Belajar Bagaimana untuk Mendelegasikan: Proyek Perhutanan Sosial, Malakand Propinsi Frontier Nort-West, Pakistan. Haider Ali Khan

Belajar Bagaimana untuk Mendelegasikan: Proyek Perhutanan Sosial, Malakand Propinsi Frontier Nort-West, Pakistan

BAB 9 BELAJAR BAGAIMANA UNTUK MENDELEGASIKAN: PROYEK PERHUTANAN SOSIAL, MALAKAND PROPINSI FRONTIER NORT-WEST, PAKISTAN Haider Ali Khan

217

218

Haider Ali Khan


219

BELAJARAN BAGAIMANA UNTUK MENDELEGASIKAN: PROYEK PERHUTANAN SOSIAL, MALAKAND, PROPINSI FRONTIER NORTH-WEST, PAKISTAN Haider Ali Khan

Abstrak Beberapa dekade yang lalu menunjukkan pada dunia adanya peningkatan pengakuan akan kebutuhan untuk melibatkan masyarakat sipil dalam pengelolaan sumberdaya alam dengan membagi otoritas pengelolaan dari lembaga pemerintah kepada kelompok sipil lokal. Di Pakistan, upaya-upaya tersebut sedang dilakukan untuk mengembangkan hubungan kerja antara masyarakat sipil dan para aktor dari sektor publik. Kami telah mempelajari bahwa pembagian otoritas kepada kelompok lokal bukan merupakan proses linear yang sederhana, namun lebih merupakan proses perubahan yang kontinu yang melibatkan banyak stakeholder. Bab ini menggambarkan evolusi pembelajaran proses ini, karena hal ini terjadi sejak tahun 1987 dalam Proyek Social Forestry di Propinsi Frontier North-West. Proyek ini berhasil mengembangkan struktur untuk pengelolaan sumberdaya kolaboratif dengan memasukkan Departemen Kehutanan, masyarakat lokal dan lembaga-lembaga non-pemerintah. Pengembangan

220

Haider Ali Khan

‘pengaturan kemitraan’ ini melibatkan masa pembelajaran di mana sesudahnya ada penyesuaian-penyesuaian yang dilakukan dan pendekatan tersebut diaplikasikan pada skala yang lebih besar. Sementara semua stakeholder dalam proyek terus-menerus belajar dan menyesuaikan dengan peran dan tanggungjawab lembaga baru, kurangnya dukungan dari masyarakat dan Departemen Kehutanan menimbulkan pertanyaan tentang keberlanjutan dari kolaborasi itu. PENDAHULUAN Lembaga pemerintah, masyarakat lokal, lembaga non-pemerintah dan aktor-aktor masyarakat sipil lainnya merupakan bagian dari tren global untuk mendelegasikan kekuasaan dari lembaga pengelolaan yang tersentralisasi kepada kelompok pengelolaan sumberdaya yang berbasis rakyat. Di Propinsi North-West Frontier Pakistan (NWFP), kami mendapatkan pengalaman yang luar biasa dalam mengembangkan dan memperkuat lembaga pengelolaan sumberdaya berbasis rakyat itu. Melalui pengalaman ini, Departemen Kehutanan, Perikanan dan kehidupan Liar NWFP telah mempelajari bahwa rehabilitasi sumberdaya alam yang rusak memerlukan kemitraan yang aktif antara aktor masyarakat sipil (lembaga non-pemerintah dan masyarakat lokal) dan pemain-pemain sektor publik (Departemen Kehutanan). Kemitraan masyarakat sipil-publik ini dapat memperbaiki pengembangan kebijakan, memperkuat penegakan perundangan dan membantu pengelolaan hutan negara, penelitian dan penyuluhan. Namun, mungkin, utamanya kita telah mempelajari bahwa devolusi otoritas pengelolaan kepada kelompok lokal bukan merupakan proses linear – apakah itu dari ‘atas ke bawah’ ataupun ‘bawah ke atas’. Tetapi lebih merupakan pembicaraan yang terus berlanjut antara berbagai stakeholder itu. Pembicaraan tersebut selalu bersaing dan tidak teratur. Masalah-masalah terus terlihat mengancam proses itu. Bab ini menggambarkan bagaimana Proyek Social Forestry Malakand telah menggunakan pembelajaran untuk memfasilitasi keterlibatan organisasi masyarakat sipil dengan lembaga sektor publik dalam pengelolaan sumberdaya alam. Korten (1984) menulis bahwa organisasi yang belajar akan mempelajari kesalahannya. Maka dari-


221

pada memperlakukan kesalahan sebagai cacat, kesalahan tersebut diberlakukan sebagai sumber informasi utama, dibahas secara terbuka untuk mengidentifikasi pelajaran yang dapat diambil dan tindakan-tindakan korektif yang mungkin. Bab ini menggambarkan apa yang telah dipelajari oleh proyek tentang stakeholder (Departemen Kehutanan, organisasi non-pemerintah dan masyarakat lokal) dan bagaimana proyek menggunakan pengetahuan ini untuk membantu stakeholder untuk menyesuaikan peran dan tanggungjawab mereka yang baru. Terakhir, bab ini juga membahas bagaimana kami menggunakan pengetahuan masa lalu dan kesalahan masa lalu, untuk memperbaiki masa depan dari pengelolaan sumberdaya berbasis rakyat di kawasan proyek tersebut. Saya terlibat dalam proyek tersebut selama tujuh tahun dengan posisi yang berbeda-beda. Awalnya saya terlibat selama kurang lebih dua tahun sebagai Pengurus Divisi Hutan dari Departemen Kehutanan. Untuk satu setengah tahun, saya menjadi manajer dari lembaga pendukung dan konsultan pengelolaan sumberdaya alam. EVOLUSI PEMBELAJARAN Tradisi kehutanan di Pakistan sudah tua, khususnya di Propinsi NWFP, yang memiliki sebagian besar hutan penghasil hutan terbesar di negara ini. Kawasan hutan hanya menutupi 5.4% dari luas negara, dengan luasan yang lebih kecil (3%) yang dianggap produktif secara komersial. Kehutanan di Pakistan selama bertahun-tahun fokus pada konservasi dan penebangan kayu. Upaya-upaya untuk meningkatkan tutupan hutan, yang meliputi produksi bibit dan aforestasi, dimulai pada pertengahan 1960-an. Proyek aforestasi skala besar diluncurkan dalam program pengelolaan daerah aliran sungai pada akhir 1970-an. Tujuan dari program ini adalah untuk memenuhi kebutuhan energi masyarakat dan merehabilitasi kawasan daerah aliran sungai di atas waduk besar. Departemen Kehutanan membuat kemajuan besar dalam hal peningkatan kesadaran, meningkatkan pengetahuan dan keahlian teknis serta merehabilitasi perbukitan dan tanah pertanian yang gundul. Namun, dengan semakin meningkatnya kawasan aforestasi, Departemen

222

Haider Ali Khan

dihadapkan pada masalah perlindungan dan pemeliharaan yang efektif untuk areal yang baru tumbuh ini. Masalah-masalah yang berhubungan dengan konservasi hutan negara, dan juga hutan pada lahan pribadi dan masyarakat dalam pengawasan Departemen Kehutanan, terus membesar dengan meningkatnya populasi dan sumberdaya yang makin menurun. Pada saat yang sama, para pengambil keputusan mempelajari bahwa keterlibatan masyarakat sangat penting untuk pengelolaan sumberdaya jangka panjang. Pengetahuan ini menstimulasi kepentingan akan adanya partisipasi masyarakat, lembaga pedesaan, pengembangan kapasitas lokal, kepemilikan lokal, efektivitas biaya dan pembagian biaya. Masalah-masalah ini menjadi populer di antara proyek-proyek pembangunan wilayah yang ingin menemukan pendekatan-pendekatan baru untuk pekerjaannya. Dalam konteks inilah pada tahun 1987 Departemen Kehutanan NWFP memulai proyek sosial forestry di Lembaga Malakand (lihat Gambar 9.1), dengan bantuan keuangan dan teknis dari Pemerintah Kerajaan Belanda. Selama 12 tahun terakhir ini, kegiatan proyek telah meliputi pengorganisasian masyarakat untuk meningkatkan tanaman-tanaman pedesaan pada lahan-lahan komunal, yang menumbuhkan pohon pada tanah pertanian dan tanah perbukitan yang rusak, pengembangan kelembagaan dari Departemen Kehutanan, mengembangkan metode-metode penyuluhan, dan melibatkan kaum perempuan desa dalam kegiatan pengelolaan sumberdaya alam. Program tersebut dilaksanakan dan dikelola oleh Departemen Kehutanan. Melalui proses ini, berkembanglah pendekatan yang lebih bottom-up untuk mengelola sumberdaya alam. Fase I dan awal Fase II dimulai dari perspektif umum tentang lembaga pemerintah, dengan Departemen Kehutanan yang melaksanakan kegiatan pengelolaan sumberdaya alam di lapangan. Namun, menjelang akhir Fase II, perubahan terjadi dalam orientasi proyek dari pendekatan yang dikendalikan oleh suplai menjadi pendekatan yang dikendalikan oleh permintaan dengan fokus pada pemenuhan persyaratan pengelolaan sumberdaya alam oleh masyarakat. Awal kegiatan berfokus pada pembagian tanggungjawab pengelolaan dengan organisasi masyarakat lokal. Proyek ini memulai


223

pelaksanaan program melalui pengaturan kemitraan di antara masyarakat lokal, lembaga-lembaga pendukung (ORNOP) dan staf Departemen Kehutanan. Perubahan dalam orientasi ini dan devolusi tanggungjawab pengelolaan kepada organisasi desa dan ORNOP merupakan fitur yang menonjol dalam Fase III dari proyek tersebut (1999-2002). Bagaimana perubahan orientasi proyek bisa terjadi? Saya pikir perubahan itu terjadi karena proyek sedang menyelesaikan Fase II pada bulan Juni 1997 dan menunggu persetujuan untuk Fase III. Untuk menghubungkan kedua fase ini, Departemen Kehutanan dan lembaga donor sepakat untuk pengaturan sementara yang akan mulai menguji pengelolaan kolaboratif di lapangan. Kedua pihak merasa bahwa sangat perlu menyiapkan semua mitra untuk tanggungjawab dan peran

Gambar 9.1 Proyek Sosial Forestry di Lembaga Malakand

224

Haider Ali Khan

baru mereka sebelum meluncurkan program sepenuhnya. Selama enam bulan (Juli – Desember 1997), staf Departemen Kehutanan bekerja untuk menciptakan pemahaman yang lebih baik dengan masyarakat lokal dan menunjuk seorang manajer untuk lembaga pendukung baru tersebut. Dengan dukungan bagi pengaturan sementara itu disetujui oleh pemerintah dan lembaga dana, pengelolaan kemitraan dimulai di beberapa desa pada bulan Maret 1998. Pelembagaan pendekatan sosial forestry dari publik-masyarakat sipil itu menjadi tujuan dari proyek pada tahun 1992. Proyek tersebut memulai proses ini dengan fokus pertama pada tingkat desa dan pada pengembangan rencana pengelolaan yang difasilitasi oleh Departemen Kehutanan. Salah satu dari pelajaran yang dipadukan dari fase pertama adalah perlunya mencakup di luar sekGambar 9.2 Hutan tanaman desa pada tor kehutanan juga dan perbukitan komunal mengatasi kebutuhan penduduk desa dari perspektif tata guna lahan yang terintegrasi. Pelajaran kedua dari fase pertama adalah kebutuhan bagi penduduk desa untuk mengorganisir diri untuk mengelola sumberdaya lahan mereka. Dengan demikian, dikembangkanlah konsep Perencanaan Tataguna Lahan Desa, yang mempertimbangkan keseluruhan kawasan desa sebagai satu unit perencanaan (van den Hoek dan Werter 1994). Yang penting dalam konsep ini adalah kerja sama sosial dalam desa yang bersangkutan. Stakeholder yang berbeda dalam satu desa (pemilik dan pengguna lahan) dibawa bersama-sama ke komite pembangunan desa (VDC) untuk bekerja sebagai satu unit sosial. Produk akhir dari Perencanaan Tataguna Lahan Desa adalah rencana pengelolaan untuk sumberdaya alam yang dimiliki desa itu, yang dilaksanakan oleh masyarakat dengan bantuan dari Departemen Kehutanan (Gambar 9.2).


225

Karena proses perencanaan desa ini berlanjut, terjadi pembelajaran mengenai apa yang berhasil dan apa yang tidak pada skala kecil sebelum dipromosikan ke tempat lain. Sebagai contoh, pemeliharaan bibit oleh perempuan bermula dari kegiatan pilot yang kecil, namun setelah mempelajari permintaan akan spesies yang berbeda, kebutuhan akan pengetahuan teknis untuk menumbuhkan spesiesspesies ini, dan mempelajari pengaturan kontraknya, proyek tersebut menerapkannya dalam skala yang lebih besar. PENGATURAN KEMITRAAN Pada tahun 1998, proyek mengambil langkah untuk memformalkan dan memperluas kolaborasi antara desa dan Departemen Kehutanan dengan menginisiasi ‘pengaturan kemitraan’, yang meliputi ORNOP sebagai satu stakeholder tambahan, dan pengelola dana dari lembaga donor. Departemen Kehutanan melihat ini sebagai pengaturan kemitraan yang lebih formal yang merupakan cara efisien untuk memobilisasi sumberdaya lokal dan mengurangi pengeluaran pemerintah, sementara juga mendorong pengusaha lokal dan meningkatkan akses masyarakat desa pada pelayanan sektor swasta. Tujuan utama dari pengaturan kemitraan meliputi: 1. Membantu VDC dan organisasi perempuan (WO) dalam mengorganisir, mengembangkan kapasitas, membentuk modal dan mendapatkan keahlian teknis. 2. Membantu VDC dan WO dalam mengembangkan sumberdaya alamnya melalui pengelolaan yang berkelanjutan yang dapat dilanjutkan tanpa bantuan dari luar. 3. Mengatur investasi dan input dari mitra dalam kerangka logis proyek tersebut. Para mitra (stakeholder), yang masuk dalam anggota VDC atau WO (pemilik lahan, bukan pemilik, dan penyewa yang tinggal di desa itu), staf Departemen Kehutanan, staf lembaga pendukung atau ORNOP dan manajer dana dari lembaga donor, secara bersama-sama bertanggungjawab untuk menyiapkan dan melaksanakan rencana pengelolaan desa. Pengaturan itu mengkhususkan bahwa pelaksanaan program merupakan tanggungjawab dari VDC/WO. Staf Departemen Kehutanan bertanggungjawab pada penyuluhan, bantu-

226


Haider Ali Khan

an teknis dan monitoring. ORNOP sebagai katalis untuk mobilisasi sosial masyarakat, pengembangan kelembagaan desa, komunikasi dan penyuluhan dan berjaringan dengan lembaga-lembaga lainnya. Manajer dana memberikan dana untuk pelaksanaan program pada VDC/WO melalui lembaga pendukung dan Departemen Kehutanan untuk produksi bibit, penyuluhan, dan pelatihan teknis. Meskipun banyak partner baru bermunculan, peran mereka ditentukan oleh donor dan Departemen Kehutanan. PELAKSANAAN KEMITRAAN VDC dan WO mulai melaksanakan proyek perhutanan sosial di desa mereka pada bulan Maret 1998. Kesepakatan kemitraan dikembangkan oleh lembaga pendukung setelah bernegosiasi dengan staf Departemen Kehutanan, dan juga anggota VDC/WO. Untuk menyiapkan VDC/WO mencapai tujuan ini dan untuk menjelaskan strategi baru, diselenggarakanlah pelatihan dasar dalam bidang akuntansi dan pencatatan. Selain itu, anggota VDC/WO melakukan perjalanan ke proyek lain dan lembaga-lembaga berbasis rakyat melakukan studi mengenai bagaimana organisasi desa bisa bekerja secara independen, menghasilkan sumberdaya mereka sendiri dan mengembangkan prosedur administrasi dan akunting. Proyek tersebut memperkenalkan pengaturan kemitraan pada skala kecil, agar para mitra mempelajari proses itu. Setelah lebih dari setahun, pendekatan tersebut disesuaikan dan diterapkan pada skala besar. Selama masa uji coba itu, masyarakat mempelajari kekuatan dan kelemahan mereka. Anggota staf Departemen Kehutanan mempelajari peran baru mereka dan anggota organisasi pendukung mempelajari bagaimana mentranformasi menjadi organisasi ORNOP yang bisa bekerja sama dengan lembaga pemerintah. Anggota dari organisasi pendukung juga mempelajari bagaimana melaksanakan pengembangan organisasi dan pengembangan kapasitas. Proses pembelajaran merupakan aktivitas yang kontinu yang memainkan peran penting dalam devolusi pengelolaan dan tanggungjawab. Proses yang relatif cepat untuk memperluas kegiatan sangat dimungkinkan, karena masa fase perencanaan tingkat desa yang lebih

227

Tabel 9.1 Tahap-tahap dari bentuk kesepakatan kemitraan Tahap Mar-Jun 98

Jumlah Desa

Jumlah Kesepakatan

Kegiatan A

9

11

2974

Jul-Dec 98

23

TOTAL

23

Jan-Jun 99

23

45

49

105

B

C

D

0

18

0

4364

302

11792

621

4453

320

45

50

113

Biaya (dalam rupee) 353,990

2

2,452,961

5

5,174,224

2

2,367,273

lama. Proses tersebut juga merupakan proses yang dikendalikan oleh lembaga pemerintah dan donor yang mengambil keuntungan dari infrastruktur organisasi sekarang dan jalur pengambilan keputusan. Proyek tersebut memilih sembilan desa di Malakand dan Dir berdasarkan laporan penilaian VDC yang disiapkan oleh spesialis monitoring dan evaluasi. Setelah kesepakatan tersebut diawali di desa-desa ini, pendekatan tersebut diperkenalkan pada 14 desa lainnya di Malakand dan Dir pada July 1998. Menjelang Juli 1999, kesepakatan kemitraan tersebut dilakukan pada semua 60 desa yang ada. Paket program meliputi aforestasi (penaGambar 9.3 Anggota WO juga berkontribusi pada persiapan perencanaan pennaman dan penaburan benih) gelolaan desa pada daerah perbukitan, pemeliharaan kawasan aforestasi dan skema infrastruktur desa. Tabel 9.1 menunjukkan waktu dan detail dari kesepakatan kemitraan selama tahap-tahap yang berbeda dalam proyek tersebut (Gambar 9.3 dan 9.4). Untuk memelihara akuntabilitas keuangan, manajer dana/ penasihat teknis mengontrol aliran dana dengan dasar evaluasi berkala, yang mengeluarkan 40% dari perkiraan biaya proyek pada pembayaran pertama kepada VDC/WO, begitu mereka menandatangani kesepakatan kemitraan oleh semua mitra. Setelah evaluasi pertama,

228

Haider Ali Khan

Gambar 9.4 Anggota VDC menyiapkan rencana pengelolaan desa.

hingga 40% dana yang tersisa bisa dikeluarkan. Sisanya 20% (pembayaran termin terakhir) dikeluarkan setelah evaluasi akhir. Dana tersebut dikeluarkan ke rekening VDC/WO, yang dioperasikan bersama oleh tiga pengurus VDC/WO. Komite Evaluasi terdiri dari perwakilan Departemen Kehutanan, VDC yang bersangkutan dan lembaga pendukung. Kemitraan ini didasarkan pada konsensus antara semua mitra dan pengembangan rasa saling percaya. Aktivitas proyek meliputi A) pemeliharaan kawasan aforestasi (dalam hektar); B) aforestasi (penanaman dan penaburan benih dalam hektar); C) pengendalian pengembalaan (jumlah penggembala yang disewa) dan D) skema pengembangan infrastruktur (jumlah). Kesepakatan terpisah ditandatangani untuk setiap kegiatan pada setiap desa. Berdasar pengalaman selama ini, pendekatan ini akan diperbaiki lebih lanjut dan diperluas ke 66 desa baru selama dua setengah tahun ke depan. PEMBELAJARAN OLEH STAKEHOLDER Departemen Kehutanan, lembaga pendukung/ORNOP dan masyarakat sekarang ini sedang mencoba menyesuaikan peran dan tanggungjawab baru mereka. Meskipun telah ada struktur formal dari kemitraan tersebut, masih ada ketidakpercayaan dan juga


229

kebingungan tentang peran individu dalam kemitraan itu. Setiap mitra melihat pengelolaan kolaboratifnya dari sudut pandangnya sendiri dan oleh karenanya identifikasi masalah kunci menurut stakeholder yang berbeda menjadi penting. Staf proyek telah mengembangkan pemahaman yang lebih baik mengenai isu ini dengan berjalannya waktu. Pembelajaran ini tampak lambat dan sebagian besar bersifat reaktif pada sebagian stakeholder yang lain. Pembelajaran itu berfokus pada pembelajaran oleh staf proyek mengenai bagaimana memperbaiki kegiatan melalui pembelajaran bersama di antara stakeholder. Grimble et al. (1995:3) menunjukkan bahwa analisis stakeholder dapat membantu kami untuk memahami lebih baik tentang tujuan dan kepentingan berbagai stakeholder yang mengelola dan memanfaatkan lingkungan, potensi trade off antar tujuan, dan manfaat perubahan serta intervensi pada tingkat makro dan mikro. Namun demikian, proyek itu telah mengembangkan sebuah pemahaman tentang stakeholder lebih melalui 12 tahun pengalamannya daripada melalui metode analisis formal. Di bawah ini kita menggambarkan pelajaran-pelajaran utama yang kami pelajari tentang kolaborasi dan konflik di antara para mitra. Komunitas Dalam kawasan proyek, kita sudah mengetahui bahwa hak guna lahan dari penyewa dan pengguna terhadap pemilik lahan merupakan masalah utama yang mempengaruhi kolaborasi di antara anggota masyarakat lokal. Sejarahnya, penduduk desa di Pakistan bebas mengambil kayu dan kayu bakar dan untuk menggembalakan ternaknya pada lahan-lahan publik atau pribadi di desa itu. Pada dekade antara 1970 dan 1980 kondisi sosial dan politik mengalami konflik antara pemilik lahan dan pengguna lahan yang mengakibatkan lumpuhnya sistem dan lembaga pemerintahan lokal. Kondisi ini menuju pada peningkatan konflik-konflik yang parah antara pemilik lahan dan yang bukan. Sebagai akibatnya, pemilik lahan menjadi lebih waspada dengan hak kepemilikan mereka. Kita telah mempelajari dalam beberapa tahun terakhir bahwa kolaborasi dalam kawasan proyek tersebut tergantung pada negosiasi dan persuasi konstan oleh pekerja penyuluhan untuk menciptakan

230

Haider Ali Khan

pemahaman antara pemilik dan non-pemilik. Ketika konflik antara pemilik lahan dan pengguna adalah konflik mendalam dan berdasar pada permusuhan lama, kita juga mempelajari bahwa tidak mungkin akan ada sebuah kompromi. Sebagaimana disebutkan di atas, aktivitas proyek cenderung menyalurkan informasi ‘ke atas’ untuk staf proyek. Salah satu contohnya adalah bahwa sebagian besar orang dalam masyarakat tidak diberi informasi mengenai kesepakatan kemitraan dan tanggungjawab komite pembangunan desa. Kurangnya informasi ini mungkin disebabkan oleh komunikasi yang parah antara masyarakat dan pimpinan VDC. Komunikasi yang tidak memadai dapat menciptakan kesalahpahaman di antara masyarakat dan pimpinannya. Proyek ini telah mempelajari bahwa transparansi merupakan alat untuk mengembangkan rasa saling percaya antara anggota masyarakat dan juga antara masyarakat dan mitra lainnya. Namun kita juga telah mempelajari bahwa transparansi dapat berfungsi baik jika setiap orang secara aktif terlibat dalam kegiatan proyek. Dari evaluasi proyek di desa Haryankot, kami menemukan bhawa jika partisipasi anggota lemah dan komunikasi dengan pemimpin lokal juga lemah, maka akan ada kecenderungan bahwa pimpinan desa akan membajak proyek itu. Kurangnya partisipasi yang meluas oleh anggota masyarakat dengan demikian dapat mempengaruhi komunikasi dan memiliki implikasi untuk kepemilikan dan keberlanjutan dan pengelolaan secara kolaboratif. Kita juga mempelajari bahwa kapasitas lokal untuk organisasi sosial, pengelolaan dan pengelolaan sumberdaya alam merupakan unsur penting dalam pengaturan kemitraan. Kapasitas dari beberapa VDC untuk mengelola program social forestry dan aspek teknis dari kegiatan pengelolaan sumberdaya alam belum cukup memadai. Masyarakat lokal juga merasa tidak pasti tentang keberlanjutan pengelolaan setelah proyek berakhir. Masyarakat yang tidak memiliki lahan, prihatin dengan pertanyaan apakah pemilik lahan akan terus mengikuti sistem yang disepakati untuk mendistribusikan manfaat dan untuk sistem penggembalaan terkendali. Mereka juga mempertanyakan keberlanjutan komite pembangunan desa dan praktekpraktek pengelolaannya.


231

Departemen Kehutanan Kami telah mempelajari konflik antara anggota staf Departemen Kehutanan selama proses pengaturan kemitraan. Seperti desa dan organisasi lain, Departemen Kehutanan bukan merupakan lembaga yang homogen. Mereka memiliki kalangan profesional yang efisien yang diabdikan untuk memperbaiki sumberdaya hutan dan mereka juga memiliki kaum birokrat yang secara teguh menentang ide-ide baru yang berkonflik dengan kepentingan pribadi mereka. Beberapa anggota staf mendukung pendekatan baru untuk pemberdayaan masyarakat, sementara sebagian besar lainnya menentangnya – khususnya mereka yang kehilangan kontrol atas input keuangan ke dalam proyek itu. Konflik ini ada dari tingkat atas hingga bawah di dalam Departemen Kehutanan. Anggota staf Departemen Kehutanan memiliki dua jenis fungsi. Staf reguler bertanggungjawab terhadap aktivitas rutin untuk mengawasi kawasan yang dinyatakan sebagai hutan secara resmi, sementara staf proyek temporer menginisiasi dan mengelola proyek-proyek pengelolaan sumberdaya berbasis rakyat. Akhirnya, anggota staf reguler seharusnya bertanggungjawab terhadap proyek-proyek tersebut. Namun, staf ini tidak dilatih untuk mengelola proyek tersebut dan dapat merusak kepercayaan dan keyakinan yang telah dibangun antara masyarakat dan Departemen Kehutanan melalui staf proyek. Kendala terbesar pada Departemen Kehutanan dalam mengelola proyek ini adalah kurangnya kapasitasnya untuk pekerjaan-pekerjaan seperti ini dan kekakuan proses perencanaan dan monitoring top-down-nya yang terus-menerus berlaku pada perencanaan tingkat desa yang memerlukan pendekatan bottom-up, sebagaimana dikehendaki oleh program berbasis rakyat tersebut. Untungnya bagi proyek tersebut, proses reformasi kelembagaan dalam Departemen Kehutanan akan memformalkan peran baru bagi anggota staf Departemen Kehutanan. Dalam kebijakan kehutanan NWFP yang baru, Departemen Kehutanan akan direorganisasi dan gambaran pekerjaan stafnya akan berubah. Tanggungjawab pelaksanaan program akan berubah dari Departemen Kehutanan kepada masyarakat lokal. Kebijakan baru tersebut akan juga menekankan keterlibatan ORNOP dan organisasi-organisasi rakyat dan sektor

232

Haider Ali Khan

swasta dalam pengelolaan sumberdaya alam. Lembaga-Lembaga Non-Pemerintah Proyek Social Forestry Malakand perlu memilih satu ORNOP dengan kapasitas dan keahlian untuk bekerja dalam kemitraan yang dikembangkan oleh proyek tersebut. Tujuan dari keterlibatan mereka adalah untuk memberikan dukungan tambahan pada Departemen Kehutanan dan masyarakat. Satu pertanyaan penting yang dihadapi proyek itu adalah jenis ORNOP seperti apa yang bisa disiapkan untuk membantu pengaturan kemitraan tersebut? Selanjutnya, siapa yang seharusnya menyiapkan kriteria untuk memilih ORNOP ini, Departemen Kehutanan atau donor? Banyak ORNOP baru didirikan pada kawasan itu untuk tujuan dan program yang berbeda. Banyak dari mereka ingin membantu lembaga pemerintah dan akan didanai untuk bekerja bersama lembaga pemerintah untuk mengembangkan pengelolaan sumberdaya berbasis rakyat. ORNOP lain menyatakan bahwa akan lebih nyaman bekerja menurut aturan dan peraturan mereka sendiri daripada peraturan yang disiapkan oleh pemerintah, yang sering menjadi kelompok advokasi. Beberapa ORNOP ini didominasi oleh pribadipribadi yang berkarisma, sementara yang lain hanya ada di atas kertas. Situasi ini telah menciptakan reputasi buruk bagi ORNOP, dengan banyak politisi dan pimpinan agama yang mengkritik mereka untuk mengadvokasi agenda yang menentang tradisi lokal dan kebijakan pemerintah. Pemerintah baru-baru ini memulai meneliti ORNOP dan mengembangkan aturan yang akan mempengaruhi hubungan kerja antara ORNOP dan departemen-departemen pemerintah. Karena sulitnya menemukan ORNOP yang layak, proyek tersebut harus bekerja dengan organisasi independen yang formal. Proyek tersebut menciptakan organisasi pendukung informal yang sementara ini memenuhi fugnsi-fungsi yang sama dengan peran ORNOP yang diharapkan. Namun, diantisipasi bahwa organisasi pendukung itu akan berkembang menjadi ORNOP yang non-profit, berorientasi pada pembangunan dan berbasis lokal. Pembentukan organisasi pendukung ini dimulai pada awal 1998 dengan cara membantu anggota staf proyek non-pemerintah untuk menyusun kelompok mereka sen-


233

diri. Organisasi pendukung itu telah mengambil langkah untuk membentuk ORNOP, seperti mengembangkan kriteria keanggotaan, menyiapkan anggaran dasar, mendaftarkannya pada pemerintah dan membentuk dewan direktur. Selama proyek tersebut terus didanai, organisasi pendukung itu dapat menunjukkan perannya sebagai ORNOP, karena mereka memiliki anggota staf dengan keahlian yang relevan dan yang akrab dengan kawasan tersebut, organisasi-organisasi pedesaan dan Departemen Kehutanan. Namun, karena organisasi pendukung tersebut terus memasukkan staf proyek yang non-pemerintah, dan staf ini bukan karyawan dari organisasi itu, maka organisasi tersebut tidak bisa berfungsi secara independen. Organisasi pendukung proyek yang ada sekarang mendapatkan pengalaman dan harus dimanfaatkan untuk melayani kebutuhan sektor publik dan masyarakat lokal. Namun, mereka memerlukan penilaian internal dan eksternal atas kapasitas kelembagaannya dan sumberdaya sebelum beradaptasi untuk menjalankan peran independen. Pertanyaan penting yang dihadapi oleh organisasi pendukung itu adalah, pada tahap apa dalam proyek itu, organisasi tersebut harus menjadi ORNOP yang independen. Selain itu, Departemen Kehutanan ingin melibatkan ORNOP lokal untuk memfasilitasi pendekatan baru dalam pengelolaan sumberdaya kolaboratif ini. Untuk hubungan kerja yang lancar, Departemen Kehutanan dan donor harus bekerja sama untuk mengembangkan kriteria untuk memilih ORNOP yang bisa bekerja sama dengan proyek itu. ORNOP ini harus didukung oleh Departemen Kehutanan, yang akan memberikan dukungan legalnya. Pembelajaran untuk Masa Depan Pelajaran penting yang telah diambil oleh proyek tentang pengaturan kemitraan meliputi: (1) mencapai jauh dari sekedar pimpinan VDC lokal untuk melibatkan semua anggota dari masyarakat, (2) menggunakan negosiasi sebagai bagian yang konstan dari proses kemitraan, sementara memahami bahwa beberapa konflik itu berkelanjutan dan di luar pengaruh dari proyek tersebut, (3) mengakui bahwa kemauan dan kapasitas Departemen Kehutanan perlu dikem-

234

Haider Ali Khan

bangkan bagi mereka untuk mengambil peran baru dalam bekerja sama dengan masyarakat, dan (4) menjamin bhawa peran ‘pihak ketiga’ seperti ORNOP harus jelas, sebagaimana proses untuk menyeleksinya. Komunikasi yang jelas, interaksi reguler dan transparansi dalam pengambilan keputusan telah menjadi faktor-faktor penting yang mendasari keberhasilan suatu kolaborasi. Namun pengaturan kemitraan masih terbebani oleh struktur hubungan yang ada sekarang. ORNOP pendukung, misalnya, dibentuk dari staf proyek yang ada sekarang dan oleh karenanya tidak benar-benar independen. Dukungan yang luas dari Departemen Kehutanan masih belum menjadi jaminan. Kondisi ini menimbulkan pertanyaan mengenai keberlanjutan proyek dan kolaborasi tersebut. Kurangnya dukungan legal untuk pendekatan baru juga mengancam keberlanjutan proyek dalam jangka panjang. Suatu VDC merupakan lembaga desa yang diorganisir sendiri yang saat ini tidak memiliki pengakuan resmi atau kekuatan untuk mengambil keputusan. Di Desa Dheri Jolagram, misalnya, sementara masyarakat lokal mendukung keputusan VDC, administrasi pemerintah lokal menolak keputusan ini untuk menyenangkan beberapa orang yang berpengaruh di desa itu. Masyarakat lokal juga merasa tak pasti dengan keberlanjutan komite pembangunan desa dan praktek-praktek pengelolaannya. Masalah terakhir adalah bahwa pemerintah NWFP dan lembaga donor eksternal bisa mengurangi subsidi untuk memperbaiki perbukitan dan intervensi pengelolaan sumberdaya alam lainnya. Manfaat langsung untuk masyarakat dari pengelolaan sumberdaya alam mungkin belum cukup untuk memotivasi mereka untuk berinvestasi dalam organisasi sosial dan pengelolaan berbasis rakyat. Hal ini menimbulkan tanda tanya lagi mengenai keberlanjutan sistem baru tersebut. Kebijakan proyek dalam Fase III menghendaki masyarakat desa untuk berkontribusi dalam bentuk cash atau in-kind pada kegiatan pengelolaan sumberdaya alam di kawasannya. Personil proyek mengusulkan perubahan ini dengan asumsi bahwa pembagian biaya akan menciptakan kemandirian dan kepemilikan dalam masyarakat ini. Di lain pihak, masyarakat tidak terbiasa dengan pembagian biaya di masa lalu dan mungkin tidak memberikan


235

respons yang baik juga. Pembagian biaya dalam kegiatan pengelolaan sumberdaya alam merupakan satu ide yang perlu diuji. Dengan demikian, mungkin tantangan utama yang dihadapi oleh proyek di masa depan adalah pemeliharaan hubungan yang berkelan jutan antara staf Departemen Kehutanan, ORNOP dan masyarakat ketika lembaga donor pergi meninggalkan proyek itu. KESIMPULAN Pembelajaran memainkan peran kunci dalam perancangan dan pelaksanaan Proyek Social Forestry di Malakand sejak dimulainya pada tahun 1987. Pengalaman pembelajaran memberikan proyek dengan pandangan-pandangan yang diperlukan untuk menyesuaikan perencanaan, pelaksanaan dan monitoring kegiatan lapangan, sehingga memampukan proyek untuk mengatasi kesulitan-kesulitan yang dihadapi. Proyek tersebut meminimalkan biaya pembelajaran ini dengan pertama kali memperkenalkan penerapan program skala kecil. Setelah satu kegiatan terbukti berhasil, kegiatan tersebut diterapkan dalam skala yang lebih besar. Pengaturan kesepakatan, sebagai contoh, diperkenalkan dalam skala kecil untuk memberi kesempatan pada mitra untuk mempelajari proses tersebut. Pendekatan itu kemudian disesuaikan dan diterapkan pada skala yang lebih besar. Masa uji memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk mempelajari kekuatan dan kelemahannya, dan staf Departemen Kehutanan mengenai peran baru mereka. Anggota organisasi pendukung tidak hanya mempelajari pengembangan organisasi dan pengembangan kapasitas, namun juga bagaimana bertransformasi dari lembaga pendukung menjadi satu ORNOP yang dapat bekerja sama dengan lembaga pemerintah. Proses pembelajaran merupakan kegiatan yang kontinu yang memiliki peran penting dalam devolusi pengelolaan dan tanggungjawab. Kebijakan kehutanan NWFP yang baru akan memberikan dukungan yang nyata bagi pengelolaan kolaboratif melalui pengaturan kemitraan, meskipun masih ada kendala. Masyarakat lokal juga menunjukkan keinginan yang kuat untuk melaksanakan program tersebut. Departemen Kehutanan memiliki keahlian yang terbatas dalam mobilisasi sosial dan organisasi sosial serta tidak dapat men-

236


Haider Ali Khan

cakup masing-masing desa dalam propinsi itu. Mereka harus mencari pihak lain untuk jenis kegiatan ini pada ORNOP lokal yang mampu menjalankan peran ini dengan lebih efektif dalam hal biaya. Untuk mewujudkannya, proyek telah menginisiasi sebuah proses yang bertujuan untuk memperluas pengalaman pembelajaran bagi semua pihak. Belajar dari keberhasilan dan kegagalan kami akan memberikan prinsip-prinsip panduan yang akan mengadaptasikan strategstrategi baru.

BAHAN RUJUKAN

237

Government of NWFP 1999. “Pak-Dutch follow-up (phase III) of social forestry project in Malakand Division, NWFP.” Department of Forestry, Fisheries and Wildlife, Peshawar, Pakistan. Grimble, R., Chan, M.K., Aglionby, J, and Quan, J. 1995. “Trees and trade-offs: a stakeholder approach to natural resource management.” Gatekeeper Series No. 52. International Institute for Environment and Development, London, U.K. Van den Hoek, A., and Werter, F. 1994. “Manual for village land use planning.” Training series: 5A SFP. Department of Forestry, Fisheries and Wildlife, Peshawar, Pakistan. Korten, D. 1984. “Rural development programming: the learning process approach.” In: Korten, D. (ed.) People-centered development: contributions toward theory and planning frameworks, 176-188. Kumarian Press, West Hartford, CT, USA.

238

Haider Ali Khan

Belajar Bagaimana untuk Mendelegasikan: Proyek Perhutanan Sosial, Malakand Propinsi Frontier Nort-West, Pakistan. Haider Ali Khan

Recommend Documents