44 A 122/2010-48
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudkyň JUDr. Dalily Marečkové a Mgr. Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: J. T., bytem, zastoupeného Mgr. Davidem Strupkem, advokátem se sídlem Jungmannova 21, 110 00 Praha 1, proti žalovanému: Fond ohrožených dětí – Zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc Klokánek, se sídlem Komenského 454, 253 01 Hostivice, o žalobách proti nečinnosti správního orgánu takto: I.
Žaloby se z a m í t a j í .
II.
Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění
Žalobce se dvěma žalobami podle části třetí, hlavy druhé, dílu druhého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá, aby bylo žalovanému uloženo, aby ve lhůtě 10, resp. 7 dnů od právní moci rozsudku vydal správní rozhodnutí o žádosti žalobce o povolení pobytu jeho dcery, nezletilé J. T., u žalobce ve dnech 23. – 26. 12. 2010 a 21. – 25. 4. 2011. Správní soud řízení o těchto žalobách spojil s ohledem na shodnost osob účastníků i skutkového základu těchto žalob proti nečinnosti usnesením ze dne 18. 5. 2011, č. j. 44 A 122/2010 - 19. Žalobce uvedl, že jeho dcera byla pravomocným rozsudkem soudu svěřena do péče žalovaného zařízení. Návrh žalobce na úpravu styku s nezletilou byl bezvýsledný, neboť Okresní soud Praha – západ usnesením ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. 12 P 23/2007, řízení pro nedostatek pravomoci zastavil s tím, že o této otázce má být rozhodováno ve správním řízení podle zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálně právní ochraně dětí“). O žádostech žalobce ze dne 10. 11. 2010 a 12. 1. 2011 žalovaný nikdy správní rozhodnutí nevydal, pouze žalobci doručil přípisy, v nichž
jej informoval, že si k této otázce nehodlá ani vyžadovat ze zákona nezbytný předchozí souhlas obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Zatímco v případě první žaloby týkající se pobytu nezletilé u otce o Vánocích 2010 žalobce neuvádí, že by využil postupu podle ustanovení § 80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), v případě pozdější žaloby týkající se pobytu o Velikonocích 2011 byla podána bezúspěšně žádost o opatření proti nečinnosti jak u předsednictva Fondu ohrožených dětí, tak i u Krajského úřadu Středočeského kraje. Po právní stránce žalobce argumentoval tím, že jak umístěním dítěte do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc, tak i jeho umístěním do ústavní výchovy je zasahováno do práva rodiče i dítěte na rodinný život. Jestliže tedy podle zákona o sociálně právní ochraně dětí ředitel ústavního zařízení rozhoduje o povolení pobytu dítěte mimo zařízení ve správním řízení, mělo by tomu tak být i v případě žalovaného, neboť k odlišnému zacházení není dán žádný důvod. K tomuto závěru lze přitom dospět i na základě aplikace ustanovení § 42 odst. 4 písm. b) a c) a § 29 zákona o sociálně právní ochraně dětí, na což též ve svém usnesení poukázal Okresní soud Praha – západ. Zřizovatel žalovaného zařízení prostřednictvím předsedkyně Fondu ohrožených dětí (dále jen „FOD“) v obou případech navrhl zastavení řízení, resp. zamítnutí žaloby z procesních důvodů, neboť žalovaný nemá právní subjektivitu – tou je nadán pouze FOD jakožto občanské sdružení. Proto žalovaný nemůže ani vystupovat jako správní orgán a rozhodovat ve správním řízení. Navíc zákon žalovanému ani jeho řediteli výslovně nepřiznává pravomoc vést správní řízení – ředitel zařízení jí disponuje pouze v jediném případě, kdy mu zákon výslovně přiznává pravomoc rozhodovat o příspěvku rodičů na úhradu pobytu a péče. Ustanovení zákona o sociálně právní ochraně dětí, na něž žalobce poukazuje, odkazuje na úpravu ústavní výchovy pouze ve vztahu k plnění povinností zařízení, nikoliv ve vztahu k oprávnění rozhodovat o právech a povinnostech právních subjektů. Žalovaný k výzvě soudu nepředložil správní spis s tím, že žádný takový spis nevede s ohledem na skutečnost, že o žádosti žalobce se správní rozhodnutí nevydává. Tomuto právnímu názoru odpovídá též odmítavé vyjádření předsednictva FOD k podnětu na přijetí opatření proti nečinnosti podanému v souvislosti s v pořadí druhou žádostí. Žalovaný na svou podporu poukázal též na předběžné vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí, oddělení sociálně-právní ochrany dětí, podle nějž za současného právního stavu není možné, aby žalovaný, jeho ředitel či FOD rozhodoval o zamítnutí žádosti o povolení pobytu dítěte mimo zařízení ve správním řízení, neboť k tomu není upraveno jednoznačné zákonné zmocnění. Správní soud se musel nejprve zabývat obranou zřizovatele žalovaného, že nedostatek právní subjektivity na straně žalovaného musí nutně vést k neúspěchu žaloby z procesních důvodů. V této otázce je však třeba poukázat na skutečnost, že žalovaný směšuje právní subjektivitu (způsobilost k právům a povinnostem) ve smyslu práva soukromého – např. způsobilost být nositelem vlastnického práva, s předpoklady pro procesní subjektivitu na straně žalované. Podle § 33 odst. 2 s. ř. s. má způsobilost být účastníkem řízení ten, kdo má způsobilost mít práva a povinnosti, a správní orgán; jinak i ten, komu ji zákon přiznává. V ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je obsah legislativní zkratky „správní orgán“ definován tak, že je jím orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Z tohoto ustanovení vyplývá, že procesní způsobilost žalované strany se řídí jinými kritérii. Určujícím prvkem je zde skutečnost, zda je této straně svěřeno právními předpisy
rozhodování o právech a povinnostech subjektů v oblasti veřejné správy. Samotná právní subjektivita žalované strany ve smyslu občanského práva je nerozhodná, neboť s. ř. s. dává použitím zbytkové kategorie „jiný orgán“ jednoznačný signál v tom směru, že cílem zákonodárce je zabezpečit co nejširší možnost soudního přezkumu rozhodnutí vydávaných ve veřejné správě ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). V tomto smyslu proto není podstatné, že žalovaný není právnickou ani fyzickou osobou a ani orgánem moci výkonné, popř. místní samosprávy. Jestliže by soud dospěl k závěru, že zákon dává žalovanému právo autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech žalobce, ať již přímo, nebo zprostředkovaně, přičemž žalobce není v rovnoprávném postavení se žalovaným a ani obsah rozhodnutí nezávisí od jeho vůle [srov. usnesení Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93], musí být žalovaný nepochybně zahrnut pod pojem „jiného orgánu“. Opačný výklad by totiž s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny vykročil z hranic ústavní konformity. Klíčové tedy je posoudit, zda v souvislosti se žádostmi žalobce zákon skutečně zakotvuje oprávnění autoritativně rozhodovat o právech, popř. povinnostech žalobce, a zda je k případnému rozhodování příslušný právě žalovaný. Na rozdíl od žaloby proti správnímu rozhodnutí, kde osobu žalovaného určuje přímo s. ř. s. a pochybení žalobce ve správném označení žalovaného úspěšnost žaloby neovlivňuje, je pasivní legitimace v řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 odst. 2 s. ř. s. určena tvrzením žalobce v žalobě. Nesprávné určení žalovaného proto má v tomto případě za následek i neúspěch žaloby. Existencí povinnosti žalovaného vydat rozhodnutí ve věci samé či osvědčení se však soud zabývá až při věcném posuzování žaloby a nikoli při rozhodování o procesních otázkách. Soud proto o takové žalobě rozhodne věcně a to tak, že ji zamítne [srovnej usnesení Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 8. 4. 2003, č. j. Na 249/2003 – 9 (č. 19/2003 SbNSS)]. V této věci není sporu o tom, že neumožněním pobytu nezletilé dcery u žalobce bylo dotčeno právo žalobce a jeho dcery na rodinný život. Podle čl. 32 odst. 4 Listiny je péče o děti a jejich výchova právem rodičů; děti mají právo na rodičovskou výchovu a péči. Podle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod vyhlášené pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“) má každý právo na respektování svého … rodinného života…. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných Vzájemná radost rodiče a dítěte z toho, že jsou spolu, tvoří základní pilíř rodinného života. Kromě toho, přirozený rodinný vztah není ukončen z důvodu, že dítě bylo svěřeno do pěstounské péče [viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) W. proti Spojenému království ze dne 8. 7. 1987, stížnost č. 9749/82, odst. 59]. Skutečnost, že rozhodnutím soudu o svěření dítěte do péče jiné osobě než rodiči rodinný vztah nezaniká, vyplývá též z úpravy rodinného práva. Podle § 72 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., zákon o rodině, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rodině“) teprve osvojením zanikají vzájemná práva a povinnosti mezi osvojencem a původní rodinou. Zánik rodinných vztahů zákon o rodině v jiných případech neupravuje snad jen s výjimkou pozastavení, omezení či zániku rodičovské zodpovědnosti podle ustanovení § 44 zákona o rodině, které však v případě žalobce nebyly aplikovány.
Právě proto, v případě, kdy je dítě svěřeno do péče jiné osoby, počítá zákon o rodině v ustanovení § 27 s možností soudu rozhodovat o styku s rodiči, prarodiči a sourozenci včetně možnosti takový styk zakázat (výjimkou je, jak Okresní soud Praha – západ v této věci uvedl, nemožnost vést řízení o styku mezi rodičem a dítětem obecně pro futuro v případě svěření dítěte do péče ústavního zařízení či zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc – v takovém případě se uplatní postup zmíněný dále). Není-li tedy rozhodnutím soudu styk zakázán či omezen a nedošlo-li ani k osvojení dítěte, je nepochybně právem rodiče, aby se mohl po dohodě s osobou, která má dítě v péči, stýkat s dítětem na místě, které si volně vybere, resp. na němž se s dítětem dohodne (např. v jeho domácnosti, na dětském hřišti, aj.). Stejné právo má samozřejmě i nezletilé dítě, přičemž součástí tohoto práva je i právo styk s rodičem v konkrétním případě odmítnout, jestliže tento názor dítěte s ohledem na jeho racionální důvody a na věk a rozumové schopnosti dítěte obstojí (srov. § 31 odst. 3 zákona o rodině). Rozhodnutím soudu o umístění dítěte do zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc není rodič práva styku zbaven, ale toto právo je implicite rozhodnutím soudu pouze omezeno v tom směru, že styk mimo zařízení je možný pouze za podmínky povolení vydaného právě podle speciálního právního předpisu (§ 42 odst. 2 písm. b) zákona o sociálně právní ochraně dětí). Takové povolení přímo konstitutivně stanoví, zda rodič v určitém konkrétním čase (a zřejmě i místě) bude moci využít svého práva na styk mimo prostory zařízení. Jinak abstraktní rozhodování soudu o pravidlech styku pro futuro je tak v tomto případě redukováno na rozhodování správního orgánu in concreto o jednotlivých žádostech. Podle § 42 odst. 4 písm. b) a c) zákona o sociálně právní ochraně dětí je-li dítě umístěno v zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc na základě rozhodnutí soudu, b) může být povolen pobyt dítěte mimo toto zařízení u rodičů nebo jiných fyzických osob jen po předchozím písemném souhlasu obecního úřadu obce s rozšířenou působností, c) platí pro plnění povinností zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc § 29 obdobně. Podle § 29 odst. 6 písm. e) zákona o sociálně právní ochraně dětí jsou ústavní zařízení povinna si vyžádat písemný souhlas obecního úřadu obce s rozšířenou působností k pobytu dítěte podle § 30. Podle § 30 zákona o sociálně právní ochraně dětí může ředitel ústavního zařízení povolit dítěti, které je v ústavním zařízení umístěno na základě předběžného opatření nebo rozhodnutí soudu o nařízení ústavní výchovy nebo kterému byla na základě rozhodnutí soudu uložena ochranná výchova, pobyt u rodičů, popřípadě jiných fyzických osob, jen po předchozím písemném souhlasu obecního úřadu obce s rozšířenou působností, a to nejvýše v rozsahu 14 kalendářních dnů při prvním pobytu u těchto osob. Tato doba, s výjimkou případů, kdy byla na základě rozhodnutí soudu uložena ochranná výchova, může být prodloužena, jdeli o pobyt u těchto osob, na základě písemného souhlasu obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Písemný souhlas obecního úřadu obce s rozšířenou působností podle odstavce 1 musí obsahovat určení osob, u nichž bude dítě pobývat, délku pobytu dítěte mimo ústav, na kterou se souhlas vydává, a místo pobytu dítěte.
Při vydávání písemného souhlasu s pobytem dítěte mimo ústav podle odstavce 1 obecní úřad obce s rozšířenou působností přihlíží zejména k rodinnému a sociálnímu prostředí, v němž bude dítě pobývat. Z § 42 odst. 4 písm. b) zákona o sociálně právní ochraně dětí je zjevné, že toto ustanovení dává pravomoc rozhodovat mj. i o realizaci práva rodiče na styk s dítětem, má-li se uskutečnit mimo zdi zařízení. Je přitom evidentní, že žadatel není v rovném postavení s tím, kdo o žádosti rozhoduje, a ani nemá možnost prosadit, aby rozhodnutí odpovídalo jeho vůli. S ohledem na hlediska vyslovená v již zmiňovaném usnesení ÚS ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93, jde tedy evidentně o rozhodnutí správního orgánu. Takové rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu, neboť z čl. 36 odst. 2 Listiny plyne, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Obdobně z čl. 32 odst. 4 Listiny se podává, že práva rodičů mohou být omezena a nezletilé děti mohou být od rodičů odloučeny proti jejich vůli jen rozhodnutím soudu na základě zákona. Ačkoliv v tomto případě se již neřeší odnětí dítěte z péče rodiče, je rozhodování o právu rodiče a dítěte navzájem se stýkat rozhodnutím neméně významné. Subjektům tohoto práva proto nelze upřít právo na soudní ochranu. Nutnost podrobení rozhodnutí soudnímu přezkumu platí přitom tím spíše, že civilní soud odmítá, že by měl pravomoc rozhodovat o pravidlech styku obecně do budoucna. Protože je zde rozhodováno o realizaci práva vyplývajícího z rodinných vztahů, tedy v soukromoprávní věci, může být takové rozhodnutí na návrh přezkoumáno soudem v řízení podle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“). S ohledem na zjevnou soukromoprávní povahu práva rodiče na styk s dítětem mimo zařízení není namístě, aby rozhodnutí přezkoumával soud v soudním řízení správním. Správní žaloba se v této věci ovšem domáhá ochrany proti nečinnosti správního orgánu. Část pátá o. s. ř. upravuje pouze přezkum rozhodnutí již vydaného, neumožňuje se však bránit proti nečinnosti správního orgánu. Porušení povinnosti vydat správní rozhodnutí je zásahem do veřejného subjektivního práva žalobce (§ 2 s. ř. s.), a to procesní povahy. Jde o právo, jehož protikladem je povinnost správního orgánu vydat správní rozhodnutí bezodkladně, avšak nejpozději ve lhůtě 30 dnů (§ 71 odst. 3 správního řádu). Podle rozsudku NSS ze dne 14. 7. 2004, č. j. 5 As 31/2003 - 49 (č. 487/2005 SbNSS.), nelze ochranu proti nečinnosti odepřít pouze z toho důvodu, že hmotněprávní nárok je povahy soukromoprávní. Proto je třeba se žalobou zabývat. Zbývá vyřešit otázku, kdo vlastně má pravomoc o žádosti rozhodovat. Ustanovení § 42 odst. 4 písm. b) zákona o sociálně právní ochraně dětí příslušný správní orgán výslovně neoznačuje. Podává se z něj pouze to, že nezbytným předpokladem tohoto rozhodnutí je předchozí písemný souhlas obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Z formulace tohoto ustanovení je zjevné, že obsah předchozího souhlasu je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu v tom směru, že v případě nesouhlasu nelze pobyt mimo zařízení povolit. Rozhodnutí obecního úřadu obce s rozšířenou působností tak lze vnímat jako tzv. závazné stanovisko podle § 149 odst. 1 správního řádu. V případě souhlasu však správní orgán může zřejmě i přesto pobyt mimo zařízení nepovolit, jsou-li mu známy relevantní okolnosti, které obecní úřad obce s rozšířenou působností nevzal do úvahy a které hovoří v neprospěch žádosti. V případě, že by totiž byl pro správní orgán závazný i předchozí souhlas, byla by jeho rozhodovací pravomoc redukována na nulu a stal by se z něj pouze jakýsi prostředník předávající pouze žádost
obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností a následně tlumočící stanovisko obecního úřadu žadateli. Takový závěr je zjevně absurdní a neodpovídá ani textu zákona, který užívá ve vztahu ke správnímu orgánu sloveso „povolovat“. Jestliže tedy správní orgán může do rozhodnutí vnášet i své vlastní závěry, může též předem uzavřít, že žadatel již z pohledu jím zohledňovaných okolností nemá šanci na úspěch a že se tedy s ohledem na zásadu hospodárnosti nebude ani obracet na obecní úřad za účelem zajištění předběžného souhlasu (jako se to stalo i v případě žádostí žalobce). Pokud jde o samotné ztotožnění správního orgánu, je zřejmé, že nejasnost právní úpravy nesmí vést k tomu, že by žalobce byl zbaven soudní ochrany. Je tedy třeba s ohledem na ústavní rovinu použít eventuálně i rozšiřující výklad právních norem s cílem ochranu práva na rodinný život zajistit. Tak je třeba vyložit odkaz v ustanovení § 42 odst. 4 písm. c) zákona o sociálně právní ochraně dětí směřující k užití právní úpravy povinností ústavních zařízení též na zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Je třeba si uvědomit, že rozdíly mezi oběma druhy náhradní péče jsou z pohledu možnosti styku dětí s rodiči nepodstatné, jsou-li vůbec jaké. Proto je na místě též vycházet z maximy vnitřní bezrozpornosti a konzistentnosti právního řádu a tedy požadavku jeho jednotnosti jakožto uspořádaného harmonického celku, jenž plyne z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Je tedy namístě za jednu z těchto povinností označit i povinnost rozhodovat o žádostech o povolení pobytu dítěte mimo ústav, a to (při nedostatku speciální právní úpravy) za podmínek § 30 odst. 1 zákona o sociálně právní ochraně dětí, na nějž § 42 odst. 4 písm. c) prostřednictvím § 29 odst. 6 písm. e) téhož právního předpisu odkazuje. Za správní orgán, který o žádosti má rozhodovat, je proto třeba považovat na základě obdobně použitého § 30 odst. 1 zákona o sociálně právní ochraně dětí ředitele zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Naopak aplikace ustanovení § 36 zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon o výkonu ústavní výchovy“) by již vyžadovala přímé použití analogie legis, neboť odkazovací ustanovení zákona o sociálně právní ochraně dětí směřují jen ke konkrétním ustanovením téhož zákona, nikoliv však k tomuto zvláštnímu zákonu o výkonu ústavní výchovy. Za této situace se jeví soudu pro určení odvolacího orgánu jako vhodnější použít ustanovení § 89 odst. 1 a 178 odst. 2 věty čtvrté za středníkem správního řádu, na něž zákon o sociálně právní ochraně dětí odkazuje prostřednictvím svého ustanovení § 60, podle nějž nestanoví-li zákon o sociálně právní ochraně dětí jinak, postupuje se podle správního řádu. Podle § 178 odst. 2 věty čtvrté správního řádu nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy se rozumí orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání; není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil. FOD je ve smyslu § 4 odst. 2 písm. d), § 48 odst. 1, 2 písm. c) a § 39 odst. 1 písm. c) zákona o sociálně právní pomoci dětem tzv. pověřenou osobou, která na základě pověření je oprávněna zřizovat zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. V případě FOD bylo pověření vydáno podle zákona o sociálně právní ochraně dětí ve znění účinném do 31. 12. 2001 Ministerstvem práce a sociálních věcí (dále jen „ministerstvo“) [viz rozhodnutí č. j. 24408/2000 ze dne 11. 5. 2001, dostupné na http://www.fod.cz/stranky/informace/povereni.htm#1]. Proto nadřízeným orgánem, který rozhoduje o odvolání a ke kterému je ve smyslu § 80 s. ř. a § 79 odst. 1 správního řádu třeba
směřovat podnět k odstranění nečinnosti, je v případě ředitele žalovaného zařízení ministerstvo. V současnosti však o pověření podle § 49 odst. 1 zákona o sociálně právní ochraně dětí v aktuálním znění rozhoduje krajský úřad. Proto v případě zařízení, k jejichž zřízení bylo vydáno pověření po datu 1. 1. 2002, kdy nabyl účinnosti zákon č. 272/2001 Sb. novelizující zákon o sociálně právní ochraně dětí, by byl odvolacím orgánem již příslušný krajský úřad. Lze tedy uzavřít, že o žádostech žalobce měl rozhodnout ve správním řízení ředitel zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc po zohlednění závazného stanoviska v podobě předchozího souhlasu obecního úřadu obce s rozšířenou působností (pokud neposoudí žádost předem za bezúspěšnou). Proti jeho řádně odůvodněnému správnímu rozhodnutí je možno podat odvolání, a v případě nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě, podnět k opatření proti nečinnosti, o nichž v tomto konkrétním případě přísluší rozhodovat ministerstvu. Správní rozhodnutí jsou přezkoumatelná v občanském soudním řízení podle části páté o. s. ř. Podle rozsudku NSS z 26. 10. 2004, č. j. 6 Ans 1/2003 – 101 (č. 652/2005 SbNSS.) je žaloba proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s.) nedůvodná také tehdy, pokud žalovaný správní orgán vydal správní akt, byť jej jako takový formálně neoznačil. Není rozhodné, zda byl akt zasahující do práv žalobce formálně označen jako rozhodnutí a má jeho náležitosti. Rozhodující totiž je, zda jeho obsahem je vrchnostenské rozhodnutí o právech či povinnostech žalobce (srov. nález Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 542/09, ze dne 27. 4. 2010, odst. 26 a násl., a judikaturu NSS v něm citovanou). Dopis žalovaného zařízení ze dne 19. 11. 2010 (a obdobně též dopis ze dne 9. 2. 2011) jednoznačně uvedl, že žalobcově žádosti nevyhovuje, přičemž ani nehodlá žádat o souhlas obecního úřadu obce s rozšířenou působností, který je nezbytným předpokladem pro vyhovující rozhodnutí. Obsah těchto dopisů tedy odpovídá rozhodnutím, jejichž výrokem byly žádosti zamítnuty. Proto by neměl být žalobce v této věci úspěšný, neboť měl tento dopis, který je obsahově správním rozhodnutím, napadnout odvoláním podle § 81 správního řádu. V rámci odvolacího řízení by mělo ministerstvo „rozhodnutí“ prohlásit za nicotná podle § 77 odst. 1 správního řádu, neboť nebyla vydána ředitelem zařízení. Dopisy s hlavičkou žalovaného byly totiž v obou případech podepsány pouze sociálními pracovnicemi zařízení. Zařízení jako takové přitom, jak se nakonec ukázalo, není správním orgánem (tím je ředitel zařízení) a nemůže tak být ani věcně příslušné k vydání rozhodnutí. Totéž platí i pro sociální pracovnice zařízení. Po případně neúspěšném vyčerpání opravných prostředků by se žalobci otevřela možnost žaloby podle části páté o. s. ř. Soud nicméně nemůže z tohoto důvodu žalobu zamítnout podle § 81 odst. 3 s. ř. s., protože k nicotnému rozhodnutí přihlížet nemůže. Nemůže v tomto případě přitom ani z moci úřední vyslovit jeho nicotnost, protože tato „rozhodnutí“ nebyla nijak napadena a jde navíc o rozhodnutí v soukromoprávní věci. Jestliže soud výše dovodil, že správním orgánem, který o žádosti o povolení pobytu dítěte mimo zařízení rozhoduje, je ředitel příslušného zařízení, je zřejmé, že žalovaný v této věci, tj. zařízení jako takové, není pasivně legitimováno. Proto je namístě žaloby z tohoto důvodu zamítnout podle § 81 odst. 3 s. ř. s., neboť žalovaný není osobou povinnou k vydání požadovaného rozhodnutí [srov. usnesení NSS ze dne 8. 4. 2003, č. j. Na 249/2003 – 9 (č. 19/2003 SbNSS)]. Vzhledem k tomu, že případné využití prostředků na ochranu proti nečinnosti ve správním řízení by bylo při nedostatku pasivní legitimace odsouzeno předem k nezdaru, není
namístě formalisticky žalobu odmítat v případě první žádosti žalobce jako nepřípustnou pro nevyčerpání prostředků pro ochranu proti nečinnosti. Žalobce nebyl ve věci úspěšný, proto mu náhrada nákladů řízení nenáleží (§ 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario), žalovanému pak podle obsahu spisu žádné náklady nevznikly. Soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. P o u č e n í: Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (§ 102 a násl. s. ř. s). Kasační stížnost se podává u Krajského v Praze ve lhůtě dvou týdnů od doručení tohoto rozsudku. Stěžovatel musí být zastoupen advokátem. Jiné opravné prostředky nejsou přípustné. V Praze dne 9. června 2011 JUDr. Věra Šimůnková,v.r. předsedkyně senátu
Za správnost: Nešporová
