelijk dispuut naar aanleiding van de ratificatie van het Europa-akkoord belemmert enigszins de ontwikkeling van de onderlinge verhoudingen. Op het ogenblik van het uitbrengen van het advies is de ratificatieprocedure van de Europa-overeenkomst nog steeds aanhangig. Wel gaat Slovenië het engagement aan bepaalde aspecten van het associatieakkoord reeds toe te passen nog voor dit akkoord definitief in werking is getreden. Toch vormt, tot de inwerkingtreding van het Europaakkoord, de Interim-overeenkomst het juridisch kader waarop de betrekkingen tussen de EU en Slovenië gesteund zijn. De Commissie is in haar advies overwegend positief omtrent de mate waarin Slovenië voldoet aan de politieke toetredingscriteria. De instellingen functioneren naar behoren en het principe van de scheiding der machten wordt gerespecteerd. Ook op het vlak van de fundamentele rechten en vrijheden doen zich geen noemenswaardige problemen voor. Er wordt voorzien in 148
DOC 97/19Advies van de Commissie inzake het verzoek van Slovenië om toetreding tot de Europese Unie, 15 juli 1997, online te consulteren: http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/dwn/opinions/slovenia/snop_nl.pdf. 149 Conclusies van het voorzitterschap, Madrid, 15 en 16 december 1995. 150 MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 25. 151 Conclusies van het voorzitterschap, Madrid, 15 en 16 december 1995.
32
bijzondere maatregelen ter bescherming van de minderheden zoals het recht om de eigen taal te gebruiken in betrekkingen met de overheid. Wel wordt in het advies benadrukt dat Slovenië inspanningen dient te leveren met betrekking tot de werking van het gerechtelijk apparaat. De gerechtelijke achterstand laat op dat ogenblik immers te wensen over. Zo is het geen uitzondering om in het kader van een burgerlijke procedure gemiddeld vijf jaar op een uitspraak te moeten wachten. Niet alleen gerechtelijke, maar ook wetgevende procedures dienen sneller en efficiënter te verlopen. Bovendien dienen beide procedures op elkaar te worden afgestemd. Tot slot dient Slovenië een oplossing uit te werken omtrent de teruggave van de goederen geconfisqueerd tijdens het Communistisch tijdperk en moet corruptie efficiënter worden aangepakt. Al bij al concludeert de Commissie dat “Slovenië de kenmerken vertoont van een democratie die over stabiele instellingen beschikt, welke een garantie vormen voor de rechtsstaat, de naleving van de mensenrechten en de eerbiediging en de bescherming van minderheden.” Er is met andere woorden voldaan aan de politieke Kopenhagencondities. Met betrekking tot de economische criteria dienen een aantal fundamentele problemen op middellange termijn152 te worden aangepakt. In 1996 kent Slovenië een economische groei van 3,1% en is haar inflatie met 9,1% afgenomen. De Commissie beschouwt Slovenië als een land met een levensvatbare markteconomie gelet op haar stabiliteit en de initiatieven genomen op het vlak van liberalisering en privatisering. Toch is er in bepaalde sectoren een gebrek aan concurrentie, dit voornamelijk in de financiële sector. Voorts dient het land hervormingen door te voeren op het vlak van belastingen en sociale zekerheid en functioneren de marktmechanismen nog niet naar behoren. Zo verlopen failissementsprocedures zeer traag en is er in de bankensector sprake van een kartel. De Commissie meent dat Slovenië op middellange termijn het hoofd kan bieden aan de concurrentiekracht en marktkrachten binnen de Unie, op voorwaarde dat de flexibiliteit van bepaalde factoren van de economie wordt verbeterd. De arbeidskrachten zijn geschoold en goed opgeleid, de uitvoer gediversifieerd en de infrastructuur behoorlijk. Problematisch is dat economische besluitvormingsmechanismen gebaseerd zijn op een systeem van consensus. Een groot aantal bedrijven is immers eigendom van bedrijfsleiders en werknemers waardoor herstructureringen moeilijk realiseerbaar zijn. Bovendien wordt de verbetering van het concurrentievermogen afgeremd door een snelle stijging van de lonen, gepaard gaande met een geringe toename van de productiviteit. Deze structurele problemen leiden tot een laag niveau van directe buitenlandse investeringen in verhouding tot de omvang van de economie. Nochtans boeken ondernemingen met buitenlandse investeerders de beste resultaten op het gebied van uitvoer, winsten en arbeidskosten. Dan rijst nog de vraag of Slovenië in staat is de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen, of het land dus met andere woorden tegemoet kan komen aan de principes van het acquis. Beoordelingskader hierbij vormt: 1) Het Europa-akkoord waarin verplichtingen zijn opgenomen omtrent vrijhandel, de behandeling als eigen onderdaan, vestigingsrecht, intellectuele eigendom en overheidsopdrachten 2) Het Witboek omtrent de interne markt 3) De geleidelijke omzetting van de andere delen van het acquis. Bij het uitbrengen van het advies bereikt Slovenië een bevredigend omzettingspercentage van de in het Witboek aangegeven verordeningen en richtlijnen. Toch dient bijzondere aandacht 152
Met middellang wordt bedoeld een termijn van circa 5 jaar.
33
te worden besteed aan BTW, overheidsopdrachten, mededinging, verzekeringen, vrij verkeer van kapitaal, productconformiteit en normalisering. Op basis van bovenvermeld beoordelingskader stelt de Commissie dat Slovenië haar inspanningen met betrekking tot de interne markt dient voort te zetten. De voornaamste pijnpunten van het acquis vormen echter werkgelegenheid en sociale zaken, energie en investeringen op het gebied van milieu. Slovenië dient bestuurlijke hervormingen door te voeren om het land te voorzien van structuren die in staat zijn het acquis daadwerkelijk toe te passen. 50. Dit alles in aanmerking nemend, besluit de Commissie dat toetredingsonderhandelingen met Slovenië kunnen worden geopend. Het land zal beter in staat zijn de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen wanneer de strategie die de toetreding voorafgaat, versterkt wordt. Vooraleer dieper wordt ingegaan op deze “versterkte pré-toetredingsstrategie”, dient eerst nog de nadruk te worden gelegd op iets anders. De adviezen met betrekking tot de kandidaatlanden van Centraal –en Oost-Europa zijn niet de enige documenten die door de Commissie worden gepubliceerd op 15 juli 1997. Ze worden begeleid door een uitgebreide paper over het uitbreidingsbeleid van de EU. Deze wordt uitgebracht onder de titel Agenda 2000.153 Dit document behoeft wat nadere toelichting gelet op haar relevantie voor de uitbreidingen van 2004.
Hoofdstuk 3. Agenda 2000 51. Op de Europese Raad van Madrid wordt de Commissie verzocht een allesomvattende paper op te stellen over de uitbreiding van de EU. Anderzijds dient de Commissie een mededeling voor te leggen over het toekomstig financieel kader van de Unie, daarbij rekening houdend met het vooruitzicht van uitbreiding.154 Als antwoord op deze vragen publiceert de Commissie op 15 juli 1997 haar mededeling “Agenda 2000: voor een sterkere en uitgebreide Unie”.155 “Agenda 2000” strekt er toe de beleidslijnen en perspectieven van de Unie na de millenniumwisseling uiteen te zetten. Bijzondere aandacht gaat uit naar de horizontale problemen die zich kunnen stellen bij uitbreidingen en het toekomstig financieel kader van de Unie.156 In “Agenda 2000” stelt de Commissie een aantal prioriteiten: 1. De hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid 2. De noodzaak om het beleid inzake economische en sociale cohesie te behouden 3. De economische groei, werkgelegenheid en levensomstandigheden binnen de Unie versterken door middel van haar intern beleid
153
M. MARESCEAU, “The EU Pre-Accession Strategies: a Political and Legal Analysis” in M. MARESCEAU EN E. LANNON (eds.), The EU’s enlargement and meditteranean strategies: a comparative analysis, Palgrave,
Houndmills, 2001, (3) 4-5. Conclusies van het voorzitterschap, Madrid, 15 en 16 december 1995. 155 COM (1997) 2000 def. “Agenda 2000. Voor een sterkere en uitgebreide Unie”, 15 juli 1997, hierna COM (1997) 2000 def. 156 COM (1997) 2000 def. 11. 154
34
4. Uitbreiding van de Unie mogelijk maken zonder dat hierbij de Maastrichtnorm157 overschreden wordt158 Op 18 maart 1998 worden deze prioriteiten door de Commissie vertaald in een twintigtal wetgevingsvoorstellen. De Europese Raad van Berlijn bereikt in december 1999 een politiek akkoord over de implementatie van deze maatregelen.159 Benadrukt dient te worden dat de hervormingen van “Agenda 2000” hoofdzakelijk zijn ingegeven door de uitbreiding van de Unie met tien landen uit Centraal –en Oost-Europa. In “Agenda 2000” zet de Commissie hierover een aantal beleidslijnen uiteen, die relevant zijn voor deze Masterproef.160 De Commissie besluit dat de Unie dient over te gaan tot een “versterkte prétoetredingsstrategie”. Deze strategie kent een dubbele doelstelling. Enerzijds beoogt zij de verschillende vormen van de door de Unie verstrekte hulp in te passen in één enkel kader, de zogenaamde “Toetredingspartnerschappen”. Elk Toetredingspartnerschap zal voor het betrokken kandidaat-land de prioriteiten aanwijzen bij de overname van het acquis. Bovendien vormen Toetredingspartnerschappen een platform tot samenwerking met de Unie en identificeren zij de beschikbare financiële middelen waarmee de doelstellingen van het Partnerschap kunnen worden verwezenlijkt. Anderzijds wil de versterkte prétoetredingsstrategie kandidaat-landen vertrouwd maken met het beleid en de procedures van de Unie, door hen de mogelijkheid te geven deel te nemen aan Communautaire programma’s. Over de mogelijkheid tot deelname aan Communautaire programma’s werd boven reeds gereflecteerd.161 De versterkte pré-toetredingsstrategie wordt verder ontleed in het hiernavolgend hoofdstuk. De Commissie herhaalt in ”Agenda 2000” de belangrijkste conclusies uit haar adviezen. Op basis van haar bevindingen concludeert ze dat toetredingsonderhandelingen kunnen worden geopend met Polen, Hongarije, Estland, Tsjechië en Slovenië. Dit voor wat betreft de landen van Centraal –en Oost-Europa, want ook met betrekking tot Cyprus beveelt de Commissie aan om toetredingsonderhandelingen te openen. Met dien verstande dat deze niet mogen aanvangen vooraleer zes maanden is verstreken sinds het einde van de IGC. Nochtans voldoet geen van deze landen reeds aan alle vereiste criteria voor lidmaatschap. De Commissie is echter van mening dat de politieke toestand in deze landen op het ogenblik van het uitbrengen van het advies van die aard is dat toch toetredingsonderhandelingen kunnen worden geopend.162 Cyprus, Polen, Hongarije, Estland, Tsjechië en Slovenië worden ook wel eens de ‘1+5’ genoemd. 1 verwijst naar Cyprus, 5 verwijst naar de landen van Centraal –en OostEuropa.
157
De Maastrichtnorm houdt in dat het begrotingstekort niet groter mag zijn dan 3% van het Bruto Binnenlands product; zie hierover ook Deel IV, Hoofdstuk 1. 158 Website europa.eu, online te consulteren: http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/ 2004_and_2007_enlargement/l60001_en.htm. 159 Conclusies van het voorzitterschap, Berlijn, 24 en 25 maart 1999. 160 COM (1997) 2000 def. .83-88 en 57-59. 161 Europa Press Releases “De toetredingspartnerschappen zullen de kandidaat-lidstaten begeleiden op hun weg naar het EU- lidmaatschap”, online te consulteren: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-98-274_nl.htm; Europa Presse Releases “Uitbreiding van de EU en toetredingspartnerschappen, online te consulteren: http://europa.eu/rapid/ press-release_MEMO-9821_nl.htm; COM (1997) 2000, 82. 162 COM (1997) 2000 def. 57; MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 25.
35
Hoofdstuk 4. Naar een versterkte pré-toetredingsstrategie: De Europese Raad van Luxemburg Inleiding 52. “De Europese Raad van Luxemburg van 12 en 13 december 1997 is een historische mijlpaal voor de toekomst van de Unie en van geheel Europa.”163 Met die woorden vangen de conclusies van het voorzitterschap van Luxemburg aan. Geheel terecht lijkt mij en wel om verschillende redenen. Vooreerst leidt de Europese Top van Luxemburg tot het formeel lanceren van de versterkte pré-toetredingsstrategie. Deze strategie strekt er toe alle kandidaat-landen uit Centraal –en Oost-Europa voor te bereiden op lidmaatschap van de EU. De landen die worden opgenomen zijn Polen, Tsjechië, Hongarije, Roemenië, Bulgarije, Estland, Letland, Litouwen, Slowakije en Slovenië. Volgende elementen worden door de Europese Raad aangemerkt als kern van de versterkte pré-toetredingsstrategie: 1. Toetredingspartnerschappen 2. Versterkte pré-toetredingssteun 3. Jaarlijkse controle door de Commissie over de bereikte vooruitgang Bovendien bevestigt de Europese Raad het standpunt van de Commissie dat toetredingsonderhandelingen kunnen worden geopend met de ‘1+5’. De aanbevelingen die de Commissie geformuleerd heeft in “Agenda 2000” worden met andere woorden opgevolgd. Dit onderstreept de belangrijke rol van de Europese Raad in het EU-uitbreidingsproces. Al mag de Commissie nog met zo veel gezag bekleed zijn, haar initiatieven blijven dode letter zolang ze geen aanleiding geven tot een politieke consensus. 164 Vooraleer wordt overgegaan tot een analyse van de kernelementen van de versterkte prétoetredingsstrategie dient eerst nog de aandacht te worden gevestigd op iets anders. 4.1. De Europese Conferentie 53. In december 1997 wordt de Europese Raad geconfronteerd met een misnoegd Turkije. Het land is ontevreden omdat de Commissie bij het opstellen van “Agenda 2000” haar wens om toe te treden totaal genegeerd heeft. In tegenstelling tot Cyprus, Malta en de tien landen van Centraal –en Oost-Europa wordt Turkije niet beschouwd als kandidaat-lidstaat. Turkije had reeds in 1987 een verzoek ingediend tot toetreding en kreeg toen een extreem negatief advies van de Commissie, gelet op de politieke en economische wantoestanden in het land.165 Toch besloot de Commissie in haar advies dat Turkije “in aanmerking komt voor EUlidmaatschap”. Dit deed ze om het land niet te veel tegen de borst te stuiten, gelet op het 163
Conclusies van het voorzitterschap, Luxemburg, 12 en 13 december 1997. MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 26. 165 Denk bijvoorbeeld aan de problemen met de Koerdische minderheid en de kwestie Cyprus. 164
36
belang van haar strategische ligging. In “Agenda 2000” bevestigt de Commissie dit standpunt.166 Turkije beseft echter dat “in aanmerking komen voor lidmaatschap” niet in het minst gelijkgeschakeld kan worden met het label “kandidaat-lidstaat”. Voorts is het land er niet over te spreken dat met Cyprus wel toetredingsonderhandelingen kunnen worden geopend. Turkije weigert al jarenlang de Republiek Cyprus te erkennen ten gevolge van de burgeroorlog tussen de Grieks –en Turks Cyprioten in de jaren ’60. Dit conflict resulteerde in de Turkse bezetting van Noord-Cyprus. 167 Om de gemoederen wat te bedaren besluit de Europese Raad van Luxemburg een Europese Conferentie in het leven te roepen. De bedoeling is met dit initiatief “een multilateraal forum voor politiek overleg te creëren dat tot doel heeft vraagstukken van algemeen belang voor de deelnemers te ontwikkelen.”168 Met vraagstukken van algemeen belang wordt gedoeld op aangelegenheden met een grensoverschrijdende dimensie zoals bijvoorbeeld justitie en binnenlandse zaken en regionale samenwerking. In Luxemburg wordt bepaald dat het voorzitterschap van de Conferentie berust bij het land dat op dat ogenblik de Raad voorzit. De Conferentie zal jaarlijks bijeenkomen op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders en de Commissievoorzitter. Daarnaast kunnen ook Conferenties georganiseerd worden op het niveau van de ministers van Buitenlandse Zaken. Genoeg elementen dus die bevestigen dat “Europese Conferentie” voortbouwt op de “Gestructureerde Dialoog” van Essen.169 Turkije zal, net als de landen van Centraal –en Oost-Europa en Cyprus, uitdrukkelijk worden uitgenodigd om deel te nemen aan de eerste Europese Conferentie in Londen in maart 1998. Het is trouwens net de bedoeling Turkije met dit initiatief het idee te geven dat ze welkom is in de Europese Unie. Uiteindelijk komt het land niet opdagen. Turkije heeft immers maar één wens en dat is toetreden tot de EU. Het land gaat niet langer akkoord met tussenoplossingen zoals multilaterale fora. De “Europese Conferentie” in Londen heeft dan ook niet meer opgebracht dan het uitwisselen van een aantal ideëen over terrorisme en andere grensoverschrijdende problemen, terwijl zij initieel tot doel had aan Turkije een forum te bieden. Latere Europese Conferenties leiden evenmin tot noemenswaardige resultaten.170 54. Toch verdient in dit opzicht één initiatief bijzondere vermelding. In navolging van de aanslagen in New York wordt in september 2001 een unieke Europese Conferentie bijeen geroepen. Niet alleen de kandidaat-landen uit Centraal –en Oost-Europa worden uitgenodigd, maar ook Rusland, Oekraïne en Moldavië. Gelet op haar bijzondere samenstelling wordt naar deze bijeenkomst verwezen als de “uitgebreide” Europese Conferentie. Het doel van dit initiatief is tot nieuwe inzichten komen in de strijd tegen het internationaal terrorisme. Uiteindelijk zal ook deze Conferentie geen concrete resultaten opleveren. Later wordt er nog aan gedacht de Europese Conferentie om te vormen tot een multilateraal forum voor PanEuropese Samenwerking, maar geleidelijk aan verdwijnt dit idee op de achtergrond.171
166
COM (1997) 2000 def. 105. Hoorcollege Professor Maresceau Grondige Studie Europees recht, 25 oktober 2011. 168 Conclusies van het voorzitterschap, Luxemburg, 12 en 13 december 1997. 169 MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 27. 170 Hoorcollege Professor Maresceau Grondige Studie Europees Recht, 25 oktober 2011; M. MARESCEAU, “The EU Pre-Accession Strategies: a Political and Legal Analysis” in M. MARESCEAU EN E. LANNON (eds.), The EU’s enlargement and meditteranean strategies: a comparative analysis, Palgrave, Houndmills, 2001, (3) 6. 171 MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 29. 167
37
4.2. Toetredingspartnerschappen 4.2.1. Algemeen 55. Toetredingspartnerschappen worden beschouwd als de spil van de versterkte prétoetredingsstrategie. Ze vormen één enkel kader waarbinnen de prioriteiten van het betrokken land en de daarvoor beschikbare financiële middelen worden samengebracht. De financiële ondersteuning is afhankelijk van de vorderingen gemaakt door de kandidaat-lidstaten. Hierbij wordt in belangrijke mate rekening gehouden met het na te leven tijdschema zoals overeengekomen in het Partnerschap.172 In Luxemburg beslissen de staatshoofden –en regeringsleiders dat “de Raad met eenparigheid van stemmen een besluit dient te nemen over de instelling van Partnerschappen”. De Verdragen betreffende de Unie bevatten immers geen wettelijke grondslag met betrekking tot de pré-toetredingsstrategie, waardoor dient terug gevallen te worden op het oud artikel 308 EG-Verdrag:173 “Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om, in het kader van de gemeenschappelijke markt, een der doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, neemt de Raad met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement de passende maatregelen” Uiteindelijk zal de Raad op 16 maart 1998 Verordening 622/98 174 aannemen, conform artikel 308 EG-Verdrag. Tot op heden wordt dit instrument beschouwd als de juridische grondslag van de Toetredingspartnerschappen. Artikel 2 Vo. 622/98 (hierna “ToetredingspartnerschapVo.) bepaalt “dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een besluit zal nemen over de beginselen, prioriteiten, tussentijdse doelstellingen en voorwaarden voor de onderscheiden partnerschappen voor toetreding, alsook over de belangrijke wijzigingen die daarin naderhand zullen worden aangebracht.” In navolging van dit artikel keurt de Raad op 30 maart 1998 voor elk van de kandidaat-lidstaten een dergelijk besluit goed. Eén voor één bevatten deze besluiten een bijlage waarin de prioriteiten van het betreffende Toetredingspartnerschap worden vastgesteld. 175 Aangezien de Raad unilateraal beslist tot het instellen van Toetredingspartnerschappen, binden deze in principe enkel de lidstaten en de Raad zelf. Nochtans wordt de inhoud van het Partnerschap vastgelegd aan de hand van een intensieve dialoog met het betrokken kandidaatland. Daarenboven dient elke kandidaat-lidstaat een Nationaal Programma voor de implementatie van het Acquis aan te nemen, waarin wordt bepaald hoe zal worden tegemoet gekomen aan de prioriteiten van het Partnerschap. De rol van de kandidaat-lidstaten is met andere woorden niet te onderschatten.176 172
Conclusies van het voorzitterschap, Luxemburg, 12 en 13 december 1997. K. INGLIS, “The Pre-accesion strategy and the accession partnerships” in A. OTT EN K. INGLIS, Handbook on European Enlargement: a commentary on the enlargement process, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2002, (103) 106. 174 Verordening (EG) Nr. 622/98 van de Raad van 16 maart 1998 betreffende de hulp aan de kandidaat-lidstaten in het kader van de pretoetredingsstrategie, en inzonderheid de invoering van de partnerschappen tot toetreding, PB 1998 L85/1. 175 Zie PB 1998 L121. 176 MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 31. 173
38
Waarom de Unie voor deze aanpak gekozen heeft is eigenlijk eenvoudig te verklaren. Indien men ervoor opteert Toetredingspartnerschappen in het leven te roepen door middel van een beslissing van de Associatie-Raad binnen het kader van de Europa-Overeenkomsten, kan dit eventueel aanleiding geven tot constitutionele problemen. Beslissingen van de AssociatieRaad worden immers beschouwd als bilaterale akkoorden en dienen derhalve geratificeerd te worden conform de grondwettelijke bepalingen van het betrokken kandidaat-land.177 Toetredingspartnerschappen gaan inhoudelijk veel verder dan de Europa-akkoorden. Waar deze laatste voornamelijk betrekking hebben op handelsaspecten en economische samenwerking, omvatten de Partnerschappen het volledige acquis. De prioriteiten van het initieel Partnerschap vloeien voort uit de moeilijkheden die de Commissie heeft vastgesteld bij het opstellen van haar adviezen. Men maakt telkens een onderscheid tussen prioriteiten op “korte termijn” en prioriteiten op “middellange termijn”. Aan de eerste categorie dient bij voorkeur navolging te worden gegeven binnen een tijdspanne van maximum één jaar. Bij de tweede categorie krijgen kandidaat-lidstaten wat meer respijt. Dit is ook logisch aangezien dergelijke objectieven aanleiding geven tot meer moeilijkheden. Doorgaans wordt een termijn van vijf jaar voor ogen gehouden.178 In het kader van de versterkte pré-toetredingsstrategie heeft de Commissie de bevoegdheid controle uit te oefenen op de voortgang van de kandidaat-lidstaten in de implementatie van het acquis. Hiertoe zal zij jaarlijks individuele voortgangsrapporten uitbrengen met betrekking tot alle kandidaat-lidstaten. Op basis van de bevindingen van de Commissie zullen de Toetredingspartnerschappen ten gepaste tijde worden herzien. Dit weerspiegelt de interactie tussen de verschillende elementen van de versterkte pré-toetredingsstrategie.179 4.2.2. Het Toetredingspartnerschap met Slovenië 56. Het Besluit nr. 98/266 EG180 van de Raad bepaalt de voorwaarden van het Partnerschap met Slovenië. In 1999181 en 2002182 wordt het Partnerschap herzien. Ik zal me beperken tot een aantal algemene beschouwingen. Het heeft immers geen zin hier een ellenlange opsomming te geven van de prioriteiten die voor Slovenië worden aangewezen. De lezer kan deze eenvoudig nagaan door raadpleging van de desbetreffende besluiten. Bovendien wordt in het volgende subhoofdstuk gereflecteerd over de bevindingen van de Commissie in haar
177
K. INGLIS,
“The Pre-accesion strategy and the accession partnerships” in A. OTT EN K. INGLIS, Handbook on European Enlargement: a commentary on the enlargement process, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2002, (103) 108. 178 K. INGLIS, “The Pre-accesion strategy and the accession partnerships” in A. OTT EN K. INGLIS, Handbook on European Enlargement: a commentary on the enlargement process, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2002, (103) 108-109. 179 K. INGLIS, “The Pre-accesion strategy and the accession partnerships” in A. OTT EN K. INGLIS, Handbook on European Enlargement: a commentary on the enlargement process, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2002, (103) 108-109. 180 Besluit Nr. 98/266 EG van de Raad van 30 maart 1998 inzake de beginselen, prioriteiten, tussentijdse doelstellingen en voorwaarden van het partnerschap voor de toetreding met de Republiek Slovenië, PB 1998 L121/46. 181 Besluit Nr. 99/859 EG van de Raad van 6 december 1999 inzake de principes, prioriteiten, tussentijdse doelstellingen en voorwaarden van het partnerschap voor de toetreding met de Republiek Slovenië, PB 1999 L335/64. 182 Besluit Nr. 2002/94 EG van de Raad van 28 januari 2002 inzake de beginselen, prioriteiten, tussentijdse doelstellingen en voorwaarden van het partnerschap voor de toetreding met de Republiek Slovenië, PB 2002 L44/101.
39
periodieke verslagen. Het zal dan meteen ook duidelijk worden welke voor Slovenië de voornaamste knelpunten waren tijdens haar voorbereidingen op lidmaatschap. Alle Toetredingspartnerschappen omvatten dezelfde structuur. Eerst worden de doelstellingen uiteen gezet. Voor alle kandidaat-landen van Centraal – en Oost-Europa zijn de bewoordingen identiek. Bevestigd wordt dat Toetredingspartnerschappen het juridisch kader vormen voor de prioritaire gebieden voor verdere werkzaamheden, de beschikbare financiële ondersteuning en de daaraan verbonden voorwaarden. Dit laatste element is interessant, want het wijst op een zekere conditionaliteit. Bovendien vormt het Partnerschap voor Toetreding het raamwerk voor een reeks beleidsinstrumenten die kandidaat-landen helpen bij de voorbereidingen op lidmaatschap. Eén van deze instrumenten is het Nationaal Programma voor de Overname van het acquis. Slovenië presenteert een eerste dergelijk Programma op 30 maart 1998. De Commissie betreurt dat in het initieel Programma met geen woord wordt gerept over de aanpak van de prioriteiten op middellange termijn. Slovenië verschaft enkel uitleg over hoe zij zal tegemoet komen aan haar prioriteiten op korte termijn.183 Rekening houdend met de opmerkingen van de Commissie, wordt het Programma een eerste keer herzien in mei 1999. Tot 2002 zal het Programma jaarlijks worden gewijzigd, op basis van de bevindingen van de Commissie in haar periodieke verslagen.184 Na het formuleren van de doelstellingen worden de Kopenhagen-criteria nog eens opgesomd. Voldoen aan deze criteria is immers net hetgeen beoogd wordt met het instellen van Toetredingspartnerschappen. Dit brengt ons tot het volgende onderdeel, namelijk de “Prioriteiten en Tussentijdse Doelstellingen.” Het Partnerschap benadrukt dat op 30 maart 1998 geen van de kandidaat-landen reeds voldoet aan alle criteria voor lidmaatschap. Derhalve wordt een overzicht gegeven van de te realiseren prioriteiten. Voor elke prioriteit worden in samenwerking met de betrokken landen exacte doelstellingen vooropgesteld. Zo dient Slovenië ter verwezenlijking van de prioriteit “Eigendomsrecht” verduidelijking te brengen over het Spaanse Compromis.185 Het initieel Partnerschap acht het realistisch dat Slovenië de prioriteiten op “korte termijn” eind ’98 zal verwezenlijkt hebben. Minstens dient het land op dat ogenblik aanzienlijke vooruitgang te hebben geboekt. Van de prioriteiten op “middellange termijn” aanvaardt men dat hun realisatie langer dan een jaar zal vergen.186 Op 6 december 1999 wordt het Partnerschap herzien en stelt men nieuwe prioriteiten voorop. Slovenië krijgt een jaar de tijd om te beantwoorden aan de prioriteiten op “korte termijn”. De “prioriteiten op middellange termijn” vergen bijkomende inspanningen waardoor het opnieuw meer tijd in beslag zal nemen om deze te realiseren.187 Uiteindelijk wordt het Toetredingspartnerschap met Slovenië een laatste keer gewijzigd op 28 januari 2002. Ditmaal wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen prioriteiten op korte –en middellange termijn, de Raad stelt gewoon dat “Slovenië alle in het periodiek verslag van 2001 genoemde problemen dient aan te pakken.188 In het Partnerschap worden slechts de 183
COM (1998) 709 def. “Regular report from the Commission on Slovenia’s progress towards accession”, 17 december 1998. 184 Besluit nr. 99/266 EG, 2; Zie voor het Nationaal Programma voor de overname van het Acquis en de daaropvolgende gewijzigde Programma’s de website van de Sloveense Overheid www.arhiv.svrez.gov.si/en/legislation_and_documents eu_documents/ republic_of_slovenias_national_programme_for_the_adoption_of_the_acquis/. 185 Besluit nr. 99/266 EG, L335/62. 186 Besluit Nr. 98/266 EG, L121/48-49. 187 Besluit nr. 99/266 EG, L335/62-63. 188 Besluit Nr. 2002/94 EG, L44/102-103.
40
voornaamste prioritaire gebieden uiteengezet”. Hiermee bevestigt men trouwens uitdrukkelijk de correlatie tussen de periodieke verslagen van de Commissie en de inhoud van de Toetredingspartnerschappen. Nadat de prioriteiten voor het betrokken kandidaat-land zijn uiteengezet, dient het Partnerschap de beschikbare financiële middelen aan te wijzen. De diverse soorten prétoetredingssteun worden niet hier beschreven, maar in het volgende subhoofdstuk. Belangrijk is dat het niveau van financiële ondersteuning afhankelijk is van de mate waarin wordt tegemoet gekomen aan de prioriteiten van het Partnerschap. Kandidaat-lidstaten riskeren zelfs geen pré-toetredingssteun meer te verkrijgen, indien ze onvoldoende vooruitgang boeken in hun voorbereidingen tot lidmaatschap. Pré-toetredingssteun wordt met andere woorden gekoppeld aan bepaalde voorwaarden. Over deze mate van conditionaliteit wordt gereflecteerd in navolgend hoofdstuk.189 Tot slot dient vermeld te worden dat op de uitvoering van het Partnerschap toezicht wordt gehouden binnen het kader van de Europa-overeenkomsten. Dit toezicht neemt voor Slovenië en de andere kandidaat-landen een aanvang wanneer de Commissie haar eerste Periodiek Verslag indient. Andere bevoegde controle-instanties zijn onder meer de Associatieraad en het Associatiecomité.190 4.3. Versterkte pré-toetredingssteun 57. De Europese Raad van Luxemburg bepaalt dat in het kader van de versterkte prétoetredingsstrategie de pré-toetredingssteun aanzienlijk zal worden opgevoerd.191 Op dat ogenblik worden de kandidaat-landen in hun voorbereidingen tot lidmaatschap uitsluitend financieel ondersteund door het PHARE-Programma. Oorspronkelijk had dit Programma tot doel Polen en Hongarije financiële bijstand te verlenen in hun politieke en economische hervormingen. Sinds het lanceren van de versterkte pré-toetredingsstrategie is PHARE echter geheel gericht op toetreding. PHARE-middelen worden aangewend ter realisatie van de toetredingsprioriteiten die in de Partnerschappen worden omschreven.192 In Luxemburg komt men tot de vaststelling dat naast PHARE nood is aan meer gespecialiseerde pré-toetredingssteun. Zo dient een Programma tot landbouwsteun te worden uitgewerkt alsook een structureel instrument ter ondersteuning van soortgelijke maatregelen als die van het cohesiefonds.193 Met het cohesiefonds tracht de EU de economie van minder welvarende landen op peil te brengen.194 Uiteindelijk resulteren deze eisen in het oprichten van twee nieuwe programma’s voor pré-toetredingssteun, SAPARD195 en ISPA196.
189
MARESCEAU,
“Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 31. 190 MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 31. 191 Conclusies van het voorzitterschap, Luxemburg, 12 en 13 december 1997. 192 COM (2003) 0097 def. “ Verslag van de Commissie. Jaarverslag 2001 van het Phare-Programma”, 3 maart 2003. 193 Conclusies van het voorzitterschap, Luxemburg, 12 en 13 december 1997. 194 Zie Website Europa.nu: http://www.europa-nu.nl/id/vgb8kauhgays/cohesiefonds. 195 Verordening (EG) Nr. 1268/1999 van de Raad van 21 juni 1999 inzake steunverlening door de Gemeenschap voor pretoetredingsmaatregelen op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling in de kandidaatlidstaten in Midden –en Oost-Europa gedurende de pretoetredingsperiode, PB 1999 L161/87. 196 Verordening (EG) Nr. 1267/1999 van de Raad van 21 juni 1999 tot instelling van een pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid, PB 1999 L161/63.
41
SAPARD staat voor “Structural Adjustment Programme for Agriculture and Rural Development”. Het Programma tracht kandidaat-lidstaten voor te bereiden op het acquis met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de daarmee verwante beleidstakken. Voorts is het gericht op het oplossen op lange termijn van aanpassingsproblemen in de landbouwsector en plattelandsgebieden.197 ISPA staat voor “Pre-Accession Structural Instrument”. Dit pré-toetredingsinstrument strekt er toe aan kandidaat-lidstaten bijstand te bieden op het vlak van sociale en economische cohesie, met name voor wat betreft milieu en vervoer.198 Via ISPA kan onder meer hulp worden geboden in het opzetten van grootschalige projecten met betrekking tot spoorwegeninfrastructuur of de behandeling van afvalwater.199 PHARE, SAPARD en ISPA worden beschouwd als de drie pré-toetredingsinstrumenten die de kandidaat-lidstaten gedurende de periode 2000-2006 financieel zullen ondersteunen. De Europese Raad van Berlijn van 1999 bepaalt hiertoe de beschikbare middelen. Het jaarlijks budget voor pré-toetredingssteun bedraagt 3,120 miljoen EURO: 1,560 miljoen EURO voor PHARE, 1,040 miljoen euro voor ISPA en 520 miljoen EURO voor SAPARD.200 De PHARE-toewijzing voor de periode 1995-1999 bedroeg voor Slovenië in totaal 127 miljoen EURO.201 In ANNEX I is een tabel opgenomen waarin wordt aangegeven welke concrete bedragen Slovenië jaarlijks ontvangen heeft van de verschillende pré-toetredingsinstrumenten. 58. Slovenië zal tijdens de pré-toetredingsfase in totaal 339 miljoen verkrijgen van het PHARE-programma. Minstens de helft hiervan wordt besteed aan institutionele hervormingen .202 PHARE focust immers in belangrijke mate op de versterking van de bestuurlijke capaciteit. Met het oog op een daadwerkelijke toepassing van het acquis dienen de democratische instellingen en het gerechtelijk apparaat te worden versterkt.203 In de periode tussen 1992 en 1997 richt het PHARE-Programma voor Slovenië zich voornamelijk op de economische ontwikkeling van het land. Slovenië dient de middelen aan te wenden om hervormingen door te voeren in de bedrijfswereld en bankensector. Sinds het openen van de toetredingsonderhandelingen in maart 1998 wordt de financiële ondersteuning gebruikt om tegemoet te komen aan de verplichtingen van het Partnerschap. 204 Vanaf 2000 verkrijgt Slovenië financiële ondersteuning van SAPARD en ISPA. De middelen worden aangewend ter financiering van projecten betreffende het milieu en transport. 205 59. Toekenning van pré-toetredingssteun gebeurt volgens het principe van gelijke behandeling. Of reeds toetredingsonderhandelingen werden geopend of niet speelt geen enkele rol. Wel wordt bij de toekenning rekening gehouden met de individuele noden van het desbetreffende land. Het ligt voor de hand dat pré-toetredingssteun enkel kan worden 197
Artikel 2 Verordening (EG) Nr. 1268/1999. Artikel 1 Verordening (EG) Nr. 1267/1999. 199 COM (2003) 0655 def. “Verslag van de Commissie. Jaarlijks verslag van het pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid”, 21 april 2004. 200 Conclusies van het voorzitterschap, Berlijn, 24 en 25 maart 1999. 201 Besluit Nr. 99/859 EG, L335/66. 202 Website Republic of Slovenia – Government Office for Development and European Affairs: http://www.arhiv.svrez.gov.si/en/areas_of_work/development_and_technical_assistance/archive/ pre_accession_assistance/ 203 MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (1) 36. 204 POTOCNIK EN J.G. LOMBARDERO, “Slovenia’s road to membership in the European Union”, in M. MRAK (ed.), Slovenia: From Yugoslavia to the European Union, Washington (D.C.), World Bank, 2004 , 372. 205 Website Republic of Slovenia – Government Office for Development and European Affairs: http://www.arhiv.svrez.gov.si/en/areas_of_work/development_and_technical_assistance/archive/ pre_accession_assistance/ 198
42
aangewend om projecten te financieren tijdens de pré-toetredingsfase. In 2007 worden PHARE, ISPA en SAPARD vervangen door het nieuwe pré-toetredingsinstrument IPA (“Instrument for Pre-Accession Assistance”). Alle landen die voor 2006 toetreden dienen de financiële middelen die ze hebben verkregen tijdens de pré-toetredingsfase maar niet hebben aangewend, bij toetreding terug te geven. IPA zal deze middelen dan herverdelen onder de resterende kandidaat-lidstaten.206 Boven werd reeds vermeld dat aan pré-toetredingssteun een zekere conditionaliteit is verbonden. Hiertoe voorziet de Toetredingspartnerschap-Vo. zelfs in een specifieke sanctie. In de literatuur wordt naar deze bepaling gerefereerd als de conditionaliteitsclausule: “Wanneer een essentieel element voor verdere toekenning van de pretoetredingshulp ontbreekt, inzonderheid wanneer de in de Europa-overeenkomsten vervatte verbintenissen niet worden nagekomen en/of er onvoldoende vooruitgang wordt geboekt op de weg naar de vervulling van de criteria van Kopenhagen, kan de Raad, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie passende maatregelen nemen ten aanzien van de toekenning van pretoetredingshulp aan een kandidaat-lidstaat.”207 Interessant is dat melding wordt gemaakt van de Kopenhagen-criteria. Waar deze voordien slechts beschouwd werden als politieke doelstellingen, worden deze met de inwerkingtreding van deze clausule juridisch afdwingbaar.208 Alle Toetredingspartnerschappen maken melding van een dergelijke conditionaliteitsclausule. Voor Slovenië wordt bepaald “dat de bijstand van de Gemeenschap gekoppeld wordt aan bepaalde voorwaarden. Het land dient de verbintenissen krachtens de Europa-overeenkomst na te komen en verdere vooruitgang te boeken bij het voldoen aan de criteria van Kopenhagen en bij de tenuitvoerlegging van het Partnerschap voor toetreding. Het niet naleven van deze algemene voorwaarden kan leiden tot een besluit van de Raad inzake opschorting van financiële bijstand op basis van artikel 4 van Verordening (EG) Nr. 622/98.”209 De gewijzigde Partnerschappen van 1999 en 2002 bevatten quasi gelijkluidende bewoordingen.210 4.4. Jaarlijkse controle door de Commissie over de bereikte vooruitgang 60. Adviesverlening is niet de enige taak van de Commissie in het uitbreidingsbeleid van de EU. In feite bestaat haar belangrijkste opdracht uit het jaarlijks rapporteren over de vooruitgang geboekt door de kandidaat-lidstaten. Naar dit proces wordt ook wel gerefereerd met de term “Monitoring”. Vanaf 1998 tot 2003 heeft de Commissie jaarlijks een verslag gemaakt over de vorderingen gemaakt door Slovenië. Hieronder worden de voornaamste conclusies uit deze verslagen uiteengezet.211
206
MARESCEAU,
“Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (1) 35-36. 207 Artikel 4 Vo. 622/98. 208 MARESCEAU, “Pre-accession” M. CREMONA, The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, (9) 37. 209 Besluit Nr. 98/266 (EG), 6. 210 Besluit Nr. 99/859 EG, 6; Besluit Nr. 2002/94 EG. 211 De voortgangsrapporten kunnen online geconsulteerd worden op: http://ec.europa.eu/enlargement/countries/strategy-and-progress-report/.
43
4.4.1. Periodiek Verslag 1998 212 61. De Commissie bevestigt dat Slovenië voldoet aan de politieke Kopenhagen-criteria. Wel moet aandacht besteed worden aan de werking van het gerechtelijk apparaat en dient het Spaanse compromis geïmplementeerd worden in de nationale wetgeving. Doet Slovenië dit niet, dan pleegt zij een inbreuk op de verplichtingen uit het Europa-akkoord die betrekking hebben op private eigendom. Ook de economische criteria geven aanleiding tot gelijkluidende conclusies. Slovenië benadert een functionerende markteconomie en zal in staat zijn op middellange termijn het hoofd te bieden aan de concurrentiedruk en marktkrachten binnen de EU. De Commissie betreurt dat Slovenië sinds haar advies te weinig initiatieven heeft genomen met betrekking tot haar bestuurlijke capaciteit en de implementatie van het acquis. Bij dit laatste concentreren de moeilijkheden zich voornamelijk rond thema’s betrekking hebbend op de interne markt zoals BTW en staatssteun, maar ook justitie en binnenlandse zaken komt aan bod. Toch is het niet abnormaal dat Slovenië sinds het advies zo weinig vooruitgang heeft geboekt. Binnen een tijdspanne van één jaar kunnen nu eenmaal geen revolutionaire veranderingen tot stand worden gebracht. Dit verklaart tevens waarom het periodiek verslag van 1998 relatief beknopt is in vergelijking met de navolgende verslagen. 4.4.2. Periodiek Verslag 1999213 62. In het tweede voortgangsrapport van de Commissie zijn al enige duidelijke tendensen merkbaar. De Commissie bevestigt de vaststellingen omtrent de Kopenhagen-criteria uit haar advies en het vorige verslag. Belangrijk is dat Slovenië in de maanden voorafgaand aan het tweede periodiek verslag van de Commissie heel wat wetgevende initiatieven heeft aangenomen om haar nationale wetgeving in overeenstemming te brengen met het acquis. De Commissie noemt het wetgevend proces op zijn minst “indrukwekkend”. De geleverde inspanningen omvatten een breed spectrum en gaan van het invoeren van BTW tot justitie en binnenlandse zaken. Een aantal aspecten worden echter nog sterk bekritiseerd. Zo heeft Slovenië weinig vooruitgang geboekt in het opzetten van gepaste structuren voor een efficiënte implementatie van het acquis. De genomen maatregelen variëren van sector tot sector. Waar reeds enige positieve evolutie merkbaar is in sectoren verband houdend met werkgelegenheid, sociale zaken, landbouw en douaneverplichtingen, lijkt deze tendens afwezig met betrekking tot staatssteun, belastingen en justitie en binnenlandse zaken. Slovenië dient de bevoegdheden van elke administratie nauwkeurig af te bakenen en te investeren in adequaat personeel. Alleen op die manier is zij in staat de nodige bestuurlijke capaciteit te creëren voor de toepassing en implementatie van het acquis. Ook al is Slovenië op de goede weg, in een aantal sectoren dient het land bijkomende inspanningen te leveren in het bereiken van overeenstemming met het acquis. De sectoren die geviseerd worden hebben betrekking op landbouw, staatssteun, intellectuele eigendom, overheidsopdrachten en vrij verkeer van personen, kapitalen en diensten. Overigens wordt betreurd dat Slovenië kiest voor een graduele benadering in het hervormen van haar economie. Op die manier gaat immers een deel van haar groeimogelijkheden 212
COM (1998) 709 def. “Regular report from the Commission on Slovenia’s progress towards accession”, 17 december 1998. 213 COM (1999) 512 def. “Regular report from the Commission on Slovenia’s progress towards accession”, 13 oktober 1999.
44
verloren. Het land dient derhalve het transitieproces te versnellen en prioriteit te verlenen aan de privatisering van staatsmiddelen en de twee overheidsbanken. 4.4.3. Periodiek Verslag 2000214 63. De Commissie verheugt zich over de gemaakte vooruitgang in de hervormingen van het gerechtelijk apparaat. Het is echter niet mogelijk, op het ogenblik van het uitbrengen van het verslag, in te schatten welke invloed de genomen initiatieven zullen hebben op de gerechtelijke achterstand. Toch beweert de Sloveense overheid dat deze reeds met 4% is afgenomen ten opzichte van het laatste periodiek verslag. 215 Slovenië zal op korte termijn in staat zijn het hoofd te bieden aan de concurrentiedruk binnen de Unie, op voorwaarde dat ze de nodige hervormingen voortzet ter bevordering van haar concurrentiekracht. Het juridisch en institutioneel kader voor een vrije markteconomie begint geleidelijk aan vorm te krijgen. Belangrijk is de nuance die wordt gemaakt met betrekking tot de economische criteria. In haar periodiek verslag schrijft de Commissie dat Slovenië “gezien kan worden” als een functionerende markteconomie. Dit wijst op het onderscheid met andere Centraal –en Oost-Europese landen waarvan de Commissie beweert dat deze niet enkel “gezien worden” als een functionerende markteconomie, maar hier ook daadwerkelijk over beschikken. Slovenië dient dus met andere woorden extra inspanningen te leveren vooraleer het deel kan uitmaken van deze laatste landengroep.216 Zo oefent de overheid nog steeds te veel invloed uit in de economische sector en komt de privatisering slechts gestaag op gang. Dit en starre bedrijfsomstandigheden verklaren waarom het land slechts weinig buitenlandse investeerders aantrekt. Een ander probleem dat Slovenië dient aan te pakken betreft de zogenaamde “taxfree shops”. Onder de Europa-overeenkomst wordt het engagement aangegaan dergelijke winkels, die zich in de buurt van de landsgrenzen bevinden, te ontdoen van hun belastingvrij karakter. Dit om overeenstemming te bereiken met het acquis voor wat betreft het aspect directe belastingen. “Tax free shops” vormen niet de enige bron van frustratie aan de landsgrenzen. Slovenië dient tevens haar grenscontroles te versterken en een oplossing te vinden voor het conflict met Kroatië omtrent de baai van Piran. Nog steeds levert Slovenië te weinig inspanningen om geconfisqueerde bezittingen tijdens het communisme terug te geven aan de rechtmatige eigenaars. Naar dit proces wordt ook gerefereerd met de term “denationalisatie”. Tevens vereisen de hervormingen met betrekking tot het openbaar bestuur bijzondere aandacht. Het rapport van de Ombudsman voor de mensenrechten bepaalt dat het merendeel van inbreuken in Slovenië te wijten is aan een slecht georganiseerd bestuur.217 Toch benadrukt het periodiek verslag tevens een aantal positieve aspecten. Zo is de Commissie enthousiast over de vorderingen die Slovenië maakt met betrekking tot de interne markt, landbouw, energie, milieu en vrij verkeer van goederen en diensten. Voorts is het land 214
COM (2000) 712 def. “Regular report from the Commission on Slovenia’s progress towards accession” , 8 november 2000. 215 Website Sloveense Overheid, http://www.ukom.gov.si/en/media_relations/background_information/slovenia_eu_information_on _the_accession_process/euslovenia_progress_in_all_problematic_areas/. 216 Eén van deze landen is Polen. “Regular report from the Commission on Poland’s progress towards accession”, 8 november 2000, online consultatie: http://ec.europa.eu/enlargement/countries/strategy-andprogress-report/. 217 Republic of Slovenia, Human Rights Ombudsman, Annual Report 2000, 47, online te consulteren op http://www.varuh-rs.si/fileadmin/user_upload/pdf/lp/vcp_lp_2000_eng.pdf
45
op de goede weg in het versterken van haar bestuurlijke capaciteit. Zo werd reeds een institutioneel kader uitgewerkt omtrent staatssteun, energie en milieu. In 2000 geeft de overheid te kennen dat ze tevreden is met het periodiek verslag van de Commissie en denkt ten laatste in 2003 te kunnen toetreden tot de EU.218 4.4.4. Periodiek Verslag 2001219 64. De Commissie stelt dat Slovenië sinds het advies in 1997 aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt in het versterken van de instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van de minderheden garanderen. Slovenië voldoet met andere woorden nog steeds aan de politieke Kopenhagencriteria. Een belangrijke doorbraak doet zich voor met betrekking tot de economische criteria. In haar verslag van 2001 verklaart de Commissie voor het eerst dat Slovenië “beschikt” over een functionerende markteconomie. Wel maakt ze zich ernstig zorgen over de aanzienlijke inflatiegraad. Die bedraagt in 2001 immers meer dan het dubbele van de maximale graad bepaald door het Verdrag van Maastricht.220 Verklarende factoren vormen de indexering van de Sloveense economie en haar inflexibele arbeidsmarkt. Ten gevolge van de hoge inflatiegraad nemen de spaarintresten in 2001 toe tot 16 à 17%. Tegemoet komen aan deze problematiek vormt dan ook één van de voornaamste prioriteiten van Slovenië. Andere moeilijkheden doen zich voor met betrekking tot vrij verkeer van personen, regionaal beleid, sociaal beleid en werkgelegenheid, consumentenbescherming en gezondheidszorg. Verder blijven de vergaande overheidsinmenging en het gebrek aan privatisering in de bank– en verzekeringssector belangrijke struikelpunten. Slovenië boekt wel vooruitgang op het vlak van vennootschapsrecht, transport, landbouw, energie, cultuur en audiovisuele –en telecommunicatie. Bovendien doet het land verdere inspanningen haar bestuurlijke capaciteit te bestendigen met betrekking tot vrij verkeer van goederen, telecommunicatie, cultuur en audio-visuele –en interne financiële controle. Het land heeft sinds 1999 aanzienlijke vorderingen gemaakt in het reduceren van de gerechtelijke achterstand. Dit is grotendeels te wijten aan het “Herkules”-programma, een project tot stand gekomen onder invloed van de overheid en het Hooggerechtshof. Het “Herkules”-programma strekt er toe op basis van een beurtrolsysteem extra rechters toe te wijzen aan rechtbanken geconfronteerd met een te hoge werklast. In twee jaar tijd is hierdoor het aantal hangende rechtszaken afgenomen met 10 %. Ook de hervormingen met betrekking tot het openbaar bestuur leiden tot positieve resultaten, hoewel Slovenië de belangrijkste kaderwetgeving nog niet heeft aangenomen. 4.4.5. Periodiek Verslag 2002221 65. Het periodiek verslag van 2002 herhaalt veel kritiek uit het verslag van 2001. De inflatieproblematiek en het gebrek aan privatisering vormen nog steeds de voornaamste moeilijkheden. Desalniettemin is gestage vooruitgang merkbaar met betrekking tot de 218
Zie website Central Europe Review, http://www.ce-review.org/00/39/eu39slovenia.html; Website Slovenië, “10 jaaronafhankelijkheid”, http://www.slovenija2001.gov.si/10years/independence/foreign-policy/slo-eu/. 219 SEC (2001) 1755, “Regular report from the Commission on Slovenia’s progress towards accession”, 13 november 2001. 220 De inflatiegraad in Slovenië bedraagt in Augustus 2001 9,1%. 221 SEC (2002) 1014, “Regular report from the Commission on Slovenia’s progress towards accession”, 9 oktober 2002.
46
instroom van buitenlandse investeerders. Voor 2001 vertegenwoordigen buitenlandse investeringen slechts 1% van het bruto binnenlands product. Vanaf 2001 stijgt dit percentage tot 2,3% wat beschouwd kan worden als een eerste stap in de goede richting. Bovendien heeft het land nog steeds een functionerende markteconomie en zal het wellicht op korte termijn het hoofd kunnen bieden aan de concurrentiedruk binnen de Unie. Slovenië is er het afgelopen jaar in geslaagd de vereiste kaderwetgeving met betrekking tot het openbaar bestuur goed te keuren. Het land dient echter verdere hervormingen door te voeren met betrekking tot het gerechtelijk apparaat. Op het ogenblik van het uitbrengen van het verslag bevindt het “Herculesproject” zich aan het einde van haar mogelijkheden. Sinds 2001 is slechts geringe vooruitgang geboekt in het wegwerken van de gerechtelijke achterstand. Het aantal rechtszaken dat betrekking heeft op het kadaster is zelfs toegenomen. De vooruitgang geboekt in de implementatie van het acquis is veelbelovend. Slovenië bereikt een hoge harmonisatiegraad met de meeste hoofdstukken van het acquis. De grootste inspanningen werden verricht met betrekking tot vrij verkeer van personen, visserij, de Economische en Monetaire Unie, werkgelegenheid en sociaal beleid, regionaal beleid, milieu en financiële controle. Het land is vergevorderd in het tot stand brengen van de vereiste bestuurlijke capaciteit. Toch zijn verdere inspanningen nog steeds noodzakelijk. Slechts geringe vorderingen werden gemaakt op het gebied van consumentenbeleid en volksgezondheid. Bijzondere aandacht dient besteed te worden aan de structuren noodzakelijk voor de uitvoering van het acquis met betrekking tot het goed en efficiënt beheer van het EUbudget. Inmiddels zijn de onderhandelingen over 28 hoofstukken van het acquis voorlopig afgesloten. Over het algemeen komt Slovenië haar verplichtingen na die ze heeft overeengekomen tijdens de onderhandelingen. De Commissie denkt dat het land in staat zal zijn de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen binnen de gewenste tijdspanne. Volgens haar Strategiedocument “Op weg naar de Uitgebreide Unie” is de Commissie van oordeel dat Slovenië samen met negen andere kandidaat-lidstaten vanaf begin 2004 zal voldoen aan de criteria voor lidmaatschap.222 4.4.6. Monitoringsverslag 2003223 66. In bovenvermeld Strategiedocument gaat de Commissie het engagement aan ook tussen het ondertekenen van het toetredingsverdrag en de daadwerkelijke toetreding haar monitoringsfunctie te blijven uitoefenen. Daarom belooft zij zes maanden voor de datum van toetreding een alomvattend monitoringsverslag op te stellen over de vooruitgang van ieder van de toetredende landen. Uiteindelijk stelt de Commissie 11 monitoringsverslagen op in september 2003. Het eerste verslag vormt een algemene conclusie omtrent de toetredende landen, de andere 10 hebben betrekking op elk land afzonderlijk. Hieronder volgen de voornaamste conclusies met betrekking tot Slovenië. Op macro-economisch vlak vertoont Slovenië een degelijk resultaat, hoewel de inflatieproblematiek nog steeds zorgen baart. Er is wel vooruitgang geboekt, aangezien de inflatiegraad met 2,3 % is gedaald ten opzichte van 2001224, maar dit is eerder te wijten aan occasionele factoren in plaats van gesteund te zijn op een duurzaam beleid. Inflatie blijft met 222
COM (2002) 700 def. “Op weg naar de uitgebreide Unie. Strategiedocument en Verslag van de Europese Commissie over de vorderingen van de kandidaat-lidstaten op de weg naar toetreding”, 9 oktober 2002. 223 Commissie, “Comprehensive monitoring report on Slovenia’s preparations for membership” online te consulteren, http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2003/cmr_si_final_en.pdf. 224 In 2001 bedraagt de inflatiegraad 8,6 %, in 2002 7,5%.
47
andere woorden een knelpunt voor Slovenië. De regering dient verdere structurele hervormingen door te voeren om het concurrentievermogen van de economie te ondersteunen, zoals de privatisering van de financiële sector. Slovenië beschikt over voldoende justitiële en bestuurlijke capaciteit om het acquis efficiënt te kunnen toepassen, maar verbeteringen zijn altijd mogelijk. De wetgeving omtrent het openbaar bestuur dient te worden uitgevoerd. Voorts dienen blijvend gerechtelijke hervormingen te worden verdergezet om tegemoet te komen aan de gerechtelijke achterstand. Slovenië kampt met problemen voor wat betreft de vertaling van het acquis. Overeenkomstig artikel 2 juncto 58 van de Toetredingsakte zijn onmiddellijk vanaf de toetreding alle wetgevende akten van de Unie toepasselijk op de nieuwe lidstaten en dienen zij in de officiële talen van de EU in het Publicatieblad te worden gepubliceerd. Met officiële talen van de Unie wordt bedoeld de officiële talen van de lidstaten. De kandidaat-lidstaten staan zelf in voor de correcte juridische vertaling. Het vertalingsproces zelf verloopt vrij vlot in Slovenië, maar de revisie van teksten door plaatselijke experten in de afzonderlijke ministeries leidt tot onnoemelijk veel vertraging. Slovenië dient dit proces te versnellen en het aantal gereviseerde teksten in de komende tijd tot aan de toetreding drastisch op te voeren. De Commissie besluit dat Slovenië op de meeste beleidsterreinen een hoog niveau van aanpassing aan het acquis heeft bereikt. Het land is in staat op het ogenblik van toetreding de meeste hoofdstukken van het acquis uit te voeren. Op sommige gebieden voldoet Slovenië slechts gedeeltelijk aan de vereisten en verplichtingen en dient het land extra inspanningen te leveren om zijn voorbereidingen voor toetreding te voltooien. Hiertoe behoren deelaspecten van de hoofdstukken omtrent vrij verkeer van goederen, vennootschapsrecht, vrijheid van dienstverlening, landbouw, belastingen, sociaal beleid en werkgelegenheid, telecommunicatie, regionaal beleid en coördinatie van structuurinstrumenten, consumentenbeleid en volksgezondheid, justitie en binnenlandse zaken en buitenlandse betrekkingen. Tot slot dient Slovenië onmiddellijk resolute actie te ondernemen om één kwestie van ernstige zorg in één hoofdstuk van het acquis aan te pakken, indien het op de datum van toetreding wil klaar zijn met haar voorbereidingen. Dit betreft de wederzijdse erkenning van beroepskwalificaties in het hoofdstuk vrij verkeer van personen, met name de aanpassing van het algemeen stelsel van erkenningen en van bepaalde beroepen in de gezondheidszorg. 67. Slovenië heeft het uiteindelijk toch niet zo slecht gedaan. Ook al bereiken de andere kandidaat-lidstaten zes maanden voor toetreding tevens een hoog niveau van overeenstemming met het acquis, het merendeel onder hen dient nog twee tot zes kwesties van ernstige zorg aan te pakken om klaar te zijn voor EU-lidmaatschap. Bij Polen zijn dit er zelfs negen. Op zijn minst kan gesteld worden dat wat de voorbereiding van de “Big Bang”uitbreiding betreft, Slovenië kan beschouwd worden als één van de beste leerlingen van de klas.
48
Hoofdstuk 5. Toetredingsonderhandelingen 68. In navolging van Agenda 2000 besluit de Europese Raad van Luxemburg toetredingsonderhandelingen te openen met de ‘1+5’. Benadrukt wordt dat het besluit om onderhandelingen te starten niet betekent dat deze voor de verschillende kandidaat-lidstaten gelijktijdig zullen worden afgerond.225 Toetredingsonderhandelingen kunnen immers niet worden afgesloten vooraleer een akkoord is bereikt over elk detail van het acquis. Uiteraard verlopen de besprekingen niet synchroon, gelet op de individuele noden van elke kandidaatlidstaat. Het tijdstip van toetreding is met andere woorden voor elke kandidaat-lidstaat afhankelijk van de geboekte vooruitgang tijdens de onderhandelingen. 226 Tijdens de onderhandelingen staan twee fundamentele principes centraal: - Toetredingsonderhandelingen impliceren volledige aanvaarding van het acquis. Boven hebben we er reeds de aandacht op gevestigd dat dit niet verhindert dat eventuele overgangsmaatregelen kunnen worden toegestaan. Het algemeen standpunt van de EU omtrent overgangsmaatregelen is dat deze een uitzondering vormen, in tijd en draagwijdte beperkt zijn en vergezeld gaan van een plan voor de toepassing van het acquis in duidelijk omschreven stappen. Zij mogen in geen geval wijzigingen van de regels en het beleid van de Europese Unie met zich meebrengen, de goede werking daarvan verstoren of tot ernstige concurrentieverstoringen leiden. - Met elke kandidaat-lidstaat wordt een apart kader uitgewerkt waarin de onderhandelingen plaats vinden. Men organiseert hiertoe een reeks bilaterale intergouvernementele conferenties (hierna “IGC’s voor toetreding”) met het betrokken kandidaat-land en de lidstaten van de Unie. Dit principe van differentiatie weerspiegelt zich ook in het feit dat toetredingsonderhandelingen parallel verlopen met de voorbereiding op lidmaatschap. Op die manier bepaalt de individuele voortgang van elke kandidaat-lidstaat welke hoofdstukken van het acquis kunnen worden geopend of provisioneel afgesloten. 227 De onderhandelingen vinden plaats tussen de EU-lidstaten en de kandidaat-lidstaat. Elke kandidaat-lidstaat stelt hiertoe een onderhandelingsteam samen dat bestaat uit een hoofdonderhandelaar en een team van experten. Hun taak is de onderhandelingen voor te bereiden en deze desgevallend ook te voeren. Het onderhandelingsteam voor Slovenië wordt samengesteld op 2 april 1998. Hoofdonderhandelaar is Minister van Europese Zaken, Dr. Janez Potocnik. In voetnoot zal regelmatig verwezen worden naar deze auteur. 228 De onderhandelingen kunnen zich voordoen op twee niveau’s. Ofwel worden ze georganiseerd op ministerieel niveau en vinden ze plaats binnen de IGC voor toetreding, ofwel doen ze zich voor op het niveau van de plaatsvervangers, waarmee men doelt op de
225
Conclusies van het voorzitterschap, Luxemburg, 12 en 13 december 1997. POTOCNIK EN J.G. LOMBARDERO, “Slovenia’s road to membership in the European Union”, in M. MRAK (ed.), Slovenia: From Yugoslavia to the European Union, Washington (D.C.), World Bank, 2004, 375. 227 K. INGLIS, “The Pre-accesion strategy and the accession partnerships” in A. OTT EN K. INGLIS, Handbook on European Enlargement: a commentary on the enlargement process, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2002, (103) 116. 228 Website onderhandelingsteam voor Slovenië, http://www.ops.gov.si/indexeng.html. 226
49
permanente vertegenwoordigers van de lidstaten en de ambassadeur of hoofdonderhandelaar van de kandidaat-lidstaat.229 Op 31 maart 1998 worden de onderhandelingen met Cyprus, Tsjechië, Estland, Hongarije, Polen en Slovenië formeel geopend. In een eerste fase wordt door de Commissie een analytisch onderzoek verricht, de zogenaamde “screening”. Er wordt nagegaan in welke mate een kandidaat-lidstaat reeds klaar is voor EU-lidmaatschap en men determineert de aspecten aan welke bijzondere aandacht moet besteed worden tijdens de onderhandelingen. Het is tevens de bedoeling kandidaat-lidstaten tijdens deze fase vertrouwd te maken met het acquis.230 Met het “screenen” van Slovenië wordt gestart op 3 april 1998. De Commissie zal voor elk hoofdstuk van het acquis een screeningsrapport opstellen. Op basis van deze informatie dient de betrokken kandidaat-lidstaat een onderhandelingspositie in te nemen.231 Ze doet dit voor ieder hoofdstuk afzonderlijk. Vervolgens keurt de Raad op voorstel van de Commissie een gemeenschappelijk standpunt van de EU goed, waarna de onderhandelingen kunnen worden geopend. Het gemeenschappelijk standpunt van de EU omvat de visie van de lidstaten op de onderhandelingsposities van de kandidaat-lidstaat. Mogelijks wordt in het gemeenschappelijk standpunt gevraagd nog wat verduidelijking te geven omtrent bepaalde struikelpunten.232 Van zodra het kandidaat-land en de lidstaten het eens zijn over een bepaald hoofdstuk, met andere woorden een consensus hebben bereikt over het ter zake geldende gemeenschappelijk standpunt, worden de onderhandelingen over dat hoofdstuk provisioneel afgesloten. Benadrukt wordt dat dit provisioneel gebeurt, omdat de onderhandelingen over een bepaald hoofdstuk slechts definitief kunnen worden afgesloten van zodra een akkoord is bereikt omtrent alle hoofdstukken van het acquis.233 De term onderhandelingen is hier eigenlijk niet op zijn plaats. Het is immers niet de bedoeling over de inhoud van het acquis te onderhandelen. Toetredingsonderhandelingen hebben een heel ander objectief, namelijk het komen tot afspraken over hoe en wanneer een kandidaatlidstaat er in zal slagen haar nationale wetgeving in overeenstemming te brengen met het acquis. Hiertoe bespreekt men bij elk hoofdstuk van het acquis de vereiste wetgevende initiatieven en beleidsmaatregelen die de kandidaat-lidstaat dient te ondernemen. Eventueel dienen administratieve structuren te worden opgezet om de regels op efficiënte wijze te kunnen implementeren.234 69. De onderhandelingen met Slovenië zijn redelijk vlot verlopen en dit is te verklaren door verschillende factoren. Ten eerste is Slovenië in staat met haar standpunten een brede politieke consensus te realiseren. Ten tweede leidt de beperkte geografische omvang van het land tot flexibele onderhandelingen. Ten derde is het zo dat de Slovenen er zich maar al te goed van bewust zijn dat het imago van het land kan staan of vallen met de onderhandelingen. Slovenië doet dus haar best zich tijdens de onderhandelingen te profileren als een goedgeorganiseerde, flexibele en constructieve staat. We zien dit trouwens nog dat staten zich voorbeeldig gaan gedragen om hun objectieven te realiseren. Denk bijvoorbeeld aan de 229
Europese Commissie, “De uitbreiding verklaard – het uitbreidingsbeleid van de Europese Unie”, online te consulteren : ec.europa.eu/enlargement/pdf/publication/enl-understand. 230 Website Europese Commissie, http://ec.europa.eu/economy_finance/international/enlargement/index_nl.htm 231 Zie voor de verschillende onderhandelingsposities van Slovenië de website van het onderhandelingsteam voor Slovenië : http://www.ops.gov.si/ang/index.html. 232 Website onderhandelingsteam voor Slovenië, http://www.ops.gov.si/ang/index.html. 233 Europese Commissie, “De uitbreiding verklaard – het uitbreidingsbeleid van de Europese Unie”, online te consulteren : ec.europa.eu/enlargement/pdf/publication/enl-understand. 234 POTOCNIK EN J.G. LOMBARDERO, “Slovenia’s road to membership in the European Union”, in M. MRAK (ed.), Slovenia: From Yugoslavia to the European Union, Washington (D.C.), World Bank, 2004, 375.
50
spijtbetuigingen die de Servische President Tomislav Nikolic recentelijk heeft geuit over de massamoorden in Srebrenica. Een slimme zet, want toetredingsonderhandelingen met Servië zullen hoogstwaarschijnlijk niet al te lang meer op zich laten wachten.235 Ten slotte doet Slovenië er alles aan zich zo goed mogelijk voor te bereiden op toekomstig lidmaatschap.236 Als er zich dan toch moeilijkheden hebben voorgedaan tijdens de toetredingsonderhandelingen, situeren deze zich in de eindfase. In de laatste fase van de onderhandelingen spitst men zich toe op het financiële aspect van de uitbreiding. Meerbepaald wordt onderhandeld over de hoofdstukken van het acquis die een belangrijke financiële weerslag hebben, zoals onder meer het hoofdstuk met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Er wordt bepaald welke fondsen de kandidaat-lidstaten ter beschikking krijgen van de EU en welke bijdrage ze zelf dienen te leveren in het budget van de Unie voor de periode van 2004-2006. Dit financieel kader wordt voor de landen van Centraal –en OostEuropa vastgesteld conform de conclusies van de Europese Raad van Berlijn. 237 Slovenië heeft problemen met de horizontale benadering die de EU hier hanteert. De toegekende bedragen zijn meestal identiek en dus niet aangepast aan de individuele noden van de kandidaat-lidstaten.Toch slaagt Slovenië er in haar invloed te laten gelden op de onderhandelingen wat leidt tot een gunstig resultaat, zowel op korte als op middellange termijn.238 De onderhandelingen met Slovenië en 9 andere kandidaat-landen239 worden succesvol afgerond in december 2002 op de Europese Raad van Kopenhagen.240
Hoofdstuk 6. Toetredingsverdrag241 70. Eens de onderhandelingen zijn afgesloten, staat niets het sluiten van een Toetredingsverdrag nog in de weg. Artikel 49 (2) bepaalt hiertoe hetgeen volgt: “De voorwaarden voor de toelating en de uit die toelating voortvloeiende aanpassingen van de Verdragen waarop de Unie is gebaseerd, vormen het onderwerp van een akkoord tussen de lidstaten en de staat die het verzoek indient. Dit akkoord moet door alle overeenkomstsluitende staten worden bekrachtigd overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen.” Uit deze bepaling kan men onmiddellijk een aantal juridische gevolgen afleiden. Vooreerst is de Unie geen verdragsluitende partij. Dit leidt er toe dat de documenten die betrekking hebben op de onderhandelingen niet openbaar dienen te worden gemaakt. Artikel 15 VWEU (oud artikel 255 EG-Verdrag) bevat immers enkel een recht op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie. Bovendien zal het Toetredingsverdrag ook 235
“Servische president verontschuldigt zich voor Srebrenica”, 25 april 2013, De Standaard, online te consulteren : http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20130425_00555456&word =servi%C3%AB 236 J. POTOCNIK EN J.G. LOMBARDERO, “Slovenia’s road to membership in the European Union”, in M. MRAK (ed.), Slovenia: From Yugoslavia to the European Union, Washington (D.C.), World Bank, 2004, 375. 237 Hiertoe publiceert de Europese Commissie volgende mededeling: SEC (2002) 102 fin. “Communication from the commission:Information Note Common Financial Framework 2004-2006 for the Accession Negotiations”, 30 januari 2002. 238 J. POTOCNIK EN J.G. LOMBARDERO, “Slovenia’s road to membership in the European Union”, in M. MRAK (ed.), Slovenia: From Yugoslavia to the European Union, Washington (D.C.), World Bank, 2004, 376-378. 239 Polen, Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Cyprus, Malta, Estland, Letland en Litouwen. 240 Conclusies van het voorzitterschap, Kopenhagen, 12 en 13 december 2002. 241 M. MARESCEAU, “On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union. The Relations between the EU and Central and Eastern Europe, LondonNew York, Longman, 1997, (3) 20.
51
niet onderhevig zijn aan de procedure genoemd in artikel 218 VWEU (oud artikel 300 EGVerdrag). Het Verdrag dient ‘enkel’ geratificeerd te worden overeenkomstig de Grondwettelijke bepalingen van de lidstaten en het kandidaat-land. Klemtoon wordt gelegd op ‘enkel’, want het doorlopen van het ratificatieproces is niet altijd een sinecure. Zo zal het Verdrag niet in werking kunnen treden, vooraleer het door alle partijen werd geratificeerd. Met andere woorden kunnen verzuurde diplomatieke relaties tussen partijen wel eens roet in het eten gooien. Bovendien voorziet de Grondwet van sommige kandidaat-lidstaten in het organiseren van een verplicht referendum. Dit is onder meer het geval in Roemenië en Slowakije. Ook in Slovenië is het organiseren van een referendum, ondanks haar facultatief karakter, een veel voorkomende praktijk. Uiteraard werd dus ook een referendum georganiseerd naar aanleiding van de toetreding tot de EU.242 Het Toetredingsverdrag naar aanleiding van de “Big Bang”-uitbreiding wordt op 16 april 2003 ondertekend in Athene. 71. Elk Verdrag tot Toetreding bestaat uit drie instrumenten: het Verdrag zelf, de Akte betreffende de Toetredingsvoorwaarden, anders genoemd Toetredingsakte en de Slotakte. Het Verdrag zelf243 is relatief beknopt en omvat standaard drie bepalingen. Dit was het geval bij de eerste vier uitbreidingen van de Unie en is bij de vijfde uitbreiding niet anders. Artikel 1 stelt dat Slovenië en de andere 9 landen van de “Big Bang”-uitbreiding lid worden van de Europese Unie. Voorts stipuleert deze bepaling dat de voorwaarden voor de toelating en de daaruit voortvloeiende aanpassing van de Verdragen worden vastgelegd in de bij het Verdrag gevoegde Akte. Hieruit volgt dat de Toetredingsakte in se kan beschouwd worden als het wezen van het Toetredingsverdrag en dus ook voor de analyse het interessants zal zijn. Het laatste lid van artikel 1 bepaalt dat de rechten en verplichtingen uit de Verdragen waarbij de Unie partij is en de algemene en bijzondere bevoegdheden van de instellingen van de Unie van toepassing zijn ten aanzien van het Verdrag tot toetreding. Ten slotte neemt Artikel 2 de ratificatie en inwerkingtreding in beschouwing en heeft artikel 3 het over de taal van het Verdrag en haar neerlegging.244 De Toetredingsakte is ingedeeld in vijf delen: 1) 2) 3) 4) 5)
242
Deel I: Beginselen (artikelen 1-10) Deel II: Aanpassingen der Verdragen (artikelen 11-19) Deel III: Permanente bepalingen (artikelen 20-23) Deel IV: Tijdelijke bepalingen (artikelen 24-42) Deel V: Bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van deze akte (artikelen 43-62)
A. HOFFMEISTER,
“Changing requirements for membership” in A. OTT. EN K. INGLIS (eds.), Handbook on European Enlargement: a commentary on the enlargement process, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2002, (90) 100. 243 Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (lidstaten van de Europese Unie) en de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, PB 2003, L236/17. 244 M. MARESCEAU, “On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union. The Relations between the EU and Central and Eastern Europe, LondonNew York, Longman, 1997, (3) 20.
52
72. Deel I bevat een aantal uitgangspunten omtrent het EU-recht in het algemeen en Schengen en de Economische en Monetaire Unie (hierna EMU) in het bijzonder. Algemeen principe is dat vanaf de datum van toetreding alle primaire en secundaire regelgeving van toepassing is in de nieuwe lidstaten, onder voorbehoud van de overgangsmaatregelen zoals die zijn vastgelegd in de Toetredingsakte. Uit artikel 3 blijkt dat de nieuwe lidstaten in twee onderscheiden fasen zullen toetreden tot Schengen. In een eerste fase wordt het grootste deel van het Schengenacquis overgenomen. Met ‘grootste deel’ wordt gedoeld op het initieel Schengen akkoord van 1985 en de Schengen Uitvoeringsovereenkomst van 1990. In de tweede fase absorbeert men het resterende deel, dat voornamelijk betrekking heeft op het afschaffen van de interne binnengrenzen.245 Met betrekking tot de EMU bepaalt artikel 4 dat vanaf de datum van toetreding elke nieuwe lidstaat hieraan zal deelnemen met een derogatie in de zin van artikel 122 EG-Verdrag (zijnde het nieuw artikel 140 VWEU). In haar algemene betekenis veronderstelt een derogatie een afwijking van de bestaande regelgeving. In Europees verband impliceert dit dat een land toestemming heeft gekregen van de Commissie om van de Europese regelgeving te mogen afwijken.246 Bij het ondertekenen van het Toetredingsverdrag zijn de nieuwe lidstaten nog niet in staat de euro aan te nemen. Nu is het zo dat de EMU in drie fasen tot stand wordt gebracht en dat elk van de nieuwe lidstaten deze fasen dient te doorlopen. In een eerste fase worden met de EMU-landen alle interne belemmeringen afgeschaft die betrekking hebben op vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. De tweede fase strekt er toe technische voorbereidingen te treffen voor de aanname van de gemeenschappelijke munt, zoals het op elkaar afstemmen van het economisch en monetair beleid. In de derde en laatste fase worden de wisselkoersen vastgesteld en wordt uiteindelijk de euro aangenomen. De nieuwe lidstaten dienen voorlopig enkel te participeren in de eerste en tweede fase.247 Overeenkomstig artikel 5 en 6 zullen de nieuwe lidstaten toetreden tot het stelsel van Verdragen en akkoorden waardoor de Unie en haar lidstaten gebonden zijn. Deze hebben onder meer betrekking op de afschaffing van de dubbele belasting, textiel, staal en visserij. Tot slot bevatten de artikelen 8 tot en met 10 een aantal procedurele bepalingen zoals bijvoorbeeld de wijze van schorsing van bepalingen van de Toetredingsakte.248 73. Deel II bevat een aantal bepalingen van institutionele aard. Het Europees Parlement zal in de periode van 2004 tot 2009 732 zetels tellen waarvan Slovenië er slechts 7 krijgt, gelet op haar beperkte geografische omvang.249 Vanaf 1 november gelden in de Raad van Ministers nieuwe stemverhoudingen. Voor besluiten waarvoor een gekwalificeerde meerderheid vereist is, krijgt Slovenië 4 stemmen.250 Besluiten komen tot stand wanneer zij ten minste 232 stemmen hebben verkregen. Bovendien voorziet artikel 12 Toetredingsakte in het invoeren van het systeem van een dubbele meerderheid: 245
J. C. VAN HAERSOLTE,
“Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 306. 246 Website Europa.nu, http://www.europa-nu.nl/id/vhcrdvkt8buf/derogatie. 247 Website Europese Centrale Bank, http://www.ecb.int/ecb/educational/facts/euint/html/ei_004.nl.html; J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 306. 248 J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 306. 249 Artikel 11 Akte betreffende de Toetredingsvoorwaarden, PB 2003 L236/36 (hierna Toetredingsakte). 250 Artikel 12 Toetredingsakte.
53
“Een lid van de Raad kan verlangen dat bij besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt nagegaan of de lidstaten die de gekwalificeerde meerderheid vormen ten minste 62% van de totale bevolking van de Unie vertegenwoordigen. Indien blijkt dat niet aan deze voorwaarde is voldaan, is het besluit niet aangenomen.” Overeenkomstig artikel 13 mag elke nieuwe lidstaat een nationale rechter aanbrengen in het Hof van Justitie en het Gerecht van Eerste Aanleg. Slovenië krijgt 7 zetels in het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. Ook in het Wetenschappelijk en Technisch Comité en de Europese Centrale Bank worden wijzigingen aangebracht. Artikel 19 bevat het nieuw territoriaal toepassingsgebied van het EG-Verdrag. 74. Deel III heeft als titel “Permanente Bepalingen” en heeft met andere woorden betrekking op wijzigingen van blijvende aard van voornamelijk secundaire wetgeving. Artikel 20 bepaalt dat deze wijzigingen te vinden zijn in Bijlage II bij de Toetredingsakte. Bijlage II omvat 749 bladzijden in het Publicatieblad en is onderverdeeld in 22 beleidsterreinen waaronder bijvoorbeeld vrij verkeer van personen en mededingingsbeleid. In deze Bijlage zal men voor honderden Richtlijnen en Verordeningen aangeven hoe deze zullen worden aangepast vanaf de datum van toetreding. De aanpassingen betreffen hoofdzakelijk techniciteiten waarover nauwelijks is onderhandeld door de Verdragsluitende staten.251 Artikel 21 verwijst naar Bijlage III. In deze bijlage worden 14 rechtsinstrumenten opgesomd die onder meer betrekking hebben op structuurfondsen, statistieken en visserij. Aanpassingen aan deze regelgeving dienen te gebeuren conform artikel 57 Toetredingsakte en de daar aangegeven richtsnoeren. Bijlage III omvat in feite restwetgeving die niet kon worden opgenomen in Bijlage II omdat men daar aan het einde van de onderhandelingen geen tijd meer voor had, of omdat men toen gewoon nog niet wist hoe men deze regelgeving ging wijzigen.252 Artikel 22 is weerom een scharnierbepaling en verwijst naar Bijlage IV. Toch verschilt dit artikel op een belangrijk punt van de twee voorgaande bepalingen, aangezien het ook betrekking heeft op primaire wetgeving. Zo wordt bijvoorbeeld aangegeven wat in de nieuwe lidstaten moet worden aangemerkt als bestaande steun conform artikel 88 EG-Verdrag.253 Ten slotte bepaalt artikel 23 “dat de Raad met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement wijzigingen kan aanbrengen aan de bepalingen van de Toetredingsakte met betrekking tot het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, indien dit noodzakelijk zou zijn ten gevolge van een wijziging van de Communautaire voorschriften.” Ze kan dit doen voor de datum van toetreding en aldus zonder tussenkomst van de nieuwe lidstaten. We stellen vast dat de EU van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt. Op 29 september 2003 zal ze ingrijpende veranderingen aanbrengen
251
J. C. VAN HAERSOLTE,
“Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 307. 252 J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 307. 253 Akte betreffende de Toetredingsvoorwaarden, Bijlage IV, PB 2003 L236/797.
54
aan het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Hiertoe beslist ze op 22 maart de Toetredingsakte te wijzigen.254 75. Deel IV heeft betrekking op de “tijdelijke bepalingen”. Twee categorieën kunnen onderscheiden worden. De eerste categorie betreft bepalingen die niet enkel tijdelijk zijn van aard, maar ook betrekking hebben op institutionele aspecten zoals organen en instellingen en begrotingskwesties. De tweede categorie heeft betrekking op een aantal vrijwaringsclausules. Bijzondere aandacht dient besteed te worden aan artikel 24 dat betrekking heeft op de overgangsmaatregelen. De eerste categorie ligt vervat in de artikelen 25 tot en met 37. Artikel 25 bepaalt de samenstelling van het Europees Parlement tot aan de Parlementsverkiezingen in 2004. Het is trouwens met de aankomende verkiezingen in het achterhoofd dat men koste wat kost de tien kandidaat-landen wil laten toetreden op 1 mei 2004. Anders zullen zij niet in staat zijn hierin te participeren.255 Artikel 26 bevat de stemmenweging die geldt in de Raad tot en met 31 oktober 2004. De artikelen 27 tot en met 36 hebben respectievelijk betrekking op de volgende aspecten: douanerechten, de begroting, de begrotingscompensatie die aan bepaalde landen zal worden toegekend, de bijdragen aan het fonds voor onderzoek, het beëindigen van de versterkte pré-toetredingssteun, de financiële bijstand ter versterking van de bestuurlijke capaciteit, ook wel ‘overgangsfaciliteit’ genoemd en de ‘Shengenfaciliteit’ om de nieuwe lidstaten te helpen bij de financiering van acties aan de nieuwe buitengrenzen.256 Voor Slovenië kunnen uit deze bepalingen een aantal aspecten gedistilleerd worden. Vooreerst krijgt het land een begrotingscompensatie van één achtste van 29,5 miljoen euro in 2004 en één twaalfde van 66,4 miljoen euro en 35,5 miljoen euro in respectievelijk 2005 en 2006.257 Daarnaast krijgt het een tijdelijke financiële cashflow faciliteit van opnieuw één achtste in 2004 en opnieuw één twaalfde in 2005 en 2006 van respectievelijk de volgende bedragen: 64,5, 17,85 en 17,85 miljoen euro.258 Men kent deze compensaties toe omdat de nieuwe lidstaten pas toetreden op 1 mei 2004. Hiertoe bepaalt artikel 28 dat de algemene begroting van de Europese Gemeenschap voor het begrotingsjaar 2004 wordt aangepast om rekening te houden te houden met de toetreding van de nieuwe lidstaten. Men keurt hiervoor een wijzigingsbudget goed dat in werking zal treden vanaf 1 mei 2004. De ratio van deze compensatie is eenvoudig. Gelet op het algemeen economisch ontwikkelingspeil van de landen die in 2004 zullen toetreden, wil men vermijden dat deze zich tijdens de eerste jaren als lidstaat in een ongunstigere netto-begrotingspositie bevinden dan het jaar voorafgaand aan de toetreding. Men dient immers in het achterhoofd te houden dat geen pré-toetredingssteun meer wordt ontvangen vanaf de datum van toetreding.259 Voorts dient Slovenië 2,36 miljoen euro te betalen aan het fonds voor onderzoek.260 Ten slotte krijgt Slovenië achtereenvolgens
254
Besluit Nr. 2004/281/EG van de Raad van 22 maart 2004 houdende aanpassing van de Akte betreffende de toetreding van de Republiek Tsjechië, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Republiek Slowakije, en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, in verband met de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, PB 2004 L93/1. 255 Conclusies van het voorzitterschap, Kopenhagen, 12 en 13 december 2002. 256 J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 307. 257 Artikel 29 Toetredingsakte. 258 Artikel 30 Toetredingsakte. 259 COM (2009) 0595 def. “Mededeling van de Commissie- een financieel pakket voor de Toetredingsonderhandelingen met Kroatië”, 29 oktober 2009, 11. 260 Artikel 31 Toetredingsakte.
55
volgende bedragen toegekend in het kader van de Schengenfaciliteit: 35, 64 miljoen euro in 2004 en 35,36 miljoen euro in 2004 en 2005.261 Artikel 24 kan beschouwd worden als een van de belangrijkste bepalingen van het vierde onderdeel. Als scharnierartikel verwijst het naar Bijlagen V tot en met XIV waarin de overgangsmaatregelen voor de nieuwe lidstaten zijn opgenomen. In elk van die bijlagen wordt weergegeven hoe en op welke termijn de secundaire regelgeving op het betrokken land van toepassing zal zijn. Indien men stilzwijgend is over bepaalde regelgeving impliceert dit dat deze vanaf de datum van toetreding onmiddellijk verbindend en toepasselijk is. Als aanvulling op artikel 24, stipuleert artikel 40 dat de handhaving van de nationale bepalingen in het kader van de overgangsmaatregelen, geen aanleiding mag geven tot grenscontroles tussen de lidstaten. Dit om de goede werking van de interne markt niet te verstoren. 262 De maatregelen die betrekking hebben op Slovenië worden opgesomd in Bijlage XIII. Ze hebben betrekking op de volgende beleidsterreinen: vrij verkeer van goederen, vrij verkeer van personen, vrij verrichten van diensten, vrij kapitaalverkeer, landbouw, belastingen, sociaal beleid en werkgelegenheid, energie en milieu. Zo wordt voor het eerste beleidsterrein bepaald dat “in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot het eind van het tweede jaar na de datum van toetreding van Slovenië, de huidige lidstaten263 nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Sloveense onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De huidige lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding van Slovenië.” Een ander voorbeeld, ditmaal betrekking hebbend op landbouw, is dat Slovenië “in afwijking van artikel 33 van Verordening nr. 136/66/EEG gedurende een periode van vijf jaar vanaf de datum van toetreding staatssteun mag verlenen voor de productie van oliehoudende pompoenen, volgens de onderstaande degressieve percentages: 100 % in de eerste drie jaren, 80 % in het vierde jaar, 50 % in het vijfde jaar”.264 Dit brengt ons tot de tweede categorie van “tijdelijke bepalingen”, namelijk de vrijwaringsclausules die worden opgenomen in de artikelen 37 tot en met 39. Artikel 37 wordt beschouwd als de algemene vrijwaringsclausule en voorziet in beschermingsmaatregelen, “in geval van ernstige en mogelijk aanhoudende moeilijkheden in een sector van het economisch leven, dan wel moeilijkheden die de economische toestand van een bepaalde streek ernstig kunnen verstoren”. Tot drie jaar na de toetreding kunnen zowel de huidige als de nieuwe lidstaten een verzoek indienen bij de Commissie tot het bekomen van dergelijke maatregelen. Interessant is dat Bijlage XIII met betrekking tot Slovenië bepaalt, dat het land zich, voor wat betreft de vastgoedmarkt, tot 7 jaar na de toetreding kan beroepen op deze algemene vrijwaringsclausule. Vervolgens dient de Commissie via een spoedprocedure binnen de vijf werkdagen de noodzakelijke maatregelen en uitvoeringsmodaliteiten vast te stellen.265 Artikel 38 heeft betrekking op de situatie “waarin de werking van de interne markt wordt verstoord of dreigt te worden verstoord, met inbegrip van verbintenissen inzake sectoraal beleid of betreffende economische activiteiten met grensoverschrijdende gevolgen”. In het bijzonder dient daar aan te worden toegevoegd dat dit geschiedt ten gevolge van een inbreuk 261
Artikel 35 Toetredingsakte. J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 307. 263 De E15: België, Nederland, Luxemburg, Frankrijk, Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Ierland, Spanje, Portugal, Italië, Denemarken, Finland, Zweden, Oostenrijk en Griekenland. 264 Bijlage XIII, PB 2003 L236/906-915. 265 J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 308. 262
56
door een nieuwe lidstaat op “in het kader van de in de toetredingsonderhandelingen aangegane verbintenissen.” Bij een dergelijke verstoring kan de Commissie gedurende drie jaar na toetreding “passende maatregelen” treffen. Ze doet dit ofwel op eigen initiatief, ofwel op initiatief van de huidige lidstaten of de overige toetredende landen. Belangrijk is dat men op basis van de periodieke verslagen van de Commissie, reeds voor de toetreding een beroep kan doen op artikel 38. De vrijwaringsmaatregelen zijn dan van toepassing vanaf de datum van toetreding. Bovendien is het mogelijk de maatregelen te handhaven voor een langere periode dan drie jaar na de toetreding.266 Mogelijks kunnen de maatregelen worden ingetrokken door de Commissie. Voorafgaandelijk dient zij de Raad hiervan op de hoogte te brengen.267 Artikel 39 is gelijkaardig aan het voorgaand artikel, maar heeft betrekking op derde pijler aangelegenheden, met name de wederzijdse erkenning in burgerlijke –en strafzaken. Wanneer zich ernstige tekortkomingen voordoen in dit verband wordt voorzien in een mogelijkheid tot vrijwaringsmaatregelen. Procedureel gezien zijn er een aantal verschilpunten met artikel 38. Zo dient de Commissie vooraleer zij bepaalde maatregelen neemt, te overleggen met de overige lidstaten. Bovendien stelt ze de gewenste uitvoeringsmodaliteiten vast.268 Hoewel deze vereisten strikt genomen niet vervat liggen in artikel 38, doet de Commissie er goed aan deze ook daar na te leven. Niet in het minst omwille van redenen van effectiviteit. Ten slotte geeft men aan dat indien de regelgeving waarop de betrokken nieuwe lidstaat een inbreuk heeft gepleegd bij wijze van vrijwaringsmaatregel wordt geschorst, dit geen afbreuk mag doen aan de “verdere nauwe justitiële samenwerking”. Dit impliceert dat het geschil moet beperkt worden tot de aangelegenheden waarop het betrekking heeft en met andere woorden geen invloed mag uitoefenen op andere beleidsonderdelen. 269 Tot slot hebben artikel 40 en 41 betrekking op de overgangsmaatregelen die kunnen worden toegekend met betrekking tot het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en veterinaire en fytosanitaire wetgeving. Beide kunnen worden vastgesteld tot drie jaar na de datum van toetreding. Enkel de maatregelen met betrekking tot het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid kunnen worden verlengd.270 76. Deel V omvat de bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van de Toetredingsakte. Voor het merendeel zijn deze institutioneel of procedureel van aard. De artikelen 43 tot en met 52 houden in belangrijke mate verband met de bovenvermelde artikelen 11 tot 19. Zo wordt onder meer bepaald dat het Europees Parlement en de Raad hun intern reglement aan de toetreding dienen aan te passen.271 Voorts krijgt elke nieuwe lidstaat het recht een van zijn onderdanen tot lid van de Commissie te benoemen.272 De laatste reeks bepalingen betreft de toepassing van het Toetredingsverdrag en de secundaire regelgeving. Hierna volgt een beknopte artikelsgewijze bespreking. Zo bepaalt artikel 53 dat 266
Deze mogelijkheid wordt ook voorzien in artikel 39 Toetredingsakte. J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 308-309. 268 Deze vereiste is tevens opgenomen in artikel 37 Toetredingsakte. 269 J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 309. 270 J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 309-310. 271 Artikel 43 en 44 Toetredingsakte. 272 Artikel 45 Toetredingsakte; J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 310. 267
57
de richtlijnen en beschikkingen opgesomd in artikel 249 EG en artikel 161 Euratom –Verdrag ook aan de nieuwe lidstaten gericht zijn vanaf de datum van toetreding. Dit lijkt nogal evident, maar men heeft deze bepaling waarschijnlijk opgenomen om latere misverstanden te vermijden. Men bedoelt immers de richtlijnen en beschikkingen die zijn aangenomen voorafgaand aan de toetreding. Artikel 53 maakt geen melding van verordeningen omdat zij nooit aan lidstaten gericht zijn, maar daar rechtstreeks toepasselijk zijn vanaf de dag van inwerkingtreding. 273 Artikel 54 stelt dat lidstaten vanaf de datum van toetreding uitvoering dienen te geven aan de op hen toepasselijke secundaire regelgeving, tenzij voor hen in een overgangsregime is voorzien. Dit is nogal logisch, aangezien de overname van het acquis beschouwd wordt als één van de toetredingsvereisten. Overeenkomstig artikel 55 kan de Raad aan de nieuwe lidstaten tijdelijke afwijkingen toestaan van regelgeving die werd aangenomen tussen 1 november 2002 en 1 mei 2004. De artikelen 56 en 57 hebben betrekking op besluitvormingsprocedures binnen de Raad. Artikel 58 bepaalt dat de talen van de nieuwe lidstaten vanaf het tijdstip van toetreding als authentiek zullen worden beschouwd. Aldus wordt de nieuwe regelgeving vanaf 1 mei 2004 ook in deze talen bekendgemaakt. Artikel 59 vereist dat de nieuwe lidstaten conform artikel 33 van het Euratom-Verdrag hun regelgeving ter bescherming van de gevaren van ioniserende stralen aan de Commissie dienen bekend te maken. Tot slot worden in de artikelen 60 tot en met 62 de gebruikelijke slotbepalingen opgenomen. Zo stelt artikel 60 dat de protocollen en bijlagen integraal deel uitmaken van de Toetredingsakte. Dit impliceert dat zij in dezelfde mate verbindend zijn als de Akte zelf. De artikelen 61 en 62 zijn praktisch van aard en bepalen dat de oorspronkelijke Verdragen van de Unie, alsook alle vorige toetredingsverdragen en internationale overeenkomsten moeten worden toegezonden aan de nieuwe lidstaten.274 De tien protocollen worden in het kader van deze Masterproef buiten beschouwing gelaten, aangezien geen van hen rechtstreeks betrekking heeft op Slovenië. 77. Dit brengt ons uiteindelijk bij de Slotakte. Vooreerst zal deze bevestigen dat het Verdrag, de Toetredingsakte en de bijhorende Bijlagen zijn opgesteld en aangenomen. Verder geeft ze een overzicht van al hetgeen de partijen zijn overeengekomen en bevat ze 44 verklaringen en een briefwisseling.275 Van belang is dat de Slotakte niet wordt aangewezen in artikel 60 van de Toetredingsakte. Hierdoor ontstaan uit haar hoofde geen juridische verbintenissen. De verklaringen die worden opgenomen zijn met andere woorden louter politiek van aard. Om dit te beklemtonen hebben de huidige lidstaten een algemene gemeenschappelijke verklaring afgelegd waarin ze bevestigen dat de “Verklaringen niet mogen worden uitgelegd of toegepast op een wijze die strijdig is met de verplichtingen van de lidstaten die voortvloeien uit het Toetredingsverdrag en de Toetredingsakte”.276 De verklaringen komen voor in diverse vormen: sommigen zijn opgesteld door alle huidige lidstaten of door enkele van hen, al dan niet in samenspraak met de nieuwe lidstaten. 273
J. C. VAN HAERSOLTE,
“Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 310. 274 J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 310. 275 M. MARESCEAU, “On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union. The Relations between the EU and Central and Eastern Europe, LondonNew York, Longman, 1997, (3) 20. 276 Algemene gemeenschappelijke verklaring nr. 21 van de huidige lidstaten, PB 2003 L236/978; J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 312.
58
Bovendien zijn er ook verklaringen van individuele of verschillende lidstaten. Verklaring nr. 1 en 2 zijn opgesteld door alle Verdragsluitende partijen, zijnde de nieuwe lidstaten en de leden van de Europese Raad. Ook de Commissie kan een verklaring opstellen.277 Slovenië zelf heeft twee individuele verklaringen aangenomen, met name de verklaringen nr. 41278 en 42279. Verklaring nr. 41 betreft de toekomstige regionale indeling van de Republiek Slovenië. Het land is zinnens vanaf 2006 haar territoriale indeling te herzien. Verklaring nr. 42 is nogal excentriek en heeft betrekking op de Sloveense inheemse bijensoort Apis mellifera Carnica. Slovenië benadrukt dat ze er alles aan wil doen om deze bijensoort in stand te houden. Indien nodig zal zij hiertoe nationale maatregelen treffen op grond van artikel 30 EGVerdrag, rekening houdend met het proportionaliteitsbeginsel. Artikel 30 EG-Verdrag stipuleert dat verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer gerechtvaardigd kunnen zijn uit de bescherming van personen, dieren of planten. Derhalve ligt in deze bepaling een uitzondering vervat op het verbod van maatregelen van gelijke werking.280 Ten slotte hebben de briefwisseling en bijlagen bij de Slotakte betrekking op de te hanteren overleg –en informatieprocedure. Deze zal van toepassing zijn op de besluitvormingsprocedure van bepaalde maatregelen, die moeten worden genomen tijdens de periode voorafgaand aan de toetreding op 1 mei 2004. Het is immers de bedoeling dat de toetredende landen op de hoogte worden gebracht van alle voorstellen, mededelingen, aanbevelingen of initiatieven die kunnen leiden tot besluiten van de instellingen of organen van de EU. Bovendien wordt een Interimcomité tot stand gebracht waarin zowel de huidige als nieuwe lidstaten zijn vertegenwoordigd. Zo nodig kan in dit comité overleg worden gepleegd. Voorts gaan de nieuwe lidstaten de verbintenis aan informatie te verschaffen aan de Unie. Dit is in het bijzonder het geval voor alle door hen te nemen besluiten die een invloed kunnen uitoefenen op de verplichtingen die voortvloeien uit hun hoedanigheid van toekomstige leden van de Unie.281
277
Zie de Verklaringen nr. 43 en 44 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, PB 2003 L236/985: J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 313. 278 Verklaring nr. 41van de Republiek Slovenië over de toekomstige regionale indeling van de Republiek Slovenië, PB 2003 L236/984. 279 Verklaring nr. 42 van de Republiek Slovenië over de Sloveense inheemse bijensoort Apis meliffera Carnica (kranjska cebela), PB 2003 L236/984-985. 280 J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 313 281 J. C. VAN HAERSOLTE, “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER 2003, nr. 11-12, 313; Briefwisseling en bijlagen betrekking hebbend op deze briefwisseling, PB 2003 L236/986-988.
59
Deel IV. Slovenië als EU-lidstaat: Geselecteerde topics Inleiding
78. Bewust kies ik er voor het laatste deel van deze Masterproef te wijten aan een reflectie omtrent drie specifieke onderwerpen. Deels omwille van mijn persoonlijke interesse voor de thema’s, maar eigenlijk vooral omdat ze een goed beeld schetsen van Slovenië als EUlidstaat. Zo zal Slovenië er in slagen als eerste nieuwe EU-lidstaat282 te kunnen toetreden tot de Eurozone. Nochtans kent het land vandaag een diepe economische en financiële crisis. De vraag is welke verklarende factoren aan de basis liggen van deze evolutie. Bijgevolg vormt de positie van Slovenië in de Eurozone het eerste onderzoeksthema. Een tweede onderwerp waarover ik graag wat inzichten deel is de relatie tussen Slovenië en Kroatië. Opnieuw brandend actueel, met het lidmaatschap van Kroatië in het verschiet. Lange tijd zal Slovenië echter de toetreding van Kroatië blokkeren, gelet op de onderlinge diplomatieke strubbelingen. Recent is in deze problematiek een doorbraak gekomen. Het laatste onderwerp betreft de toepassing van het EU-recht in Slovenië. De Sloveense Grondwet bekleedt een bijzondere positie en ik vraag me af welke repercussies dit heeft ten aanzien van het Europees Recht. Voorts ga ik na in welke mate Slovenië reeds gebruik heeft gemaakt van de procesvoering voor het Hof van Justitie. In de eerste plaats wordt daarbij uitgebreid ingegaan op de prejudiciële verwijzingsprocedure. Nadien volgt een overzicht van de huidige stand van zaken voor wat betreft de rechtstreekse toegang tot het Hof van Justitie. Tot slot volgt een bespreking van de manier waarop de Sloveense magistraten vertrouwd werden gemaakt met de basisprincipes van het recht van de Unie. Plots geconfronteerd worden met een nieuwe rechtsorde is immers niet altijd even gemakkelijk.
Hoofdstuk 1. Slovenië in de eurozone 79. Alle EU-lidstaten zijn lid van de Economische en Monetaire Unie (EMU). Dit impliceert dat ze met het oog op economische vereenzelviging hun economisch en monetair beleid op elkaar dienen af te stemmen. Bij de bespreking van het Toetredingsverdrag werd er reeds op gewezen dat de EMU in drie fasen tot stand komt. De laatste fase strekt tot verdere integratie en bestaat in het aannemen van een gemeenschappelijke munt, de euro. Met andere woorden omvat de eurozone slechts die EMU-landen die participeren in de slotfase.283 Hoewel het eigenlijk de bedoeling is dat alle EMU-landen zo snel mogelijk de euro invoeren, voorziet de Raad voor sommigen in een afwijkingsregeling. Dit is niet alleen het geval voor Zweden, maar ook voor de landen van Centraal –en Oost-Europa. Genoemde landen zijn begunstigde van een “derogatie”, wat inhoudt dat ze de nodige tijd krijgen om te voldoen aan de zogenaamde “convergentiecriteria”, of nog, de voorwaarden tot lidmaatschap van de 282 283
Met nieuwe Eu-lidstaten doel ik op de tien landen die op 1 mei 2004 zijn toegetreden tot de EU. Website Europese Commissie – Economische en Financiële Zaken, http://ec.europa.eu/economy_finance/ euro/emu/index_nl.htm; http://ec.europa.eu/economy_finance/euro/adoption/who_can_join/index_en.htm.
60
eurozone. Ten minste om de twee jaar stellen de Commissie en de Europese Centrale Bank een convergentieverslag op voor deze lidstaten.284 Daarin wordt uitspraak gedaan over de vooruitgang die de lidstaten op het gebied van de convergentiecriteria hebben geboekt.285 80. Er bestaan vier convergentiecriteria, met name prijsstabiliteit, de begrotingssituatie van de overheid, deelname aan het Europees wisselkoersmechanisme en convergentie van de langetermijnrente. Sinds het verdrag van Lissabon liggen de convergentiecriteria vervat in artikel 140 (1) VWEU. Elk criterium verdient wat nadere toelichting. Prijsstabiliteit veronderstelt een acceptabele inflatiegraad. De jaarlijkse inflatie mag maximaal 1,5% uitstijgen boven het gemiddelde inflatiepercentage van de drie best presterende landen.286 Met deze laatste bedoelt men de landen met de hoogste prijsstabiliteit of het laagste inflatiepercentage. Het tweede criterium impliceert dat de begrotingssituatie houdbaar moet zijn. De betrokken lidstaat kent geen buitensporige begrotingstekorten. Of er al dan niet een buitensporig tekort bestaat, is afhankelijk van het oordeel van de Raad.287 Volgens het derde criterium dienen lidstaten te beschikken over een wisselkoers die gedurende de twee jaar voorafgaand aan de toetreding tot de eurozone niet onderhevig is geweest aan grote spanningen.288 Hiertoe dienen de landen met een derogatie deel te nemen aan het Europees Wisselkoersmechanisme (WKM). Binnen dit kader tracht men via een spilkoers schommelingen in de wisselkoersen tussen de euro en nationale munteenheden van de Europese landen die nog niet tot de Eurozone behoren te minimaliseren. Sinds 1999 bestaat er een Europees Wisselkoersmechanisme II (WKMI) dat in de plaats treedt van het Europees Wisselkoersmechanisme I. Tot slot moet deelname aan WKMII resulteren in een duurzame langetermijnrente. Aan dit criterium is voldaan wanneer de rente van de lidstaat niet meer dan 2 % boven de referentiewaarde ligt. Met referentiewaarde wordt bedoeld het gemiddelde van de langetermijnrenten van de drie EU-lidstaten die het best presteren op het vlak van prijsstabiliteit.289 81. In haar convergentieverslag van 2006290 besluit de Commissie dat Slovenië voldoet aan alle convergentiecriteria. Hiermee is Slovenië de eerste nieuwe lidstaat die kan toetreden tot de eurozone. Nochtans is kort na de toetreding nog geen sprake van een opmerkelijke voorsprong ten aanzien van de andere nieuwe lidstaten. Uit het eerste convergentieverslag dat de Commissie opstelt na 1 mei 2004291 blijkt dat Litouwen het best presteert op het vlak van de convergentiecriteria. Slovenië scoort niet slecht, maar situeert zich ongeveer op gelijke hoogte met Letland. Beide landen voldoen aan het begrotingscriterium en het criterium met betrekking tot de langetermijnrente.
284
Artikel 140 VWEU; Het begrip “Lidstaten” dient hier geïnterpreteerd te worden als lidstaten van de Unie die nog niet zijn toegetreden tot de Eurozone. 285 Website Europese Commissie – Economische en Financiële Zaken, http://ec.europa.eu/economy_finance/ euro/emu/index_nl.htm; http://ec.europa.eu/economy_finance/euro/adoption/who_can_join/index_en.htm. 286 Artikel 1 Protocol nr. 13 VWEU. 287 Artikel 126 (6) VWEU. 288 Artikel 3 Protocol nr. 13 VWEU. 289 Artikel 4 Protocol nr. 13 VWEU; Website Europese Centrale Bank, http://www.ecb.int/ecb/orga/escb/ html/convergence-criteria.nl.html; Website Europa.eu, http://europa.eu/legislation_summaries/ economic_and_monetary_affairs/institutional_and_economic_framework/ec0013_nl.htm; Website Europa.nu, http://www.europa-nu.nl/id/vh7shw8tmdy5/wisselkoersmechanisme_ii_erm_ii. 290 Europese Commissie, Directoraat Generaal voor Economische en Financiële Zaken, 2006 Convergence report on Slovenia, online te consulteren http://ec.europa.eu/economy_finance/euro/ countries/slovenia_en.htm. 291 COM (2004) 690 def., “Report from the Commission. Convergence report 2004”, 20 oktober 2004.
61
In 2006 vragen Slovenië en Litouwen aan de Commissie een voor hen afzonderlijk convergentieverslag op te stellen. Hieruit blijkt dat enkel Slovenië volledig klaar is de verplichtingen van het lidmaatschap van de eurozone op zich te nemen. Het succes van Slovenië is te verklaren door verschillende factoren. Vooreerst kent het land een open economie waardoor het in staat is duurzame internationale handelsrelaties aan te knopen. Keerzijde van de medaille is dat wanneer de voornaamste handelspartners van Slovenië economische moeilijkheden ondervinden, dit ook een nefaste invloed kan uitoefenen op de eigen economie. Op het ogenblik van toetreding tot de EU bereikt Slovenië een hoge omzettingsgraad van het acquis betreffende de financiële diensten. Voorts heeft het land in samenspraak met de Nationale Bank een efficiënte inflatiepolitiek gevoerd. Ten slotte kent Slovenië een sterke economische groei en convergentie in de rentevoeten heeft aanleiding gegeven tot een toename van het aantal verstrekte leningen in de private sector. Wel dient het land naar de toekomst toe bijzondere aandacht te besteden aan het bestendigen van haar concurrentiepositie.292 82. Slovenië zal op 1 januari 2007 toetreden tot de eurozone volgens het zogenaamde “Big Bang”-scenario. Dit houdt in dat de invoering van de euro als valuta onmiddellijk gepaard gaat met de omloop van euro-bankbiljetten –en munten. Onmiddellijk dient in dit verband te worden verstaan als de zelfde dag nog. Bovendien wordt geopteerd voor een systeem van dubbele omloop gedurende 14 dagen. Dit wil zeggen dat tot en met 14 januari 2007 zowel de tolar als de euro wettige betaalmiddelen zijn. In haar verslag van 10 november 2006 schrijft de Commissie dat Slovenië in het algemeen goed voorbereid is op de invoering van de euro. Op 8 november 2005 sluiten de Commissie en Slovenië een Partnerschapsovereenkomst over de te realiseren voorlichtings –en communicatieactiviteiten over de invoering van de euro in Slovenië. In uitvoering daarvan verspreidt de Sloveense regering via de regionale en lokale media advertenties over de invoering van de euro. Op televisie lanceert men reclamespots en in november en december 2006 worden twee publicaties over de overgang naar de euro onder alle huishoudens verspreid. Wel benadrukt de Commissie dat Slovenië maatregelen moet treffen om het vertrouwen van de consumenten in een stabiele en billijke prijsstelling tijdens de overgang te versterken. In juli 2006 wordt de Conceptwet betreffende de invoering van de euro ingediend in het Parlement. Deze omvat een aantal voorschriften omtrent de overgang naar de euro, de periode van dubbele omloop, het omwisselen van tolar-bankbiljetten –en muntstukken in chartaal eurogeld en de wijziging van de muntaanduiding van effecten.293 83. Lang zal Slovenië echter niet kunnen genieten van een stabiele eurozone. In 2008 leidt het ineenstorten van de vastgoedmarkt in de Verenigde Staten tot een globale economische en financiële crisis. Veel lidstaten zien zich genoodzaakt aanzienlijke steunmaatregelen te treffen in de bancaire sector. Hierdoor komen de overheidsfinanciën sterk onder druk te staan wat uiteindelijk resulteert in groteske begrotingstekorten. De vrees dat sommige lidstaten niet aan hun financiële verplichtingen kunnen voldoen, leidt tot oplopende rentes op staatsobligaties en een dreigende versperring van de toegang tot de kapitaalmarkt.294 In 2009 wordt Europa geconfronteerd met een tweede crisis wanneer blijkt dat Griekenland misleidende informatie heeft verspreid over haar begrotingssituatie. Er is geen vertrouwen meer dat het land haar verplichtingen nog kan nakomen en de rente op Griekse 292
Convergentieverslag 2006. COM (2006) 671 def. “Mededeling van de Commissie aan de Raad, Het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité, het comité van de regio’s en de Europese Centrale Bank. Vierde verslag over de praktische voorbereidingen op de toekomstige uitbreiding van de eurozone”, 10 april 2006. 294 V. BORGER, “De eurocrisis als katalysator voor het Europese noodfonds en het toekomstig permanent stabilisatiemechanisme”, SEW 2011, Nr. 5, 208. 293
62
staatsobligaties stijgt tot een absurd niveau. De EU grijpt in en op 2 mei 2010 wordt een hulppakket van 110 miljard Euro ter beschikking gesteld aan Griekenland. Het is echter al te laat om de besmetting van andere lidstaten nog te voorkomen. Gelet op de waardevermindering van de euro en de aanzienlijke renten wordt het voor landen met hoge tekorten quasi onmogelijk om nog geld te lenen.295 Eén na één treft de Eurocrisis Ierland, Portugal, Cyprus en Spanje. Vandaag verkeert ook Slovenië in hevige moeilijkheden. Vooraleer op deze problematiek wordt ingegaan, volgt een reflectie over de aanpak van de eurocrisis in het algemeen.296 84. In het weekend van 9 en 10 mei besluiten de Ministers van Financiën uit de eurozone tot het instellen van een tijdelijk noodfonds. Men beseft dat hulpverlening aan de landen in moeilijkheden noodzakelijk is met het oog op het vermijden van een internationale obligatiecrisis. Het noodfonds bestaat uit twee onderdelen: - Het Europees financieel stabilisatiemechanisme of noodmechanisme (EFSM) - De Europese faciliteit voor financiële stabiliteit of noodfaciliteit (EFSF) Het noodmechanisme is ingesteld door de Raad bij Vo. 407/2010 en vindt haar juridische grondslag in artikel 122, lid 2 VWEU. Het mechanisme bestaat uit een fonds van 60 miljard euro, waarvan zowel eurolanden als andere lidstaten kunnen genieten. In tegenstelling tot het noodmechanisme is de noodfaciliteit intergouvernementeel van aard, waardoor deze zich dus buiten het kader van de Verdragen situeert. Het besluit tot haar instelling is niet genomen door de Raad zelf, maar door de lidstaten die gezamenlijk hun soevereine bevoegdheden uitoefenen. Initieel kunnen binnen het kader van de noodfaciliteit leningen worden verstrekt tot 440 miljard euro. De geldingsduur van de noodfaciliteit beperkt zich tot drie jaar.297 85. Geleidelijk aan beseffen de staatshoofden en regeringsleiders dat het noodfonds niet zal volstaan om de rust te laten wederkeren op de financiële markten. Op 11 maart 2010 verklaren zij hetgeen volgt: “De lidstaten van de eurozone zullen doortastende, goed gecoördineerde maatregelen treffen om de financiële stabiliteit van de gehele eurozone te vrijwaren”298 In uitvoering daarvan wordt op 25 maart 2010 een Taskforce in het leven geroepen, onder leiding van de voorzitter van de Europese Raad, Herman Van Rompuy. Deze bijzondere financiële vergadering dient nog voor het einde van het jaar een aantal maatregelen uit te werken inzake crisisbeheersing en de versterking van de begrotingsdiscipline.299 Op 21 maart 2010 besluit de Taskforce in haar eindverslag dat voor wat betreft het aspect crisisbeheersing moet voorzien worden in een permanent stabilisatiemechanisme. Zoals de benaming doet uitschijnen, heeft dit mechanisme tot doel onder alle omstandigheden de financiële stabiliteit binnen de eurozone te handhaven. Quasi onmiddellijk voegt van Rompuy hier aan toe dat een Verdragswijziging onontbeerlijk is om een dergelijk mechanisme tot 295
Website Europa.nu, online te consulteren: http://www.europa-nu.nl/id/vifhdvtmvdxg/ eurocrisis_door_begrotingstekort_en. 296 V. BORGER, “De eurocrisis als katalysator voor het Europese noodfonds en het toekomstig permanent stabilisatiemechanisme”, SEW 2011, Nr. 5, 208. 297 V. BORGER, “De eurocrisis als katalysator voor het Europese noodfonds en het toekomstig permanent stabilisatiemechanisme”, SEW 2011, Nr. 5, 208-209. 298 Europese Raad, “Verklaring van de staatshoofden en regeringsleiders van de Europese Unie”, 11 februari 2010, online te consulteren: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/NewsWord/nl/ec/115270.doc. 299 V. BORGER, “De eurocrisis als katalysator voor het Europese noodfonds en het toekomstig permanent stabilisatiemechanisme”, SEW 2011, Nr. 5, 210
63
stand te brengen. Uiteindelijk besluit de Raad op 25 maart 2011300 dat een derde lid zal worden toegevoegd aan artikel 136 VWEU. De tekst van deze nieuwe bepaling luidt als volgt: “De lidstaten die de euro als munt hebben kunnen een stabiliteitsmechanisme instellen dat geactiveerd wordt indien dat onontbeerlijk is om de stabiliteit van de eurozone in haar geheel te waarborgen. De verlening van financiële steun, indien vereist, uit hoofde van het mechanisme zal aan stringente voorwaarden gebonden zijn.”301 Hiermee vormt artikel 136 VWEU een uitzondering op de no-bail-out-clausule van artikel 125 VWEU. Overeenkomstig deze bepaling zijn zowel de Unie als de lidstaten niet aansprakelijk voor de schuldverbintenissen van andere lidstaten. Artikel 125 VWEU dient samen gelezen te worden met de artikelen 123 en 124 VWEU die respectievelijk een verbod op kredietfaciliteiten en een verbod op bevoorrechte toegang tot kredietinstellingen bevatten. Met dit systeem wordt beoogd lidstaten als enigen verantwoordelijk te houden voor hun financiën. De vraag is nu of de oprichting van een Stabilisatiemechanisme wel als een daadwerkelijke uitzondering kan worden beschouwd. Haar permanent karakter verzet zich immers tegen de tijdelijke aard van een uitzondering. Bovendien is te verwachten dat de aanwezigheid van een dergelijk mechanisme een invloed zal uitoefenen op de werking van de financiële markten. 302 86. In tegenstelling tot de noodfaciliteit, krijgt het Stabilisatiemechanisme geen vorm via een privaatrechtelijke constructie. Daarentegen wordt door de vertegenwoordigers van de eurolanden op 2 februari 2012 een verdrag ondertekend houdende instelling van het Europees Stabilisatiemechanisme303 (ESM). Een eerste versie van dit verdrag werd nochtans reeds aangenomen op 11 juli 2011. Op 21 juli 2011 wordt door de staatshoofden en regeringsleiders beslist het ESM meer flexibel te maken. Dit resulteert in het nieuwe ESM-Verdrag.304 Alle lidstaten van de eurozone worden lid van het ESM.305 EU-lidstaten die de euro niet als munt hebben, kunnen eveneens deelnemen aan operaties ter ondersteuning van de stabiliteit.306 Het ESM heeft als doel het vrijmaken van middelen en het verlenen van financiële ondersteuning aan haar leden die financiële moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden, met het oog op het vrijwaren van de financiële stabiliteit binnen de eurozone.307 Hiertoe beschikt het ESM als internationale financiële instelling over een breed scala aan instrumenten zoals het verlenen van kredieten, het aankopen van obligaties van 300
Besluit Nr. 2011/199/EU van de Raad van 25 maart 2011 tot wijziging van artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben, PB 2011 L91/1. 301 V. BORGER, “De eurocrisis als katalysator voor het Europese noodfonds en het toekomstig permanent stabilisatiemechanisme”, SEW 2011, Nr. 5, 210. 302 V. BORGER, “De eurocrisis als katalysator voor het Europese noodfonds en het toekomstig permanent stabilisatiemechanisme”, SEW 2011, Nr. 5, 211. 303 Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, De Republiek Estland, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, het Groothertogdom Luxemburg, Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland, 2 februari 2012, online consultatie: www.efsf.europa.eu/attachments/esm_treaty_en.pdf. 304 Zie over de verschillen tussen het oude en nieuwe ESM-Verdrag: Europese Raad, “Factsheet: Treaty establishing the European Stability Mechanism”, nr. 127788, online te consulteren op: http://www.europeancouncil.europa.eu/home-page/highlights/european-stability-mechanism-treaty-signed?lang=nl. 305 Artikel 1 (2) ESM-Verdrag. 306 Preambule, Overweging 9, ESM-Verdrag. 307 Artikel 3 ESM-Verdrag.
64
begunstigde lidstaten op de primaire en secundaire markten alsook het verlenen van preventieve financiële bijstand.308 Het ESM wordt gespijsd door haar leden volgens een welbepaalde bijdragesleutel die is opgenomen in Bijlage I bij het ESM-Verdrag.309 Een aanvraag tot financiële bijstand dient te worden ingediend bij de voorzitter van de Raad van Gouverneurs, die is samengesteld uit de Ministers van Financiën van de ESM-landen. Nadien wordt in samenspraak met de Commissie en het IMF onderhandeld over de voorwaarden tot toekenning van de financiële ondersteuning. Deze voorwaarden worden uiteindelijk opgenomen in een ‘Memorandum of Understanding’ ondertekend door enerzijds de Commissie, als vertegenwoordiger van het ESM en anderzijds het betrokken ESM-land.310 Het ESM is operationeel vanaf 8 oktober 2012.311 87. Nochtans is het instellen van een Permanent Stabilisatiemechanisme niet het enige initiatief geweest in het aanpakken van de eurocrisis. Het is immers zo dat de crisis in belangrijke mate te wijten is aan een gebrekkig op elkaar afgestemd economisch beleid. Nu heeft het geen zin een gemeenschappelijke munt aan te nemen, wanneer naderhand de regels van de EMU niet worden nageleefd.312 Initiatieven zoals een voorgeschreven budgetdiscipline bleken in de praktijk niet te werken. Hoewel het destijds eenvoudig was de euro in te voeren, kwam de daarbij noodzakelijke economische integratie slechts moeilijk op gang.313 In feite vinden de problemen hun oorsprong in de asymmetrie tussen het economisch en monetair beleid binnen de EMU. Waar het monetair beleid exclusief in handen is van de ECB, ligt de verantwoordelijkheid voor het economisch beleid bij de lidstaten. Dit impliceert dat deze laatste zelf dienen in te staan voor het vaststellen van hun begroting. De bevoegdheden van de Unie zijn ter zake relatief bescheiden en het begrotingstoezicht berust hoofdzakelijk bij de lidstaten. Dit geeft reeds sinds 2003 aanleiding tot aanzienlijke begrotingstekorten en een toename van de concurrentieverschillen tussen de lidstaten.314 Wil men definitief een einde brengen aan de eurocrisis, dient eerst orde op zaken te worden gesteld in de overheidsfinanciën van de lidstaten. Hiertoe beslist de Europese Raad in december 2011 tot het uitwerken van een verdrag voor een versterkte economische unie, bestaande uit een begrotingspact en een versterkte coördinatie van het economisch beleid. Op 2 maart 2012 zal het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur (VSCB) in de economische en monetaire unie door 25 van de 27 lidstaten worden ondertekend.315 Dit Verdrag bevat meerdere verplichtingen die de economische discipline in de lidstaten beogen te versterken. Zo is een begrotingssituatie vereist die een evenwicht bereikt, dan wel een overschot vertoont. Bovendien mag de staatsschuld niet hoger zijn dan 60% van het BBP en dienen landen met
308
Artikel 14-18 ESM-Verdrag. Artikel 11 ESM-Verdrag. 310 Artikel 13 ESM-Verdrag. 311 Website Europese Raad, http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/european-stabilitymechanism-treaty-signed?lang=nl; Website Europa.nu, http://www.europa-nu.nl/id/vio0i2fa2iww/ europees_stabiliteitsmechanisme_esm. 312 Quote Karel De Gucht, video “Hoe is de Eurocrisis ontstaan” door Frederik Eraly, winnaar Karel Van Miertprijs voor de journalistiek, http://www.youtube.com/watch?v=joDjZ2ZmzIQ, minuut 2:02. 313 W.H. BOVENSCHEN, “Economische Monetaire Unie: schuldencrisis leidt tot aanzienlijke maatregelen” NTER 2012, nr. 5, 184. 314 V. BORGER, “Het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie: de juridische en constitutionele implicaties van de eurocrisis”, SEW 2012, nr. 10, 370. 315 W.H. BOVENSCHEN, “Economische Monetaire Unie: schuldencrisis leidt tot aanzienlijke maatregelen” NTER 2012, nr. 5, 184. 309
65
een buitensporig begrotingstekort een budgettair en economisch Partnerschapsprogramma in te richten. 316 Inhoudelijk voegt het VSCB dus niet veel toe aan de bestaande verplichtingen die in het Unierecht vervat liggen. Uiteindelijk hoeft dat ook niet, want de zwakte van de begrotingsregels zit hem niet in de verplichtingen zelf, maar in een gebrek aan handhaving en toezicht. Dat is nu net hetgeen waarop het VSCB beoogt een antwoord te bieden. Hiertoe wordt onder meer bepaald dat lidstaten de begrotingsprincipes permanent dienen te verankeren, bij voorkeur constitutioneel.317 Tot slot wens ik nog te wijzen op de wisselwerking die bestaat tussen het ESM en het VSCB. Vanaf maart 2013 zal een verlening van financiële bijstand uit het ESM afhankelijk zijn van de ratificatie van het VSCB en vanaf één jaar na de inwerkingtreding daarvan, ook van de toepassing van de regel van het begrotingsevenwicht. Het VSCB is op 1 januari 2013 in werking getreden.318 88. Er zijn nog tal van andere initiatieven in de strijd tegen de eurocrisis zoals onder meer het Europees Semester en het Europlus-Pact. Het eerste initiatief kadert binnen Europa 2020, de groeistrategie van de Unie voor de komende tien jaar. Nu is het zo dat de gewenste groei slechts kan bereikt worden wanneer de maatregelen en doelstellingen van de lidstaten onderling op elkaar zijn afgestemd. Hiertoe beslist de Commissie tot een jaarlijkse cyclus van economische beleidscoördinatie: Het Europees semester. Elk jaar verricht de Commissie een gedetailleerde analyse van de economische en structurele maatregelen in de lidstaten. Op basis daarvan formuleert zij aanbevelingen voor de komende 12-16 maanden. Eigenlijk vervult de Commissie hier opnieuw een soort monitoringsfunctie, maar nu met het oog op het vermijden van toekomstige economische problemen.319 Het Europlus-Pact of het Pact voor de Euro is een politieke overeenkomst die tot doel heeft de economische pijler van de monetaire unie te versterken. Opnieuw staat economische beleidscoördinatie centraal. Beoogd wordt het concurrentievermogen van de eurolanden te verbeteren om aldus tot een hogere mate van convergentie te komen binnen de eurozone. Een aangescherpt concurrentievermogen stimuleert economische groei en resulteert in hogere inkomensniveaus voor de burgers. Lidstaten buiten de eurozone worden verzocht op vrijwillige basis aan het Pact deel te nemen.320 89. Dit alles brengt ons terug bij de kern van de zaak, namelijk de moeilijkheden die zich op dit ogenblik voordoen in Slovenië. Het land is eigenlijk pas recent in de picture gekomen, ten gevolge van de reddingsoperatie in Cyprus. Langs verschillende kanalen wordt nu het gerucht verspreid dat Slovenië na Cyprus wel eens het volgende land kan zijn dat een aanvraag moet indienen tot financiële ondersteuning. De vraag is nu welke factoren aanleiding geven tot deze bezorgdheid. Slovenië heeft steevast moeite gehad met de privatisering van de bankensector. Ten gevolge van de jarenlange inmenging van het bestuur zijn tal van dubieuze en vaak veel te gunstige 316
V. BORGER,
“Het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie: de juridische en constitutionele implicaties van de eurocrisis”, SEW 2012, nr. 10, 375. 317 V. BORGER, “Het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie: de juridische en constitutionele implicaties van de eurocrisis”, SEW 2012, nr. 10, 375. 318 Website Europese Raad, http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/treaty-on-stability,coordination-and-governance-signed?lang=nl. 319 Website Europese Commissie, http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_nl.htm. 320 Europese Raad, Conclusies van de staatshoofden en regeringsleiders van de eurozone van 11 maart 2011, Bijlage I: Een Pact voor de euro, online te consulteren: consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/119829.pdf+&cd=1&hl=nl&ct=clnk&gl=be
66
vastgoedleningen verstrekt. Op dit ogenblik bedraagt het totaal aan slechte leningen zo een 7 miljard euro, wat gelijk staat aan ongeveer 20% van de Sloveense economie. Hierdoor staan de nationale banken op instorten. Op de internationale markt kan Slovenië bijna geen middelen meer aantrekken, waardoor het land wat haar liquide middelen betreft quasi volledig afhankelijk is van de ECB. Beursanalisten vrezen dat het land weldra bij de eurozone zal aankloppen voor noodhulp.321 Dit wordt nochtans hevig betwist door Eerste Minister Alenka Bratusek. Ze benadrukt dat het land zelf in staat is de problemen op te lossen en dat vergelijkingen met Cyprus derhalve onnodig zijn en niet gepast. Zo heeft Slovenië een ‘bad bank’ opgericht waarin de slechte leningen zijn ondergebracht en werkt de Minister van Financiën aan een plan tot herstructurering van de banken.322 Op 9 april 2013 verklaart Commissievoorzitter Barroso dat hij er vertrouwen in heeft dat het land zal tegemoet komen aan haar financiële moeilijkheden. Hij benadrukt dat de ergste crisissen vaak ook gepaard gaan met de meest efficiënte hervormingen.323 Nochtans publiceert de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) diezelfde dag nog een rapport324 waarin ze haar bezorgdheid uit over de situatie in Slovenië. De OESO waarschuwt dat Slovenië te maken krijgt met een ernstige bankencrisis als het land niet snel ingrijpt. De internationale organisatie raadt Slovenië aan de levensvatbare banken die onder druk staan te herkapitaliseren. Gesuggereerd wordt om hierbij onder meer obligatiehouders een verlies te laten nemen. Slovenië is er bij gebaat de staatsbanken Nova Ljubljanska Banka en Nova Kreditna Maribor te verkopen. Overige banken in moeilijkheden kunnen maar beter worden opgedoekt. Volgens kredietbeoordelaar Fitch hebben de staatsbanken en particuliere bank Abanka Vipa samen nood aan 2 miljard euro vers kapitaal.325 De OESO wenst meer informatie te verkrijgen over de zogenaamde ‘bad bank’. Ze benadrukt dat “een gebrek aan inzichtelijkheid en de kans op politieke inmenging” belangrijke risico’s uitmaken. Voorts dient de Sloveense overheid snel en vergaand in te grijpen en regelmatig te rapporteren over haar vorderingen. Gelet op de aanzienlijke schulden in het bedrijfsleven is een verbetering van de faillissementsprocedures cruciaal. Ook directe investeringen uit het buitenland kunnen hierbij soelaas bieden. Indien Slovenië geen wijzigingen in haar beleid doorvoert kan haar staatsschuld verdubbelen om in 2025 boven 100 % van het BBP uit te
321
“Tien vragen over de crisis in Slovenië”, 10 april 2013, De Financiële Telegraaf, online te consulteren: http://www.telegraaf.nl/dft/21466313/__10_vragen_over_crisis_Slovenie__.html; “Is Slovenië het volgende Euroland in de problemen?”, 28 maart 2013, online te consulteren: http://www.demorgen.be/dm/nl/996/Economie/article/detail/1604850/2013/03/28/Is-Slovenie-het-volgendeeuroland-in-de-problemen.dhtml. 322 “PM reiterates Slovenia does not need aid”, 27 maart 2013, The Slovenia Times, online te consulteren: http://www.sloveniatimes.com/pm-reiterates-slovenia-does-not-need-aid. 323 J.M.D. BARROSO, “Statement by President Barroso following his meeting with Ms. Alenka Bratusek, Prime Minister of Slovenia, 9 april 2012, online te consulteren: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13296_en.htm. 324 OESO, “OECD Economic Surveys of Slovenia”, april 2013, online te consulteren: http://www.oecd.org/eco/surveys/slovenia-2013.htm. 325 “Oeso voorspelt bancaire crisis in Slovenië”, 9 april 2013, De Standaard, online te consulteren: http://www.standaard.be/cnt/DMF20130409_00534284; “Oeso verwacht diepe bankencrisis in Slovenië, 9 april 2013, De Morgen, online te consulteren: http://www.demorgen.be/dm/nl/996/Economie/article/detail/ 1611318/2013/04/09/OESO-verwacht-diepe-bankencrisis-in-Slovenie.dhtml.
67
komen. Waar de schuld in 2009 35% van het BBP uitmaakt, is deze vandaag opgelopen tot bijna 54%.326 Of Slovenië hetzelfde pad zal bewandelen als Cyprus is nog af te wachten. Naar mijn mening is het nog te vroeg om daar nu al over te speculeren. Op zijn minst dienen eerst een aantal resultaten van de beoogde hervormingen te worden afgewacht. Bovendien is het belangrijk de verschillen tussen de situatie in Cyprus en Slovenië te beklemtonen. In Cyprus vertegenwoordigt de bankensector 800 % van het BBP, terwijl de omvang van de banken in Slovenië relatief beperkt is. Daar vertegenwoordigt de bankensector ongeveer 130 % van het BBP. Voorts heeft Slovenië een kleinere staatsschuld en worden haar banken slechts in beperkte mate blootgesteld aan de perifere landen van de eurozone. Hiermee wordt gedoeld op Griekenland, Spanje, Italië en Portugal. Het teloorgaan van de bankensector in Cyprus is trouwens voornamelijk ingegeven door intense relaties met de besmette banken in genoemde landen, terwijl de problemen in Slovenië veroorzaakt zijn door een slecht georganiseerd bestuur. 60% van de bankdeposito’s in Cyprus behoren toe aan niet-ingezetenen. Slovenië daarentegen haalt 90% van de deposito’s bij haar eigen bevolking. 327 Het lijkt vandaag trouwens nogal een trend om kleine eurolanden met Cyprus te vergelijken. Ook ten aanzien van Luxemburg en Malta werd recentelijk nog beweerd dat ze mogelijks in de problemen kunnen komen. Beide landen reageren alvast verontwaardigd.328
Hoofdstuk 2. De relatie met Kroatië 90. In onderstaande bijdrage wordt gefocust op twee bilaterale conflicten die lange tijd de relatie tussen Slovenië en Kroatië beheerst hebben. Het feit dat deze problematiek bovendien een barrière heeft gevormd in de toetreding van Kroatië tot de Unie, zegt veel over Slovenië en verklaart met andere woorden haar relevantie in het kader van deze Masterproef. Het eerste dispuut situeert zich in internationaalrechtelijke context en betreft een grensgeschil over de baai van Piran en enkele landinwaarts gelegen gebieden. Het tweede conflict heeft betrekking op het teloor gaan van Kroatische spaargelden ten gevolge van de desintegratie van Joegoslavië. Achtereenvolgens licht ik elk van deze conflicten nader toe. 91. In het oude Joegoslavië heeft men er nooit aan gedacht de maritieme grenzen van de deelrepublieken op ontegensprekelijke wijze vast te leggen. Na het uiteenvallen van de staat heerst dan ook grote onduidelijkheid over hoe deze grenzen nu juist dienen te worden afgebakend. Hierbij vormen de territoriale aanspraken van zowel Kroatië als Slovenië met betrekking tot de Baai van Piran het voornaamste punt van discussie. Slovenië eist de volledige jurisdictie over deze baai en wenst bovendien een eigen toegangsweg te verkrijgen tot de internationale wateren. Telkens Sloveense schepen nu naar de volle zee willen varen, 326
“Oeso voorspelt bancaire crisis in Slovenië”, 9 april 2013, De Standaard, online te consulteren: http://www.standaard.be/cnt/DMF20130409_00534284; “Oeso verwacht diepe bankencrisis in Slovenië, 9 april 2013, De Morgen, online te consulteren: http://www.demorgen.be/dm/nl/996/Economie/article/detail/ 1611318/2013/04/09/OESO-verwacht-diepe-bankencrisis-in-Slovenie.dhtml. 327 “Raffeisen analysts: Slovenia will not need bailout”, 30 maart 2013, The Slovenia Times, online te consulteren: http://www.sloveniatimes.com/raiffeisen-analysts-slovenia-will-not-need-bailout. 328 “Small states reject Cyprus comparisons”, 27 maart 2013, Financial Times, online te consulteren: http://www.ft.com/intl/cms/s/0/d33f292e-96cf-11e2-8950-00144feabdc0.html#axzz2SKpA2MVu; “We’re not Cyprus, Luxembourg asserts”, 27 maart 2013, NY Times, online te consulteren: http://www.nytimes.com/ 2013/03/28/business/global/were-not-cyprus-luxembourg-asserts.html?_r=0
68
dienen ze eerst een stuk van de Italiaanse of Kroatische territoriale zee te doorkruisen. Slovenië wil niet langer afhankelijk zijn van de goodwill van andere staten en eist dat aan haar een smalle corridor van de Kroatische territoriale wateren wordt toebedeeld (zie ANNEX II). Kroatië wil daarentegen dat het principe van de mediaanlijn (“equidistant line”) wordt toegepast, wat zou resulteren in een quasi gelijke verdeling van de baai van Piran. Onder geen beding aanvaardt ze het afstaan van een deel van haar territoriale wateren. Uiteindelijk ondertekenen beide partijen in 2001 een verdrag329 waarin wordt bepaald dat Slovenië 80% van de baai krijgt toegeëigend.330 Het verdrag zal echter nooit worden geratificeerd. In september 2002 stuurt de Eerste Minister van Kroatië een brief naar zijn tegenhanger in Slovenië waarin wordt gesteld dat Kroatië zich toch niet kan verzoenen met de gemaakte afspraken. Bijgevolg moet alles wat reeds is gebeurd in uitvoering van het verdrag ongedaan gemaakt worden.331 Pas in 2005 worden de onderhandelingen over het grensgeschil terug geopend naar aanleiding van enkele incidenten die zich in de betwiste gebieden hebben voorgedaan. Op 10 juni 2005 ondertekenen de ministers van buitenlandse zaken een gemeenschappelijke verklaring met het oog op het voorkomen van toekomstige incidenten. Dit akkoord, overigens de “Brioniverklaring” genoemd omdat ze tot stand is gekomen op het eiland Brioni, beoogt geenszins een oplossing te bieden voor het grensgeschil, maar is er op gericht de status quo van 25 juni 1991 te doen handhaven.332 In juli 2007 stelt Slovenië voor het geschil onderhevig te maken aan een soort van verzoeningsprocedure bij de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa. Kroatië weigert, maar stelt enkele maanden later voor het geschil te laten beslechten door het Internationaal Tribunaal voor het Recht van de Zee in Hamburg. Voor Slovenië is dat onaanvaardbaar omdat het grensgeschil niet alleen betrekking heeft op de territoriale zee, maar ook op een aantal landinwaarts gelegen gebieden. Beide partijen zijn zich bewust van de politieke impasse en blijven actief op zoek gaan naar een geschikte oplossing. Dit leidt tot de zogenaamde Bled-overeenkomst, ondertekend in augustus 2007 door de respectievelijke Eerste Ministers en genoemd naar de plaats van totstandkoming in Slovenië. De overeenkomst voorziet in het voorleggen van het geschil aan een internationaalrechtelijke instantie, zoals het Internationaal Gerechtshof in Den Haag. Een groep van experten dient een akkoord op te stellen omtrent de daarbij te hanteren voorwaarden. Na maanden te hebben onderhandeld, blijkt echter dat het onmogelijk is een dergelijk akkoord te bereiken.333 Het conflict komt in een stroomversnelling wanneer Slovenië in september 2008 dreigt de toetredingsonderhandelingen met Kroatië te blokkeren. Enkele maanden later zet het land haar woorden om in daden. Tijdens de IGC betreffende de toetreding van Kroatië tot de EU, die plaats vindt in Brussel op 19 december 2008, verklaart Eerste Minister Borut Pahor dat Slovenië voorbehoud maakt ten aanzien van 11 hoofdstukken van het acquis334. Tijdens de 329
Een andere benaming voor het verdrag is de Drnovsek-Racan-overeenkomst, genoemd naar de toenmalige Eerste Ministers van Slovenië en Kroatië, Janez Drnovsek en Ivica Racan. 330 Balkananalysis, “Slovenia pledges support for Croatia’s EU Bid, as maritime dispute continues”, online te consulteren: http://www.balkanalysis.com/croatia/2008/02/09/slovenia-pledges-support-for-croatias-eu-bidas-maritime-dispute-continues-2/. 331 V. SANCIN, “From ‘Drnovsek-Racan’ to ‘Pahor-Kosor’ Agreement”, European Perspectives Vol.2 2010, nr. 2, 94-95. 332 V. SANCIN, “From ‘Drnovsek-Racan’ to ‘Pahor-Kosor’ Agreement”, European Perspectives Vol.2 2010, nr. 2, 97. 333 V. SANCIN, “From ‘Drnovsek-Racan’ to ‘Pahor-Kosor’ Agreement”, European Perspectives Vol.2 2010, nr. 2, 98-99. 334 Onder andere met betrekking tot vrij verkeer van kapitaal, milieu, landbouw en regionaal beleid.
69
afgelopen onderhandelingen zou Kroatië documenten hebben ingediend waarin de omstreden grens tussen Slovenië en Kroatië is vastgesteld in het voordeel van Kroatië. Slovenië wil vermijden dat wordt vooruitgelopen op een eventuele latere beslechting van het grensgeschil en stelt haar veto. De Commissie betreurt de gebeurtenissen en stelt dat strikt genomen een bilateraal conflict geen invloed zou mogen uitoefenen op de toetredingsonderhandelingen.335 Omdat de Unie vreest dat de partijen zelf niet tot een vreedzame oplossing zullen komen, beslist ze dat het tijd wordt zich in de discussie te mengen. In januari 2009 coördineert Commissaris voor uitbreiding Olli Rehn een nieuwe reeks van onderhandelingen over het grensgeschil. In maart 2009 verwerpt Kroatië het voorstel om het dispuut te onderwerpen aan een bemiddelingsprocedure. Als alternatief suggereert Commissaris Rehn het geschil voor te leggen aan een ad hoc arbitragetribunaal. Slovenië is enthousiast, maar Kroatië dringt aan om het geschil aanhangig te maken bij het Internationaal Gerechtshof. Een maand later stelt Rehn een ontwerpovereenkomst op om het geschil toch voor te leggen aan een ad hoc arbitragetribunaal. Verrassend genoeg gaat Kroatië deze keer wel akkoord. Slovenië dient een aantal amendementen in en in juni 2009 legt Commissaris Rehn de aangepaste tekst voor aan beide partijen. Kroatië gaat echter niet akkoord met de Sloveense amendementen en weigert haar verdere medewerking te verlenen.336 In juli zijn de gemoederen wat bedaard en bereiken de partijen een compromis. Slovenië belooft haar veto in de toetredingsonderhandelingen op te heffen op voorwaarde dat Kroatië de omstreden documenten uit de onderhandelingen weert. Bovendien moet dringend een oplossing worden uitgewerkt voor het grensgeschil en dient Kroatië zich er van te weerhouden uitlatingen te doen die de beslechting kunnen beïnvloeden. Later zullen deze verbintenissen worden opgenomen in artikel 8 en 9 van de arbitrage-overeenkomst. Op 11 september 2009 stuurt de Eerste Minister van Kroatië, Jadranka Kosor, een brief naar het Zweeds voorzitterschap waarin ze verklaart dat geen enkele geografische kaart, unilaterale handeling, noch enig document aangenomen na 25 juni 1991 juridisch verbindend is ten aanzien van de definitieve beslechting van het grensgeschil. Tijdens de volgende IGC bevestigt Slovenië formeel dat het niet noodzakelijk is de onderhandelingen nog verder te blokkeren. Dit alles resulteert uiteindelijk in het aannemen van de Pahor-Kosorovereenkomst337 op 4 februari 2009. Het akkoord is in belangrijke mate gebaseerd op de laatst voorgestelde tekst van Commissaris Rehn. Slovenië en Kroatië bekrachtigen het akkoord op respectievelijk 29 oktober 2009 en 18 maart 2010.338 Interessant is dat beide partijen in hun ratificatieakte een unilaterale verklaring hebben opgenomen met betrekking tot de arbitrage-overeenkomst. Kroatië stelt in artikel 3 van haar ratificatieakte dat beide partijen op 27 oktober 2009 aan het Zweeds voorzitterschap en de Verenigde Staten het volgende verklaard hebben:
335
EUobserver, “Slovenia to block Croatia EU accession talks”, online te consulteren: http://euobserver.com/enlargement/27314; SEC (2009) 1333, “Croatia 2009 Progress report”, 14 oktober 2009, 5; Zie ook: Europees Parlement, Memo 1 on Slovenia Croatia, 10 arguments for drawing a line of separation between the Accession Negotiations and the resolution of the Croatian-Slovenian border issue, online te consulteren: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/ dv/d_hr_20090217_06_/D_HR_20090217_06_en.pdf. 336 V. SANCIN, “From ‘Drnovsek-Racan’ to ‘Pahor-Kosor’ Agreement”, European Perspectives Vol.2 2010, nr. 2, 99. 337 Genoemd naar de respectievelijke Sloveense en Kroatische Eerste Minister Borut Pahor en Jadranka Kosor. 338 Slovenië diende eerst nog de grondwettelijkheidstoets van het Grondwettelijk Hof af te wachten. Het Hof deed uitspraak op 18 maart 2010; V. SANCIN, “From ‘Drnovsek-Racan’ to ‘Pahor-Kosor’ Agreement”, European Perspectives Vol.2 2010, nr. 2, 99-100.
70
“Niets in de arbitrage-overeenkomst mag verstaan worden alsof Kroatië zou instemmen met de eis van Slovenië betreffende de toegang tot de volle zee”.339 Slovenië ontkent onmiddellijk dat beide partijen ooit deze gemeenschappelijke verklaring hebben afgelegd en neemt in haar eigen ratificatieakte op dat ze het niet eens is met de unilaterale verklaring van Kroatië. Diplomatieke vertegenwoordigers van zowel Zweden als de Verenigde Staten zullen later trouwens bevestigen dat ze nooit een dergelijke verklaring hebben ontvangen.340 Vijf arbiters dienen te oordelen over het geschil, waarvan er drie moeten gekozen worden uit een lijst van onafhankelijke arbiters voorgedragen door de Commissie. Daarnaast mag zowel Slovenië als Kroatië nog een nationale arbiter aanduiden. Op 17 januari 2012 bereiken de partijen een eerste akkoord. Het tribunaal zal worden voorgezeten door Gilbert Guillaume, een Franse ad hoc rechter in het Internationaal Gerechtshof. Hij zal worden bijgestaan door de Duitse Bruno Simma en de Britse Vaughan Lowe, respectievelijk rechter in het Internationaal Gerechtshof en professor Internationaal Publiekrecht aan de universiteit van Oxford. Enkele weken later lichten de partijen elkaar in over de gekozen nationale arbiters. Slovenië heeft gekozen voor Jernej Sekolec, arbiter in het Permanent Hof van Arbitrage. De keuze van Kroatië gaat uit naar Budislav Vukas, expert in het maritiem recht. 341 Naar alle waarschijnlijkheid worden de debatten voor het ad hoc tribunaal geopend in het voorjaar van 2014.342 Belangrijk is dat de uitspraak van het arbitrage-tribunaal voor beide partijen definitief verbindend zal zijn onder het internationaal recht.343 De Commissie verheugt zich alvast over het bereikte akkoord. Commissaris voor uitbreiding Stefan Füle feliciteert beide partijen en stelt dat de recente ontwikkelingen “een zeer welkom signaal zijn in de positieve ontwikkeling van het goed nabuurschap tussen beide partijen. Bovendien toont dit aan dat zelfs ingewikkelde conflicten kunnen worden opgelost door middel van dialoog en samenwerking.344 Op die manier telt het als voorbeeld voor de andere landen uit de Westerse Balkan.” Toch is het grensgeschil niet het enige obstakel geweest tijdens het pré-toetredingsproces van Kroatië. Dit brengt ons tot de analyse van het tweede conflict. 92. Het uiteenvallen van Joegoslavië leidt tot het faillissement van de Lubljanska Banka, de nationale bank van Slovenië. Op dat ogenblik staan echter bij genoemde bank voor miljoenen deposito’s geregistreerd die toebehoren aan Kroatische burgers. Hoewel Kroatië een deel van de schulden zal overnemen, gaat nog steeds 170 miljoen euro verloren. Dit bedrag wordt uiteindelijk opgenomen in de Sloveense staatsschuld. In 1993 richt Slovenië een successiefonds op dat verantwoordelijk is voor het afhandelen van haar schulden tegenover vreemde spaarders. Naast verschillende Kroaten, hebben ook andere Joegoslavische burgers fondsen ter beschikking gesteld van de Ljubljanska Banka. Ongeveer een jaar later wordt de Nova Ljubljanska Banka opgericht. Deze nieuwe financiële instelling neemt bijna alle 339
Vrij vertaald: “Nothing in the Arbitration Agreement between the Government of the Republic of Croatia and the Government of the Republic of Slovenia shall be understood as Croatia’s consent to Slovenia’s claim to its territorial contact with the high seas”. 340 V. SANCIN, “From ‘Drnovsek-Racan’ to ‘Pahor-Kosor’ Agreement”, European Perspectives Vol.2 2010, nr. 2, 101. 341 Website Republic of Slovenia, Ministry of Foreign Affairs: http://www.mzz.gov.si/nc/en/newsroom/ news/article/141/30123/. 342 SWD (2012) 338 def., “Comprehensive Monitoring report on Croatia”, 10 oktober 2012, 9. 343 V. SANCIN, “From ‘Drnovsek-Racan’ to ‘Pahor-Kosor’ Agreement”, European Perspectives Vol.2 2010, nr. 2, 106-109. 344 Europese Commissie-Press Release, “Launch of the arbitration process between Slovenia and Croatia”, online te consulteren: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-25_en.htm.
71
verbintenissen over van haar voorganger, met uitzondering van de schulden ten aanzien van niet-ingezetenen. Toch zullen verschillende Kroaten een gerechtelijke procedure starten tegen de nieuwe bank in de hoop hun deposito’s sneller te recupereren. Onmiddellijk wordt in Ljubljana een wet gestemd waardoor wijzigingen worden aangebracht aan het successiefonds. Bovendien leidt de wetswijziging tot schorsing van alle aanhangige gerechtelijke procedures die betrekking hebben op vreemde deposito’s.345 Op 29 juni 2001 ondertekenen alle voormalige Joegoslavische deelrepublieken een verdrag waarin wordt gesteld dat de geschillen met betrekking tot vreemde deposito’s na het uiteenvallen van Joegoslavië moeten worden voorgelegd aan de Bank voor Internationale Betalingen in Basel. Dit verdrag wordt ook wel de overeenkomst betreffende successieconflicten genoemd. Ondertussen dienen verschillende spaarders een verzoekschrift in bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Uiteindelijk leiden de onderhandelingen in Basel tot geen concrete resultaten.346 In 2006 weigert Kroatië de Nova Ljubljanska Banka toe te laten tot haar financiële markten. Toegang zal pas worden verschaft wanneer een definitieve oplossing is uitgewerkt voor het geschil. Slovenië houdt nog steeds vol dat het geschil moet worden opgelost in Basel en staat niet open voor andere oplossingen. Wanneer ook aan de Belgische Bank KBC de toegang tot de markten wordt ontzegd omwille van participatie in de Nova Ljubljanska, komt de EU tussen. De Unie spoort Kroatië aan tot gelijke behandeling van alle bedrijven afkomstig uit de EU.347 Drie jaar later vernietigt het Grondwettelijk Hof een bepaling uit de gewijzigde wet betreffende het successiefonds waardoor de schorsing van de aanhangige gerechtelijke procedures wordt opgeheven. Het Hof is van oordeel dat de desbetreffende bepaling een schending vormt van het recht op toegang tot een rechter. Op 15 februari 2010 zal een Sloveense rechter voor het eerst aan een Kroatische burger een schadevergoeding toekennen wegens het verlies van in bewaring gegeven spaargelden bij de Ljubljanska Banka. 348 Toch komt er pas een echte doorbraak op 6 november 2012. Die dag oordeelt het EHRM in het arrest Alisic en anderen349 dat Slovenië compensatie moet voorzien voor de verloren gegane spaargelden van enkele Bosniërs. Dit arrest zou wel eens een precedent kunnen vormen in latere procedures. Het Hof stelt immers uitdrukkelijk dat Slovenië maatregelen moet treffen om eisers en ‘alle anderen in dezelfde positie’ te compenseren. Bovendien moet dit geschieden op een wijze ‘gelijkaardig aan de manier waarop ze haar eigen ingezetenen vergoed’ heeft.350 Het conflict bereikt een hoogtepunt wanneer Sloveens Europarlementslid Jozef Horvat op 20 september 2012 het bericht de wereld in stuurt ‘dat Slovenië het Toetredingsverdrag met Kroatië niet zal ratificeren vooraleer een oplossing is uitgewerkt voor het geschil.’ Minister van Buitenlandse Zaken, Karel Erjavec, voegt hier nog aan toe dat indien geen resultaat is 345
“Slovenia and Croatia solving painful LB deposits issue”, 11 maart 2013, The Slovenia Times, online te consulteren: http://www.sloveniatimes.com/slovenia-and-croatia-solving-painful-lb-deposits-issue. 346 “Slovenia and Croatia solving painful LB deposits issue”, 11 maart 2013, The Slovenia Times, online te consulteren: http://www.sloveniatimes.com/slovenia-and-croatia-solving-painful-lb-deposits-issue. 347 “Slovenia and Croatia solving painful LB deposits issue”, 11 maart 2013, The Slovenia Times, online te consulteren: http://www.sloveniatimes.com/slovenia-and-croatia-solving-painful-lb-deposits-issue. 348 “Slovenia and Croatia solving painful LB deposits issue”, 11 maart 2013, The Slovenia Times, online te consulteren: http://www.sloveniatimes.com/slovenia-and-croatia-solving-painful-lb-deposits-issue. 349 EHRM, Alisic en anderen t. Bosnië-Herzegovina, Kroatië, Servië, Slovenië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, 6 november 2012, online consultatie via hudoc. 350 “LB issue dominate Slovenia-Croatia relations”, 1 januari 2013, The Slovenia Times, online te consulteren: http://www.sloveniatimes.com/lb-issue-dominate-slovenia-croatia-relations.
72
bereikt voor het einde van 2012 er waarschijnlijk nooit een oplossing zal kunnen worden gevonden. Men vreest er voor dat Kroatië niet zal kunnen toetreden op 1 januari 2013. Dit leidt tot heel wat ergernissen bij de staatshoofden –en regeringsleiders van de andere lidstaten. Mocht elke lidstaat telkens haar bilaterale conflicten in Europese context brengen zou dit de beleidsvoering van de Unie nodeloos vertragen.351 Uiteindelijk zal het allemaal zo ver niet komen, want op 7 maart 2013 ondertekenen Slovenië en Kroatië een Memorandum of Understanding waarmee een einde wordt gesteld aan het conflict. (zie ANNEX III). Het Memorandum bepaalt dat het geschil toch zal worden opgelost conform de overeenkomst betreffende successie-conflicten. Hiertoe zullen opnieuw onderhandelingen plaats vinden in Basel. De voornaamste verbintenis bestaat echter in het volgende: op voorwaarde dat geen nieuwe procedures worden gestart tegen de Nova Ljubljanska Banka, zal Slovenië zich er niet langer van weerhouden het Toetredingsverdrag met Kroatië te ratificeren. Hierbij zijn alle conflicten van de baan en is voor Kroatië het pad vrij gemaakt naar toetreding. Voorzitter van de Europese Raad, Herman Van Rompuy, prijst beide partijen voor het beëindigen van hun disputen: “Jullie constructieve benadering in het oplossen van bilaterale conflicten is een teken van volwassenheid. De manier waarop jullie met dergelijke kwesties omgaan, kan als voorbeeld dienen voor de gehele regio”.352 Op 2 april 2013 wordt het Toetredingsverdrag bekrachtigd in het Sloveens Parlement.353 93. Tot slot wens ik aan deze bijdrage nog een laatste nuance toe te voegen. Het is opvallend dat Slovenië haar veto niet alleen gebruikt heeft ten aanzien van Kroatië, maar recent ook nog met betrekking tot Wit-Rusland. In februari 2012 wil de EU een nieuwe reeks sancties goedkeuren ten aanzien van Wit-Rusland omwille van de steeds slechter wordende situatie met betrekking tot de mensenrechten. Wit-Rusland kent een gebrek aan democratie en een groot aantal politieke gevangenen. Slovenië weigert echter haar medewerking te verlenen en al snel zal duidelijk worden waarom. Eén van de sancties bestaat in een visumverbod en de bevriezing van activa van een hele reeks ondernemingen. Slovenië stelt haar veto tegen de opname op deze lijst van Elite, een dochteronderneming van het bedrijf Shizh. Blijkbaar heeft de Sloveense Riko-groep, een bouwonderneming, een miljoenendeal afgesloten met Elite voor het bouwen van een luxehotel in Minsk. Uiteindelijk wordt Elite uit het register geschrapt en heft Slovenië haar veto op. 354 Hiermee lijkt het wel alsof Slovenië iedere kans grijpt om haar veto te stellen, telkenmale wanneer haar belangen in het gedrang komen. Niet zo fraai me dunkt. Zeker niet aangezien het land deel uitmaakt van een internationale organisatie waarin van elk lid verwacht wordt wat water bij de wijn te doen indien hogere belangen op het spel staan.
351
EUobserver, “Slovenia puts €172 mn price tag on Croatia’s EU entry”, online te consulteren: http://euobserver.com/enlargement/117629. 352 Herman Van Rompuy, “Written statement by the president of the European Council Herman Van Rompuy on the occasion of the signing of the Memorandum of Understanding between Slovenia and Croatia on Ljubljanska Banka in Mocrice, Slovenia”, online te consulteren: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cms_data/docs/pressdata/en/ec/135939.pdf. 353 “Slovenian Parliament unanimously ratifies Croatia’s EU accession”, online te consulteren: http://www.euractiv.com/enlargement/slovenian-parliament-unanimously-news-518839. 354 EUobserver, “EU diplomats: Slovenia puts hotel deal before human rights”, online te consulteren: http://euobserver.com/foreign/115397.
73
Hoofdstuk 3. Toepassing van het EU-recht in de Sloveense rechtsorde 3.1. De bijzondere positie van de Grondwet
94. De bijzondere positie van de Sloveense Grondwet is het best te illustreren aan de hand van haar artikel 8: “Wetten en andere instrumenten moeten in overeenstemming zijn met algemeen toepasselijke beginselen van internationaal recht en verdragen waardoor Slovenië gebonden is”.355 A contrario kan men hier onmiddellijk uit afleiden dat het voorrangbeginsel van het internationaal recht zich niet uitstrekt tot de Grondwet. Hierdoor bekleedt de Grondwet met andere woorden een superieure positie. Men voelt onmiddellijk aan dat dit niet strookt met één van de belangrijkste rechtsprincipes van de Unie, met name de primauteit van het recht van de Europese Unie, of nog het Europeesrechtelijk voorrangsbeginsel. Dit principe werd geïntroduceerd in het arrest Costa t. Enel van het Hof Van Justitie en maakt derhalve integraal deel uit van het acquis communautaire.356 Tot voor kort was de Sloveense Grondwet ook nog op een ander punt onverenigbaar met de rechtsorde van de Unie. Ze liet aan Slovenië immers niet toe een deel van haar soevereine rechten af te staan ten voordele van een internationale organisatie. Nochtans vereist EU-lidmaatschap de overdracht van een aantal wetgevende, uitvoerende en rechterlijke bevoegdheden aan de instellingen van de Unie. Dit alles brengt met zich mee dat bij ontstentenis van een Grondwetsherziening, Slovenië nooit had kunnen toetreden tot de EU.357 95. Daarom wordt in maart 2003 aan de Grondwet een artikel 3a toegevoegd. In de literatuur wordt deze bepaling ook wel het ‘Europees artikel’ genoemd, wat alleszins treffend is gelet op de onderliggende ratio.358 De relevantie van dit artikel voor de verdere opbouw van dit hoofdstuk rechtvaardigt haar integrale incorporatie. Dit geschiedt in het Engels, bij gebrek aan een officiële Nederlandse vertaling en met het oog op het vermijden van taalkundige onregelmatigheden die eventueel aanleiding kunnen geven tot een foutieve interpretatie: “Pursuant to a Treaty ratified by the National Assembly by a two-thirds majority vote of all deputies, Slovenia may transfer the exercise of part of its sovereign rights to international organizations which are based on respect for human rights and fundamental freedoms, democracy and the principles of the rule of law and may enter into a defensive alliance with states which are based on respect for these values. Before ratifying an international treaty referred to in the preceding paragraph, the National Assembly may call a referendum. A proposal shall pass at the referendum if a majority of voters who have cast valid votes vote in favour of such, the National Assembly is bound by the result of such referendum. If such referendum has been held, 355
Website Europese Commissie, http://ec.europa.eu/civiljustice/legal_order/legal_order_sln_nl.htm. Volgens het arrest Costa t. Enel heeft het regelmatig tot stand gekomen recht van de EG voorrang op het daarmee strijdige nationale recht: Hvj, C-6/64, 15 juli 1964, Costa t. E.N.E.L., 1964, 01141. 357 M. POGACNIK, M. STARMAN EN P. VEHAR, “Slovenia” IN A.E. KELLERMAN, J. SZUCAI EN STEVEN BLOCKMANS (eds.), The Impact of EU Accession on the Legal Orders of New EU Member States and (Pre-)Candidate Countries: Hopes and Fears, The Hague, T.M.C. Asser Institut, 2006, (179), 183. 358 Met name de integratie van Slovenië in de Europese Unie. 356
74
a referendum regarding the law on the ratification of the treaty concerned may not be called. Legal acts and decisions adopted within international organizations to which Slovenia has transferred the exercise of part of its sovereign rights shall be applied in Slovenia in accordance with the legal regulation of these organizations. In procedures for the adoption of legal acts and decisions in international organizations to which Slovenia has transferred the exercise of part of its sovereign rights, the Government shall promptly inform the National Assembly of proposals for such acts and decisions as well as of its own activities. The National Assembly may adopt positions thereon, which the government shall take into consideration in its activities. The relationship between the National Assembly and the Government arising from this paragraph shall be regulated in detail by a law adopted by a twothirds majority vote of deputies present.”359 Het eerste lid rechtvaardigt de toetreding van Slovenië tot de EU. Als internationale organisatie is zij immers net gegrondvest op de in deze bepaling genoemde waarden. Dit blijkt uit artikel 2 VEU: “De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren.” Het tweede lid voorziet in de mogelijkheid tot een referendum voorafgaand aan de toetreding tot een internationale organisatie. Aangezien deze bepaling net met het oog op toetreding tot de EU werd ingevoegd, zal Slovenië er in dat opzicht uiteraard gebruik van maken. Op 23 maart 2003 stemt 89,6 % van de bevolking voor de toetreding tot de EU. Dit succes is voornamelijk te verklaren door de uitgebreide “Pro-EU Toetredingscampagne” die aan het referendum vooraf ging. Eén nuance dient wel nog te worden toegevoegd en dat is dat van de stemgerechtigde bevolking slechts 60,4% een stem uitbracht.360 Het derde lid is het belangrijkste aangezien hierover tegenstrijdigheden bestaan in de rechtsleer die mogelijks aanleiding kunnen geven tot problemen bij eventueel voorkomende wetsconflicten. Alle auteurs zijn het er over eens dat artikel 3, derde lid de juridische vertaling vormt van het voorrangsbeginsel en het principe van directe werking, althans voor wat betreft de verhouding ten aanzien van de nationale wetgeving. RIBICIC361 vindt het echter een brug te ver om er ook van uit te gaan dat deze principes dezelfde uitwerking verkrijgen ten aanzien van de Grondwet. Het is immers net het Europees artikel dat de integratie van Slovenië in de Unie heeft mogelijk gemaakt. Wanneer men dan de Grondwet op gelijke voet gaat plaatsen met de nationale wetgeving betekent dit zoveel als het ondermijnen van de grondwettelijke basis van de integratie in de EU. Die redenering kan trouwens ook worden omgedraaid: mocht het EU-recht vanuit zichzelf superieur zijn ten aanzien van de Grondwet, 359
Vertaling overgenomen uit: M. POGACNIK, M. STARMAN EN P. VEHAR, “Slovenia” IN A.E. KELLERMAN, J. SZUCAI EN STEVEN BLOCKMANS (eds.), The Impact of EU Accession on the Legal Orders of New EU Member States and (Pre-)Candidate Countries: Hopes and Fears, The Hague, T.M.C. Asser Institut, 2006, (179), 183-184. 360 A. KRASOVEC EN D. LAJH, “The Slovenian EU Accession Referendum: a Cat-and-Mouse Game” in A. SZCSERBIAK EN P. TAGGART (eds.), EU enlargement and referendums, Londen, Routledge, 2005, (47) 47 en 59. 361 Ciril Ribicic is rechter in het Grondwettelijk Hof van Slovenië en Professor Mensenrechten aan de Universiteit van Ljubljana.
75
dan had men nooit het Europees artikel moeten invoegen. In een dergelijke hypothese veronderstelt toetreding tot de Unie immers de automatische toepassing van haar rechtsorde, ongeacht de inhoud van bepaalde grondwettelijke bepalingen.362 Het vierde lid is procedureel van aard en behoeft geen nadere toelichting. 96. RIBICIC stelt dat het Grondwettelijk Hof drie opties heeft bij de toepassing van het Europees Recht, namelijk het volgen van een a) passieve of negatieve benadering, b) neutrale benadering of c) actieve benadering. De eerste optie impliceert het louter gehoorzamen aan de Europeesrechtelijke principes en hun interpretatie volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie. Het recht van de Unie is met andere woorden superieur ten aanzien van de Grondwet. De tweede optie gaat al iets verder. Stel dat er zich een wetsconflict voordoet tussen twee nationale wetten die respectievelijk gebaseerd zijn op de Grondwet en het recht van de Unie, dan mag het Grondwettelijk Hof uitspraak doen over de (niet)-conformiteit met de Grondwet. Ze mag echter geen mogelijke oplossingen aanreiken voor het conflict, wat haar interventie relatief beperkt en dus neutraal houdt. De derde opvatting is het meest progressief. Doet er zich een conflict voor tussen het recht van de Unie en de nationale Grondwet, dan mag het Hof beslissen aan welke bepaling desgevallend voorrang moet worden verleend.363 RIBICIC is een van de voornaamste pleitbezorgers van de actieve benadering en staaft zijn visie aan de hand van het Europees artikel. Volgens hem schuilt in deze bepaling immers een impliciete tegenstelling. Artikel 3a, derde lid stipuleert dat het recht van een internationale organisatie haar uitwerking verkrijgt in de Sloveense rechtsorde conform de principes van deze organisatie. Met betrekking tot de EU bevestigt deze bepaling dus de voorrang van het EU-recht. Belangrijker is echter dat Slovenië slechts soevereine rechten mag overdragen aan internationale organisaties voor zover deze een aantal fundamentele principes onderschrijven, zijnde respect voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden, een democratie en het beginsel van een rechtsstaat. Net deze clausule rechtvaardigt volgens Ribicic mogelijke interventies van het Grondwettelijk Hof. Men moet dit wel enigszins nuanceren. Zo zal het Hof slechts in staat zijn op te treden in situaties waarin bepaalde handelingen van de Unie een flagrante schending inhouden van een van de voormelde democratische principes. Voor zover uitsluitend nationale belangen worden geschaad is het Hof niet in staat om op te treden.364 De gelijkenis met de “Solange-rechtspraak”365 van het Duitse Grondwettelijk Hof is treffend. In 1974 oordeelt dit rechtscollege dat “zolang in de Communautaire rechtsorde een democratisch gekozen parlement, met wetgevende en controlebevoegdheid, en een gecodificeerde cataloog van grondrechten ontbreken, het Grondwettelijk Hof bevoegd zal zijn om Communautaire wetgeving te toetsen aan de door de Grondwet gewaarborgde grondrechten”. Enkele jaren later komt zij terug op dit standpunt en stelt ze dat een bijkomende toetsing aan de grondrechten niet meer noodzakelijk is “zolang de rechtspraak van het Hof van Justitie ter zake de vastgestelde bescherming biedt”.366 Ook de interpretatie
362
C. RIBICIC,
“Implementing European Standards into the Case-Law of the Constitutional Court of Slovenia”, ZOR, 2005, nr. 60, 417-418. 363 S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 432. 364 C. RIBICIC, “Implementing European Standards into the Case-Law of the Constitutional Court of Slovenia”, ZOR, 2005, nr. 60, 417-418. 365 BVerfGE, Arrest van 29 mei 1994 (Solange I), voor een Nederlandse vertaling zie SEW 1975, 452; BVerfGE, Arrest van 22 oktober 1986 (Solange II), voor een Nederlandse vertaling zie SEW 1988, 127. 366 K. LENAERTS, Europees Recht, Antwerpen, Maklu, 2007.
76
van Ribicic geeft blijk van een dergelijk superioriteitsgevoel ten aanzien van de Europese rechtsorde.367 97. Verschillende academici368, waaronder ZAGORC en BARDUTZKY gaan echter niet akkoord met zijn standpunt. Vooreerst stellen ze dat artikel 3a, lid 1 enkel de overdracht van soevereine rechten regelt aan een internationale organisatie. Eventueel zou men uit deze bepaling nog kunnen afleiden dat Slovenië het recht heeft de internationale organisatie te verlaten indien deze een inbreuk pleegt op de geviseerde principes, maar tot daar reiken de grenzen van de interpretatievrijheid. Artikel 3a, lid 1 mag geenszins geïnterpreteerd worden alsof zij betrekking zou hebben op situaties waarin het recht van de Unie in conflict zou komen met grondwettelijke principes. Ten tweede is het nogal onwaarschijnlijk dat de Unie ooit inbreuken zal plegen op de mensenrechten, gelet op de ter zake geldende standaarden. Sinds het Verdrag van Lissabon is de EU immers gebonden door het handvest van de Grondrechten waarin maximale bescherming wordt geboden aan de mensenrechten. Bovendien zal de Unie in de nabije toekomst toetreden tot het EVRM. Op 5 april 2013 werd hiertoe reeds een Ontwerpverdrag neergelegd.369 Tot slot is het Grondwettelijk Hof volgens hen niet bevoegd in te grijpen bij wetsconflicten tussen de Grondwet en het EU-recht aangezien daartoe een wettelijke basis ontbreekt.370 Omwille van deze redenen zijn ZAGORC en BARDUTZKY voorstander van een passieve of negatieve benadering. Volgens hen is dit trouwens de heersende opvatting in de huidige rechtspraak van het Grondwettelijk Hof. Ze verwijzen hierbij naar een interessant arrest over het Europees Aanhoudingsbevel. In de desbetreffende casus werd aan het Hof gevraagd een grondwettelijkheidstoets door te voeren van de nationale wet die uitvoering geeft aan het toepasselijke kaderbesluit.371 Het Hof verwerpt dit verzoek omwille van gebrek aan een legitiem belang. Niet toevallig stemt RIBICIC als enige tegen deze beslissing. Interessant is dat het Hof laconiek opwerpt dat het inwilligen van de eis de positie van eiser toch niet zou verbeterd hebben. Er zou met andere woorden geenszins besloten zijn tot niet-conformiteit met de Grondwet, wat blijk geeft van enig respect ten aanzien van de Europese regelgeving. 372 ZAGORC EN BARDUTZKY zien hierin een bevestiging van de voorrang van het EU-recht. 98. Beklemtoond dient te worden dat de voorgaande uiteenzetting slechts gesteund is op persoonlijke visies van verschillende academici. Hoewel het Hof de voorrang van het EUrecht ten aanzien van de nationale wetgeving uitdrukkelijk heeft bevestigd373, heeft ze zich nog niet definitief uitgesproken over de positie van de Grondwet. Verwacht wordt dat ze dit slechts zal doen wanneer er zich ook effectief een rechtstreeks conflict voordoet tussen de 367
S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The
Hague, Acer Press, 2010, (421) 432. Zijnde Sasa Zagorc en Samo Bardutzky, respectievelijk assistent en onderzoeker aan de Universiteit van Ljubljana. 369 Website Raad van Europa, http://hub.coe.int/what-we-do/human-rights/eu-accession-to-the-convention. 370 S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 432-433. 371 Kaderbesluit van de Raad Nr. 2002/584/JBZ van 13 juni 2002 betreffende het Europees Aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, PB 2002 L191/1. 372 S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 434-435. 373 Grondwettelijk Hof, Up-328/04 en U-I-186/04, 8 juli 2004, online te consulteren: http://www.us-rs.si/en/caselaw/search-3441/. 368
77
Grondwet en EU-wetgeving. Tot dat ogenblik blijft het gissen naar de juiste interpretatie van het Europees Artikel.374 3.2. Slovenië voor het Hof van Justitie 99. Deze bijdrage beschrijft de rol van Slovenië in de rechtspraak van het Hof van Justitie sinds haar toetreding tot de EU. In het eerste deel volgt een analyse van de prejudiciële procedure. Er wordt nagegaan hoe en in welke mate Sloveense rechters deze procedure toepassen en of Slovenië reeds van de mogelijkheid heeft gebruik gemaakt om tussen te komen in prejudiciële procedures geïnitieerd door andere lidstaten. Het tweede deel geeft een overzicht van een aantal procedures ten gronde tegen Slovenië en besluit met een reflectie over de huidige stand van zaken. 3.2.1. Toepassing van de prejudiciële procedure 100. Op 17 juni 2004 wordt in het Sloveens Parlement een Wet gestemd waarin uitvoering wordt gegeven aan de toepassing van de prejudiciële procedure op nationaal niveau. Cruciaal is haar artikel 113a, dat omwille van bovenvermelde redenen opnieuw integraal in het Engels wordt opgenomen. Het is noodzakelijk deze bepaling in detail te bestuderen, aangezien zij een aantal onregelmatigheden bevat : “ (1) When the decision of the court depends on a preliminary ruling concerning the interpretation or validity or interpretation of European Community Law, the court may issue a decision with which it requests the Court of Justice of the European Communities for a preliminary ruling, pursuant to a treaty with which the Republic of Slovenia has transferred the exercise of part of its sovereign rights to the institutions of [the] European Union. (2) Where a decision of the Supreme Court or a decision of another court, against which there is no ordinary or extraordinary legal remedy depends on a preliminary ruling concerning the interpretation or validity or interpretation of European Community Law, the court must issue a decision with which it requests the Court of Justice of the European Communities for a preliminary ruling, pursuant to a treaty from the previous paragraph. (3) The Court stays the proceedings in cases, where requests from paragraphs 1 or 2 of this article are filed until it receives the decision on a preliminary ruling. The Court uses procedural provisions that apply to the case before it appropriately (mutatis mutandis) to stay the proceedings. There is no legal remedy, ordinary or extraordinary, against the decision of the court to stay the proceedings. (4) Once [a] preliminary ruling has been requested by the court, it may, using procedural provisions that apply to the case before it appropriately (mutatis 374
S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The
Hague, Acer Press, 2010, (421) 451.
78
mutandis), until it receives the preliminary ruling, only conduct those procedural acts and make those decision that cannot be delayed, provided they do not depend on the questions concerning which the preliminary ruling was requested, or if they do not regulate legal relations terminally. (5) If the court may no longer apply the provision due to which it requested a preliminary ruling and the question referred to the Court of Justice of the European Communities has not been ruled on yet, it must immediately withdraw the request for preliminary ruling unless there are statutory reasons for the proceedings to continue. (6) The courts are bound by the preliminary ruling of the Court of Justice of the European Communities. (7) A copy of the request for preliminary ruling and the judgment of the Court of Justice of the European Communities is to be sent to the Supreme Court immediately. ”375 Alinea (1) en (2) vormen de loutere omzetting van art. 267 VWEU (oud artikel 234 EGVerdrag). Overeenkomstig deze bepaling krijgen de lagere rechtbanken376 het recht een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie bij onduidelijkheid omtrent het primair en secundair recht van de Unie. Rechtscolleges waarvan de beslissingen niet langer vatbaar zijn voor hoger beroep of een ander (buiten)gewoon rechtsmiddel hebben geen keuze en zijn in een dergelijk geval verplicht zich tot het Hof te wenden via de prejudiciële procedure. De zinssnede “the interpretation or validity or interpretation of European Community Law” geeft mogelijks aanleiding tot verwarring. Op die manier lijkt het wel alsof men via de prejudiciële procedure eventueel ook de geldigheid van primaire rechtsbronnen kan aankaarten, terwijl dit geenszins de bedoeling mag zijn. Artikel 267 VWEU bevat ter zake immers een duidelijk onderscheid 377: “Het Hof van Justitie van de Europese Unie is bevoegd, bij wijze van prejudiciële beslissing, een uitspraak te doen a) over de uitlegging van de Verdragen, b) over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen, de organen of de instanties van de Unie.” Nochtans wordt in alinea (1) en (2) wel expliciet naar het primair recht verwezen nadat is geduid welke rechters de plicht en welke de keuze hebben om gebruik te maken van de prejudiciële procedure. In de rechtsleer hoopt men dat dit een einde stelt aan de verwarring, want men gaat er van uit dat in artikel 113a wel een onderscheid wordt gemaakt tussen het primair en secundair recht, zij het dan impliciet. Volgens ZALAR378 zijn alinea (1) en (2) 375
S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The
Hague, Acer Press, 2010, (421) 439-440. Met lagere rechtbanken wordt gedoeld op rechtscolleges waarvan de beslissingen nog het voorwerp kunnen uitmaken van een gewoon of buitengewoon rechtsmiddel. 377 S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 440. 378 Bostjan Zalar is ad hoc rechter in het Europees Hof voor de rechter van de Mens, alsook rechter in het hoogste administratief rechtscollege in Slovenië. 376
79
overbodig aangezien ze slechts een gebrekkige vertaling vormen van de duidelijke principes vervat in artikel 267 VWEU. Overigens betreurt hij dat artikel 113a geen melding maakt van de essentiële voorwaarden tot het stellen van een prejudiciële vraag zoals die ontwikkeld zijn door de rechtspraak van het Hof van Justitie.379 Eén van die voorwaarden is dat de rechter het antwoord op de vraag echt nodig moet hebben om tot een oplossing te komen voor het geschil. Vragen die niet van direct belang zijn voor het geschil zijn met andere woorden niet toegestaan.380 Alinea (3) en (4) zijn nogal evident en omvatten de gevolgen van de prejudiciële verwijzing voor de nationale procedure. Zolang het Hof van Justitie geen prejudiciële beslissing heeft genomen, wordt de nationale procedure geschorst. Proceshandelingen en beslissingen die niet kunnen worden uitgesteld, mogen alleen worden gesteld en genomen voor zover ze niet afhankelijk zijn van het resultaat van de prejudiciële procedure.381 Alinea (5) is nogal raadselachtig geformuleerd en doet een aantal vragen rijzen. Het probleem zit hem nochtans niet in het eerste deel van de bepaling. Het lijkt immers logisch een gestelde prejudiciële vraag in te trekken wanneer zij zonder voorwerp wordt. Wel problematisch is de volgende zinssnede: “ it must immediately withdraw the request for preliminary ruling unless there are statutory reasons for the ‘proceedings’ to continue.” De vraag is nu welke procedure hier voor ogen wordt gehouden. Er zijn twee mogelijkheden: ofwel het hoofdgeding ofwel de prejudiciële procedure. Stel dat men doelt op het hoofdgeding, dan is deze bepaling relatief eenvoudig te begrijpen. Het feit dat de rechtsgrond waarover een prejudiciële vraag wordt gesteld, wordt vernietigd, ontslaat een rechter niet van zijn wettelijke verplichting alsnog recht te spreken. In een dergelijk geval is de rechter waarschijnlijk verplicht de prejudiciële procedure te handhaven, ondanks het feit dat hij de bestreden bepaling niet langer mag inroepen. Na afloop van die procedure dient hij zelf het recht aan de wijzen dat in de desbetreffende casus moet worden toegepast. Doelt men daarentegen op de prejudiciële procedure, dan verliest deze bepaling haar logica. Men kan zich moeilijk wettige redenen voorstellen om een procedure zonder voorwerp te bestendigen. Waarschijnlijk is de eerste interpretatie dus de enige juiste. Een dergelijke discussie had men eenvoudigweg kunnen vermijden door meer zorgvuldigheid aan de dag te leggen bij de redactie van dit artikel.382 Ook alinea (7) heeft aanleiding gegeven tot onenigheid in de rechtsleer. Sommigen zien hierin een soort waakhondfunctie van het Sloveense Hooggerechtshof. Gaat men er trouwens de toelichting bij het wetsvoorstel op nalezen, dan blijkt inderdaad dat de overheid met het invoegen van deze bepaling zo een functie voor ogen had. Overeenkomstig artikel 110 van de “Wet op de rechtbanken”383 is het Hooggerechtshof bevoegd juridische adviezen op te stellen. 379
S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The
Hague, Acer Press, 2010, (421) 440. HvJ, C-283/8, S.R.L. Cilfit en Lanificio di Gavardo S.P.A. t. Ministerie van Volksgezondheid, 1982. 381 Zie hierover ook: Aanbevelingen Hof van Justitie van de Europese Unie, PB 2012 C338/1; S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyed- boy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 440-441. 382 S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 441. 383 Vrije vertaling: “Court’s act”. 380
80
Volgens het wetsvoorstel zou zij deze bevoegdheid tevens kunnen aanwenden ter garantie van een correcte toepassing van het recht van de Unie. Des te meer indien zij daartoe de noodzakelijke informatie onmiddellijk krijgt toe gestuurd. Hierbij dient men twee situaties te onderscheiden. Enerzijds de situatie waarin het Hof van Justitie reeds een prejudiciële vraag heeft beantwoord en waarbij het Hooggerechtshof de lagere rechtbanken via een juridisch advies kan herinneren aan de ter zake geldende uitspraak. Anderzijds de situatie waarbij aan het Hof van Justitie geen prejudiciële vraag werd gesteld, maar waarbij het Hooggerechtshof tevens opwerpt dat dit ook niet nodig was omdat in de desbetreffende casus het EU-recht ofwel correct werd toegepast ofwel helemaal niet toegepast diende te worden. Ook hier kan zij haar standpunt verspreiden via een juridisch advies.384 en BARDUTZKY hebben nochtans hun bedenkingen bij een dergelijke interpretatie. Met betrekking tot de eerste situatie kan vooreerst al worden opgeworpen dat elke rechtbank geacht wordt vanuit zichzelf de rechtspraak van het Hof van Justitie nauwgezet op te volgen. Het mag niet de taak zijn van een Hooggerechtshof om lagere rechtscolleges systematisch op de hoogte te brengen van recente ontwikkelingen in de rechtspraak. De tweede situatie is echter nog veel problematischer. Stel dat een bepaald rechtscollege twijfelt over de al dan niet toepasselijkheid van een Europese rechtsregel, waarom zou het Hooggerechtshof zich dan per se moeten inmengen in deze discussie? Is het niet aan het betrokken rechtscollege zelf om te beslissen om al dan niet een prejudiciële vraag te stellen? Mogelijks wordt zij immers beïnvloed door het standpunt van het Hooggerechtshof.385 ZAGORC
Deze problematiek kan het best geïllustreerd worden aan de hand van een voorbeeld. Stel dat een lager rechtscollege reeds een prejudiciële vraag heeft gesteld en kort nadien publiceert het Hooggerechtshof een juridisch advies waarin zij besluit dat het recht correct werd toegepast en derhalve helemaal geen prejudiciële vraag diende te worden gesteld: zal een dergelijke situatie er dan toe leiden dat het lager rechtscollege op haar beslissing terugkomt en met andere woorden haar prejudiciële vraag terug intrekt? Indien op deze vraag bevestigend moet worden geantwoord, brengt dit met zich mee dat het Hooggerechtshof als een van de weinige instanties die in principe verplicht zijn in geval van twijfel een prejudiciële vraag te stellen, zich reeds op voorhand van deze verbintenis ontdoet. Indien zij immers in een latere fase alsnog in deze zaak moet oordelen, zal ze waarschijnlijk niet op haar advies terug komen. Er is slechts één scenario denkbaar waarin dit eventueel anders zou zijn en dat is wanneer het Hooggerechtshof in dezelfde zaak moet oordelen, maar dan volgens een andere samenstelling. Dergelijke situatie is trouwens nog steeds problematisch, want indien het nieuwe panel van rechters uiteindelijk toch tot de conclusie komt dat alsnog een prejudiciële vraag moet worden gesteld, dient zij eerst het juridisch advies van het vorig samengestelde Hof te herroepen. Hoewel ze niet bindend zijn voor de lagere rechtscolleges, zijn juridische adviezen van het Hooggerechtshof wel bindend voor het Gerechtshof zelf.386
384
Uit het wetsvoorstel bij de Wet van 17 juni 2004 tot aanpassing van de Wet op de Rechtbanken, tekst enkel in het Sloveens beschikbaar, verwijzing in S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyed-boy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 441, voetnoot 95. 385 S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 442. 386 Artikel 110, lid 2 Wet op de Rechtbanken, S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyed- boy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 442.
81
Ten slotte zijn er nog twee auteurs die artikel 113a op een totaal andere manier interpreteren. Volgens BRUS387 en KMECL bevat dit artikel de juridische verplichting tot oprichting van een databank waarin alle rechtszaken zijn opgenomen waarin ooit een prejudiciële vraag werd gesteld. ZALAR stelt dat in dat geval alinea (7) overbodig zou zijn, want een dergelijke databank kan eenvoudigweg worden opgericht door de rechtscolleges zelf zonder dat zij zich daarbij moeten steunen op een wettelijke bepaling. Volgens hem is dit dus geen correcte interpretatie. Nochtans geeft hij zelf niet aan hoe men deze bepaling dan wel zou moeten interpreteren.388 101. Wanneer men er de Jaarverslagen van het Hof van Justitie op gaat nalezen, vallen onmiddellijk twee zaken op. Vooreerst het feit dat het bijna vijf jaar geduurd heeft vooraleer een eerste prejudiciële vraag werd gesteld door een Sloveens rechtscollege. Pas in 2009 maakt het betreffende Jaarverslag melding van de eerste twee prejudiciële verwijzingen.389 In 2012 staat de teller op 4. Alleen Cyprus en Malta hebben in de afgelopen 8 jaar nog minder prejudiciële vragen gesteld, namelijk elk slechts 2.390 Aangezien de meeste rechtspraak van de Sloveense rechtscolleges uitsluitend in het Sloveens wordt gepubliceerd en ik de taal niet machtig ben, is het niet eenvoudig om na te gaan waarom Slovenië de afgelopen jaren zo weinig gebruik heeft gemaakt van de prejudiciële procedure. Ik ben dan ook genoodzaakt een beroep te doen op secundaire bronnen waarin bepaalde rechtspraak wordt geanalyseerd. Hoofdzakelijk wordt gesteund op de bijdrage van ZAGORC en BARDUTZKY in het werk van A. LAZOWSKI. Hierin wordt immers een duidelijk overzicht gegeven van de voornaamste rechtspraak tussen 2004 en 2010. Na het lezen van deze bijdrage ben ik tot een aantal conclusies gekomen die mijns inziens ook kunnen worden aangewend in het verklaren van de tendens na 2010. Uit de Jaarverslagen van het Hof van Justitie blijkt immers dat na 2010 slechts één nieuwe prejudiciële vraag werd gesteld.391 Een eerste vaststelling die ik maak is dat Sloveense rechters nogal terughoudend lijken om een prejudiciële vraag te stellen. Soms is er effectief wel een gegronde reden voorhanden, zoals bijvoorbeeld het feit dat het antwoord op de vraag niet ter zake dienend is of de situatie waarbij het verzoek tot een prejudiciële vraag te laat werd ingediend, maar ik kan me niet van de indruk ontdoen dat rechters in Slovenië klaarblijkelijk altijd wel een reden vinden om toch geen prejudiciële vraag te moeten stellen. Ik illustreer dit aan de hand van twee arresten van respectievelijk het Hooggerechtshof en het hoogste administratief rechtscollege. De eerste zaak betreft een strafprocedure waarin verweerder oordeelt dat hij geraakt is in zijn procedurele rechten omdat het Hof van Beroep zijn verzoek tot het stellen van een prejudiciële vraag heeft afgewend. Het Hooggerechtshof antwoordt kortaf dat rechtscolleges wiens uitspraken nog vatbaar zijn voor beroepsmogelijkheden niet verplicht zijn tot het stellen van een prejudiciële vraag. Op zich is dat wel juist, maar ik vind het jammer dat het
387
Marko Brus en Andrej Kmecl zijn beiden rechter in het Sloveense Hooggerechtshof. S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 442. 389 Hof van Justitie, Jaarverslag 2009, Gerechtelijke Statistieken Hof van Justitie, 112, online te consulteren: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_11035/rapports-annuels. 390 Hof van Justitie, Jaarverslag 2012, Gerechtelijke Statistieken Hof van Justitie, 119-121, online te consulteren: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7000/. 391 Hof van Justitie, Jaarverslagen 2010, 2011, 2012, Gerechtelijke Statistieken Hof van Justitie, respectievelijk 112 , 112 en 121, online te consulteren: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_11035/rapports-annuels en http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7000/. 388
82
Hooggerechtshof er niet bij wou zeggen waarom volgens haar geen prejudiciële vraag moest worden gesteld.392 In de tweede zaak vechten drie partijen een administratieve beslissing aan omtrent een verboden concentratie van ondernemingen. Vooreerst stelt het hoogste administratief rechtscollege dat het toepasselijke recht dient te worden gevonden in de nationale wetgeving. Hierbij verwerpt zij de stelling van eisers dat de concentratie zich zou uitstrekken over de landsgrenzen heen en met andere woorden tevens een Europeesrechtelijke dimensie zou hebben. Het administratief rechtscollege bevestigt nochtans dat de nationale wetgeving in belangrijke mate werd geïnspireerd door de ter zake geldende Europeesrechtelijke principes. Zo wordt het begrip concentratie op quasi identieke wijze gedefinieerd als in de Europese regelgeving. Bijgevolg lijkt het haar dan ook logisch de nationale wetgeving conform die principes te interpreteren. Ze weigert echter in te gaan op het verzoek van eisers om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie omtrent de interpretatie van het begrip concentratie, “aangezien het voorwerp van de bestreden beslissing uitsluitend onwettig is op basis van de nationale wetgeving”. Ik vind dit nogal een teleurstellend antwoord, zeker gelet op de omstandigheden eigen aan deze casus. Uit de rechtspraktijk van het betrokken administratief rechtscollege blijkt immers dat zij veelvuldig gebruik maakt van de rechtspraak van het Hof van Justitie en de Europese rechtsregels bij de interpretatie van de nationale wetgeving omtrent concentraties. Indien voorkomend worden op die manier zelfs eventuele leemtes opgevuld. Het lijkt mij dan ook logisch dat zij ingaat op het verzoek tot een prejudiciële verwijzing omtrent de interpretatie van principes die zij zelf dagdagelijks toepast.393 Volgens ZALAR is het stellen van een prejudiciële vraag vaak een loutere poging van partijen om hun argumentatie kracht bij te zetten. Hij vreest dat naar de toekomst toe verschillende verzoekschriften een standaardclausule zullen opnemen met het oog op het initiëren van een prejudiciële procedure. Volgens mij is die redenering nogal kort door de bocht. Mocht dit effectief zo zijn, dan zou men op dit ogenblik toch al veel meer prejudiciële vragen moeten hebben voorgelegd aan het Hof van Justitie? Ik kan mij immers moeilijk voorstellen dat in een dergelijke situatie elk verzoek tot een prejudiciële procedure kan worden afgewezen. Volgens mij is er dus niet noodzakelijk ineens meer vraag naar het aanhangig maken van een prejudiciële procedure. Integendeel zelfs, want het lijkt wel alsof de enkelingen die toch trachten een rechter te overtuigen tot het stellen van een prejudiciële vraag, vaak met een kluitje in het riet gestuurd worden.394 Ook de rechtspraak van de zogenaamde “Nationale Beoordelingscommissie voor de Toekenning van Overheidsopdrachten”395 is een interessant onderzoeksvoorwerp. Sinds de toetreding van Slovenië tot de EU heeft dit administratief rechtscollege zichzelf systematisch uitgeroepen als zijnde een rechtbank in de zin van artikel 267 VWEU. In elk jaarverslag herhaalt zij dit standpunt en bevestigt zij de ter zake geldende criteria zoals die zijn 392
S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The
393
S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The
394
S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The
Hague, Acer Press, 2010, (421) 443.
Hague, Acer Press, 2010, (421) 444.
395
Hague, Acer Press, 2010, (421) 444. Vrije vertaling van “National Review Commission for Reviewing Public Award Procedures”.
83
omschreven door het Hof van Justitie.396 Twee elementen springen in het oog bij een analyse van de rechtspraktijk. Vooreerst het feit dat een prejudiciële procedure mogelijks ook afschrikkend werkt voor de partijen in het geding. De administratieve beslissingen Nr. 018390/2005 en 018-067/2005 zijn hier een treffend voorbeeld van. In beide procedures laat de Beoordelingscommissie aan de partijen in het geding schriftelijk weten dat ze de intentie heeft om mogelijks een prejudiciële vraag voor te leggen aan het Hof van Justitie. Onmiddellijk doen de betrokken partijen afstand van de procedure ten gronde, waardoor ook de prejudiciële vraag dient te worden ingetrokken. Interessanter is echter de standaardmotivering die gehanteerd wordt bij het afwijzen van een prejudiciële procedure: “...[T]he filing of a request for a preliminary ruling lies on the initiative of the court itself and that the parties to the proceeding have no direct influence on the decision of the court whether a request will be filed….The primary concern in the court’s deliberation whether it is necessary to request a preliminary ruling is whether a question has been posed that requires the interpretation of the ECJ…When such a question has been posed, yet the decision on the question is not necessary for the court when deciding on the case, the court is relieved of its duty to request a preliminary ruling. The filing of such a request [lies] in the hands of the competent body and is not a decision to be made by the parties to the proceeding”397 Allemaal goed en wel, maar daar stopt dan ook de motivering. De Beoordelingscommissie rept met geen woord over de al dan niet toepasselijkheid van bepaalde Europeesrechtelijke bepalingen, noch over de aan –of afwezigheid van mogelijke interpretatie –of geldigheidsproblemen. Hoewel tegen de beslissingen van de beoordelingscommissie nochtans beroepsmogelijkheden open staan en zij aldus geenszins verplicht is een prejudiciële vraag te stellen is deze uitspraak op verschillende punten problematisch. Vooreerst dient sinds het Arrest Heylens398 van het Hof van Justitie elke administratieve weigeringsbeslissing deugdelijk gemotiveerd te worden met het oog op het garanderen van een effectieve rechtsbescherming.399 Een gebrekkig gemotiveerde beslissing leidt dus onverkort tot een schending van dit principe. Bovendien rijst mogelijks ook een probleem met betrekking tot het recht op een effectief rechtsmiddel. Tegen een beslissing van de Beoordelingscommissie kan enkel nog een beroep tot schadevergoeding worden aangetekend bij een gewone burgerlijke rechtbank. Daarbij wordt niet meer ingegaan op de kern van de zaak zoals dit normaal wel het geval is bij administratieve beroepsprocedures tegen administratieve beslissingen. Elementen die niet zijn opgenomen in de motivering, kunnen bijgevolg niet opnieuw worden behandeld. Tot slot zal een dergelijke gang van zaken toekomstige partijen waarschijnlijk ontmoedigen in het verzoeken tot een prejudiciële verwijzing. Des te meer wanneer zij zich kunnen verwachten aan een standaard weigeringsbeslissing.400 102. Dat Slovenië zelf van de prejudiciële verwijzingsprocedure niet veel gebruik maakt is reeds duidelijk, maar hoe zit het dan met haar tussenkomst in prejudiciële procedures van andere lidstaten? 396
HvJ, C-54/96, Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH t. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH, 1997. S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 445; Vertaling motivering uit deze bron overgenomen. 398 HvJ, C-222/86, Uneftec t. Heylens, 1987. 399 De invloed van het Europees Recht op het Internationaal Privaatrecht. 400 S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 446. 397
84
Blijkbaar maakt Slovenië van deze mogelijkheid dan weer wel wat meer gebruik. In 2005 komt Slovenië voor het eerst tussen in de zaak Amalija Valesko v. Zollamt Klagenfurt.401 Het land kan bijna niet anders dan tussenkomen, aangezien haar economische belangen op het spel staan. Tot voorwerp van het geding zijn immers een reeks van kwantitatieve beperkingen die door Oostenrijk worden opgelegd aan de invoer van Sloveense sigaretten. Uiteindelijk zal het Hof van Justitie deze beperkingen bevestigen en worden de argumenten van Slovenië van de hand gedaan. Hierbij is echter de toon gezet, want ook in latere prejudiciële procedures zal Slovenië frequent van haar mogelijkheid gebruik maken om tussen te komen. In twee navolgende procedures krijgt Slovenië gelijk en ziet ze haar argumenten weerspiegeld in de voornaamste beweegredenen van het Hof om tot de betrokken uitspraak te komen.402 Meestal worden de interventies ingeleid door het Ministerie van Justitie. Opvallend is dat in 2007 drie van de vijf interventies tot stand komen onder invloed van het Ministerie van Financiën. Dat elk van deze procedures betrekking had op de Wet op de kansspelen verklaart natuurlijk veel. In de zaak Tele 2 UTA403 en de zaak Tedesco404 krijgt Slovenië de mogelijkheid om tussen de komen tijdens de mondelinge procedure. Volgens AdvocaatGeneraal Trstenjak is dit voor Slovenië de ultieme kans om wat vertrouwd te worden met de procesvoering voor het Hof van Justitie.405 Deze ervaring zal ze immers goed kunnen gebruiken indien ze later eventueel zelf voor het Hof wordt gedaagd. Dit zal uiteindelijk ook gebeuren en brengt ons bij het volgende subhoofdstuk. 3.2.2. Rechtstreekse toegang tot het Hof van Justitie 103. Pas in juni 2007 wordt Slovenië voor het eerst voor het Hof van Justitie gedaagd in een procedure overeenkomstig oud artikel 226 VEG (thans artikel 258 VWEU) of met andere woorden een beroep tot niet-nakoming. De casus is redelijk eenvoudig en betreft het laattijdig omzetten van een richtlijn met betrekking tot het Trans-Europese Hogesnelheidsspoorwegsysteem.406 Op 23 juli 2007 publiceert de overheid een persbericht dat de noodzakelijke maatregelen tot omzetting zijn getroffen en dat deze zo spoedig mogelijk zullen worden gecommuniceerd aan de Commissie. Uiteindelijk wordt de zaak op 14 december 2007 van de rol geschrapt.407 De eerste echte uitspraak komt er met een arrest van 12 maart 2009.408 Opnieuw betreft deze zaak een beroep tot niet-nakoming overeenkomstig oud artikel 226 VEG. Slovenië liet na een richtlijn met betrekking tot milieu-aansprakelijkheid tijdig om te zetten. Net als de vorige 401
HvJ, C-140/05, Amalija Valesko t. Zollamt Klagenfurt, 2006. HvJ, C-2/05 Rijksdienst voor Sociale Zekerheid v. Herbosh Kiere NV, 2006; HvJ, C-374/05 Gintec International Import Export GmbH v. Verband Sozialer Wettbewerb Ev, 2007; S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyed- boy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 447. 403 HvJ, C-426/05, Tele 2 Telecommunication GmbH t. Telekom-Control-Kommission, 2008. 404 HvJ, C-175/06, Alessandro Tedesco t. Tomasoni Fittings SrL, RWO Marine Equipment, 2008. 405 S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 447-448. 406 HvJ, C-267/07, Commissie t. Slovenië, 2007. 407 S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 448. 408 HvJ, C-402/08, Commissie t. Slovenië, 2009. 402
85
zaak betreft dit een eenvoudige casus, met dien verstande dat Slovenië deze keer wel veroordeeld wordt voor het niet tijdig nakomen van haar verplichtingen.409 Interessanter zijn de zaken C-440/05410 en C-414/4411 die nochtans niet werden ingesteld tegen Slovenië zelf. De eerste zaak betreft een beroep tot nietigverklaring van het Kaderbesluit van de Raad van 12 juli 2005 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen. Volgens de Commissie werd dit besluit aangenomen zonder dat daartoe een wettelijke basis voorhanden was en werd bijgevolg een inbreuk gepleegd op oud artikel 47 VEU (thans artikel 40 VEU). Verder betoogt de Commissie dat het doel en de inhoud van het kaderbesluit onder de bevoegdheden van de Gemeenschap vallen, zoals die in het kader van het gemeenschappelijk vervoersbeleid in het EG-Verdrag aan haar zijn toegekend. Bijgevolg had de bestreden handeling moeten worden aangenomen op basis van het EG-Verdrag. Gelet op het belang van onderlinge bevoegdheidsconflicten en de bevoegdheden die in het Kaderbesluit aan de lidstaten worden toegekend, zullen 24 lidstaten onmiddellijk tussenkomen ter ondersteuning van de Raad. Op 25 april 2006 wordt het aan deze lidstaten toegestaan de procedure te verlaten. Slovenië daarentegen zal zich pas veel later bij de zaak voegen waardoor zij in se enkel nog kan participeren in de mondelinge procedure. Te betwijfelen valt of de eerdere tussenkomst van Slovenië tot een ander resultaat had geleid,412 maar wat wel duidelijk is, is dat Slovenië als enige lidstaat bijna te laat is tussen gekomen in een belangrijke procedure. Een mogelijke verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat de nationale procedure die aan interventies voor het Hof voorafgaat, niet naar behoren functioneert. Een dergelijke denkpiste wordt trouwens min of meer bevestigd door de effectief laattijdige interventie in de zaak C-414/04. Deze casus betreft opnieuw een beroep tot nietigverklaring, dit keer ingesteld door het Europees Parlement. Voorwerp van het geding is de Verordening Nr. 1223/2004/EG tot wijziging van Verordening (EG) Nr. 1228/2003 betreffende de datum waarop sommige bepalingen van toepassing worden op Slovenië. Ondanks het rechtstreekse belang voor Slovenië, doet het land niet eens een poging om tussen te komen.413 104. Ik besluit met een korte weergave van de huidige stand van zaken. Momenteel zijn tegen Slovenië 5 procedures414 aanhangig gemaakt overeenkomstig artikel 258 VWEU. Het merendeel daarvan heeft betrekking op de laattijdige omzetting van een richtlijn. Over de laatste procedure die pas werd ingesteld op 12 april 2013 zijn nog geen nadere gegevens beschikbaar. Twee keer werd een procedure ingesteld conform artikel 263 VWEU. In de eerste procedure die werd ingeleid op 20 mei 2009 verzocht Slovenië de nietigverklaring van een beschikking van de Commissie houdende de onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde door Slovenië gedane uitgaven. Slovenië argumenteert dat de Commissie diverse onregelmatigheden zou hebben begaan in de voorafgaandelijke controleprocedure en de 409
S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The
Hague, Acer Press, 2010, (421) 449. HvJ, C-440/05, Commissie t. Slovenië, 2007. 411 HvJ, C-414/04, Europees Parlement t. Raad, 2006. 412 Uiteindelijk wordt het Kaderbesluit vernietigd. 413 S. ZAGORC EN S. BARDUTZKY, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyedboy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, (421) 449-450. 414 HvJ, C-188/13, Commissie t. Slovenië, 2013; HvJ, C-9/13, Commissie t. Slovenië, 2013; HvJ, C-8/13, Commissie t. Slovenië, 2013, HvJ, C-538/12, Commissie t. Slovenië, 2012, HvJ, C627/10, Commissie t. Slovenië, 2010. 410
86
vaststelling van de feiten. Uiteindelijk verwerpt het Hof van Justitie haar verzoek.415 De tweede procedure betreft een verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van een besluit van de Commissie betreffende staatssteun toegekend aan de Sloveens fabrikant Elan. In kortgeding werd het verzoek tot voorlopige opschorting van genoemd besluit afgewezen, wegens gebrek aan spoedeisendheid. Op dit moment is het hoofdgeding nog steeds aanhangig. 416 Ten slotte werd 3 keer een procedure ingeleid door particulieren.417 Elk van deze zaken is reeds afgesloten. Sinds haar toetreding werden tegen Slovenië in 12 totaal beroepen wegens niet-nakoming aanhangig gemaakt. Hiertoe behoort Slovenië tot de groep van lidstaten met het minst aantal inbreuken op EU-recht. Nochtans betekent dit niet noodzakelijk dat Slovenië over het algemeen weinig inbreuken pleegt. Andere leden van deze groep zijn onder meer Roemenië en Bulgarije, landen die nu ook niet bepaald beschouwd kunnen worden als voorbeeldstudenten in de Europese klas. Ik kan mij trouwens moeilijk voorstellen dat het omzetten van EU-wetgeving prioritair is in een land dat momenteel in hevige crisis verkeert. Ik verwacht dan ook dat het aantal procedures voor het Hof van Justitie in de komende jaren fors zal toenemen.418 3.3. Justitiële training van Sloveense rechters419
105. Lidmaatschap van de EU heeft vergaande gevolgen voor het justitieel systeem van nieuwe lidstaten. Plots worden nationale rechters geconfronteerd met een labyrint aan nieuwe wetgeving en dienen ze de tendensen in de rechtspraak van het Hof van Justitie nauwgezet op te volgen. Het behoeft geen betoog dat een gebrek aan kennis omtrent de werking van de Europese rechtsorde ongetwijfeld aanleiding zal geven tot problemen. Om dergelijke situaties te vermijden, worden nationale rechters uitgenodigd reeds tijdens de pré-toetredingsfase deel te nemen aan bijscholingen omtrent het recht van de EU. Tijdens de pré-toetredingsfase worden verschillende activiteiten georganiseerd onder de auspiciën van het “European Judicial Training Network”. Vooreerst wordt onderricht gegeven over de rechtsbronnen van de EU, het acquis communautaire en de Europeesrechtelijke interpretatiemethoden. Praktisch geschiedt dit via klassieke hoorcolleges waarbij de magistraten telkens de mogelijkheid krijgen om vragen te stellen. In een volgende fase worden meer intensieve seminaries georganiseerd met betrekking tot de kern van het EUrecht. Volgende thema’s komen onder meer aan bod: vrij verkeer van goederen, arbeid, mededingingsrecht en de economische en monetaire unie. Voorts wordt bijzondere aandacht besteed aan rechtsbescherming en de verhouding tussen de nationale rechters en het Hof van Justitie. Een hoogtepunt vormen echter de professionele excursies en uitwisselingsprogramma’s. Hierbij krijgen sommige magistraten de mogelijkheid gedurende 415
HvJ, T-197/09, Slovenië t. Commissie, 2009. HvJ, T-507/12, Slovenië t. Commissie, 2012. 417 HvJ, T-105/09, Polanec t. Slovenië, 2009; HvJ, T-52/05, Acimovic t. Slovenië, 2005, HvJ, T-258/11, Dialog-si.net t. Délegation de la Commission européenne en Slovénie, 2011. 418 Zie Hof van Justitie, Jaarverslagen 2008-2012, online te consulteren: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_11035/rapports-annuels. 419 Opmerking: De informatie met betrekking tot het JTC in Slovenië heb ik verkregen naar aanleiding van correspondentie met mijn contactpersoon bij het JTC in Ljubljana, Kristina Umek Jenko. Zie ook Website European Judicial Training Network, http://www.ejtn.net/About/EJTN-Affiliates/Members/Slovenia/. 416
87
een bepaalde periode “stage” te lopen bij een Europese instelling, zoals onder meer “Eurojust”, “The European Judicial Network” en het “European Judicial Training Network” zelf.420 Gelet op de voortdurende ontwikkeling van het acquis communautaire is justitiële training tijdens de pré-toetredingsfase alleen uiteraard niet voldoende. Verschillende lidstaten hebben daarom een eigen “opleidingscentrum” tot stand gebracht waarin op regelmatige basis bijscholingen worden georganiseerd omtrent het recht van de Unie. In Slovenië wordt een dergelijk centrum opgericht op 1 juni 2006. Het Sloveense “Judicial Training Centre” vindt haar wettelijke basis in artikel 74 van de “Wet op de Rechtbanken” en wordt organisatorisch beschouwd als een afgeleide instelling van het Ministerie van Justitie. Het centrum organiseert opleidingen voor iedereen die dagdagelijks met justitie in aanraking komt zoals onder meer rechters, parketmagistraten, advocaat (-stagiairs) en justitieassistenten. De aangeboden training heeft betrekking op alles takken van het recht en neemt verschillende vormen aan zoals workshops, consultaties, ronde tafelgesprekken, simulaties van procesvoering, “summer schools” voor rechters en advocaten etc. Een andere taak van het “Judicial Training Centre” is het organiseren van examens voor advocaten-stagairs en beroepsmagistraten. Rechters en parketmagistraten moeten slagen in een soort van ingangsexamen waarvan 10 % betrekking heeft op het recht van de EU. Naar mijn mening zou dat best wat meer mogen zijn gelet op de verwevenheid van het Europees Recht met de verschillende rechtstakken. De justitiële training wordt georganiseerd volgens een jaarlijkse planning die kan worden aangepast aan ontwikkelingen in de rechtspraak en de wetgeving. Bovendien kunnen de verschillende justitiële actoren individuele suggesties doen tot aanpassing van het Programma. Het “Judicial Training Centre” waakt er over dat ook de tendensen in de rechtspraak van het Hof van Justitie nauwkeurig worden opgevolgd. Voorts is het centrum betrokken bij de werking van diverse Europese organisaties en instellingen. Het “Training Centre” vertegenwoordigt Slovenië in het “European Judicial Training Network” en werkt mee aan de ontwikkeling van opleidingen binnen het Europees Instituut voor Bestuurskunde (EIPA) en het Europees Octrooibureau (EPO). Jaarlijks organiseert het “Judicial Training Centre” een seminarie met betrekking tot EUrecht. Voorts krijgen Sloveense rechters via het centrum de mogelijkheid te participeren in programma’s georganiseerd door diverse instellingen van de Unie of opleidingscentra in andere lidstaten. Aan mijn contactpersoon bij het Sloveense “Judicial Training Centre”, Mevr. Kristina Umek Jenko, heb ik gevraagd of het organiseren van justitiële training omtrent EUrecht doeltreffend is en ook effectief de kwaliteit van het recht spreken verbetert. Ze wist mij te vertellen dat dit inderdaad het geval is en dat alle deelnemende magistraten in staat zijn aan de eindtermen te voldoen. Voorts beklemtoont ze dat in alle programma’s gefocust wordt op interactie met de deelnemers en het uitlokken van een breed debat. 106. Nochtans ben ik er mij van bewust dat dergelijke uitspraken met een korrel zout te nemen zijn. Geen enkele instelling zal immers zelf haar eigen werking gaan bekritiseren. In dat opzicht heb ik dan ook eens gepolst naar de mening van andere academici omtrent de kennis van het EU-recht bij de Sloveense magistraten. Volgens Klemen Podobnik, Professor 420
M. POGACNIK, M. STARMAN EN P. VEHAR, “Slovenia”
in A. E. KELLERMANN ,(ed.) The impact of EU Accession on the legal order of new EU Member States and (Pre)candidate countries, The Hague, Asser Press, 2006, (179) 188.
88
Mededingingsrecht aan de Universiteit van Ljubljana is die kennis nogal teleurstellend. Dit is zeker het geval voor wat betreft het mededingingsrecht zelf en verschillende andere aangelegenheden die gerelateerd zijn aan de interne markt. Hij beweert dat Sloveense rechters deze materie niet goed begrijpen en er bijgevolg wel eens voor durven terug deinzen om deze te moeten toepassen. Deze houding zou volgens hem kunnen verklaren waarom er momenteel slechts zo weinig prejudiciële procedures met betrekking tot mededingingsrecht worden ingeleid voor het Hof van Justitie. Ciril Ribicic daarentegen, kan alleen maar lovende woorden spreken over de kennis van het EU-recht bij de Sloveense rechters, wat niet zo verwonderlijk is gelet op het feit dat hij zelf rechter is in het Grondwettelijk Hof. Nochtans dient hier aan te worden toegevoegd dat het Grondwettelijk Hof sinds de toetreding van Slovenië tot de EU nog niet zo veel uitspraak heeft moeten doen over aangelegenheden met een Europeesrechtelijke dimensie. SAMO en BARDUTZKY verklaren deze situatie door de steeds aanslepende gerechtelijke achterstand in Slovenië. Op dat vlak zit het land eigenlijk in een vicieuze cirkel want het aantal rechtszaken neemt voortdurend toe, terwijl geen actie wordt ondernomen om de starre procesvoering aan deze tendens aan te passen. Door de achterstand zijn veel rechtszaken waarin toepassing wordt gemaakt van Europeesrechtelijke principes nog steeds aanhangig bij de lagere rechtscolleges. Hoewel ik mij er opnieuw van bewust ben dat dit slechts persoonlijke uitgangspunten vormen, leveren zij interessante perspectieven op en is het opvallend om vast te stellen dat dan toch geen eensgezindheid bestaat over de mate waarin Sloveense rechters vertrouwd zijn met het EU-recht.421
421
Informatie verkregen naar aanleiding van een gesprek met Professor Ribicic en Professor Podobnik in Ljubljana in mei 2012.
89
Besluit
Reeds van in het prille begin is duidelijk dat Slovenië niet echt thuis hoort in het oude Joegoslavië. Haar uitgesproken Westerse ideëen staan in schril contrast met het conservatieve beleid gevoerd door het machtscentrum. Lang zal het dan ook niet duren vooraleer Slovenië met het regime in de clinch gaat. Kroatië volgt in haar kielzog en op 25 mei 1991 scheuren beide landen zich af van Joegoslavië. Tot daar hun gemeenschappelijke geschiedenis, want terwijl Slovenië geleidelijk aan wordt opgenomen in het Centraal –en Oost-Europees georiënteerd beleid van de EU, kan een tragedie in Kroatië niet vermeden worden. Uit de analyse van het pré-toetredingsproces is gebleken dat Slovenië zich steevast zal profileren als een uitstekende leerling in de Europese klas. De voorbereidingen tot lidmaatschap leiden niet tot onoverkomelijke problemen en Slovenië stelt zich soepel op bij de onderhandelingen over het acquis. De periodieke verslagen van de Commissie zijn over het algemeen redelijk positief, afgezien van de steeds wederkerende kritiek op het gebrek aan privatisering in de bankensector en de geringe aantrek van buitenlandse investeerders. Net die elementen zullen er toe leiden dat van de eens veelbelovende leerling vandaag niet al te veel meer mag verwacht worden. Slovenië probeert met man en macht het hoofd boven water te houden en al haar andere verplichtingen verschuiven naar de achtergrond. Mogelijks kan dit zich ook vertalen in een toenemend aantal inbreuken op haar verplichtingen ten aanzien van de Unie, hoewel voorzichtigheid is geboden bij het voorspellen van dergelijke tendensen. Als lidstaat deinst Slovenië er niet voor terug regelmatig met haar vuist op tafel te kloppen. In dat opzicht is haar houding ten aanzien van Kroatië het meest typerend. Mogelijks kan een dergelijke houding ook aanleiding geven tot problemen ten aanzien van toekomstige uitbreidingen. Hoe zal Slovenië zich bijvoorbeeld gedragen wanneer ooit toetredingsonderhandelingen worden geopend met Servië? Beide landen waren nu ook niet bepaald boezemvrienden en ik kan mij voorstellen dat Slovenië wel eens opnieuw voor commotie zou kunnen zorgen. Nochtans is het niet aangewezen de eigen conflicten in Europese context te brengen, gelet op de nadelige repercussies ten aanzien van de beleidsvoering. Desondanks kunnen andere lidstaten hier niet veel tegen in brengen en verwacht mag worden dat ook in de toekomst persoonlijke conflicten zullen worden uitgevochten op Europees niveau. Bilaterale conflicten zijn immers van alle tijden en hoewel Slovenië ter zake al vaak misbruik gemaakt heeft van haar vetorecht, is ze zelf ook al het slachtoffer geweest van een dergelijk machtsmisbruik. Vandaag ondervindt het land immers nog steeds de gevolgen van het Spaanse compromis. Een ander opvallend punt is dat Slovenië slechts heel weinig prejudiciële vragen stelt aan het Hof van Justitie. Een analyse van de beschikbare Engelse rechtspraak leert ons dat Sloveense rechters over het algemeen nogal terughoudend lijken om een dergelijke procedure te initiëren. Ook de theorie van Professor Podobnik zou een mogelijke verklaring kunnen vormen, althans voor wat betreft het mededingingsrecht. Nochtans mag een persoonlijke mening niet naar waarde overschat worden.
90
Eén ding is zeker, Slovenië kan niet langer worden beschouwd als de beste leerling van de klas. Desondanks heb ik er vertrouwen in dat het land in staat is het hoofd te bieden aan haar problemen. Slovenië heeft immers in het verleden reeds voldoende aangetoond dat wanneer het land echt iets wil, het daar ook in zal slagen. Denk maar aan haar onafhankelijkheidsstreven begin jaren ’90 en het feit dat Slovenië ondanks een exorbitante inflatiegraad als eerste nieuwe lidstaat kon toetreden tot de eurozone. Trek dus nog geen voorbarige conclusies, geef het land eerst de kans om orde op zaken te stellen.
ANNEX I Pre-toetredingssteun aan Slovenië in de periode 1992-2003 Website Republic of Slovenia – Government Office for Development and European Affairs: http://www.arhiv.svrez.gov.si/en/areas_of_work/development_and_technical_assistance/archive/pre_accession_ assistance/
PHARE Programme
Amount in EUR
Phare 1992–1996
103,299,333
Total Phare 1997
18,111,807
Total Phare 1998
14,750,000
Total Phare 1999
60,400,000
Total Phare 2000
25,674,372
Total Phare 2001
28,450,000
Total Phare 2002
43,175,198
Total Phare 2003
45,300,000
Total Phare 1992–2003
ISPA Programme
339,160,710
ISPA 2000
Amount in EUR 24,500,000
ISPA 2001
20,400,000
ISPA 2002
26,100,000
ISPA 2003
13,500,000
Total ISPA 2000-2003
84,500,000
SAPARD Programme SAPARD 2000
Amount in EUR 6,400,000
SAPARD 2001
6,600,000
SAPARD 2002
6,400,000
SAPARD 2003
6,300,000
Total SAPARD 2000 -2003 TOTAL EUR
25,700,000 449,360,710
ANNEX II Grensgeschil Slovenië-Kroatië Website Global Voices: http://globalvoicesonline.org/2008/07/20/croatia-at-odds-with-slovenian-borders/
ANNEX III Memorandum of Understanding Slovenië-Kroatië Verkregen van Kroatisch Ambassadeur Mario Nobilho
Bibliografie Akten van de Unie Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië, PB 1993 L189/3 Protocol betreffende de financiële samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië, PB 1993 L189/153 Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië op het gebied van vervoer, PB 1993 L189/161 Verordening (EEG) Nr. 2334/92 van de Raad van 7 augustus 1992 tot wijziging van Verordening (EEG) Nr. 3906/89 met het oog op de uitbreiding van de economische hulp tot Slovenië, PB 1992 L227 Verordening (EG) Nr. 622/98 van de Raad van 16 maart 1998 betreffende de hulp aan de kandidaat-lidstaten in het kader van de pretoetredingsstrategie, en inzonderheid de invoering van de partnerschappen tot toetreding, PB 1998 L85/1. Verordening (EG) Nr. 1268/1999 van de Raad van 21 juni 1999 inzake steunverlening door de Gemeenschap voor pretoetredingsmaatregelen op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling in de kandidaat-lidstaten in Midden –en Oost-Europa gedurende de pretoetredingsperiode, PB 1999 L161/87 Verordening (EG) Nr. 1267/1999 van de Raad van 21 juni 1999 tot instelling van een pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid, PB 1999 L161/63 Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun Lid-Saten, enerzijds, en de Republiek Hongarije, anderzijds, PB 1993 L 347/2, 1993 Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun Lid-Staten enerzijds, en de Republiek Polen, anderzijds, PB 1993 L 348/2 Europa-overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten optredend in het kader van de Europese Unie, enerzijds, en de Republiek Slovenië, anderzijds, PB 1999 L51/3
Europa-Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun Lid-Staten enerzijds, en de Republiek Tsjechoslowakije anderzijds (niet gepubliceerd)
Verdragen Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, Ierland, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (lidstaten van de Europese Unie) en de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, PB 2003, L236/17 Akte betreffende de Toetredingsvoorwaarden, PB 2003 L236/36 Algemene gemeenschappelijke verklaring nr. 21 van de huidige lidstaten, PB 2003 L236/978 Verklaringen nr. 43 en 44 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, PB 2003 L236/985 Verklaring nr. 41van de Republiek Slovenië over de toekomstige regionale indeling van de Republiek Slovenië, PB 2003 L236/984. Verklaring nr. 42 van de Republiek Slovenië over de Sloveense inheemse bijensoort Apis meliffera Carnica (kranjska cebela), PB 2003 L236/984-985 Briefwisseling en bijlagen betrekking hebbend op deze briefwisseling, PB 2003 L236/986988 Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, De Republiek Estland, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, het Groothertogdom Luxemburg, Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland, 2 februari 2012, online consultatie: www.efsf.europa.eu/attachments/esm_treaty_en.pdf
Europese Raad Conclusies van het voorzitterschap, Kopenhagen, 21 en 22 juni 1993 Conclusies van het voorzitterschap, Essen, 9 en 10 december 1994 Conclusies van het voorzitterschap, Korfoe, juni 1994 Conclusies van het voorzitterschap, Cannes, 26 en 27 juni 1995 Conclusies van het voorzitterschap, Madrid, 15 en 16 december 1995
Conclusies van het voorzitterschap, Luxemburg, 12 en 13 december 1997 Conclusies van het voorzitterschap, Berlijn, 24 en 25 maart 1999 Conclusies van het voorzitterschap, Helsinki, 10 en 11 december 1999 Conclusies van het voorzitterschap, Kopenhagen, 12 en 13 december 2002
Europese Commissie COM (1995) 163 def. “Witboek over de voorbereidingen van de geassocieerde landen in Midden –en Oost-Europa op integratie in de interne markt van de Europese Unie”, 3 mei 1995 COM (1997) 2000 def. “Agenda 2000. Voor een sterkere en uitgebreide Unie”, 15 juli 1997 COM (1998) 709 def. “Regular report from the Commission on Slovenia’s progress towards accession”, 17 december 1998 COM (1999) 235 def. “Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over het stabilisatie –en associatieproces in de landen van Zuid-Oost-Europa”, 26 mei 1999 COM (1999) 710 def., “ Mededeling van de Commissie aan de Raad – Deelname van kandidaat-lidstaten aan gemeenschappelijke programma’s, agentschappen en comités”, 20 december 1999 COM (2000) 712 def. “Regular report from the Commission on Slovenia’s progress towards accession” , 8 november 2000 “Regular report from the Commission on Poland’s progress towards accession”, 8 november 2000, online consultatie: http://ec.europa.eu/enlargement/countries/strategy-and-progressreport COM (2002) 700 def., “Periodiek verslag van de Commissie over de vorderingen van Slovenië op de weg naar toetreding”, 9 oktober 2002, 13 COM (2002) 700 def. “Op weg naar de uitgebreide Unie. Strategiedocument en Verslag van de Europese Commissie over de vorderingen van de kandidaat-lidstaten op de weg naar toetreding”, 9 oktober 2002 “Comprehensive monitoring report on Slovenia’s preparations for membership”, online te consulteren, http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2003/cmr_si_final_en.pdf COM (2003) 0097 def. “ Verslag van de Commissie. Jaarverslag 2001 van het PhareProgramma”, 3 maart 2003 COM (2003) 0655 def. “Verslag van de Commissie. Jaarlijks verslag van het pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid”, 21 april 2004
COM (2004) 690 def., “Report from the Commission. Convergence report 2004”, 20 oktober 2004 COM (2006) 671 def. “Mededeling van de Commissie aan de Raad, Het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité, het comité van de regio’s en de Europese Centrale Bank. Vierde verslag over de praktische voorbereidingen op de toekomstige uitbreiding van de eurozone”, 10 april 2006 COM (2009) 0595 def. “Mededeling van de Commissie- een financieel pakket voor de Toetredingsonderhandelingen met Kroatië”, 29 oktober 2009 DOC 97/19, Advies van de Commissie inzake het verzoek van Slovenië om toetreding tot de Europese Unie, 15 juli 1997, online te consulteren: http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/dwn/opinions/slovenia/snop_nl.pdf SEC (2001) 1755, “Regular report from the Commission on Slovenia’s progress towards accession”, 13 november 2001 SEC (2002) 102 fin. “Communication from the Commission. Information Note Common Financial Framework 2004-2006 for the Accession Negotiations”, 30 januari 2002 SEC (2009) 1333, “Croatia 2009 Progress report”, 14 oktober 2009 SWD (2012) 338 def., “Comprehensive Monitoring report on Croatia”, 10 oktober 2012
Raad van ministers Besluit Nr. 93/407 EEG van de Raad van 19 juli 1993 betreffende de sluiting van de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië, PB 1993 L189/1 Besluit Nr. 93/408 van de Raad van 19 juli 1993 inzake de sluiting van het Protocol betreffende de financiële samenwerking tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië, PB 1993 L189/152 Besluit Nr. 93/409 EEG van de Raad van 19 juli 1993 betreffende de sluiting van een overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Slovenië op het gebied van vervoer, PB 1993 L189/160 Besluit Nr. 98/266 EG van de Raad van 30 maart 1998 inzake de beginselen, prioriteiten, tussentijdse doelstellingen en voorwaarden van het partnerschap voor de toetreding met de Republiek Slovenië, PB 1998 L121/46
Besluit Nr. 99/859 EG van de Raad van 6 december 1999 inzake de principes, prioriteiten, tussentijdse doelstellingen en voorwaarden van het partnerschap voor de toetreding met de Republiek Slovenië, PB 1999 L335/64 Besluit Nr. 2002/94 EG van de Raad van 28 januari 2002 inzake de beginselen, prioriteiten, tussentijdse doelstellingen en voorwaarden van het partnerschap voor de toetreding met de Republiek Slovenië, PB 2002 L44/101 Kaderbesluit van de Raad Nr. 2002/584/JBZ van 13 juni 2002 betreffende het Europees Aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, PB 2002 L191/1 Besluit Nr. 2004/281/EG van de Raad van 22 maart 2004 houdende aanpassing van de Akte betreffende de toetreding van de Republiek Tsjechië, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Republiek Slowakije, en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, in verband met de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, PB 2004 L93/1 Besluit Nr. 2011/199/EU van de Raad van 25 maart 2011 tot wijziging van artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben, PB 2011 L91/1
Associatie-Raad EU-Slovenië Besluit nr. 2/2002 van de Associatieraad EU/Slovenië van 25 januari 2002 tot vaststelling van de voorwaarden voor de deelname van de Republiek Slovenië aan programma’s van de Gemeenschap, PB 2002, L115/32 Besluit nr. 1/2002 van de Associatieraad EU/Slovenië van 25 januari 2002 tot vaststelling van de voorwaarden voor de deelname van de Republiek Slovenië aan het programma “Cultuur 2000”, PB 2002, L115/29
Boeken BUCAR, B “The issue of the Rule of Law in the EU Enlargement Process: aspects of Slovenian-Italian Relations in BENEDEK, W., ISAK, H. en KICKER, R. (eds.) Development and Developing International and European Law, Frankfurt Am Main, Peter Lang, 1999, 339-353 BUCAR, B., “The International Recognition of Slovenia” in D. FINK-HAFNER EN J.R. ROBBINS, Making a New Nation: The Formation of Slovenia, Aldershot, Darthmouth Publishing Company Limited, 1997, 31-45 CASTELLAN, G., Geschiedenis van Slovenië, Parijs, Presses Universitaires de France, 2006, 131 p. CRNOBRNJA, M.,The Yugoslav Drama, Montreal, McGill-Queen’s University Press, 1994, 281 p.
DETREZ, R., De Balkan: van burenruzie tot burgeroorlog, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1993, 131 p. DETREZ, R., De Sloop van Joegoslavië: Relaas van een boedelscheiding, Antwerpen, Uitgeverij Hadewijch, 1996, 255 p. FERFILA, B en PHILIPS, P., Slovenia's transition: From medieval roots to the European Union, Plymouth, Lexington Books, 2010, 214 p. HOFFMEISTER, A., “Changing requirements for membership” in OTT, A. en INGLIS, K. (eds.), Handbook on European Enlargement: a commentary on the enlargement process, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2002, 90-102 INLIS, K., “The Pre-accesion strategy and the accession partnerships” in OTT, A. en INGLIS, K. (eds.), Handbook on European Enlargement: a commentary on the enlargement process, Den Haag, T.M.C. Asser Press, 2002, 103-112 KRASOVEC, A. en LAIJ D., “The Slovenian EU Accession Referendum: a Cat-and-Mouse Game” in SZCERBIAK, A. en TAGGART, P. EU enlargement and referendums, Londen, Routledge, 2005, 47-83 LENAERTS, K., Europees Recht, Antwerpen, Maklu, 2007, 901 p. MARESCEAU, M. en MONTAGUTTI, E., “The Relations of the European Union with Central and Eastern Europe: From Association to Accession in JANSEN, R.H.M., KOSTER, D.A.C. en VAN ZUTPHEN, R.F.B. (eds.), European Ambitions of the National Judiciary, Den Haag, Kluwer Law International, 1997, 133-148 MARESCEAU, M., Het nieuwe juridisch kader van de betrekkingen tussen de Europese Unie en de landen van Centraal –en Oost-Europa, Brussel, Story-Scienta, Thorbecke Colleges 20, 1995, 26 p. MARESCEAU, M., “On Association, Partnership, Pre-Accession and Accession” in M. MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union. The Relations between the EU and Central and Eastern Europe, London- New York, Longman, 1997, 3-27 MARESCEAU, M., “Pre-accession” in CREMONA, M., The Enlargement of the European Union, New York, Oxford University Press, 2003, 9-42 MARESCEAU, M., “The EU Pre-Accession Strategies: a Political and Legal Analysis” in MARESCEAU, M. en LANNON, E. (eds.), The EU’s enlargement and meditteranean strategies: a comparative analysis, Palgrave, Houndmills, 2001, 3-28 MARESCEAU, M., “Zuidoost-Europa en de Europese Unie” in R. DETREZ (ed.), Ontmoeting met de Balkan, Brussel, Koninklijke Vlaamse academie van België voor wetenschappen en kunsten, 2005, 9-44 MÜLLER-GRAFF, P.C., “Legal Framework for relations between the European Union and Central and Eastern Europe” in M MARESCEAU (ed.), Enlarging the European Union: Relations between the EU and Central and Eastern Europe, London -New York, Longman, 1997, 27-39 PAVKOVIC, A., The Fragmentation of Yugoslavia: Nationalisme in a Multinational State, Houndmills, Macmillan Press LTD, 1997, 222 p. POGACNIK, M., STARMAN, M. M. en VEHAR, P, “Slovenia” in KELLERMAN, A. E., SZUCAI, J. en BLOCKMANS STEVEN (eds.), The Impact of EU Accession on the Legal Orders of New EU Member States and (Pre-)Candidate Countries: Hopes and Fears, The Hague, T.M.C. Asser Institut, 2006, 179-195 POTOCNIK, J en LOMBARDERO, J.G., “Slovenia’s road to membership in the European Union”, in MRAK, M. (ed.), Slovenia: From Yugoslavia to the European Union, Washington (D.C.), World Bank, 2004, 379-380
PRUNK, J., The origins of an Independent Slovenia” in FINK-HAFNER, D. en ROBBINS, J.R. (eds.), Making a New Nation: The Formation of Slovenia, Aldershot, Darthmouth Publishing Company Limited, 1997, 22-30. PUSCA, A., European Union: challenges and promises of a new enlargement, New York, Idea, 2004, 422 p. TANNER, M., Croatia: a Nation forced in war, New Haven, Yale University Press, 1997, 338 p. WAYMOUTH, C., European Union Policy Towards Slovenia, Brussel, European University Press, 1996, 115 p. ZAGORC, S. en BARDUTZKY, S, “The application of EU law in Slovenia: Teething troubles of the blue-eyed-boy” in A. LAZOWKSI (ed.), The Application of EU Law in the New Member States: Brave New World, The Hague, Acer Press, 2010, 421-452
Tijdschriften BORGER, V., “De eurocrisis als katalysator voor het Europese noodfonds en het toekomstig permanent stabilisatiemechanisme”, NTER 2011, Nr. 5, 207-216 BORGER, V., “Het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie: de juridische en constitutionele implicaties van de eurocrisis”, SEW 2012, nr. 10, 370-390 BOVENSCHEN, W.H., “Economische Monetaire Unie: schuldencrisis leidt tot aanzienlijke maatregelen” NTER 2012, nr. 5, 178-185 NEUWAHL, N, “Social Security under the EEC-Morocco Cooperation Agreement”, Eur. Law.Rev. 1991, Nr. 16, 326-333 POLLET, K., “EU-Slovenia Relations: The Legal Framework”, EBLR april 1995, 93-97 RIBICIC, C., “ Implementing European Case-law into the standards of the constitutional court”, ZOR 2005, nr. 60, 411-430 SANCIN, V., “From ‘Drnovsek-Racan’ to ‘Pahor-Kosor’ Agreement”, European Perspectives Vol.2 2010, nr. 2, 91-113 VAN HAERSOLTE, J.C., “Het Toetredingsverdrag 2003 (alias het Verdrag van Athene)”, NTER, 2003, nr. 11-12, 301-313
Rechtspraak Hof van Justitie Hvj, C-6/64, Costa t. E.N.E.L., 1964 HvJ, 12/86, Demirel t. Stad Shwäbish Gmund, 1987 HvJ, C-222/86, Uneftec t. Heylens, 1987 HvJ, C-283/8, S.R.L. Cilfit en Lanificio di Gavardo S.P.A. t. Ministerie van Volksgezondheid, 1982 HvJ, C-18/90, Office nationale de l’emploi (ONEM) v. Kziber 1991 HvJ, C-54/96, Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH t. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH, 1997 HvJ, T-105/09, Polanec t. Slovenië, 2009; HvJ, T-52/05, Acimovic t. Slovenië, 2005 HvJ, C-2/05, Rijksdienst voor Sociale Zekerheid v. Herbosh Kiere NV, 2006 HvJ, C-140/05, Amalija Valesko v. Zollamt Klagenfurt, 2006 HvJ, C-414/04, Europees Parlement t. Raad, 2006 HvJ, C-267/07, Commissie t. Slovenië, 2007 HvJ, C-440/05, Commissie t. Slovenië, 2007 HvJ, C-374/05, Gintec International Import Export GmbH v. Verband Sozialer Wettbewerb Ev, 2007 HvJ, C-426/05, Tele 2 Telecommunication GmbH v. Telekom-Control-Kommission, 2008 HvJ, C-175/06, Alessandro Tedesco v. Tomasoni Fittings SrL, RWO Marine Equipment, 2008 HvJ, C-402/08, Commissie t. Slovenië, 2009 HvJ, T-197/09, Slovenië t. Commissie, 2009 HvJ, C627/10, Commissie t. Slovenië, 2010 HvJ, T-258/11, Dialog-si.net t. Délegation de la Commission européenne en Slovénie, 2011 HvJ, C-538/12, Commissie t. Slovenië, 2012 HvJ, T-507/12, Slovenië t. Commissie, 2012 HvJ, C-188/13, Commissie t. Slovenië, 2013 HvJ, C-9/13, Commissie t. Slovenië, 2013 HvJ, C-8/13 Commissie t. Slovenië, 2013
Grondwettelijk Hof Duitsland BVerfGE, Arrest van 29 mei 1994 (Solange I), voor een Nederlandse vertaling zie SEW 1975, 452 BVerfGE,Arrest van 22 oktober 1986 (Solange II), voor een Nederlandse vertaling zie SEW 1988,127
Grondwettelijk Hof Slovenië Opinion of the Constitutional Court of 5 june 1997, Case RM 1/97, Uradni List RS (Official Gazette) No.40/97, para. 20, online te consulteren op: www.us-rs.si Grondwettelijk Hof, Up-328/04 en U-I-186/04, 8 juli 2004, online te consulteren: http://www.us-rs.si/en/caselaw/search-3441/
Europees Hof voor de Rechten van de Mens EHRM, Alisic en anderen t. Bosnië-Herzegovina, Kroatië, Servië, Slovenië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, 6 november 2012, online consultatie via hudoc
Documenten Hof van Justitie Aanbevelingen Hof van Justitie van de Europese Unie, PB 2012 C338/1 Hof van Justitie, Jaarverslag 2009, 2010, 2011 Gerechtelijke Statistieken Hof van Justitie, online te consulteren: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_11035/rapports-annuels Hof van Justitie, Jaarverslag 2012, Gerechtelijke Statistieken Hof van Justitie, online te consulteren: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7000/
Websites Central Europe Review: http://www.ce-review.org/00/39/eu39slovenia.html Europa.eu: http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/2004_and_2007_enlargement/l60001_en. htm http://europa.eu/legislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/institutional_and_ec onomic_framework/ec0013_nl.htm Europa.nu: http://www.europa-nu.nl/id/vgb8kauhgays/cohesiefonds http://www.europa-nu.nl/id/vhcrdvkt8buf/derogatie http://www.europa-nu.nl/id/vio0i2fa2iww/europees_stabiliteitsmechanisme_esm http://www.europa-nu.nl/id/vh7shw8tmdy5/wisselkoersmechanisme_ii_erm_ii http://www.europa-nu.nl/id/vifhdvtmvdxg/ eurocrisis_door_begrotingstekort_en European Judicial Training Network: http://www.ejtn.net/About/EJTNAffiliates/Members/Slovenia/ Europese Commissie – Economische en Financiële Zaken: http://ec.europa.eu/economy_finance/euro/emu/index_nl.htm; http://ec.europa.eu/economy_finance/euro/adoption/who_can_join/index_en.htm http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_nl.htm http://ec.europa.eu/civiljustice/legal_order/legal_order_sln_nl.htm Europese Raad: http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/europeanstability-mechanism-treaty-signed?lang=nl
http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/treaty-on-stability,coordination-and-governance-signed?lang=nl Europese Centrale Bank: http://www.ecb.int/ecb/educational/facts/euint/html/ei_004.nl.html http://www.ecb.int/ecb/orga/escb/ html/convergence-criteria.nl.html Onderhandelingsteam voor Slovenië: http://www.ops.gov.si/indexeng.html Republic of Slovenia Communication Office: http://ukom.gov.si/en/media_relations/background_information/ http://www.ukom.gov.si/en/media_relations/background_information/slovenia_eu_informatio n_on _the_accession_process/euslovenia_progress_in_all_problematic_areas/ Raad van Europa: http://hub.coe.int/what-we-do/human-rights/eu-accession-to-the-convention Republic of Slovenia – Government Office for Development and European Affairs: http://www.arhiv.svrez.gov.si/en/areas_of_work/development and_technical_assistance/archive/pre_accession_assistance/ Republic of Slovenia, Ministry of Foreign Affairs: http://www.mzz.gov.si/nc/en/newsroom/ news/article/141/30123/ Slovakia Cultural Profile: www.slovakia.culturalprofiles.net/?id=-12654 Slovenië, “10 jaaronafhankelijkheid”, http://www.slovenija2001.gov.si/10years/independence/foreign-policy/slo-eu/
Online bronnen Krantenartikels De Financiële Telegraaf “Tien vragen over de crisis in Slovenië”, 10 april 2013, De Financiële Telegraaf, online te consulteren: http://www.telegraaf.nl/dft/21466313/__10_vragen_over_crisis_Slovenie.html De Morgen “Is Slovenië het volgende Euroland in de problemen?”, 28 maart 2013, online te consulteren: http://www.demorgen.be/dm/nl/996/Economie/article/detail/1604850/2013/03/28/IsSlovenie-het-volgende-euroland-in-de-problemen.dhtml “Oeso verwacht diepe bankencrisis in Slovenië”, 9 april 2013, De Morgen, online te consulteren:http://www.demorgen.be/dm/nl/996/Economie/article/detail/1611318/2013/04/09/ OESO-verwacht-diepe-bankencrisis-in-Slovenie.dhtml De Standaard “Oeso voorspelt bancaire crisis in Slovenië”, 9 april 2013, De Standaard, online te consulteren: http://www.standaard.be/cnt/DMF20130409_00534284 “Servische president verontschuldigt zich voor Srebrenica”, 25 april 2013, De Standaard, online te consulteren:
http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=DMF20130425_00555456&word =servi%C3%AB Financial Times “Small states reject Cyprus comparisons”, 27 maart 2013, Financial Times, online te consulteren: http://www.ft.com/intl/cms/s/0/d33f292e-96cf-11e2-895000144feabdc0.html#axzz2SKpA2MVu New York Times “We’re not Cyprus, Luxembourg asserts”, 27 maart 2013, NY Times, online te consulteren: http://www.nytimes.com/ 2013/03/28/business/global/were-not-cyprus-luxembourgasserts.html?_r=0 Slovenia-Times “LB issue dominate Slovenia-Croatia relations”, 1 januari 2013, The Slovenia Times, online te consulteren:http://www.sloveniatimes.com/lb-issue-dominate-slovenia-croatia-relations Slovenia and Croatia solving painful LB deposits issue”, 11 maart 2013, The Slovenia Times, online te consulteren: http://www.sloveniatimes.com/slovenia-and-croatia-solving-painful-lbdeposits-issue “PM reiterates Slovenia does not need aid”, 27 maart 2013, The Slovenia Times, online te consulteren: http://www.sloveniatimes.com/pm-reiterates-slovenia-does-not-need-aid “Raffeisen analysts: Slovenia will not need bailout”, 30 maart 2013, The Slovenia Times, online te consulteren: http://www.sloveniatimes.com/raiffeisen-analysts-slovenia-will-notneed-bailout
Overige BARROSO, J.M.D., “Statement by President Barroso following his meeting with Ms. Alenka Bratusek, Prime Minister of Slovenia, 9 april 2012, online te consulteren: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-296_en.htm Balkananalysis, “Slovenia pledges support for Croatia’s EU Bid, as maritime dispute continues”, online te consulteren: http://www.balkanalysis.com/croatia/2008/02/09/sloveniapledges-support-for-croatias-eu-bid-as-maritime-dispute-continues-2/ EUobserver, “Slovenia to block Croatia EU accession talks”, online te consulteren: http://euobserver.com/enlargement/27314 EUobserver, “Slovenia puts €172 mn price tag on Croatia’s EU entry”, online te consulteren: http://euobserver.com/enlargement/117629
EUobserver, “EU diplomats: Slovenia puts hotel deal before human rights”, online te consulteren: http://euobserver.com/foreign/115397 Expertisecentrum Europees recht Nederland, “Vuistregels voor extern optreden van de EU en haar lidstaten”, online te consulteren: http://www.minbuza.nl/ecer/bijlagen/icer Europa Press Releases, “Europe Agreement between the European Union and Slovenia”, online te consulteren: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-95-666_en.htm Europa Press Releases “De toetredingspartnerschappen zullen de kandidaat-lidstaten begeleiden op hun weg naar het EU- lidmaatschap”, online te consulteren http://europa.eu/rapid/press-release_IP-98-274_nl.htm Europese Commissie, “De uitbreiding verklaard – het uitbreidingsbeleid van de Europese Unie”, online te consulteren : ec.europa.eu/enlargement/pdf/publication/enl-understand Europese Commissie, Directoraat Generaal voor Economische en Financiële Zaken, 2006 Convergence report on Slovenia, online te consulteren http://ec.europa.eu/economy_finance/euro/countries/slovenia_en.htm Europese Commissie-Press Release, “Launch of the arbitration process between Slovenia and Croatia”, online te consulteren: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-25_en.htm Europees Parlement, “Memo 1 on Slovenia Croatia, 10 arguments for drawing a line of separation between the Accession Negotiations and the resolution of the Croatian-Slovenian border issue”, online te consulteren: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/ dv/d_hr_20090217_06_/D_HR_20090217_06_en.pdf Europese Raad, “Verklaring van de staatshoofden en regeringsleiders van de Europese Unie”, 11 februari 2010, online te consulteren: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/NewsWord/nl/ec/115270.doc Europese Raad, “Conclusies van de staatshoofden en regeringsleiders van de eurozone van 11 maart 2011”, Bijlage I: Een Pact voor de euro, online te consulteren:consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/119829.pdf+&cd=1& hl=nl&ct=clnk&gl=be Europese Raad, “Factsheet: Treaty establishing the European Stability Mechanism”, online te consulteren op: http://www.european-council.europa.eu/home-page/highlights/europeanstability-mechanism-treaty-signed?lang=nl Europa Press Releases “Uitbreiding van de EU en toetredingspartnerschappen, online te consulteren: http://europa.eu/rapid/ press-release_MEMO-98-21_nl.htm
Herman Van Rompuy, “Written statement by the president of the European Council Herman Van Rompuy on the occasion of the signing of the Memorandum of Understanding between Slovenia and Croatia on Ljubljanska Banka in Mocrice, Slovenia”, online te consulteren: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/135939.pdf OESO, “OECD Economic Surveys of Slovenia”, april 2013, online te consulteren: http://www.oecd.org/eco/surveys/slovenia-2013.htm “Slovenian Parliament unanimously ratifies Croatia’s EU accession”, online te consulteren: http://www.euractiv.com/enlargement/slovenian-parliament-unanimously-news-518839 “Nationaal Programma voor de overname van het acquis”, www.arhiv.svrez.gov.si/en/legislation_and_documents eu_documents/ republic_of_slovenias_national_programme_for_the_adoption_of_the_acquis/ “Republic of Slovenia, Human Rights Ombudsman, Annual Report 2000”, online te consulteren op http://www.varuh-rs.si/fileadmin/user_upload/pdf/lp/vcp_lp_2000_eng.pdf