BORSA CSABA
IDEGENRENDÉSZETI AKTUÁLIS KÉRDÉSEK AZ INTEGRÁCIÓ TÜKRÉBEN
Jelen tanulmány kísérletet tesz arra, hogy pótolja az utóbbi idıszakban az idegenrendészeti szakterületrıl kialakult általános képet és felvázolja azokat a feladatokat, amelyeknek 2008 január 01-jétıl az integrált szervezetnek meg kell felelnie. Az bizonyos, hogy a hazai idegenrendészet az elmúlt majd másfél évtizedben komoly fejlıdésen ment keresztül. Ez idı alatt négy új idegenrendészeti és – szintén a jogterülethez szervesen kapcsolódó – menekültügyi törvényt alkotott a Parlament. A legális és illegális migráció kérdése komolyan foglalkoztatja nemcsak a szakmai és politikusi rétegeket, hanem az átlagos állampolgárokat is. Olyan kérdések merülnek fel, amelyekre nem mindig adhatóak adekvát válaszok. Például az elöregedı Európa igénye az új és jól képzett munkaerıre, a harmadik országok állampolgárainak és családtagjainak szabad mozgása és tartózkodása, valamint az emberi jogok és ezen belül a menekültek jogainak biztosítása. Fontos kérdés még hogy ezen a területen erısen érvényesül az Európai Unió szabályozási rendszere, és ma már mondhatjuk, hogy a nemzeti jog jobbára csak „másodlagos” jogforrásként vehetı figyelembe. Az idegenrendészet jövıjérıl való gondolkodás nem mellızheti az utóbbi évek vázlatos áttekintését. A Határırség idegenrendészeti tevékenységének múltja, jelene. Az idegenrendészet – a rendészeten belül – a közrend biztosítása, és a jogszabályok érvényesítése, betartatása érdekében a külföldiek és a hontalanok a Magyar Köztársaság területére történı beutazásával, az ország területén tartózkodásával az ország területén történı letelepedéssel, bevándorlásával foglalkozik. A Határırség történetében mérföldkövet jelentett a rendszerváltozás utáni elsı idegenrendészeti törvény,72 amely 1994 május elsején lépett hatályba, gyökeresen megváltoztatva a szervezet addigi ezirányú tevékenységét. Tulajdonképpen ez volt az a törvény, amely a Határırséget idegenrendészeti hatósági jogkörökkel ruházta fel. A törvény hatályba lépését megelızıen a Határırség jogosultsága mindössze a jogsértı cselekmények megakadályozása és ezek elkövetıinek elfogására terjedt ki, és e személyeket ügyükkel együtt át kellett adni az eljáró rendırhatóságnak, akik a jogsértı külföldit a Határırség által mőködtetett idegenrendészeti központban helyezték el. A Határırség tehát csak mint foganatosító szervezet járt el önálló hatósági jogkör nélkül. Az idegenrendészeti törvény végrehajtására új szervezeti elemeket kellett létrehozni, ide speciális szempontok alapján kellett az állományt kiválasztani. 1993 május 1tıl, az addigi idegenrendészeti központot felváltotta a közösségi szállás. A Határırség közösségi szállásain illegális migránsok és menekültkénti elismerésüket kérelmezı 72
A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény
108
Borsa Csaba
külföldiek – az idegenrendészeti eljárás biztosítása érdekében – egyaránt elhelyezésre kerültek, amennyiben eltartásukra kötelezhetı magyarországi hozzátartozóval, illetve megélhetésükhöz szükséges anyagi fedezettel nem rendelkeztek, és ellenırzésük a közrend biztosítása érdekében szükséges volt. A közösségi szálláson kijelölt kötelezı tartózkodási hely nem korlátozta teljes mértékben a személyi szabadságot, mivel meghatározott jogszabályi feltételek teljesítése esetén átmeneti idıszakra elhagyható volt. Az elhelyezettek állampolgársági kategóriáit és létszámát a környezı országokban és az ázsiai térségben végbemenı társadalmi-, gazdasági-, politikai folyamatok alakították – ahogy teszik napjainkban is. A délszláv háborúk, etnikai feszültségek, az iraki és afgán konfliktusok, a kurd üldöztetés, majd az orosz utódállamok területérıl származó külföldiek mellett folyamatosan magas volt a román nemzetiségő jogsértık száma. A toloncegyezmények kedvezı tapasztalatainak hatására kétoldalú visszafogadási egyezményeket kötött Magyarország a szomszédos államokkal, amelyek napjainkban teljes körővé váltak. Az egyezmények alkalmazása az illegális migráció kezelését hatékonyabbá tették, az eljárások egyszerősödtek, gyorsabbak lettek. A toloncegyezményekbıl adódó ırzési-, szállítási feladatokat a Közösségi Szállások állománya hajtotta végre. Az EU integrációt megelızıen, 2002. január elsején hatályba lépı következı idegenrendészeti törvény73 már az Európai Uniós normáknak megfelelıen szabályozta a külföldiekkel kapcsolatos rendészeti feladatokat és az ezekkel kapcsolatos tevékenységet. A törvény az idegenrendészeti hatóságok rendszerében változást eredményezett, megszőnt a Rendırség és a közigazgatási hivatalok idegenrendészeti hatósági jogköre, helyettük a feladatot a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (BÁH) hét régióban felállításra került irodái látták el. A Határırség idegenrendészeti hatásköre is jelentısen megváltozott. A Határırség területi idegenrendészeti szervei, az idegenrendészeti és szabálysértési osztályok hatásköre teljes egészében átalakult. A törvény bevezette a visszautasítás74 jogintézményét, amely a Határırség esetében a kiutasítási jogkört váltotta fel. Az intézkedést kitoloncolással kellett végrehajtani. A kiutasítási hatáskört a BÁH idegenrendészeti osztályaihoz telepítették. A visszautasítási ırizet szintén új jogintézmény, amelyet a Határırség olyan külföldivel szemben alkalmazhatott, akinek az esetében esély volt arra, hogy a visszautasítás intézkedés harminc napon belül végrehajtható. Ha ez a külföldi elfogásától vagy a visszafogadási egyezmény alapján történı átvételétıl számított harminc napon belül nem realizálható, a területi BÁH idegenrendészeti szerve a külföldivel szemben idegenrendészeti kiutasítást rendelhetett el. Az idegenrendészeti kiutasítás elrendelésével egyidejőleg az idegenrendészeti ırizet elrendelésének is helye volt. A visszautasítási intézkedés végrehajtása érdekében az intézkedés alá vont külföldi személyt visszautasítási ırizetbe lehetett venni öt napra, melyet a helyi bíróság harminc napra meghosszabbíthatott. Amennyiben ezen belül a Határırség az intézkedést nem tudta végrehajtani, a külföldit át kellett adni a BÁH az eljárás további lefolytatása céljából. A kirendeltségek kötelezı tartózkodási hely kijelölı jogköre megszőnt. A jogkörök változása értelemszerően maga után vonta a szervezeti változásokat is. A közösségi szállások átalakultak, azokat a BÁH mőködteti, ezek „kvázi befogadó állomásokként” mőködnek tovább. A visszautasítási ırizet, illetve a hivatal által 73 74
A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény Ti. az Európai joggyakorlatban máig ismeretlen ez a jogintézmény
Idegenrendészeti aktuális kérdések az integráció tükrében
109
elrendelhetı idegenrendészeti és kiutasítás elıkészítı ırizet fogalma is új volt az új idegenrendészeti törvény hatálybalépését követıen. Az ırizet már nem a rendırségi fogdában és nem a büntetés-végrehajtási intézetben került végrehajtásra, hanem a Határırség által létrehozott idegenrendészeti központok fogdáiban. Itt tulajdonképpen a büntetés végrehajtási rendszernél enyhébb, de a volt közösségi szállás körülményeinél szigorúbb körülmények között került végrehajtásra az ırizet foganatosítása, szigorú törvényességi ügyészi felügyelet mellett. A törvény hatályba lépését megelızıen a jogalkalmazókban felmerült kérdésként, hogy a jogszabályban meghatározott, elrendelésének és hosszabbítási módjában a bőnügyi ırizettel azonos vagy nagyban hasonló szabályozás során az ırizetesek jogállása mi lesz. A választ bírói gyakorlat adta meg, amely úgy rendelkezett, mivel az idegenrendészeti eljárást a közigazgatási eljárás szabályai szerint kell lefolytatni, ezért a tárgyalt jogszabályban meghatározott ırizetesek jogi státusa nem azonos a bőnügyi ırizetesekével. A törvény az ırizet valamennyi típusa esetén kizárta a közigazgatási fellebbezést. A határozat bíróság elıtt felülvizsgálati kérelemmel támadható meg, amelynek azonban nincs az ırizet végrehajtására halasztó hatálya. A külföldivel szemben alkalmazott idegenrendészeti, visszautasítási és kiutasítást elıkészítı ırizet együttes idıtartama nem haladhatja meg a tizenkét hónapot. Az ırizetet azonnal meg kell szüntetni, ha elrendelésének oka megszőnt. Az ırizetben lévı külföldit befogadásakor jogairól és kötelezettségeirıl anyanyelvén vagy általa ismert más nyelven tájékoztatni kell. Az ırizet végrehajtása jogszabályban meghatározott szigorú garanciális követelmények szerint történik. A 2001. évi idegenrendészeti törvény szabályozása nem kellı mértékben differenciált a különbözı státuszok között. Nem tett eleget az ún. EGT75 állampolgárokra vonatkozó speciális közösségi jogi követelményeknek, mivel az EGT állampolgárok és a harmadik ország állampolgárságával rendelkezı személyek beutazási és tartózkodási feltételei jelentısen eltérnek egymástól, okmányaik, bejelentési kötelezettségeik különbözıek, jogaik és kötelezettségeik jogállásuktól függıen alakulnak, ezért az EGT állampolgárok és családtagjaik, valamint a harmadik országok állampolgárai beutazásának és tartózkodásának szabályait – a vonatkozó közösségi jog alapján – önálló törvényben szabályozta a jogalkotó. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkezı személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény által átültetett – a személyek szabad áramlását, gyakorlatilag az Európai Bíróság esetjogában kialakított elveket kodifikálva újraszabályozó – 2004/38/EK irányelvnek megfelelıen egységes keretbe foglalja az EGT állampolgárokra és családtagjaikra vonatkozó korábbi idejétmúlt, széttagolt – szabályozást. Ezzel egyértelmővé vált, hogy elkülönült, privilegizált jogállású alanyi körrıl van szó, amelyet a szabad mozgás és tartózkodás jogával nem egy másodlagos jogforrás, hanem maga az Európai Közösséget létrehozó szerzıdés ruház fel. Lényegében a tagállamok kizárólag közegészségi, közrendi és közbiztonsági okokból korlátozhatják a jogosult személyek másik tagállam területén történı szabad mozgását és tartózkodását. Az uniós polgárság alapvetı jogain felül az Európai Tanács hangsúlyozta a belsı határellenırzés mielıbbi megszüntetésének, a külsı határok integrált irányítási rendszerének további fokozatos létrehozásának, valamint az Unió külsı határainak ellenırzésének és ırizetének fontosságát. Külön kiemeli a Hágai Program a biometria és információs rendszerek, valamint a vízumpolitika fontosságát. Lényegében ezen követelményeknek eleget téve 75
Európai Gazdasági Térség
109
110
Borsa Csaba
alkotta meg az Országgyőlés a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvényt, mely 2007. július 1-én lépett hatályba. Az új szabályozás – az elızı törvényhez képest is – korlátozott idegenrendészeti jogkörrel ruházza fel a Határırséget. A kiutasítási jogkört egyes feltételek egyidejő fennállása mellett gyakorolhatja, azonban a Rendırséggel közös integrált szervezet felállását követıen mélységi területen már nem rendelkezik majd konkrét kiutasítási jogkörrel, ennek eredményeképpen lényegében visszatérünk az 1993. évi törvényt megelızı idıszakhoz azzal az eltéréssel, hogy ezután a BÁH eljáró szerve elé állítják a jogsértı harmadik ország állampolgárát, majd ezt követıen a BÁH hozza meg az érdemi döntést. Miután a Hivatal kényszerintézkedéseket – jogkör hiányában – nem hajthat végre, ezeket az integrált rendvédelmi szervezet megfelelı egységei foganatosítják majd. Az ırizet és toloncolásokkal összefüggı feladatok továbbra is megmaradnak, szabályozási hátterük lényegében változatlan maradt, a végrehajtással kapcsolatos részletszabályokat a BÁH és az integrált rendvédelmi szervezet együttmőködési megállapodások keretében alakítja ki. Az integráció kérdései A fentiek alapján megállapítható hogy a jogalkotó egyértelmően a BÁH jelölte meg idegenrendészeti fıhatóságként. Az objektív körülmények – más néven a migrációs helyzet – azonban naponta bizonyítják, hogy ezen a területen bürokratikus módszerekkel, szervezettel és ehhez kapcsolatos idıbeosztással nem lehet hatékony eredményeket elérni. A jelenleg kialakított rendszer – melynek megjegyzendı az eredménye az idegenrendészeti szervezetek közötti versenyhelyzet – nem a tényleges migráció kezelését hivatott megoldani, hanem inkább a szervezetek „status quo”-ját próbálja kezelni. Ennél fogva ténylegesen sérül az Unió által preferált szubszidiaritás elve, mely szerint a kialakult problémát azon a szinten kell megoldani, ahol az keletkezett és ténylegesen kezelhetı. A szabályozás folytán nagymértékben megemelkedik egyrészt annak a veszélye, hogy nı az ország illetve az Unió területén a nem ellenırzött és jogellenesen tartózkodó személyek száma, illetve jelentısen megemelkednek az idegenrendészeti eljárások költségei. Elég csak arra gondolni, hogy míg a BÁH területileg illetékes szervei régiós rendszerben kerültek kialakításra, addig a jövıben a rendırség szervei megyei rendszerben mőködnek továbbra is. Míg elméleti síkon jól hangzik, hogy a területileg illetékes BÁH jár el idegenrendészeti ügyekben, a gyakorlatban több gond látszik megoldatlannak. Nézzünk egy példát: Kıszegen mélységi ellenırzés során egy kamion rakterében, harminc okmányokkal nem rendelkezı személyt fednek fel az ellenırzést végzı rendırök 20.00 órakor, vasárnap. A személy és ruházat átvizsgálása során megállapítást nyer, hogy ukrán nemzetiségő személyekrıl van szó, mivel a csomagok között megtalálják az útleveleiket, amelyekben nem szerepel érvényes magyar vízum. Nevezetteket elıállítják a Kıszegi Rendırkapitányságra, és a tények, bizonyítékok rögzítése után 23.50 órakor értesítik a BÁH ügyeletesét, aki Gyırben tartózkodik. Az ügyeletes kéri, hogy a személyeket az idegenrendészeti eljárás lefolytatása végett állítsák Gyırbe, a hatósága elé. A Kıszegi kapitányságnak nem áll rendelkezésre elegendı erı és eszköz az elıállítottak szállítására ezért – a Gyır-Moson-Sopron Megyei Rendır-fıkapitányság Idegenrendészeti Fogdájától kérnek segítséget. A fogda ügyeletese 00.50 órakor kiindítja a gépjármővet, amely a helyszínre 02.10 órakor érkezik meg. A szállító személyzet átveszi az elıállítottakat, ellenırzi csomagjaikat illetve az értékjegyzıkönyv alapján az értékeiket, és visszaindul 04.00 órakor. A személyek 05.30 órakor elıállításra kerülnek a fenti hatóság elé, aki azt észleli, hogy az idegenrendészeti eljárásra – meghallgatásra, az ügyiratok elkészítésére és azok kihirdetésére – mindösszesen 2,5 óra áll rendelkezésre mivel az elıállítási idı (8+4 óra) 08.00. órakor lejár. Az ügyeletes döntése alapján
Idegenrendészeti aktuális kérdések az integráció tükrében
111
megidézi a személyeket hétfı 08.00 órára, és ezt követıen ideiglenes tartózkodási engedély birtokában elengedésre kerülnek. Az ukrán állampolgárok nem állnak el szándékuktól és illegálisan átlépik az osztrák magyar államhatárt Hegyeshalom térségében. Az osztrák szervek mélységi ellenırzés keretében elfogják a személyeket Nickelsdorfnál, és a visszafogadási egyezmény alapján megkereséssel élnek a visszaajánlásra a Gyır-Moson-Sopron Megyei Rendır-fıkapitányság irányába. A személyek hétfın 14.00 órakor átadás átvételre kerülnek a Hegyeshalom Közös Szolgálati helyen és 16.30-órára beszállításra kerülnek a gyıri idegenrendészeti fogdába. A BÁH idegenrendészeti ügyintézıje ismételten megkezdi eljárását és az elıállítás idı végére, 02.00 órára tizennyolc személy ügyében érdemi döntést hoz (kiutasítja a személyeket). Azonban tizenkét személy ügyében érdemi döntés nem születet, ezért ıket ismételten meg kell idézni az eljárás további lefolytatása végett.
Meg kell jegyeznem a fenti példa nem fikció, hanem napjainkban elég gyakran elıforduló esemény. A különbség csak az, hogy 2007. december 31.-ig a Határırség rendelkezik a kiutasítás jogával és az eljárás lefolytatásához, a kitoloncolás gyors végrehajtásához szükséges állománnyal - az „un” belsı határokon, míg ez a jogosultság 2008. január 01.-jétıl már nem illeti meg a Rendırséget az unió belsı határain. Lehet látni, hogy a hatályos jogszabályi környezet milyen plusz feladatokat és költségeket generál az integrációt követıen. A kérdés valójában az, hogy a szervezeti és szerkezeti változás képes lesz-e követni a migrációs helyzetet és nem generál-e még nagyobb biztonsági deficitet ezen a területen. Mindenképpen érdemes lenne ezeket a helyzeteket, az integrációt megelızıen modellezni és az érdemi javaslatokat, megoldásokat a jogalkotó részére ismételten felvetni.
111
