ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA Untuk mencapai tujuan nasional dalam rangka pelaksanaan pembangunan, pemerintah harus melaksanakan kegiatan-kegiatan. Kegiatan pemerintah yang beragam dan kompleks itu harus dilakukan berdasarkan suatu rencana kerja yang lengkap disertai dengan rencana keuangan. Yang dimaksud dengan rencana keuangan adalah rencana kerja yang telah diperhitungkan dengan uang. Suparmoko (2002) menyatakan bahwa yang dimaksud dengan anggaran ialah suatu alat perencanaan tentang penerimaan dan pengeluaran di masa yang akan datang, umumnya disusun dalam jangka waktu satu tahun. Sedangkan menurut Departemen Keuangan (2004), Pasal 1 ayat (7) UU Nomor 17 Tahun 2003, APBN adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh DPR. APBN merupakan instrumen untuk membiayai kegiatan pemerintahan dan pembangunan, mencapai pertumbuhan ekonomi, meningkatkan pendapatan nasional, mencapai stabilitas perekonomian, dan menentukan arah serta prioritas pembangunan secara umum. Murni (2006) mengatakan pemerintah sebagai salah satu pelaku ekonomi suatu negara mempunyai peran sebagai berikut: a. Mengatur kegiatan ekonomi melalui perundang-undangan dan peradilan. b. Mengendalikan kestabilan ekonomi dalam arti mengendalikan ketersediaan barang kebutuhan masyarakat. c. Menjaga keamanan dan ketahanan suatu negara baik dari dalam negeri maupun dari luar negeri. d. Meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Agar peranan pemerintah tersebut dapat terwujud, pemerintah harus menyelenggarakan beberapa fungsi yaitu berupa fungsi alokasi, fungsi distribusi dan fungsi stabilisasi. Fungsi alokasi berkaitan dengan tugas pemerintah untuk mengalokasikan sumber daya yang ada dalam suatu negara agar ketersediaan barang kebutuhan masyarakat dapat terpenuhi. Fungsi distribusi merupakan tugas pemerintah mengadakan penataan dan penyesuaian terhadap distribusi pendapatan dan kekayaan masyarakat pada suatu keadaan yang adil dan merata. Fungsi stabilisasi merupakan tugas pemerintah untuk menjaga kondisi perekonomian yang stabil. Misalnya tingkat harga yang relatif stabil, ketersediaan barang kebutuhan dan kesempatan kerja yang berimbang sesuai dengan kebutuhan. Peranan pemerintah di Indonesia diwujudkan melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). APBN adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara Indonesia yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. APBN berisi daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan dan pengeluaran Negara selama satu tahun anggaran (1 Januari - 31 Desember). APBN merupakan instrumen untuk mengatur pengeluaran dan pendapatan negara dalam rangka membiayai pelaksanaan kegiatan pemerintahan dan pembangunan, mencapai pertumbuhan ekonomi, meningkatkan pendapatan nasional, mencapai stabilitas perekonomian, dan menentukan arah serta prioritas pembangunan secara umum. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

279

Sejak tahun 2000 struktur APBN terdiri dari tiga bagian besar yaitu pendapatan negara, belanja negara dan pembiayaan. Hal ini karena Indonesia masih menganut prinsip anggaran defisit sehingga diperlukan pembiayaan untuk menutup defisitnya. Struktur APBN adalah sebagai berikut: Tabel 1. Struktur APBN A. Pendapatan Negara dan Hibah I. Penerimaan Dalam Negeri 1. Penerimaan Perpajakan a. Pajak Dalam Negeri i. Pajak Penghasilan 1. Migas 2. Non Migas ii. Pajak Pertambahan Nilai iii. PBB iv. BPHTB v. Cukai vi. Pajak Lainnya b. Pajak Perdagangan Internasional i. Bea Masuk ii. Pajak Ekspor 2. Penerimaan Negara Bukan Pajak a. Penerimaan SDA i. Minyak Bumi ii.GasAlam iii. Pertambangan Umum iv. Kehutanan v. Perikanan b. Bagian Pemerintah Atas Laba BUMN c. PNBP Lainnya II. Hibah

B. Belanja Negara I. Belanja Pemerintah Pusat 1. Belanja Pegawai 2. Belanja Barang 3. Belanja Modal 4. Pembayaran Bunga Hutang a. Hutang Dalam Negeri b. Hutang Luar Negeri 5. Subsidi a. Subsidi BBM b. Subsidi non BBM 6. Belanja Hibah 7. Bantuan Sosial 8. Belanja Lain-lain II. Transfer ke Daerah 1. Dana Perimbangan a. Dana Bagi Hasil b. Dana Alokasi Umum c. Dana Alokasi Khusus 2. Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian C. Keseimbangan Primer D. Surplus/Defisit Anggaran (A-B) E. Pembiayaan I. Pembiayaan Dalam Negeri 1. Perbankan Dalam Negeri 2. Non Perbankan Dalam Negeri a. Privatisasi b. Penjualan Aset Program Restrukturisasi Perbankan c. Obligasi Negara (Neto) i. Penerbitan Obligasi Pemerintah ii. Pembiayaan Cicilan Hutang Pokok/Obligasi Dalam Negeri

II. Pembiayaan Luar Negeri (Neto) 1. Penarikan Pinjaman Luar Negeri

a. Pinjaman Program b. Pinjaman Proyek 2. Pembayaran Cicilan Pokok Hutang LN

Sumber: RAPBN, 2010

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

280

Siklus Anggaran Tim Pusdiklat Pengembangan Sumber Daya Manusia BPPK, (2009) menyatakan bahwa pengelolaan APBN secara keseluruhan dilakukan melalui lima tahap yaitu tahap perencanaan APBN, tahap penetapan UU APBN, tahap pelaksanaan UU APBN, tahap pengawasan pelaksanaan APBN dan tahap pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. Tahap Perencanaan APBN Kegiatan-kegiatan yang dilakukan pada tahap ini adalah sebagai berikut: a. Penyusunan Rencana Kerja Kementerian Negara/Lembaga. Berdasarkan PP Nomor 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah dan PP Nomor 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga, Kementerian Negara/Lembaga menyusun Rencana Kerja Kementerian Negara/Lembaga (Renja-KL) dengan berpedoman pada Rencana Strategis Kementerian Negara/Lembaga (Renstra- KL) dan mengacu pada prioritas pembangunan nasional dan pagu indikatif yang ditetapkan dalam Surat Edaran Bersama Menteri Perencanaan dan Menteri Keuangan. Rencana Kerja ini memuat kebijakan, program, dan kegiatan yang dilengkapi sasaran kinerja dengan menggunakan pagu indikatif untuk tahun anggaran berikutnya. Program dan kegiatan dalam Renja-KL disusun dengan pendekatan berbasis kinerja, kerangka pengeluaran jangka menengah, dan penganggaran terpadu. b. Pembahasan Rencana Kerja Kementerian Negara/Lembaga. Kementerian Perencanaan setelah menerima Rencana Kerja Kementerian Negara/Lembaga melakukan penelaahan bersama-sama dengan Kementerian Keuangan. Pada tahap ini perubahan-perubahan terhadap program Kementerian Negara/Lembaga dapat disetujui oleh Kementerian Perencanaan setelah berkoordinasi dengan Kementerian Keuangan berdasarkan usulan Menteri/Pimpinan Lembaga terkait. c. Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga. Selambatlambatnya pertengahan Mei, pemerintah menyampaikan Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-pokok Kebijakan Fiskal kepada DPR untuk dibahas bersama. Hasil pembahasan tersebut kemudian menjadi Kebijakan Umum dan Prioritas Anggaran bagi Presiden/kabinet yang akan dijabarkan oleh Kementerian Keuangan dalam bentuk Surat Edaran Pagu Sementara. Kementerian Negara/Lembaga setelah menerima Surat Edaran Menteri Keuangan tentang pagu sementara bagi masingmasing program pada pertengahan bulan Juni, melakukan penyesuaian Renja-KL menjadi RKAKL yang dirinci menurut unit organisasi dan kegiatan. Selanjutnya Kementerian Negara/Lembaga melakukan pembahasan RKAKL dengan komisikomisi di DPR yang menjadi mitra kerja Kementerian Negara/Lembaga terkait. Sebelumnya komisi terkait telah mendapatkan Pagu Anggaran Sementara yang disampaikan oleh Panitia Anggaran DPR sebagai bahan dalam pembahasan RKAKL. Hasil pembahasan RKAKL disampaikan kepada Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan selambat-lambatnya pada pertengahan bulan Juni. Kementerian Perencanaan akan menelaah kesesuaian antara RKAKL hasil pembahasan dengan Rencana Kerja Pemerintah, sementara Kementerian Keuangan akan menelaah kesesuaian antara RKAKL hasil pembahasan dengan SE Menteri Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

281

Keuangan tentang pagu sementara, prakiraan maju yang telah disetujui tahun anggaran sebelumnya dan standar biaya yang telah ditetapkan. d. Penyusunan Anggaran Belanja. RKAKL hasil pembahasan Kementerian Keuangan dan Kementerian Perencanaan menjadi dasar penyusunan anggaran belanja negara. Belanja negara disusun menurut asas bruto di mana masing-masing Kementerian Negara/Lembaga selain harus mencantumkan rencana jumlah pengeluaran tapi juga perkiraan penerimaan yang mungkin didapat selama tahun anggaran yang bersangkutan. e. Penyusunan Perkiraan Pendapatan Negara. Tidak seperti halnya penyusunan prakiraan belanja negara, di mana dilakukan pembahasan antara Kementerian Keuangan, Bappenas selaku Kementerian Perencanaan dan Kementerian Negara/Lembaga yang bersangkutan, maka penentuan perkiraan pendapatan negara pada dasarnya ditetapkan oleh Kementerian Keuangan dibantu Bappenas dengan memperhatikan masukan masukan dari Kementerian Negara/Lembaga lain. Misalnya dalam penentuan perkiraan penerimaan bukan pajak. f.

Penyusunan Rancangan APBN. Setelah disusun perkiraan belanja negara dan perkiraan pendapatan negara, selanjutnya Kementerian Keuangan menyusun Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara untuk dibahas dalam sidang kabinet yang dipimpin oleh Presiden. Dari hasil pembahasan pada sidang kabinet, selanjutnya disusun RUU APBN beserta dokumen pendukungnya yang terdiri dari Nota Keuangan dan Himpunan RKAKL dari seluruh Kementerian Negara/Lembaga untuk disampaikan kepada DPR.

PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN Secara garis besar proses penyusunan anggaran pembangunan di Indonesia sebagai berikut : Penyusunan anggaran biasanya menggunakan tahun fiskal dan bukan tahun masehi sehingga proses pembangunan oleh Departemen atau Lembaga pemerintah Non Departemen sudah dimulai pada tanggal 1 April tahun yang brsangkutan. Oleh keduanya usulan rencana anggaran diajukan dalam bentuk Daftar Usulan Kegiatan (DUK) bagi anggaran rutin dan dalam bentuk Daftar Usulan Proyek (DUP) untuk anggaran pembangunan. Selanjutnya DUK dan DUP tersebut, antara bulan Agustus dan September akan diajukan dan disampaikan ke BAPPENAS dan Ditjen Anggaran – Departemen Keuangan. Selanjutnya DUK dan DUP tersebut akan di proses oleh BAPPENAS antara bulan Oktober hingga Nopember. Pada proses tersebut BAPPENAS akan menyesuaikan isi DUK dan DUP dengan perkiraan penerimaan dalam negeri dalam tahun anggaran yang bersangkutan. Selanjutnya dalam bulan Desember akan ditentukan batas atas (plafon) anggaran untuk tahun anggaran yang bersangkutan dalam bentuk RAPBN (Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara) Pada bulan Januari, setelah RAPBN tersebut dilampiri/disertai keterangan dari pemerintah dengan Nota-Keuangan, akan disampaikan oleh Presiden dihadapan Sidang Dewan Perwakilan Rakyat guna mendapat persetujuan seperti yang tersirat dalam pasal 23 ayat (1) UUD 1945. Selanjutnya RAPBN tersebut akan dibahas oelh DPR bersama-sama dengan Menteri atau Kedua Lembaga yang bersangkutan melalui Rapat Kerja Komisi APBN. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

282

Jika dalam pembahasan tersebut dicapai suatu kesepakatam (persetujuan) maka RAPBN untuk tahun anggaran yang bersangkutan tersebut, persetujuannya akan dituangkan dalam Undang-undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran. Selanjutnya Anggaran yang telah disetujui pemerintah tersebut akan dituangkan kembali dalam bentuk Daftar Isian Proyek (DIP) Departemen atau Lembaga Pemerintah yang bersangkutan

Tahap Penetapan UU APBN Nota Keuangan dan RAPBN beserta himpunan RKAKL yang telah dibahas dalam sidang kabinet disampaikan pemerintah kepada DPR selambat-lambatnya pertengahan Agustus untuk dibahas dan ditetapkan menjadi Undang-Undang APBN selambat-lambatnya pada akhir bulan Oktober. Proses penyelesaian pada tahap ini melalui beberapa tingkat pembicaraan, yaitu: a. Tingkat I. Pada tingkat ini disampaikan keterangan atau penjelasan pemerintah tentang Rancangan UU APBN. Pada kesempatan ini presiden menyampaikan pidato pengantar Rancangan UU APBN di depan sidang paripurna APBN. b. Tingkat II. Dilakukan pandangan umum dalam rapat paripurna DPR di mana masingmasing fraksi di DPR mengemukakan pendapatnya mengenai RUU APBN dan keterangan pemerintah. Jawaban pemerintah atas pandangan umum tersebut biasanya diberikan oleh Menteri Keuangan. c. Tingkat III. Pada tingkat ini dilakukan pembahasan dalam Rapat Komisi, Rapat Gabungan Komisi atau rapat panitia khusus. Pembahasan dilakukan bersama-sama pemerintah yang diwakili oleh Menteri Keuangan. d. Tingkat IV. Diadakan rapat paripurna yang kedua. Pada rapat ini disampaikan laporan hasil pembicaraan pada tingkat III dan pendapat akhir dari masing-masing fraksi DPR. Apabila ada dan dianggap perlu dapat juga pendapat-pendapat itu disertai dengan catatan tentang pendirian fraksinya.Setelah penyampaian pendirian akhir masing-masing fraksi selanjutnya dengan menggunakan hak budget yang dimilikinya, DPR menyetujui RUU APBN. Setelah DPR menyetujui RUU APBN, pada kesempatan ini pula DPR mempersilahkan pemerintah yang diwakili oleh Menteri Keuangan untuk menyampaikan sambutannya bertalian dengan keputusan DPR tersebut. Tahap Pelaksanaan UU APBN UU APBN yang sudah disetujui DPR dan disahkan presiden, sudah disusun secara rinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan dan jenis belanja. Hal tersebut berarti bahwa setiap pergeseran anggaran antarunit organisasi, antar kegiatan, dan antar jenis belanja harus mendapat persetujuan DPR. Selanjutnya pelaksanaan UU APBN dituangkan lebih lanjut dengan Keputusan Presiden sebagai pedoman bagi kementerian negara/lembaga negara dalam melaksanakan anggaran. Penuangan dalam Keputusan Presiden tersebut terutama menyangkut hal-hal yang belum dirinci dalam UU APBN, seperti alokasi anggaran untuk kantor pusat dan kantor daerah kementerian negara/lembaga, pembayaran gaji dalam belanja pegawai, dan pembayaran untuk tunggakan yang menjadi beban kementerian negara/lembaga. Selain itu penuangan tersebut juga Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

283

meliputi alokasi dana perimbangan untuk propinsi/kabupaten/kota dan alokasi subsidi sesuai dengan keperluan perusahaan/ badan yang menerima. Kondisi tersebut berbeda dengan penyusunan UU APBN sebelum diundangkannya UU Nomor 17 Tahun 2003. Ketika itu UU APBN baru memuat ketentuan-ketentuan secara garis besar yaitu rincian sampai sektor dan sub sektor. Agar rencana pengeluaran dan pendapatan itu dapat dilaksanakan, maka diadakan pengaturan yang lebih rinci. Pengaturan demikian dituangkan dalam keputusan presiden. Setelah sektor dan sub sektor, anggaran rutin diadakan perincian lebih lanjut kedalam program, kegiatan, jenis pengeluaran dan bagian anggaran. Anggaran pembangunan dirinci kedalam program, proyek, dan bagian anggaran. Bila masih ada hal-hal yang perlu diatur lebih khusus lagi, hal ini dituangkan dalam Keputusan Menteri Keuangan. Ketentuan mengenai pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN diatur tersendiri dalam undang-undang yang mengatur perbendaharaan negara, yakni UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pelaksanaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Tahap Pengawasan Pelaksanaan UU APBN Di tingkat intern pemerintah, pengawasan pelaksanaan UU APBN dilakukan oleh Inspektorat Jenderal untuk lingkup masing-masing Departemen/Lembaga dan oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) untuk lingkup semua Departemen/Lembaga. Instansi-instansi tersebut melakukan pengawasan dan pemeriksaan atas penerimaan, penyimpanan, pengeluaran dan pembukuan uang, barang, piutang/kekayaan dan hutang negara. Pemeriksaan/pengawasan dilakukan secara periodik selama tahun anggaran berjalan. Sesuai dengan ketentuan Pasal 23 ayat (5) UUD 1945, pengawasan ekstern dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Seperti halnya Inspektorat Jenderal dan BPKP, BPK mengadakan pemeriksaan/pengawasan atas penerimaan, penyimpanan, pengeluaran dan pembukuan uang, barang, piutang/kekayaan dan hutang negara. BPK ditetapkan dengan undang-undang tersendiri dan memberitahukan hasil pemeriksaannya kepada DPR. Walaupun demikian sesuai dengan penjelasan ayat (5) Pasal 23 UUD 1945, BPK bukanlah badan yang berdiri di atas pemerintah. Tahap Pertanggungjawaban atas Pelaksanaan UU APBN Dalam rangka mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, presiden menyampaikan Rancangan Undang-Undang tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN berupa laporan keuangan yang disusun atas dasar realisasi yang sudah diaudit oleh BPK. Laporan keuangan tersebut disiapkan selambat-lambatnya enam bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan. Laporan keuangan tersebut setidak-tidaknya terdiri dari: a. Laporan realisasi APBN; b. Neraca; c. Laporan Arus Kas; Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

284

d. Catatan atas laporan keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan negara dan badan lainnya). Laporan keuangan tersebut sesungguhnya merupakan upaya konkrit dalam mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan Negara yang disusun secara tepat waktu serta mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima secara umum. PERKEMBANGAN DANA PEMBANGUNAN INDONESIA Dari segi prencanaan pembangunan Indonesia, APBN adalah merupakan konsep perencanaan pembangunan yang memiliki jangka pendek, karena itulah APBN selalu disusun setiap tahun. Seperti namanya, maka secara garis besar APBN terdiri dari pos-pos seperti dibawah ini : Dari sisi penerimaan, terdiri dari pos penerimaan dalam negeri dan oenerimaan pembangunan Sedangkan dari sisi pengeluaran terdiri dari pos pengeluaran ruin dan pengeluaran pembangunan APBN disusun agar pengalokasian dana pembangunan dapar berjalan dengan memperhatikan prinsip berimbang dan dinamis. Hal tersebut perlu diperhatikan mengingat tabungan pemerintah yang berasal dari selisih antara penerimaan dalam negeri dengan pengeluaran rutin, belum sepenuhnya menutupi kebutuhan biaya pembangunan Indonesia. Meskipun dari PELITA ke PELITA jumlah tabungan pemerintah sebagai sumber pembiayan pembangunan terbesar, terus mengalami peningkatan (lihat tabel 2) namun kontribusinya terhadap keseluruhan dana pembangunan yang dibutuhkan masih jauh yang diharapkan. Dengan kata lain ketergantungan dana pembangunan terhadap sumber lain, dalam hal ini pinjaman luar negeri, masih cukup besar. Namun demikian mulai tahun terakhir PELITA I, prosentase tabungan pemerintah sudah mulai besar dibanding pinjaman luar negeri. Hal ini tidak terlepas dari peranan sektor migas yang saat itu sangat dominan, serta dengan dukungan beberapa kebijaksanaan pemerintah dalam masalah perpajakan dan uapaya peningkatan penerimaan negara lainnya. Untuk menghindari terjadinya defisit anggaran pembangunan, Indonesia masih mengupayakan sumber daya dari luar negeri, dan meskipun IGGI ( Inter Govermmental Group On Indonesia) bukan lagi menjadi forum internasional yang secara formal membantu pembiayaan pembangunan di Indonesia, namun dengan lahirnya CGI (Consoltative Group On Indonesia) kebutuhan pinjaman luar negeri sebagai dana pembangunan masih dapat diharapkan. Indonesia memiliki hutang luar negeri kepada Jepang, dalam bentuk mata uang Yen sebesar 1.000.000 Y, dimana kurs saat itu diasumsikan : 1 $ = Rp 1.500,1$ = 25 Y Untuk mengetahui nilai hutang Indonesia dalam rupiah, kita lakukan perhitungan ‘cross rate’ antara Rupiah dan Yen perhitungannya : Cross rate Rp/Y = Rp/$ x $/Y = 1.500/1 x 1/25 = 60, jadi untuk 1 Y akan di hargai Rp 60,Dan karena kita memiliki hutang sebesar 1.000.000 Y, maka nilai hutang tersebut dalam rupiah adalah : 1.000.000 Y x Rp 60,- = Rp 60.000.000,• Keadaan Setelah Depresiasi dolar Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

285

1 $ = Rp 1.500,1 $ = 20 Y (dolar merosot nilainya, artinya diperlukan lebih sedikit Yen untuk mendapatkan dolar). Cross rate Rupiah terhadap Yen = Rp/Y = Rp/$ x $/Y = 1.500/1 x 1/20 = Rp 75/Y Tabel 2 Tabungan Pemerintah, 1969/70 – 1992/93 (dalam miliar rupiah) Tahun Anggaran

Jumlah

Kenaikan (+) Penurunan (-)

Tahun Anggaran

Jumlah

Kenaikan (+) Penurunan (-)

REPELITA I 1969/70 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74

27.2 53.9 78.9 152.5 254.4

+ + 26.7 + 22.5 + 73.6 + 101.9

REPELITA IV 1984/85 1985/86 1986/87 1987/88 1988/89

6.476.5 7.301.3 2.581.3 3.231.8 2.265.3

+ 445.6 + 824.8 - 4.720.0 + 740.5 - 1.056.5

REPELITA II 1974/75 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79

737.6 909.3 1.276.2 1.386.5 1.522.4

+ 483.2 + 171.7 + 366.9 + 110.3 + 135.9

REPELITA V 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93*)

4.408.7 9.548.7 11.357.2 13.311.8

+ 2.143.4 + 5.140.0 + 1.808.5 + 1.954.6

REPELITA III 1879/80 2.635.0 + 1.112.6 1980/81 4.427.0 + 1.792.0 1981/82 5.235.0 + 808.0 1982/83 5.422.0 + 187.0 1983/84 6.020.9 + 598.8 *) Keadaan Sebelum Depresiasi Artinya setelah terjadi depresiasi dolar, nilai 1 Yen Jepang adalah sama dengan Rp 75,-, dengan kata lain mata uang Rupiah-pun mengalami depresiasi terhadap Yen sehingga nilai hutang Indonesia saat itu adalah : 1.000.000 Y x Rp. 75,- = Rp 75.000.000,- Kesimpulannya adalah, bahwa dengan merosotnya nilai dolar terhadap Yen, maka akan menyebabkan nilai hutang luar negeri kita terhadap Jepang ikut membengkak sebesar Rp 25.000.000, - (Rp 75.000.000 – Rp 60.000.000). Kedua, dengan depresiasi dolar itu akan menyebabkan juga semakin mahalnya komoditi-komoditi impor yang berasal dari Jepang. Langkah pemerintah untuk memperbaiki keadaan anggaran pembangunan tersebut antara lain dengan menerapkan prinsip anggaran yang berimbang dan dinamis. Berimbang dalam arti pemerintah berusaha bahwa pengeluaran pemerintah akan selalu disesuaikan dengan penerimaannya. Sedangkan dinamis diartikan bahwa akan selalu diusahakan adanya peningkatan yang terus menerus terhadap penerimanaan egara sesuai dengan peningkatan kegiatan pembangunan di Indonesia. Langkah lainnya adalah dengan selalu bertumpu pada TRILOGI PEMBANGUNAN dalam stiap perencanaan pembangunan yang akan dilakukan.


286

PERKIRAAN PENERIMAAN NEGARA Secara garis besar sumber penerimaan negara berasal dari : a. Penerimaan dalam negeri Pertama, penerimaan dalam negeri, untuk tahun-tahun awal setelah masa pemerintahan Orde Baru masih cukup menggantungkan pada penerimaan dari ekspor minyak bumi dan gas alam. Hal ini dapat dilihat dalam tabel 5.2 berikut ini : Namun dengan mulai tidak menentukannya harga minyak dunia maka mulai disadari bahwa ketergantungan penerimaan dari sekto migas perlu dikurangi. Untuk keperluan itu, maka pemerintah menempuh beberapa kebijaksanaan diantaranya : -

-

Deregulasi Bidang Perbankan (1 Juni 1983), yakni dengan mengurangi peran bank sentral, serta lebih memberi hak kepada bank pemerintah maupun swasta untuk menentukkan suku bunga deposito dan pinjaman sendiri. Dampak dari deregulasi ini adalah meningkatkan tabugan masyarakat. Deregulasi Bidang Perpajakan (UU baru, 1 Januari 1984), untuk memperbaiki penerimaan negara. Kebijaksanaan – kebijaksanaan selanjutnya dapat menciptakan iklim usaha yang lebih sehat dan mantap.

b. Penerimaan Pembangunan Meskipun telah ditempuh berbagai upaya untuk meningkatkan tabungan pemerintah, namun karena laju pembangunan yang demikian cepat, maka dana tersebut masih perlu dilengkapi dengan dan ditunjang dengan dana yang berasal dari luar negeri (hutang bagi Indonesia) tersbut makin meningkat jumlahnya, namun selalu diupayakan suatu mekanisme pemanfaatan dengan perioritas sektor – sektor yang lebih produktif. Dengan demikian bantuan luar negeri tersebut dapat dikelola dengan baik (terutama dalam hal pengembalian cicilan pokok dan bunganya) PERKIRAAN PENGELUARAN NEGARA Secara garis besar, ppengeluaran negara dikelompokan menjadi 2 yakni : Pengeluaran Rutin Pengeluaran rutin negara, adalah pengeluaran yang dapat dikatakan selalu adalah dan telah terencana sebelumnya secara rutin, diantaranya : a) b) c) d) e)

Pengeluaran untuk belanja pegawai Pengeluaran untuk belanja barang Pengeluaran subsidi daerah otonom Pengeluaran untuk membayar bunga dan cicilan hutang Pengeluaran lainnya

Pengeluaran pembangunan Secara garis besar, yang termasuk dalam pengeluaran pembangunan diantaranya adalah : -

Pengeluaran pembangunan untuk berbagai departemen / lembaga negara, diantaranya untuk membiayai proyek – proyek pembangunan sektoral yang menjadi tanggung jawab masing – masing departemen / negara bersangkutan. Pengeluaran pembangunan untuk anggaran pembangunan daerah (Dati I dan II)


287

-

Pengeluaran pembangunan lainnya.

DASAR PERHITUNGAN PERKIRAAN PENERIMAAN NEGARA Untuk memperoleh hasil perkiraan penerimaan negara, ada beberapa hal pokok yang harus diperhatikan. Hal – hal tersebut adalah : 1. Penerimaan Dalam Negeri Dari Migas Faktor-faktor yang dipertimbangkan adalah : -

Produksi minyak rata-rata perhari Harga rata-rata ekspor minyak mentah

2. Penerimaan Dalam Negeri Diluar Migas Faktor-faktor yang dipertimbangkan adalah : • • • • • • • • • •

Pajak penghasilan Pajak pertambahan nilai Bea masuk Cukai Pajak ekspor Pajak bumi dan banguan Bea materai Pajak lainnya Penerimaan bukan pajak Penerimaan dari hasil penjualan BBM

3. Penerimaan Pembangunan Terdiri dari penerimaan bantuan program dan bantuan proyek Perkiraan Penerimaan Negara Secara garis besar sumber penerimaan Negara berasal dari : 1.

Penerimaan dalam negeri

2.

Penerimaan pembangunan

Penerimaan Dalam Negeri Pertama,penerimaan dalam negeri untuk tahun-tahun awal setelah masa pemerintahan Orde baru masih cukup menguntungkan pada penerimaan dari ekspor minyak bumi dan gas alam. Namun dengan mulai tidak menentunya harga minyak dunia,maka mulai disadari bahwa ketergantungan penerimaan dari sector migas perlu dikurangi.Untuk keperluan itu ,maka pemerintah menempuh beberapa kebijaksanaan diantaranya : -

-

Deregulasi bidang perbankan (1 Juni 1983) yakni dengan mengurangi peran bank sentral serta lebih memberi hak kepada bank pemerintah maupun swasta untuk menentukan suku bunga deposito dan pinjaman sendiri. Dampak dari deregulasi adalah meningkatnya tebungan masyarakat. Deregulasi bidang perpajakan (UU baru, 1 Januari 1984), untuk memperbaiki penerimaan Negara


288

-

Kebijaksanaan-kebijaksanaan lain yang selanjutnya dapat menciptakan iklim usaha yang lebih sehat dan mantap.

Penerimaan Pembangunan Meskipun telah ditempuh berbagai upaya untuk meningkatkan tabungan pemerintah, namun karena laju pembangunan yang demikian cepat, maka dana tersebut masih perlu dilengkapi dengan dan ditunjang dengan dana yang berasal dari luar negeri. Meskipun untuk selanjutnya bantuan luar negeri (hutang bagi Indonesia) tersebut makin meningkatnya jumlahnya, namun selalu diupayakan suatu mekanisme pemanfaatan dengan prioritas sektor-sektor yang lebih produktif. Dengan demikian bantuan luar negeri tersebut dapat dikelola dengan baik (terutama dalam hal pengembalian cicilan pokok dan bunganya).

ANALISIS APBN TAHUN 2004, 2005, dan 2006 A. Pendapatan Negara dan Hibah Pendapatan negara dan hibah ini terbagi dua yaitu pendapatan dalam negeri dan hibah, sedangkan pendapatan dalam negeri dibagi menjadi penerimaan perpajakan dan bukan pajak. Perkembangan pendapatan negara dan hibah selama tiga tahun terakhir menunjukkan kinerja yang cukup baik dan sangat besar peranannya dalam mendukung proses kebijakan fiskal yang dilakukan oleh pemerintah. Membaiknya kinerja pendapatan negara dan hibah ini, tidak saja ditunjukkan oleh terjadinya peningkatan secara nominal, akan tetapi juga ditunjukkan oleh komposisi pendapatan negara yang semakin didominasi oleh sektor perpajakan. Secara nominal, pendapatan negara dan hibah meningkat dari Rp336,2 triliun pada tahun 2003, menjadi Rp349,9 triliun pada APBN 2004, kemudian meningkat lagi menjadi Rp380 triliun pada tahun 2005, dan pada tahun 2006 dianggarkan dalam APBN sebesar Rp625 triliun, tetapi baik tahun 2004 dan 2005 karena sesuatu dan lain hal, APBN selalu mengalami perubahan ditengah tahun anggaran. APBN perubahan tahun 2004 sebesar 403,7 triliun, sedangkan APBN 2005 mengalami dua kali perubahan. Pendapatan negara dan hibah dalam APBN-P I 2005 sebesar 491 triliun dan APBN-P II sebesar 540 triliun. Sementara itu rasionya terhadap PDB cenderung stagnan yaitu sekitar 20% baik tahun 2004, 2005, maupun 2006. peningkatan nilai nominal pendapatan negara dan hibah Ini didukung terutama oleh adanya peningkatan penerimaan pada sector perpajakan, sejalan dengan semakin membaiknya perkembangan perekonomian nasional yang menyebabkan berkembangnya penerimaan pajak secara perlahan-lahan. Di samping itu, faktor lain yang juga turut berpengaruh pada peningkatan penerimaan perpajakan adalah berbagai langkah intensifikasi dan ekstensifikasi yang telah dilaksanakan oleh pemerintah, serta berbagai langkah kebijakan yang ditempuh dalam rangka perluasan basis pajak. 1. Penerimaan Perpajakan Penerimaan perpajakan dalam struktur pendapatan negara terdiri dari penerimaan pajak dalam negeri dan pajak atas perdagangan internasional. Pajak dalam negeri meliputi pajak penghasilan (PPh), pajak pertambahan nilai barang dan jasa dan pajak penjualan atas barang mewah (PPN dan PPnBM), pajak bumi dan bangunan dan bea perolehan hak atas tanah dan bangunan (PBB dan BPHTB), cukai, dan pajak lainnya.Sementara itu, pajak perdagangan internasional terdiri atas bea masuk dan pajak/pungutan ekspor. Pajak penghasilan (PPh) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

289

merupakan salah satu jenis penerimaan penyumbang terbesar pada sektor perpajakan yang perkembangannya senantiasa mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Dalam periode waktu 2001 sampai dengan 2003, secara nominal penerimaan PPh meningkat sebesar Rp26,3 triliun atau rata-rata 13,0 persen per tahun, yaitu dari Rp94,6 triliun dalam tahun 2001 menjadi Rp120,9 triliun dalam APBN 2003. Sedangkan untuk tahun 2004 sampai tahun 2006 juga mengalami peningkatan yang cukup pesat dari 135 triliun dalam APBN-P 2004 menjadi 210 triliun dalam APBN 2006. Tetapi berdasarkan rasio terhadap PDB selam tiga tahun terakhir rasionya sama yaitu 6,8 %. Penerimaan dari PPn dan PPnBM pun mengalami peningkatan yang cukup bagus secara nominal. Beberapa faktor yang mendorong perkembangan penerimaan PPN dan PPnBM tersebut antara lain adalah kebijakan yang diterapkan di bidang PPN dan PPnBM, serta perkembangan beberapa variabel ekonomi diantaranya pertumbuhan ekonomi dan tingkat inflasi yang berpengaruh terhadap perkembangan transaksi ekonomi yang merupakan obyek PPN dan PPnBM. Beberapa kebijakan di bidang PPN dan PPnBM yang berpengaruh positif terhadap kinerja penerimaan PPN dan PPnBM dalam tiga tahun terakhir diantaranya meliputi ekstensifikasi, intensifikasi, dan peningkatan pelayanan kepada wajib pajak. Peningkatan pelayanan kepada wajib pajak diantaranya mencakup percepatan pengurusan restitusi sesuai dengan ketentuan yang berlaku, sedangkan kebijakan ekstentifikasi selain dilaksanakan terhadap pengusaha kena pajak (PKP) terutama yang melakukan penyerahan barang kena pajak di pusat-pusat pasar/kegiatan konsumen, juga dilakukan melalui (i) pencabutan berbagai fasilitas PPN dan PPnBM dan (ii) pengenaan PPN secara lebih efektif atas jasa kena pajak, khususnya jasa-jasa yang terkait dengan e-commerce. Sementara itu, kebijakan intensifikasi antara lain dilaksanakan melalui (i) intensifikasi pemungutan PPN terhadap PKP di sektor-sektor usaha yang mengalami perkembangan seperti sector perdagangan, (ii) peningkatan kegiatan penagihan aktif terutama terhadap penunggak potensial, (iii) penghitungan kembali pajak masukan yang tidak dapat dikreditkan, serta (iv) penelitian kembali atas wajib pajak yang memperoleh fasilitas pembayaran pendahuluan. Penerimaan Negara Bukan Pajak Dalam periode 2003 – 2005, penerimaan negara bukan pajak (PNBP) yang didukung oleh penerimaan SDA migas dan nonmigas, bagian Pemerintah atas laba BUMN, dan PNBP lainnya menunjukkan kecenderungan yang meningkat.dengan hanya 99 triliun yang terealisasi dalam tahun 2003 menjadi 180 triliun dalam APBN-P II tahun 2005, atau meningkat hampir dua kali lipat. Sementara itu dalam APBN tahun 2006 dianggarkan sebesar 205 triliun. 2. Hibah . Seperti halnya dalam tahun-tahun anggaran sebelumnya, penerimaan negara dalam bentuk hibah yang dicatat dalam tahun 2004 sampai 2006 pada dasarnya merupakan sumbangan atau donasi (grant) dari negara atau lembaga internasional yang tidak perlu dibayar kembali. Dalam tahun 2004, realisasi penerimaan dalam bentuk hibah mencapai Rp0,7 triliun. Sedangkan dalam tahun 2005 penerimaan tersebut naik berlipat-lipat menjadi Rp7,4 triliun. Tingginya angka penerimaan hibah dalam APBN tersebut terkait dengan bantuan dari negara-negara donor dalam upaya rekonstruksi dan rehabilitasi Aceh dan Sumatera Utara yang terkena dampak bencana alam dan tsunami, yang menimpa wilayah tersebut pada akhir tahun 2004.


290

Berdasarkan kesepakatan antara pemerintah Indonesia dengan Consultative Group on Indonesia (CGI), dalam pertemuan CGI pada tanggal 20 Januari 2005 di Jakarta, pemerintah Indonesia mendapatkan persetujuan tambahan hibah berupa regular pledge dan tsunami pledge. Khusus untuk tsunami pledge komitmen bantuan hibah yang akan diterima oleh Pemerintah Indonesia berasal dari IBRD/IDA, Islamic Development Bank (IDB), dan Pemerintah Jepang. Selain itu, Pemerintah juga menerima komitmen hibah dari Bank Pembangunan Asia (ADB), dan juga negara-negara donor lainnya. Sementara itu, dalam APBN tahun 2006, penerimaan hibah hanya dianggarkan 3,6 triliun.. Realisasi penerimaan hibah dalam APBN tahun 2006 diharapkan masih dapat meningkat sejalan dengan kesiapan administrasi dan kesediaan donor untuk mencairkan dana hibahnya pada semester II 2006. B. Belanja Negara Dari perkembangan beberapa tahun terakhir, anggaran belanja negara, khususnya belanja rutin dan pembangunan secara nominal cenderung meningkat dengan pesat. Hal ini tidak terlepas dari langkah-langkah kebijakan yang diambil oleh pemerintah dalam mengantisipasi berbagai perkembangan di bidang ekonomi dan non ekonomi, di samping untuk mengimbangi dari semakin meningkatnya penerimaan negara secara nominal. Beban anggaran belanja negara dipengaruhi oleh beberapa kebijakan antara lain, pertama, program penyehatan dan restrukturisasi perbankan yang dilakukan pada masa krisis ekonomi, sehingga pemerintah harus menerbitkan surat utang dan obligasi yang mengakibatkan kepada timbulnya beban bunga utang dalam negeri yang cukup besar.yang terasa sampai beberapa tahun terakhir. Kedua, pemberian subsidi untuk menjaga stabilitas harga, membantu masyarakat yang kurang mampu dalam menghadapi dampak krisis ekonomi akibat masih rendahnya pendapatan rill masyarakat, misalnya pemberian bantuan langsung tunai (BLT). Ketiga, pemberian stimulus kepada pemulihan ekonomi melalui peningkatan anggaran belanja pembangunan pemerintah, akibat dari masih lemahnya peranan swasta dalam menggerakkan laju perekonomian sejak krisis ekonomi tahun 1997. Keempat, implikasi kebijakan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal sesuai dengan Undang-undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah, sehingga melalui APBN, pemerintah pusat mengalokasikan anggaran belanja untuk daerah dalam jumlah yang lebih besar dari tahun-tahun sebelumnya. Secara nominal jumlah belanja negara dalam tiga btahun terakhir meningkat cukup pesat. Dalam APBN tahun 2004 jumlah belanja negara dianggarkan 374,3 triliun yang kemudian diubah dalam APBN-P 2004 menjadi 430 triliun. Kemudian dalam APBN tahun 2005 dianggarkan 397 triliun, tetapi kemudian mengalami dua kali perubahan dalam APBN-P I dan APBN-P II tahun 2005 sebesar 511,9 triliun dan 565 triliun, perubahan yang sangat besar ini terkait dengan beberapa hal misalnya karena adanya bencana tsunami di aceh dan sumatera utara, yang memerlukan biaya rehabilitasi dan rekonstruksi yang cukup besar. Sedangkan rasionya terhadap PDB, juga mengalami sedikit peningkatan yaitu sebesar 18,2 % dalam APBN 2004, menjadi 21,3 % pada APBN tahun 2005, dan pada APBN 2006 rasionya adalah 22,1 %. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

291

1. Belanja Pemerintah Pusat Seiring dengan pelaksanaan desentralisasi di bidang fiskal, sebenarnya rasio anggaran belanja pemerintah pusat terhadap PDB sebelum tahun 2003 menunjukkan tren penurunan. Dalam tahun 2001 rasio anggaran belanja pemerintah pusat terhadap PDB mencapai 18,0 persen dan dalam tahun 2002 menjadi 14,2persen. Demikian pula, dalam APBN tahun 2003 rasionya menurun menjadi13,1 persen. Tetapi dalam APBN-P tahun 2004 rasionya naik kembali menjadi 15,1 %, padahal dalam APBN tahun 2004 hanya 12,8 %. Pada tahun 2005 rasionya meningkat menjadi 15,5 %, dan pada anggaran tahun 2006 turun kembali menjadi 15,1 % terhadap PDB. Jumlah pengeluaran pemerintah pusat dalam APBN dan APBN-P tahun 2004 adalah 255,3 triliun dan 300 triliun. Untuk tahun 2005 dalam APBN, APBN-P I, dan APBN-P II adalah 266,2 triliun, 364,1 triliun dan 411,6 triliun. Sedangkan dalam APBN tahun 2006 dianggarkan 427,5 triliun. Secara nominal, anggaran belanja pemerintah pusat tersebut lebih banyak direalisasikan untuk membiayai pengeluaran rutin, seperti belanja pegawai dan barang, pembayaran bunga utang, dan subsidi dan sisanya untuk pengeluaran pembangunan. a. Pengeluaran Rutin Pengeluaran rutin ini diantaranya belanja pegawai, belanja barang, belanja modal, pembayaran bunga utang, dan yang lainnya. Dalam APBN tahun 2004 dicantumkan besarannya yaitu 184,4 triliun, sehingga dapat diketahui rasio terhadap PDBnya yaitu 11,5 %, tetapi pada APBN 2005 dan 2006 tidak dicantumkan besarannya, tetapi langsung menyebut pos-pos pengeluarannya. Melalui pengeluaran rutin, pemerintah dapat menjalankan fungsi dan misinya dalam rangka menjaga kelancaran penyelenggaraan pemerintahan, seperti kegiatan operasional dan pemeliharaan aset negara, pemenuhan kewajiban pemerintah kepada pihak ketiga, perlindungan kepada masyarakat miskin dan kurang mampu, serta menjaga stabilitas perekonomian. Misi negara itu dapat direalisasikan dengan mengalokasikan anggaran pengeluaran untuk belanja pegawai, belanja barang, pembayaran bunga utang, subsidi, dan pengeluaran rutin lainnya. Meskipun demikian Perkembangan pengeluaran rutin tersebut sangat dipengaruhi oleh perkembangan berbagai variabel ekonomi makro, diantaranya nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika Serikat, suku bunga SBI-3 bulan, harga dan tingkat produksi minyak mentah, laju inflasi, serta volume konsumsi BBM di dalam negeri. Selain itu, besaran pengeluaran rutin juga dipengaruhi oleh berbagai langkah-langkah kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah dalam rangka pengelolaan keuangan negara dan menjaga stabilitas perekonomian, seperti perbaikan pendapatan aparatur pemerintah, penghematan pembayaran bunga utang, dan pengalihan subsidi agar lebih tepat sasaran. b. Pengeluaran Pembangunan Pengeluaran pembangunan ini dalam APBN tahun 2004 terdiri dari pembiayaan pembangunan dalam mata uang rupiah dan juga yang kedua adalah pembiayaan proyek. Dalam APBN-P tahun 2004 nilai nominal pengeluaran pembangunan adalah 71,9 triliun dengan rasio terhadap PDB adalah 3,6 %.Tetapi dalam APBN tahun 2005 dan tahun 2006 tidak dicantumkan dalam neraca APBN. 2. Belanja Daerah Otonomi daerah dan desentralisasi fiskal telah dilaksanakan oleh pemerintah sejak tahun 2001, dari tahun ke tahun menunjukkan perkembangan yang positif, baik dari segi cakupan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

292

tugas dan wewenang yang didaerahkan, maupun dari segi besarnya dana yang dialokasikan ke daerah. Sebelum tahun 2001, dana APBN yang dialokasikan ke daerah hanya berupa subsidi daerah otonom (SDO) atau dana rutin daerah (DRD), dan anggaran pembangunan daerah yang dibiayai dengan program Inpres dan juga dana bagi hasil PBB dan BPHTB. Selanjutnya pada tahun 2001 dengan mulai dilaksanakannya pelaksanaan desentralisasi fiskal, dana yang dialokasikan ke daerah diwujudkan dalam bentuk dana perimbangan, yang terdiri dari dana bagi hasil (DBH), dana alokasi umum (DAU), dan dana alokasi khusus (DAK). Selanjutnya, dalam tahun 2002 dan 2003, dana yang dialokasikan ke daerah tidak hanya dalam bentuk dana perimbangan, namun juga dana otonomi khusus dan penyeimbang. Dilihat dari besaran alokasi anggarannya, alokasi anggaran belanja untuk daerah setiap tahunnya mengalami peningkatan. Dalam APBN tahun 2004 anggaran belanja untuk daerah mencapai Rp119 triliun (6,0 persen terhadap PDB), dengan perubahan dalam APBN-P tahun 2004 sebesar Rp130 triliun (6,5 persen terhadap PDB), dan dalam APBN tahun 2005 menjadi Rp131,5 triliun, dalam APBN-P I dan APBN-P II tahun 2005 sebesar Rp147,8 triliun dan Rp153,4 triliun. Atau 5,8 persen terhadap PDB. Sementara itu, dalam APBN tahun 2006, belanja untuk daerah ditetapkan Rp220 triliun (7,0 persen terhadap PDB). Sejalan dengan peningkatan anggaran belanja untuk daerah, anggaran dana perimbangan maupun anggaran dana otonomi khusus dan penyeimbang juga cenderung meningkat. Dalam APBN tahun 2004 anggarn dana perimbangan mencapai Rp112,1 triliun (5,6 persen terhadap PDB), dengan perubahan dalam APBN-P tahun 2004 sebesar Rp123,1 triliun (6,2 persen terhadap PDB), dan dalam APBN tahun 2005 menjadi Rp124,3 triliun, pada APBN-PI dan APBN-PII adalah Rp140 triliun dan Rp146 triliun dengan rasio terhadap PDB 5,5 persen, atau 0,7 persen lebih rendah dari APBN-P tahun 2004. Sementara itu, dalam APBN tahun 2006, dana perimbangan ditetapkan Rp216,5 triliun (6,9 persen terhadap PDB), atau meningkat sebesar 1,4 persen dari anggaran dana perimbangan dalam APBN-P II tahun 2005. Anggaran dana perimbangan tersebut terdiri dari dana bagi hasil, dana alokasi umum, dan dana alokasi khusus. Penerimaan negara yang dibagi hasilkan ke daerah melalui APBN meliputi DBH perpajakan dan DBH sumber daya alam (SDA). DBH perpajakan yang berasal dari pajak penghasilan, khususnya PPh Pasal 21 dan 25 atau 29 orang pribadi, pajak bumi dan bangunan, serta bea perolehan hak atas tanah dan bangunan (BPHTB). Sementara itu, DBH SDA meliputi DBH SDA minyak bumi, SDA gas alam, SDA pertambangan umum, SDA kehutanan, dan SDA perikanan. Sesuai dengan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 dan PP Nomor 104 Tahun 2000, alokasi untuk daerah dari bagi hasil minyak bumi dan gas alam masing-masing ditetapkan 15 persen dan 30 persen setelah dikurangi pajak. Namun, khusus untuk dua daerah, yaitu Provinsi Papua dan Aceh, dengan disahkannya Undang-undang Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) dan Undangundang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, besarnya alokasi dana bagi hasil dari penerimaan minyak bumi dan gas alam untuk kedua provinsi tersebut masing-masing ditetapkan sebesar 70 persen setelah dikurangi pajak. Pada APBN-P tahun 2004, anggaran dana bagi hasil Ditetapkan sebesar Rp26,9 triliun, Sementara itu, dalam APBN tahun 2005, dana bagi hasil ditetapkan sebesar Rp31,2 triliun atau meningkat Rp4,3 triliun dibandingkan dengan anggaran dana bagi hasil dalam APBN-P tahun 2004. Sedangkan dalam APBN tahun 2006 dianggarkan Rp59,3 triliun. Untuk DAU, dalam APBN tahun 2004, jumlah dana alokasi umum mencapai Rp82,1 triliun. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

293

Sementara itu, dalam APBN tahun 2005, dana alokasi umum ditetapkan sebesar Rp87,0 triliun, dan pada APBN tahun 2006 meningkat menjadi Rp145 triliun. Dana alokasi khusus (DAK) disediakan kepada daerah untuk memenuhi kebutuhan yang bersifat khusus.Penyaluran DAU untuk masing-masing daerah setiap bulannya ditetapkan sebesar seperduabelas dari pagu yang tercantum dalam alokasi DAU sebagaimana diatur dalam Keppres Nomor 181 Tahun 2000 tentang Dana Alokasi Umum Daerah Provinsi dan Daerah Kabupaten/Kota. Sementara itu, dana penyeimbang terdiri dari dana penyeimbang murni, dan dana penyeimbang kebijakan (ad-hoc). Dana penyeimbang murni disediakan untuk menutup kekurangan DAU yang diterima oleh masing-masing daerah agar dana yang diterimanya (DAU ditambah dana penyeimbang) minimal sama dengan DAU plus dana penyeimbang tahun sebelumnya. Sedangkan dana penyeimbang kebijakan (ad-hoc) diberikan kepada daerah provinsi/ kabupaten/kota untuk membantu keuangan daerah dalam rangka perbaikan penghasilan pegawai negeri sipil sebesar 10 persen dan kenaikan tunjangan fungsional kependidikan sebesar 50 persen. C. Keseimbangan Umum dan Defisit APBN Dalam upaya menjaga kesinambungan fiskal (fiscal sustainability) dan penyehatan APBN, pemerintah terus melakukan upaya-upaya untuk mengurangi secara bertahap defisit anggaran. Hal itu dilakukan dengan berbagai kebijakan-kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah.Tetapi pada kenyataannya defisit APBN cenderung berfluktuasi. Dalam APBN tahun 2004 defisit sebesar Rp24,4 triliun, dalam APBN tahun 2005 defisit turun menjadi Rp17 triliun, tetapi naik lagi dalam APBN-P II 2005 menjadi Rp 24 triliun, dan turun lagi dalam APBN tahun 2006 yang dianggarkan sebesar Rp22 triliun. Padahal kalau kita lihat dalam tahun 2000 sampai tahun 2005, rasio defisit APBN terhadap PDB turun cukup signifikan dari 2,8 persen terhadap PDB dalam tahun 2001 menjadi 1,7 persen terhadap PDB dalam tahun 2002,dan tahun 2003 sekitar 1,8 persen. Pada APBN tahun 2004 rasionya menjadi 1,3 persen. Sedangkan pada APBN-P II tahun 2005 turun lagi sebesar 0,9 persen, tetapi sayang pada APBN tahun 2006 rasionya naik lagi menjadi 1,2 persen. D. Pembiayaan Defisit Anggaran Pembiayaan defisit anggaran selama tiga tahun terakhir yaitu tahun 2004-2006 diarahkan untuk Lebih mengoptimalkan pemanfaatan sumber-sumber pembiayaan dari dalam negeri. Namun, dalam pelaksanaannya hal tersebut belum sepenuhnya dapat tercapai. Sementara itu, pembiayaan deficit anggaran yang bersumber dari luar negeri terus diupayakan untuk dikurangi. Hal ini tercermin dari perkembangan rasio pembiayaan defisit anggaran yang bersumber dari luar negeri (neto) terhadap PDB mulai dari 1,2 persen terhadap PDB pada APBN-P tahun 2004, dan terus berkurang menjadi 0,9 persen terhadap PDB pada tahun 2005. Sementara itu, dalam APBN tahun 2006 pembiayaan luar negeri neto ditargetkan sebesar negatif 0,5 persen terhadap PDB. Dalam tahun 2004, pembiayaan defisit anggaran yang dibiayai dari sumber pembiayaan dalam negeri mencapai Rp40,5 triliun atau 2,0 persen terhadap PDB. Jumlah tersebut berasal dari perbankan dalam negeri sebesar Rp19,1 triliun (1,0 persen terhadap PDB),dan dari non perbankan sebesar Rp21,3 triliun (1,1 persen terhadap PDB). Sementara itu, pembiayaan defisit anggaran yang bersumber dari luar negeri (neto) mencapai Rp16,1 triliun atau 0,8 persen terhadap PDB. Sementara Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

294

itu, dalam tahun 2005, anggaran pembiayaan defisit anggaran yang bersumber dari dalam negeri mencapai Rp37,5 triliun atau 1,7 persen terhadap PDB. Jumlah tersebut berasal dari sektor perbankan dalam negeri sebesar Rp9,0 triliun selain itu pembiayaan defisit anggaran yang bersumber dari luar negeri (neto) mencapai negatif Rp20,1 triliun atau negatif 0,9 persen terhadap PDB. Analisis APBN-P 2006 Perubahan asumsi pada APBNP 2006 menyebabkan perubahan yang cukup signifikan pada pos-pos pendapatan negara ataupun belanja negara. Sebagai dasar perhitungan APBNP 2006, pemerintah menggunakan asumsi PDB Nominal sebesar Rp 3.122 triliun (asumsi APBN 2006 Rp 3.040,8 triliun). Sementara pertumbuhan ekonomi 5,9 persen (sebelumnya 6,2 persen), dan kurs Rp 9.300 (sebelumnya Rp 9.900/dolar AS). Adapun asumsi tingkat inflasi tidak berubah, masih sebesar 8,0 persen, SBI tiga bulan 12 persen (dari sebelumnya 9,5 persen), Sementara harga minyak dipatok 62 dolar AS/barel dari sebelumnya 57 dolar AS per barel , dan produksi minyak satu juta barel/hari (1,05 juta). A. Pendapan Negara dan Hibah Target penerimaan pajak pemerintah dalam APBNP 2006 baik dari PPN, PBB, BPHTB, Cukai ataupun pajak lainnya ditargetkan naik sebesar Rp 7.1 triliun menjadi Rp 423.5 triliun. Meningkatnya target penerimaan pajak justru diikuti dengan memberikan fasilitas keringanan pajak impor pada pengusaha, yang menurunkan target penerimaan pajak perdagangan internasional sebesar Rp 3.2 triliun menjadi Rp 13.4 triliun. Penerimaan Negara pada pos laba BUMN mengalami penurunan dari 23.278,0 triliun menjadi 21.687,7 triliun. Penurunan laba BUMN sebesar1.590,3 miliar tersebut dikarenakan dananya dicadangkan untuk investasi perusahaan pada tahun 2007. Peningkatan penerimaan dari pos Hibah pun mengalami peningkatan sebesar 0,31 triliun, dari 3.631,6 triliun menjadi 3.941.6 triliun. Namun rasio terhadap PDB berkurang dari 0,3% menjadi 0,1%. B. Belanja Negara Untuk anggaran belanja pemerintah pusat dalam semester II 2006 diperkirakan mencapai Rp328,9 trilyun atau lebih tinggi 76,9 persen dari APBN awal sebesar Rp427,6 trilyun. tingginya perkiraan belanja pemerintah pusat itu terjadi akibat tingginya alokasi untuk menampung berbagai kebutuhan mendesak yang selama satu semester, termasuk kenaikan anggaran pendidikan, kenaikan anggaran untuk bencana alam, kenaikan untuk subsidi PLN dalam rangka tidak naiknya TDL, tambahan untuk rehabilitasi dan rekonstruksi di Aceh, dan Jawa Tengah, serta Pangandaran dan sekitarnya. Secara keseluruhan belanja pemerintah pusat diperkirakan mencapai Rp470, 2 trilyun atau naik 10 persen dibandingkan target dalam APBN. Untuk berbagai kebutuhan menangani pemulihan dan penanganan akibat bencana, pemerintah menaikan belanja Negara untuk bantuan social dari 36,93 triliun menjadi 37,23 triliun rupiah. Untuk belanja pemerintah daerah dalam semester II 2006, diperkirakan mencapai Rp 113,8 trilyun atau 51,7 persen dari alokasi semula. Secara keseluruhan, alokasi belanja daerah dalam tahun 2006 diperkirakan mencapai Rp219,4 trilyun. Jumlah ini berartilebih rendah Rp689,2 milyar dibandingkan perkiraan sebelumnya sebesar Rp220,1 trilyun. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

295

C. Keseimbangan Umum dan Defisit Anggaran Dalam APBN-P 2006, selain mengubah beberapa asumsi, pemerintah secara jelas mengemukakan bahwa anggaran pendapatan dianggarkan membengkak dari Rp 625,4 triliun menjadi Rp 651,9 triliun, atau naik Rp 25,7 triliun. Sedangkan anggaran belanja dianggarkan mengembung Dari Rp 647,6 triliun menjadi Rp 689,5 triliun, atau naik Rp 41,9 triliun. Akibatnya, defisit belanja negara yang semula dianggarkan sebesar Rp 22,4 triliun, atau setara dengan 0,7 persen Produk Domestik Bruto (PDB), otomatus membengkak menjadi Rp 37,6 triliun, setara dengan 1,2 persen PDB. pembengkakan defisit APBN 2006 terjadi antara lain karena adanya pembatalan kenaikan tarif dasar listrik (TDL) yang menyeabkan kenaikan subsidi listrik, adanya alokasi untuk penanganan Jogja dan Jateng paska gempa serta tsunami di pantai selatan Jawa, alokasi penjaminan resiko infrastruktur, dan peningkatan anggaran pendidikan. D. Pembiayaan Defisit belanja negara sebesar Rp 37,6 triliun pada APBNP 2005 akan dibiayai dengan mencairkan saldo dana rekening pemerintah sebesar Rp 14,5 triliun, privatisasi BUMN Rp 3 triliun, penjualan aset Rp 2,4 triliun, penerbitan surat utang negara netto Rp 35,8 triliun (termasuk penerbitan Obligasi ritel Indonesia-ORI- yang pada saat ini sudah mencapai 2 triliun lebih), dikurangi penyertaan modal negara Rp 3,3 triliun, pencairan utang luar negeri Rp 39,9 triliun, serta dipotong dengan pembayaran cicilan pokok utang luar negeri sebesar Rp 54,7 triliun. Artinya, secara ringkas, untuk membiayai defisit belanja negara sebesar 1,2 persen PDB tadi, pemerintah bermaksud menggali dana dari sumber dalam negeri sebesar Rp 52,4 triliun, dan dari luar negeri sebesar minus Rp 14,8 triliun. Bahwa sumber pembiayaan luar negeri justru berperan sebagai pengurang terhadap pembiayaan defisit, tentu cukup membingungkan bagi sebagian orang. Namun, penjelasannya sangat sederhana. Untuk membiayai defisit, pemerintah mencairkan utang luar negeri baru sebesar Rp 39,9 triliun. Tetapi, pada saat yang sama, pemerintah membaar cicilan pokok utang luar negeri yang jatuh tempo sebesar Rp 54,7 triliun KESIMPULAN Perkembangan anggaran pendapatan dan belanja pemerintah dalam tiga tahun terakhir secara nominal mengalami peningkatan. Hal itu tidak terlepas dari berbagai kebijakankebijakan yang telah dilakukan pemerintah, diantaranya adalah lebih mengintensifkan dan memaksimalkan penerimaan negara dari sektor perpajakan,karena harus diakui selama ini di sektor perpajakan masih sering terjadi kecurangan-kecurangan terutama yang dilakukan oleh sektor industri, seperti penggelapan pajak, pembobolan restitusi pajak, dan lain-lain. Sejak tahun 2002, setelah diberlakukannya undang-undang otonomi daerah, banyak pengeluaran-pengeluaran pembangunan yang diserahkan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Sehingga dalam APBN timbul item- item baru seperti dana alokasi umum (DAU), dana alokasi khusus (DAK), dana bagi hasil, dan dana perimbangan yang semuanya diatur oleh undang-undang ataupun oleh peraturan pemerintah. Sesuai dengan semangat desentralisasi di bidang fiskal, dari APBN tahun 2003 sampai APBN tahun 2006, nilai nominal dana-dana pengeluaran pemerintah yang diserahkan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah mengalami peningkatan yang cukup berarti. Besaran-besaran angka Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

296

dalam APBN tidak akan terlepas dari pengaruh kebijakan pemerintah di bidang fiskal dan moneter secara keseluruhan. Selain itu juga akan dipengaruhi oleh perkembangan dan kondisi indikator-indikator makroekonomi yang terjadi dalam tiga tahun terakhir, seperti pertumbuhan ekonomi, tingkat inflasi, nilai tukar rupiah, suku bunga, Sertifikat Bank Indonesia (SBI) 3 bulan, harga minyak mentah Indonesia, dan tingkat produksi minyak Indonesia. Meskipun APBN ditetapkan dalam jangka waktu satu tahun, tetapi dalam perjalanannya kadang-kadang besaran angka dalam APBN sudah tidak sesuai dengan kondisi rill, juga untuk menyesuaikan dengan perkembangan makroekonomi yang terjadi dan juga dengan kebijakan pemerintah di bidang fiskal dan setor rill. Maka dalam pertengahan tahun anggaran biasanya pemerintah melakukan perubahan besaran anggaran, hasil perubahan itu disebut APBN perubahan atau APBN-P. Dalam semester dua tahun anggaran 2004 dilakukan perubahan anggaran yang disebut APBN-P 2004, sedangkan tahun anggaran 2005, terjadi dua kali perubahan anggaran yaitu APBN-P I dan APBN-P II 2005. Hal ini terjadi karena berbagai hal seperti adanya peralihan kekuasaan dari kabinet gotong royong ke kabinet Indonesia bersatu. Selain itu adanya berbagai bencana alam seperti terjadinya bencana tsunami di Aceh dan Nias pada penghujung tahun 2004,akibatnya pemerintah harus menanggung biaya rekonstruksi yang sangat besar, yang menyedot dana dari APBN 2005. Sedangkan pada semester dua tahun anggarn 2006 juga dilakukan perubahan APBN 2006 yang disebut APBN-P 2006 untuk menyesuaikan dengan keadaan makroekonomi yang terjadi dan dengan kebijakan yang dambil pemerintah.


297

RAPBN 2013: RAPBN DAN INEFISIENSI BELANJA Oleh: Ahmad Erani Yustika

Pemerintah kembali membuat RAPBN 2013 berpola seperti tahuntahun sebelumnya sehingga menyulitkan pemerintah untuk mengubah tatanan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat. RAPBN 2013 disusun defisit lagi (1,6%),atau dengan kata lain, belanja pemerintah lebih besar ketimbang pendapatan yang diperoleh. Dengan begitu,pemerintah harus menambah utang dalam jumlah yang cukup besar untuk menutup belanja. Janji pemerintah untuk membuat anggaran berimbang pada 2014 tentu makin jauh dari realitas. Berikutnya, subsidi dianggarkan sangat besar (Rp316 triliun) sehingga menekan alokasi anggaran untuk kepentingan lain semisal dana pengurangan kemiskinan. Sementara itu, lagi-lagi belanja pegawai tidak bisa ditekan oleh pemerintah sehingga alokasi belanja modal jauh dari kebutuhan yang diperlukan (alokasinya kurang Rp200 triliun). Lebih fatal lagi, pemerintah kembali melanggar UU karena mengalokasikan anggaran kesehatan kurang dari 5% (Rp31,2 triliun). Subsidi dan Alokasi Sektoral Pemerintah sebetulnya tidak perlu menyusun anggaran defisit apabila asas efisiensi penerimaan dan belanja betul-betul diperhatikan dalam penyusunan RAPBN 2013. Kami yang tergabung dalam Koalisi Masyarakat Sipil untuk APBN Kesejahteraan telah membuat simulasi APBN Alternatif, di mana APBN tidak perlu didesain defisit untuk menghasilkan capaian yang sama, bahkan dengan kualitas yang lebih bagus. Pertama, belanja pegawai tak seharusnya mengalami kenaikan yang sedemikian besar, dari Rp.212 (2012) triliun menjadi Rp241 triliun (2013). Pemerintah mestinya berkomitmen untuk melanjutkan kebijakan moratorium penerimaan pegawai (karena selama enam tahun terakhir jumlah PNS meningkat drastis) dan mengevaluasi kenaikan gaji yang selama ini dilakukan dengan perbaikan kinerja. Kedua, subsidi energi dan non-energi mestinya bisa ditekan menjadi sekitar Rp250 triliun (selisih Rp65 triliun dengan pemerintah) sehingga dapat dipakai untuk kepentingan lain. Soal subsidi ini perlu diperhatikan beberapa poin berikut. Kami membagi Rp250 triliun untuk subsidi energi (khususnya listrik dan BBM) sebesar Rp175 triliun dan subsidi nonenergi sebesar Rp75 triliun. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

298

Dengan struktur subsidi seperti ini, bobot mutu subsidi menjadi lebih baik sebab tidak seluruhnya dipakai untuk sektor energy meski kami berpendapat bahwa subsidi energi sampai saat ini masih tidak dapat dikurangi secara drastis. Poin lainnya, apakah pengurangan subsidi energi ini berimplikasi terhadap kenaikan harga minyak dan listrik? Jawabannya tidak, asalkan dua hal berikut dilakukan pemerintah: (i) konversi gas sejak sekarang sudah disiapkan dan tidak menjadi wacana saja.Migrasi ke gas akan mengurangi secara drastis jumlah konsumsi BBM; (ii) pola yang sama juga dikerjakan untuk produksi listrik yang tidak bertumpu kepada minyak, tapi gas dan batu bara. Jika harga listrik tetap naik,hanya untuk pelanggan daya di atas 900 watt. Pada sisi alokasi anggaran berdasarkan fungsi, terdapat pola yang sama dengan tahuntahun sebelumnya sehingga APBN menjadi kurang bertenaga. Kami lebih menekankan kepada alokasi untuk sektor pertanian dan industri (plus koperasi/UMKM, ketenagakerjaan, dan kelautan) untuk memastikan pertumbuhan ekonomi yang diperoleh dinikmati sebagian besar warga. Sektorsektor tersebut merupakan penyerap tenaga kerja yang besar dan Indonesia memiliki potensi yang hebat untuk menjadi pemain besar dunia. Namun, akibat keterbatasan anggaran dan komitmen yang rapuh dari pemerintah menyebabkan potensi itu tidak bisa dikapitalisasi menjadi lokomotif gerak pembangunan ekonomi nasional. Keprihatinan lainnya adalah alokasi kesehatan yang masih jauh dari amanah UU Kesehatan karena mestinya sektor ini mendapatkan porsi anggaran sekitar Rp.82 triliun.Jika pemerintah bisa menafkahi pendidikan sesuai dengan UU, mengapa hal yang sama tak dikerjakan untuk kesehatan? Optimalisasi Penerimaan Bagaimana halnya dengan sisi pendapatan? Kami berpandangan bahwa penerimaan pajak maupun pendapatan negara bukan pajak (PNBP) dapat ditingkatkan secara meyakinkan. Pada RAPBN 2013 ini kami merancang asumsi bahwa tax ratio bisa ditingkatkan minimal menjadi 14%, bahkan bila pemerintah serius rasio pajak dapat dikerek pada angka 15% dari PDB. Agenda terpenting adalah peningkatan jumlah wajib pajak (WP) hingga mencapai minimal 30 juta, dengan tingkat kepatuhan rata-rata 70%. Pada akhir Maret 2012 jumlah wajib pajak mencapai 22 juta (terdiri 19,8 juta WP orang pribadi dan 2,2 juta WP badan) dengan tingkat kepatuhan 52,74%,atau hanya sekitar 9,33 juta WP dari 17,69 juta WP yang terdaftar. Jika dirinci, pada 2011 kepatuhan penyampaian SPT WP badan hanya 32,72% dari 1,5 juta WP badan terdaftar.


299

Sementara untuk WP perorangan, tingkat kepatuhannya lebih tinggi 54,72% dari 16,10 juta. Agenda lain ialah meminimalisasi tunggakan sengketa pajak dan mengkaji ulang kebijakan pengurangan pajak bea masuk ke Indonesia. Hal yang sama juga datang dari PNBP, di mana pada 2013 pemerintah mempunyai potensi penerimaan sebesar Rp450 triliun. Sebaliknya, pemerintah pada RAPBN 2013 hanya merancang PNBP sebesar Rp324 triliun, turun dari 2012 (APBNP 2012) yang sebesar Rp341 triliun. Perlu disampaikan bahwa tingginya potensi PNBP yang kami rancang bukan disebabkan oleh penambahan eksplorasi SDA, tapi semata bersumber dari optimalisasi dari eksplorasi yang selama ini sudah berjalan dengan cara sebagai berikut: (a) renegosiasi Kontrak Karya PT Freeport dan pertambangan umum lainnya; (b) renegosiasi harga penjualan gas LNG Tangguh dengan China; (c) renegosiasi penguasaan blok-blok migas yang dimiliki oleh asing untuk dikelola oleh perusahaan negara; (d) efisiensi pengeluaran cost recovery; (e) optimalisasi penerimaan negara dari sektor kehutanan; dan (f) peningkatan penerimaan dari BUMN. Sungguh potensi dari sini luar biasa besar, tapi selama ini dibiarkan luput begitu saja. Jika dilihat secara keseluruhan sebetulnya besaran belanja RAPBN 2013 pemerintah dengan APBN alternatif yang kami susun tidak banyak berbeda.Pemerintah membuat belanja sebesar Rp1.657 triliun, sedangkan kami Rp1.650 triliun. Bedanya, pemerintah menghitung pendapatan negara hanya Rp1.507 triliun, sedangkan kami jumlahnya persis sama dengan belanjanya yakni Rp1.650. Pendapatan negara itu murni bersumber dari pajak (Rp1.200 triliun) dan PNBP (Rp450 triliun). Sebaliknya, pemerintah harus menutup selisih belanja dan pendapatan yang sebesar sekitar Rp150 triliun dengan utang. Di luar itu,kami betul-betul mematuhi amanah UU dengan memberi porsi sektor kesehatan sebesar Rp82,5 triliun dan alokasi sektoral sesuai dengan permasalahan yang sedang dihadapi oleh perekonomian seperti kemiskinan, pengangguran, dan ketimpangan pendapatan. Dengan begitu, alokasi anggaran untuk sektor pertanian, perindustrian, UMKM/koperasi, ketenagakerjaan, dan kelautan cukup besar. Silakan publik menilai mana di antara dua konsep ini yang laik untuk dijalankan! AHMAD ERANI YUSTIKA, Direktur Eksekutif INDEF Sumber: Koran Sindo, 30 Agustus 2012


300

RAPBN DAN RESESI GLOBAL Oleh: Firmanzah Penyusunan RAPBN 2013 berlangsung di tengah krisis global yang berdampak pada kinerja ekonomi Indonesia. Strategi penyusunan asumsi dan program kerja dihadapkan pada dua tantangan sekaligus. Pertama, antisipasi dampak terburuk krisis keuangan dan ekonomi dunia, yang diperburuk oleh fluktuasi serta tingginya harga minyak mentah dan pangan dunia. Kedua, RAPBN 2013 juga dituntut mampu menjabarkan rencana pembangunan sesuai target RPJMN 2010-2014. Kedua tantangan itu membuat pembahasan RAPBN 2013 kian kompleks. Bauran antara kebutuhan stimulus pembangunan yang disertai tuntutan kewaspadaan akan imbas krisis regional dan global menjadi tantangan dalam pengelolaan belanja fiskal. Transmisi krisis keuangan dan ekonomi global terasa terutama pada meningkatnya defisit transaksi berjalan akibat pelemahan ekonomi China dan India serta melemahnya harga komoditas ekspor Indonesia di pasar dunia. Gejolak harga minyak dan pangan perlu diantisipasi dalam penyusunan RUU APBN 2013. Krisis Global Upaya pemulihan ekonomi global beberapa bulan terakhir tak saja terhadang kontraksi ekonomi di Eropa, tetapi juga melemahnya perekonomian di beberapa negara, seperti AS, Jepang, China, dan India. Pada kuartal II-2012, perekonomian Eropa, khususnya 17 negara zona euro, mengalami kontraksi pertumbuhan 0,2 persen dari kuartal sebelumnya (0,4 persen) dan diprediksi berkontraksi hingga 0,6 persen pada 2012. Belum adanya titik terang pemulihan krisis Eropa dan langkah-langkah strategis dari otoritas Uni Eropa berdampak pada kian tergerusnya kepercayaan investor dan lesunya aktivitas ekonomi kawasan itu. Meningkatnya pengangguran di AS juga menunjukkan pemulihan ekonomi AS masih jauh dari harapan. Berdasarkan data Departemen Tenaga Kerja AS, jumlah pengajuan tunjangan pengangguran naik 4.000 menjadi 372.000 pekan lalu, di atas ekspektasi yang 365.000 orang. Angka pengangguran masih di atas 8 persen. Akibat imbas krisis utang Eropa, lembaga pemeringkat Standard & Poor’s menyebutkan probabilitas ekonomi AS jatuh ke dalam resesi menjadi 25 persen dari prediksi sebelumnya 20 persen. Krisis di AS, perlambatan di China, dan upaya memangkas pengeluaran serta langkah peningkatan pajak sejak Januari 2012 (fiscal cliff) diperkirakan akan meningkatkan ketidakpastian dan penghambat ekspansi ekonomi sejumlah negara dan kawasan. Kondisi ini bukan saja akan menghambat pemulihan ekonomi global, melainkan juga memunculkan kekhawatiran baru resesi global yang kian besar. Potensi resesi global kian menguat dengan lesunya perkembangan ekonomi Jepang, ditandai dengan terjadinya defisit perdagangan Juli 2012, akibat anjloknya ekspor Jepang karena tekanan permintaan global khususnya dari kawasan Eropa.


301

Bank Dunia telah merevisi pertumbuhan global menjadi 3,5 persen (dari sebelumnya 4 persen). Volume perdagangan global diperkirakan hanya tumbuh 3,8 persen. Antisipasi RAPBN Melihat perkembangan ekonomi dunia semester I-2012 dan awal semester II-2012, tampaknya perlambatan ekonomi global masih akan terus berlangsung hingga akhir 2012. Tahun 2013 diproyeksikan tak lebih baik mengingat ketidakmenentuan penyelesaian krisis Eropa dan buruknya kinerja ekonomi AS, Jepang, China, dan India. Menyikapi ketidakpastian global dan potensi resesi perlu strategi tepat untuk meminimalkan dampak penularan. Upaya mitigasi risiko perlu diformulasikan dalam perencanaan anggaran negara yang relatif tahan akan dampak krisis global. Pertama, RAPBN 2013 perlu mengendalikan defisit anggaran pada tingkat aman. Defisit anggaran APBN Perubahan 2012 diturunkan dari 2,23 persen menjadi 1,6 persen terhadap PDB. Keseimbangan antara ruang ekspansi dan semangat kehati-hatian perlu dijaga agar kesinambungan fiskal terwujud. Selain itu, menjaga rasio utang terhadap PDB pada kisaran 23 persen pada RAPBN 2013. Angka ini jauh lebih aman dibandingkan Yunani, Italia, dan Portugal yang rasio utangnya di atas 110 persen. Kedua, alokasi dana subsidi energi dan perlindungan sosial dibutuhkan sebagai antisipasi efek berantai kenaikan harga minyak dan pangan dunia. Dalam RAPBN 2013 total belanja subsidi dialokasikan Rp 316,1 triliun. Sementara program perlindungan sosial kesehatan, pendidikan, dan pemberdayaan masyarakat Rp 59 triliun, naik 6,6 persen dari pagu APBN-P 2012. Program Keluarga Harapan untuk rumah tangga sangat miskin dianggarkan Rp 2,9 triliun, menjangkau sekitar 2,4 juta rumah tangga. Program KUR dan PNPM juga penting bagi pemberdayaan masyarakat di tengah ketidakpastian global. Ketiga, semakin membesarnya anggaran transfer ke daerah yang mencapai Rp 518,9 triliun sehingga kualitas penyerapan dan penyaluran anggaran di daerah menjadi semakin penting. Anggaran sebesar itu perlu diarahkan pada program peningkatan kapasitas produksi, mengatasi kemiskinan, dan kesejahteraan rakyat di daerah. Fungsi pengawasan dan kontrol anggaran harus terus ditingkatkan agar anggaran lebih tepat sasaran dan mengurangi kebocoran serta potensi korupsi, baik di tingkat perencanaan maupun pada tataran pelaksanaan. Keempat, akselerasi pembangunan melalui pertumbuhan inklusif dan berkelanjutan, tanpa mengabaikan kesinambungan fiskal. Kedisiplinan dan upaya mengoptimalkan sumbersumber pendapatan potensial, baik dari pajak maupun Pendapatan Nasional Bukan Pajak, perlu terus dilakukan. Pada RAPBN 2013, penerimaan perpajakan diperkirakan Rp 1.178,9 triliun, naik 16 persen dari APBNP 2012. Sumber pertumbuhan baru terus diidentifikasi untuk memperkokoh fundamental ekonomi dan produktivitas perlu dipacu sehingga daya saing nasional meningkat. Firmanzah, Guru Besar FEUI Sumber: Kompas, 30 Agustus 2012


302

SUBSIDI DAN NILAI STRATEGIS APBN Oleh: Siswono Yudo Husodo Pada Musyawarah Perencanaan Pembangunan Nasional, 26 April 2012, Menteri Keuangan Agus Martowardojo mengatakan bahwa subsidi energi yang terdiri dari BBM dan listrik pada 2013 diperkirakan Rp 319,7 triliun, 19 persen dari total belanja pemerintah, dan pada 2014 mencapai Rp 347,2 triliun. Menko Perekonomian Hatta Rajasa menyampaikan langkah- langkah penghematan anggaran sehingga APBN-P 2012 dihemat Rp 70 triliun untuk cadangan pembengkakan subsidi BBM jika tak terjadi kenaikan harga BBM bersubsidi pada tahun ini. Tampak jelas arah fundamental tata kelola anggaran negara kita pasca-kealotan pengambilan keputusan APBN-P 2012 yang berpusat pada pengurangan subsidi BBM. Keputusan hasil voting Sabtu dini hari, 31 Maret 2012, itu, pemerintah diberi kewenangan mengubah harga BBM jika harga minyak mentah Indonesia naik atau turun rata-rata 15 persen dalam enam bulan. Rencana menaikkan harga BBM pada 1 April dibatalkan dan jumlah subsidi energi menjadi Rp 225 triliun (BBM Rp 137 triliun, listrik Rp 65 triliun, dan cadangan risiko fiskal Rp 23 triliun). Praktis dalam lima tahun terakhir alokasi anggaran untuk aneka subsidi terus meningkat nominalnya ataupun persentasenya terhadap APBN dan PDB. Porsi terbesarnya untuk subsidi BBM dan listrik. Sebagai orang yang lama terlibat dalam pengelolaan anggaran negara, saya melihat kecenderungan ini dengan sangat prihatin. Sejak RI merdeka, belum pernah ada pemerintahan yang mengalokasikan subsidi dengan besaran seperti ini, bahkan di era Bung Karno ketika Indonesia menganut sosialisme Indonesia” dan kondisi sosial ekonomi rakyat berada jauh di belakang kondisi hari ini. Sangat disayangkan, tak cukup ruang publik yang bisa jernih membahas gejala ini. Daya Sintas Subsidi, suatu kebijakan afirmatif untuk memberi daya sintas kepada rakyat yang membutuhkan, seharusnya bersifat sementara. Tidak boleh jadi sistem yang menetap dan berkembang. Pada situasi darurat karena krisis ekonomi global seperti pada 2008, masih dapat dimengerti jika disediakan subsidi Rp 275,3 triliun guna merangsang kegiatan ekonomi. Kekhawatiran bakal menurunnya popularitas partai dan tokoh politik jika mengurangi subsidi guna memperbesar ruang fiskal tidaklah beralasan. Obama terpilih menjadi Presiden AS dengan mengusung program menaikkan pajak guna membiayai asuransi kesehatan rakyat. Keberpihakan kepada rakyat tak bisa diukur dari besarnya subsidi saja. Jika pola pikir yang ada diteruskan, APBN akan kehilangan nilai strategisnya sebagai motor pembangunan nasional. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

303

Keberhasilan pemerintah bukan diukur dari peningkatan subsidi. Peningkatan subsidi justru bisa berarti kegagalan pemerintah menyejahterakan rakyat. Dalam situasi normal, seharusnya jumlah subsidi secara bertahap menurun karena rakyat semakin sejahtera. Aneka subsidi yang telah menyedot ratusan triliun rupiah harus diluruskan agar dapat maksimal memberdayakan rakyat guna mewujudkan tujuan negara “memajukan kesejahteraan umum”. Potensi rakyat perlu dikembangkan. Jika salah penanganan, yang terjadi ialah mengembangkan karakter ketergantungan yang berkelanjutan yang akhirnya tak terpikul oleh negara. Lihatlah contoh keruntuhan negara komunis: negara terbebani sangat berat dan inisiatif rakyat mengembangkan kemakmuran bagi dirinya tak berkembang. APBN yang sekitar 17,5 persen PDB Indonesia adalah instrumen negara yang sangat strategis untuk memajukan kesejahteraan umum. Fungsi penting APBN adalah memberi insentif pada kegiatan ekonomi produktif. Pembangunan infrastruktur, terutama jalan, pelabuhan, dan angkutan laut, adalah bagian penting untuk menyejahterakan rakyat secara substansial dan bantuan sosial yang efektif adalah cara subsidi yang tepat meningkatkan kesejahteraan rakyat. Dalam lima tahun terakhir sudah lebih dari Rp 1.200 triliun subsidi disalurkan, jumlah yang lebih dari cukup untuk menyelesaikan hal-hal berikut. Jalan tol trans-Jawa Merak-Banyuwangi memerlukan sekitar Rp 60 triliun. Menstabilkan dan memperkuat jalan trans-Sumatera dari Banda Aceh ke Bakauheni di Lampung perlu biaya tak sampai Rp 100 triliun. Memperkuat jalan trans-Kalimantan dari Entikong di Kalimantan Barat sampai Nunukan di Kalimantan Timur perlu sekitar Rp 150 triliun. Membangun jembatan Selat Sunda yang akan meningkatkan ekonomi di Sumatera dan Jawa memerlukan Rp 110 triliun. Membangun jalan Jayapura- Puncak Jaya sekitar Rp 10 triliun. Membagikan 65.189 desa rata-rata Rp 500 juta memerlukan Rp 33 triliun untuk memperbaiki jalan desa dan saluran irigasi. Indonesia memiliki cadangan minyak yang sangat terbatas dengan kebutuhan BBM yang terus meningkat karena jumlah penduduk yang terus bertambah. Ekonomi nasional kita bersandar pada kegiatan ekonomi domestik, sementara kebutuhan BBM kita kian tergantung pada pasar internasional yang harus dibeli dengan valuta asing. Tumpuan Energi Geotermal dan energi hidro yang potensinya besar dan tak bisa diekspor harus menjadi tumpuan energi PLN. Kita juga punya potensi energi hidro di hulu Sungai Mahakam, Asahan, Kapuas, Mamberamo, dan lain-lain. Indonesia perlu meningkatkan ekspor agar pendapatan devisa meningkat. Untuk itu, infrastruktur harus dibangun besar-besaran agar produksi barang dan jasa memiliki daya saing yang tinggi. Sebaiknya harga BBM dinaikkan sekitar Rp 1.500 per liter untuk membangun infrastruktur. China dengan menggunakan anggaran negara untuk membangun infrastruktur yang luar biasa membuat ekonominya tumbuh 9 persen per tahun, menciptakan lapangan kerja Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

304

dan meningkatkan daya beli. Di Hainan, jalan-jalan dengan kualitas jalan tol, tapi tak usah bayar karena dibiayai berdasarkan harga BBM. Di Hainan, harga BBM lebih tinggi daripada daerah lain di China, yang semula diprotes rakyatnya. Sekarang rakyat China menganjurkan pola seperti itu. Subsidi BBM dan aneka subsidi juga mengundang risiko moral. Survei menyebutkan 60 persen penikmat BBM subsidi adalah masyarakat kelas atas. BBM bersubsidi juga diselundupkan ke luar negeri, sementara nelayan kita sulit mendapat BBM yang murah. Kita juga mengimpor BBM dari Singapura. Jangan-jangan BBM subsidi yang diselundupkan keluar dimasukkan kembali dengan harga pasar. Pupuk bersubsidi juga diselundupkan ke perkebunan besar di Malaysia. Kita juga mendapati raskin dengan kualitas rendah. Indonesia berpotensi meningkatkan pertumbuhan ekonominya dengan pengurangan subsidi untuk pembangunan infrastruktur. Ke depan, subsidi sebaiknya bertahap dikurangi, dikelola tepat, dan langsung pada sasaran. Kalau 10 juta keluarga termiskin dibantu Rp 4 juta per tahun, 10 juta keluarga di atasnya dibantu Rp 2,5 juta per tahun; 10 juta keluarga di atasnya lagi dibantu Rp 2 juta per tahun; keseluruhan Rp 85 triliun untuk membantu dana tunai 30 juta keluarga termiskin (sepertiga rakyat Indonesia): amat sangat miskin, sangat miskin, dan miskin. Bantuan langsung mengalir ke setiap keluarga. Untuk mendukung petani, dana yang tadinya untuk subsidi pupuk dan pangan dialihkan demi perluasan areal pertanian dan pembangunan infrastruktur pertanian: waduk, saluran irigasi, dan jalan-jalan desa. Lalu, subsidi energi dan pangan dihapus. Dengan subsidi yang besar, rakyat bisa membeli BBM dan beras murah, tetapi laju pembangunan dan pemberdayaan rakyat berada di bawah potensi optimalnya. Meneruskan atau tidak pola APBN dengan subsidi yang gemuk adalah suatu pilihan dan yang berhak memilih adalah rakyat melalui wakilnya di DPR. Jumat tengah malam, 30 Maret itu, saya gontai, terikat disiplin partai selaku anggota DPR mematuhi keputusan partai saya mendukung harga BBM tidak naik. Namun, nalar saya menyatakan hal itu tak betul, menyia-nyiakan peluang emas membawa kemajuan di segala bidang bagi Indonesia tercinta. Dalam hidup acap kita harus melakukan hal-hal yang tak kita kehendaki. Juga sering kali kehidupan ini berjalan tidak seperti yang kita inginkan. Siswono Yudo Husodo Ketua Yayasan Pendidikan Universitas Pancasila Sumber: Kompas, 22 Mei 2012


305

RAPBN DAN Ekonomi Presiden SBY menyampaikan RAPBN 2013 pada 16 Agustus saat ekonomi masih tumbuh cukup tinggi, namun ekonomi Indonesia mulai merasakan dampak krisis Eropa dan stagnasi ekonomi AS dan Jepang. Dalam RAPBN 2013 tidak ada stimulus fiskal yang berarti. Belanja modal yang diharapkan mendorong perekonomian hanya meningkat sekitar 15 persen. Sedangkan subsidi energi meningkat sebesar 35 persen. Rasio defisit terhadap PDB diturunkan menjadi 1,6 persen. Dengan pola RAPBN seperti ini diharapkan perekonomian akan tumbuh 6,8 persen. Tidak adanya stimulus di dalam RAPBN karena pemerintah beranggapan sedang menyiapkan kebijakan di luar anggaran dalam rangka menghadapi dampak dari krisis Eropa. Dampak yang sudah kita rasakan adalah defisit neraca berjalan sebesar 3,1 persen terhadap PDB, tingkatan yang tergolong mengkhawatirkan. Pemerintah berencana terus membatasi impor terutama barang konsumsi, dan memberikan insentif pada industri yang memproduksi bahan antara untuk mengurangi ketergantungan pada impor. Namun, langkah-langkah mengatasi dampak krisis Eropa tersebut belum tampak nyata. Dengan kemungkinan Eropa mengalami resesi pada 2012 dan kalaupun pulih akan sangat lambat, pertumbuhan 6,8 persen untuk Indonesia pada 2013 akan sulit dicapai. Subsidi tidak ditekan karena tahun 2013 adalah menjelang pemilu sehingga berisiko politik tinggi jika harga BBM dinaikkan untuk mengurangi subsidi. Dalam realisasinya, subsidi BBM akan lebih besar daripada yang dianggarkan karena kecenderungan harga minyak dunia meningkat dengan kemungkinan di atas 100 dolar AS per barel, dan konsumsi BBM bersubsidi kemungkinan akan kembali melewati kuota sebesar 46 juta kiloliter. Pemerintah dalam menghadapi besarnya subsidi energi ini juga melakukan usaha di luar kerangka anggaran, dengan berusaha melakukan langkahlangkah langsung membatasi konsumsi BBM bersubsidi tidak melebihi kuota, dan melakukan diversifikasi ke gas. Namun, langkah-langkah dalam diversifikasi belum tampak jelas, apalagi pasokan gas cenderung bermasalah. Melihat pola RAPBN 2013 tampak bahwa anggaran ini lebih sebagai kewajiban formal tahunan tanpa upaya sungguh-sungguh untuk mendorong perekonomian dalam negeri dari sisi investasi pemerintah, ataupun dalam meningkatkan efisiensi anggaran dalam belanja rutin, khususnya yang menonjol adalah anggaran subsidi energi. Upaya langsung dari sisi anggaran dalam menghadapi dampak krisis Eropa juga tidak terlihat nyata. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

306

Logika politiknya adalah biasanya menjelang pemilu pemerintah melakukan stimulasi anggaran dalam mendorong kegiatan ekonomi untuk mendapat simpati publik. Apalagi, perekonomian juga sedang menghadapi dampak krisis Eropa. Ruang stimulasi anggaran ini masih terbuka karena defisit baru 1,6 persen dari PDB. Sekalipun belakangan terjadi pelepasan obligasi negara oleh investor asing, namun minat investor terhadap SUN untuk membiayai defisit yang lebih besar untuk stimulasi masih cukup baik. Permasalahannya adalah dalam efektivitas penggunaan anggaran harus diperbaiki. RAPBN 2013 tampaknya mempunyai logika yang berbeda. Sementara itu, dari sisi kebijakan moneter, kecenderungannya adalah pada pengetatan karena anggapan BI adanya kelebihan likuiditas di pasar. Sekalipun BI rate tidak dinaikkan, namun suku bunga FASBI, fasilitas untuk satu malam dinaikkan. Begitu pula, kebijakan apa yang disebut sebagai macroprudential, yang pada hakikatnya membatasi ruang gerak bank, terus dilakukan. Sedangkan inklusi keuangan yang memperbesar akses masyarakat pada lembaga keuangan masih jauh dari optimal. Dengan kebijakan fiskal yang tidak stimulatif dan kebijakan macroprudential yang restriktif, susah mengharapkan perekonomian untuk ekspansi sendiri, apalagi menghadapi dampak krisis Eropa. Umar Juoro, Ekonom SUMBER: REPUBLIKA, 27 Agustus 2012


307

AKROBAT PENYELAMATAN APBN Pemerintah kembali melakukan langkah akrobatik pasca-keputusan UU APBN-P Pasal 7 Ayat 6a UU No. 22/2011. Jika mengacu UU tersebut, mestinya pemerintah baru mendesain kebijakan subsidi BBM pada awal Juli 2012 sesuai mandat Ayat 6a itu. Namun, dengan mencermati perkembangan harga BBM di pasar internasional dan pola konsumsi BBM bersubsidi yang kian deras, pemerintah merasa perlu melakukan langkah antisipasi sejak dini, yaitu lewat opsi penghematan konsumsi BBM bersubsidi. Meskipun pemerintah belum menyatakan secara resmi dan di internal kabinet pun terdapat perbedaan sikap, misalnya antara Menko Perekonomian dan Menteri ESDM, tapi sinyal ke arah sana terlihat cukup kuat. Tulisan ini tidak akan menyoal substansi kebijakan yang akan diambil pemerintah (pengurangan subsidi BBM), namun memberikan refleksi atas kegagalan pemerintah dalam mendesakkan kebijakan tersebut. Pilihan Argumentasi Sejak awal pemerintah memilih dua argumen untuk menyokong kebijakan penghematan konsumsi/pengurangan subsidi BBM: menyelamatkan APBN dan ketidakadilan ekonomi. Penyelamatan APBN dipandang mempunyai dasar yang kukuh karena tanpa kenaikan harga BBM atau penghematan konsumsi maka defisit anggaran membengkak. Padahal, salah satu prestasi yang diandalkan pemerintah selama ini dalam mengelola perekonomian adalah disiplin fiskal (defisit anggaran rendah). Berikutnya, ketidakadilan ekonomi merupakan penjelasan atas sangkaan subsidi BBM lebih banyak dinikmati golongan kaya sehingga kenaikan harga BBM (pengurangan subsidi) justru menjadi instrumen yang lebih adil bagi golongan ekonomi menengah/bawah. Pertanyaannya, mengapa alasan yang tampak begitu rasional dan laik itu tidak berjalan di lapangan politik sesuai harapan pemerintah? Dalam formulasi kebijakan ekonomi dikenal dua pendekatan untuk melihat bagaimana sebuah kebijakan diformulasikan (Dixit, 2000). Pertama, pendekatan normatif (normative approach) memandang proses pembuatan dan implementasi kebijakan sepenuhnya merupakan soal teknis. Pemerintah diandaikan bisa mengontrol seluruh proses ini, dan seandainya ada halangan politik pemerintah dapat mencegahnya dengan pengelolaan yang baik lewat pemberian mandat kepada profesional/ekonom untuk melaksanakan kebijakan tersebut. Kedua, pendekatan positif ekonomi politik (positive view of political economy) melihat proses pembuatan kebijakan merupakan permainan politik yang mempertemukan banyak pemain dalam proses politik, baik prinsipal maupun agen. Tampaknya, dalam kasus subsidi BBM ini, pemerintah menempatkan pendekatan normatif sebagai pijakan untuk meloloskan kebijakan yang diinginkannya. Argumen penyelamatan APBN dan keadilan ekonomi memerlihatkan secara gamblang pandangan “technical problem” di atas. Pemerintah berpikir respons terhadap kenaikan harga minyak internasional dengan mudah dapat disikapi via kebijakan teknis yang pemegang saham pembuat kebijakan lainnya (baca: legislatif) bisa memufakati. Hasilnya, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

308

pemerintah salah tebak. Seperti halnya di AS, isu defisit anggaran tidak pernah bisa menjadi hal yang penting karena, baik birokrat maupun politisi, mempunyai kepentingan yang sama terhadap anggaran, yaitu sebagai instrumen merawat konstituensi. Aspirasi parlemen dan pemerintah selalu sama: pembesaran pengeluaran, pengurangan pajak, dan anggaran berimbang. Dan semua paham, ketiganya tidaklah kompatibel dalam kebijakan fiskal. Seterusnya, hal yang sama juga menyangkut keadilan ekonomi. Bagi para politisi masih hidup pandangan bahwa subsidi (termasuk BBM) merupakan bagian dari perangkat untuk menjaga konstituennya (di luar soal pilihan ideologis), sehingga pengurangan subsidi akan menyulitkan posisi politik mereka. Pengadilan Politik Jawaban di atas masih menyisakan pertanyaan yang tak terjawab: mengapa pada 2005 dan 2008 kebijakan serupa bisa dieksekusi relatif lancar? Pertama, pada kurun waktu tersebut soliditas partai koalisi cukup kentara, sekurangnya wakil presiden merupakan representasi dari salah satu parpol besar yang siap pasang badan mengamankan kebijakan pemerintah. Kemewahan itu tidak dimiliki saat ini ketika ikatan koalisi sangat rapuh, sehingga sumber masalah justru bukan berasal dari partai oposisi. Kedua, kredibilitas dan konsistensi pemerintah pada ketika itu relatif terjaga dibandingkan sekarang sehingga legislatif maupun rakyat “mudah” menerima kebijakan tersebut. Pemerintah relatif kredibel sebab tiap kebijakan diperjuangkan dengan sepenuh keyakinan. Demikian pula, pemerintah dianggap konsisten karena kebijakan strategis didesain lebih matang sehingga tidak berubah-ubah setiap saat. Narasi tersebut memberi hikmah bahwa proses pembuatan kebijakan tidak pernah sepi dari kepentingan politik, tak terkecuali pemerintah sendiri. Pendapat yang mengutuk DPR hanya peduli dengan kepentingan politik merupakan pikiran lugu karena hal yang sama juga diniati pemerintah (termasuk isu pengamanan APBN dan keadilan ekonomi). Pada akhirnya, di luar pilihan argumen yang kuat, yang bakal dirasakan manfaatnya oleh rakyat (alasan penyelamatan APBN dan keadilan ekonomi terlalu abstrak bagi politisi/rakyat), maka pemerintah perlu konsentrasi mengubah prosedur pembuatan kebijakan yang dianggap strategis. Perjuangan pemerintah ke depan adalah merebut ruang yang lebih besar untuk mendesain kebijakan tanpa melewati lorong parlemen, seperti kasus BBM ini. Jika nantinya kebijakan pemerintah dianggap salah atau gagal dijalankan, biarlah pengadilan politik (misalnya pemilu) yang akan menghukumnya. Ahmad Erani Yustika Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Brawijaya


309

EKONOMI MAKRO DAN DEFISIT APBN Situasi ekonomi terkini tampaknya telah memberikan pijakan yang lebih rasional kepada pemerintah untuk menetapkan perubahan asumsi makro APBN 2009. Dari semua asumsi makro yang telah direncanakan, tampaknya penetapan pertumbuhan ekonomi yang sebesar 5%, nilai tukar rupiah terhadap dolar AS sebesar 11.000, inflasi pada tingkat 6,2%, dan suku bunga SBI (3 bulan) sebesar 7,5% merupakan asumsi yang rasional. Sedangkan harga ICP yang ditetapkan sebesar US$ 45 untuk setiap barrel sepertinya agak optimis. Sungguh pun begitu, dalam kondisi yang penuh tekanan seperti sekarang, asumsi-asumsi APBN tersebut bukan hanya bertujuan meningkatkan kinerja ekonomi, tetapi yang lebih penting adalah mempertahankan kinerja sebelumnya (sekaligus meningkatkan kualitasnya). Berpijak pada tujuan itu, maka perubahan APBN 2009 harus bisa memastikan terjadinya peningkatan kesejahteraan penduduk. Konfigurasi Ekonomi Makro Sampai saat ini situasi perekonomian global masih muram, tapi dikarenakan tingkat konsumsi domestik masih relatif terjaga menyebabkan kinerja ekonomi masih bisa tumbuh pada tingkat 5%. Dari sisi permintaan, tingkat pertumbuhan ekonomi sebagian besar akan didonasikan oleh peningkatan konsumsi pemerintah. Pola ini memang mengalami penyimpangan jika dibandingkan dengan kecenderungan tiga tahun terakhir. Tapi, secara agregat konsumsi swasta masih memberikan donasi signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi. Sedangkan ekspor dan investasi pasti akan mengalami perlambatan dibandingkan 2008. Khusus untuk ekspor, walaupun melambat, dengan adanya stimulus industri, pengalihan pasar, dan penurunan suku bunga SBI di tingkat 7,5% diekspektasikan tidak akan mengalami penurunan yang tajam. Implikasinya, pada sisi penawaran, sumbangan sektor industri pengolahan dan jasa terhadap pertumbuhan ekonomi tetap mengalami penurunan. Selanjutnya, tingkat inflasi pada level 6,2% tampaknya juga akan dapat terealisasi. Perhitungan ini sangat ditentukan oleh tingkat harga minyak mentah dunia. Dengan relatif stabilnya harga minyak mentah dunia di kisaran US$ 40/barrel dalam dua bulan terakhir dan diikuti oleh penurunan harga BBM di dalam negeri menyebabkan harga komoditas lain juga ikut anjlok. Sungguh pun begitu, harga BBM yang baru sebenarnya dapat diturunkan lagi jika alasan utamanya harga minyak mentah dunia. Sungguh pun begitu, catatan krusial atas semua asumsi tersebut adalah kemungkinan naiknya harga minyak mentah dunia (ICP). Konflik di Timur Tengah yang tidak bisa dipastikan stabilitasnya menyebabkan pasokan minyak dari daerah itu bisa terganggu. Eksesnya, harga minyak mentah dunia secara perlahan-lahan akan mengalami peningkatan. Lainnya, pemerintah mesti hati-hati terhadap kemungkinan naiknya inflasi akibat “pengeluaran politik” yang besar pada 2009. Oleh karena itu, khusus untuk asumsi harga ICP sebesar US$ 45 per barrel sebaiknya dinaikkan di kisaran US$ 50 – 60/barrel. Apalagi, pada semester II 2009 kemungkinan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

310

akan mulai terjadi pemulihan ekonomi sehingga permintaan minyak di pasar global akan meningkat. Perhitungan ini lebih ideal, karena di samping bisa mengantisipasi kenaikan harga minyak, juga dapat mensubstitusi kemungkinan pembengkakan anggaran subsidi BBM. Lebih dari segalanya, semua asumsi makro domestik yang ditetapkan sangat bergantung pada perekonomian global. Sehingga, dengan momentum penurunan kinerja ekonomi global, konsumsi pemerintah dapat dijadikan instrumen untuk meningkatkan kemandirian nasional. Skemanya, selain menggenjot pertumbuhan ekonomi, pengeluaran pemerintah juga harus digunakan untuk pembangunan infrastruktur strategis (misalnya untuk perluasan eksplorasi minyak dan investasi sektor pertanian). Defisit Anggaran Perubahan asumsi makro yang telah ditetapkan pemerintah memang lebih realistis, namun masih terdapat titik kritis yang patut dicemaskan. Secara keseluruhan, baik anggaran pendapatan yang turun sebesar Rp 128 triliun menjadi Rp 857,7 triliun maupun berkurangnya jatah belanja negara menjadi Rp 989,9 triliun, tidak memperkecil defisit APBN. Sebaliknya, dalam APBN perubahan ini, defisit anggaran justru meningkat menjadi Rp 132,1 triliun (2,5% dari PDB). Penetapan defisit ini jelas meninggalkan masalah yang kompleks. Pertama, berdasarkan pola kecenderungan realisasi anggaran dalam beberapa tahun terakhir, anggaran negara tidak terserap 100%. Bahkan sampai semester I tahun fiskal berjalan, anggaran negara kerap kali hanya terealisasi 35%. Dengan begitu, inefektivitas realisasi anggaran belanja negara selalu terjadi secara konsisten. Oleh karena itu, realokasi anggaran negara dengan prinsip tepat dan efektif harus disertakan dalam memerbaiki APBN-P 2009. Kedua, salah satu sumber utama pembiayaan defisit anggaran adalah utang luar negeri. Dalam kalkulasi ini, utang luar negeri diperkirakan sebesar Rp 36,1 triliun. Sebagian besar utang itu memang berasal dari dalam negeri (melalui penerbitan obligasi) dan sebagian lagi dari pinjaman proyek luar negeri. Strategi pembiayaan defisit ini menandakan belum adanya perubahan karakter pemerintah. Krisis ekonomi selalu dijadikan peluang untuk meningkatkan ketergantungan Indonesia kepada asing, baik secara langsung maupun tidak langsung. Kebijakan ini bukan hanya memberikan ekses negatif bagi kelangsungan aktivitas ekonomi saat ini, tetapi juga meninggalkan beban berat di masa mendatang. Padahal, mestinya krisis yang terjadi dapat dijadikan momentum mengurangi ketergantungan kepada asing. Caranya, defisit anggaran dipangkas dan pemerintah mengefektifkan penyerapan anggaran melalui strategi alokasi pengeluaran yang benar. Dengan jalan inilah APBN 2009 dijauhkan dari kebiasaan perburuan rente ekonomi. SUMBER: Jurnal Nasional, 30 Januari 2010


311

APBN-P 2012, CERMIN KEPANIKAN ATAU REALITAS? Oleh: Sonny Harry B Harmadi “Berbagai perubahan asumsi dasar ekonomi makro dalam APBN-P 2012 menunjukkan perekonomian global belum juga membaik. Namun, satu hal yang perlu kita sadari bahwa ternyata APBN-P 2012 tidak fleksibel akibat peruntukan belanja yang `kaku'." PEMBAHASAN tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Perubahan (APBN-P) 2012 telah berakhir pada 31 Maret lalu. Namun, perdebatan tentang penaikan harga BBM bersubsidi pada Rapat Paripurna DPR ternyata lebih menjadi isu besar ketimbang agenda utama, yaitu penetapan APBN-P 2012. Pemerintah tampaknya menyadari adanya sinyal kurang menguntungkan dari perekonomian global yang dapat berimbas pada melesetnya beberapa asumsi dasar ekonomi makro 2012. Oleh karena itu, pemerintah beranggapan bahwa APBN 2012 yang telah ditetapkan tahun lalu tidak lagi sesuai dengan kondisi yang ada dan segera membutuhkan perubahan. Apakah pemerintah sedang mengalami kepanikan? Ataukah realitas yang ada memang ‘memaksa’ pemerintah untuk melakukan penyesuaian-penyesuaian yang dianggap perlu? Hal-hal apa saja yang perlu kita cermati dalam APBN-P 2012? Perubahan Asumsi Dasar APBN 2012 mengasumsikan pertumbuhan ekonomi Indonesia sebesar 6,7% pada 2012. Indonesia diperkirakan akan mengalami pertumbuhan ekonomi di atas pertumbuhan ekonomi dunia yang hanya 4,0% (IMF). Namun, IMF pada Januari 2012 mengoreksi proyeksi pertumbuhan ekonomi dunia menjadi hanya 3,3%. Rendahnya laju pertumbuhan ekonomi dunia dipicu kontraksi ekonomi Eropa yang diperkirakan mencapai -0,5%. Pemerintah China bahkan ikut merevisi proyeksi pertumbuhan ekonomi mereka pada Maret 2012 dari 8,0% menjadi 7,5%. India di waktu yang hampir bersamaan mengoreksi proyeksi pertumbuhan mereka dari 7,5% menjadi 6,9%. Dunia belum mampu lepas dari krisis. Tidak mengherankan jika pemerintah Indonesia menangkap sinyal itu dengan mengubah asumsi dasar pertumbuhan ekonomi. Dalam APBN-P 2012, pemerintah menurunkan asumsi pertumbuhan ekonomi menjadi 6,5%. Tampaknya pemerintah terlalu optimistis dengan hal itu, mengingat Bank Dunia memperkirakan pertumbuh an ekonomi Indonesia hanya akan mencapai 6,2%. IMF bahkan lebih pesimistis dengan proyeksi pertumbuhan ekonomi Indonesia yang diperkirakan mencapai 6,1%. Untuk mencapai target pertumbuhan 6,5%, tentunya dibutuhkan upaya ekstra dalam bentuk counter cyclical akibat melambatnya pertumbuhan ekonomi dunia dan turunnya permintaan ekspor dari Indonesia. Krisis global diperparah munculnya beberapa masalah geopolitik di Sudan, Suriah, dan Yaman. Ancaman Iran untuk menutup Selat Hormuz menciptakan tekanan terhadap peningkatan harga minyak dunia. Selat Hormuz menjadi jalur distribusi seperenam minyak mentah global. Dampaknya harga minyak mentah Indonesia (Indonesia crude price/ICP) juga terus tertekan dan mengalami kenaikan. APBN 2012 mengasumsikan ICP hanya sebesar US$90 per barel. Padahal kenyataannya, selama periode Januari 2012 hingga Maret 2012, rata-rata ICP sudah mencapai US$122 per barel. Artinya, terjadi deviasi sebesar 35,5% dari asumsi awal.


312

Dalam APBN-P 2012, pemerintah menaikkan asumsi ICP menjadi US$105 per barel. Itu sebenarnya juga terlalu optimistis mengingat belum ada tanda-tanda kepastian akan turunnya harga minyak dunia. Realisasi ICP terakhir dengan angka di bawah US$105 per barel terjadi pada Februari 2011 yang lalu. Sejak Maret 2011, harga minyak mentah Indonesia tidak pernah di bawah US$109,3 per barel. Kita tidak perlu terkejut jika dalam realisasi 2012 ini jumlah subsi di BBM akan membengkak jauh di atas target 137,4 triliun rupiah. Pertama, karena harga minyak tinggi yang melampaui asumsi, dan yang kedua karena meningkatnya volume konsumsi BBM bersubsidi akibat disparitas harga dengan BBM nonsubsidi. Dalam APBN-P 2012 disepakati basis perhitungan volume konsumsi BBM bersubsidi hanya 40 juta kiloliter. Setelah melihat tren realisasi yang ada, pemerintah memperkirakan konsumsi BBM bersubsidi bisa mencapai 46 juta kiloliter. Itu sama artinya bahwa pemerintah harus menyediakan tambahan subsidi BBM setiap bulan sebesar Rp5,7 triliun. Berdasarkan perkembangan terakhir realisasi lifting minyak Januari 2012 yang hanya mencapai 884 ribu barel per hari, asumsi target lifting dalam APBN 2012 dari yang semula 950 ribu barel per hari oleh pemerintah diturunkan menjadi 930 ribu barel per hari. Pemerintah juga menaikkan asumsi infl asi dari 5,3% menjadi 6,8%. Itu tidak terlepas dari efek psikologis di pasar selama periode ‘gonjang-ganjing’ rencana kenaikan harga BBM bersubsidi. Pengaruh expected inflation itu sulit dihindari karena pasar sudah telanjur mengantisipasi rencana penaikan BBM bersubsidi dengan kenaikan harga-harga barang lainnya.

Defisit Anggaran Berbagai perubahan asumsi dasarekonomi makro menghasilkan perkiraan defisit anggaran mencapai 190,1 triliun (2,23% produk domestik bruto/PDB). Defisit anggaran dalam APBN-P 2012 itu lebih besar jika dibandingkan dengan APBN 2012 yang hanya sebesar 124 triliun (1,5% PDB). Bagaimanapun juga pemerintah harus berupaya untuk menjaga fiscal sustainability dengan mencegah defisit anggaran tetap di bawah 3% dari PDB. Pengendalian rasio defisit terhadap PDB menyangkut kemampuan menghimpun dana masyarakat untuk menu tupi defisit yang ada. Hal itu mengingat sebagian besar pembiayaan defisit anggaran menurut skema pemerintah diharapkan berasal dari pembiayaan dalam negeri. Jika volume konsumsi BBM bersubsidi melebihi 46 melebihi 46 juta kiloli ter, defisit anggaran bisa melampaui 3% dari PDB yang artinya melam paui batas aman kesinambungan fiskal. Konsekuen sinya akan terjadi pelanggaran terhadap Undang-Undang No 17/2003 ten tang Keuangan Negara yang membatasi defisit nggaran maksimal 3% dari PDB. Beban subsidi semakin berat mengingat lifting minyak gagal mencapai target. Realisasi rata-rata lifting minyak periode Desember 2010 hingga November 2011 hanya mencapai 899 ribu barel per hari, atau jauh lebih rendah daripada asumsi APBN-P 2012 sebesar 930 ribu barel per hari. Struktur Belanja Dalam struktur APBN-P 2012, porsi belanja modal hanya mencapai 16% dari keseluruhan belanja pemerintah pusat. Itu lebih rendah daripada belanja pegawai yang mencapai 20% dan subsidi sebesar 24%. Hampir 83% alokasi subsidi digunakan untuk subsidi BBM dan listrik. Realitas menunjukkan pemerintah menghadapi dilema akibat kurangnya fleksibilitas dalam belanja negara. Tidak fleksibelnya anggaran dapat disebabkan dua hal, yaitu secara


313

teknis karena adanya `pemagaran' alokasi anggaran dan secara politis karena proses persetujuan anggaran yang melibatkan lobi politik di dewan perwakilan rakyat (DPR). Belanja negara terdiri dari dua jenis, yaitu belanja pemerintah pusat dan transfer ke daerah. Pemerintah tidak memiliki banyak keleluasaan dalam pos transfer ke daerah. Untuk belanja pemerintah pusat, sebagian besar harus digunakan untuk tiga jenis alokasi, yaitu belanja pegawai, subsidi, dan anggaran pendidikan. Sesuai dengan amanat konstitusi, anggaran pendidikan minimal 20% dari APBN. Perlu disadari pemerintah dan kita semua bahwa jika subsidi BBM tiba-tiba membengkak akibat kenaikan ICP dan volume konsumsi BBM bersubsidi, di saat yang bersamaan, alokasi anggaran untuk pendidikan pun harus meningkat. Tanpa peningkatan alokasi anggaran, terancam proporsi anggaran pendidik an di bawah 20% APBN dan terjadi pelanggaran terhadap konstitusi. Porsi bantuan sosial (seperti program keluarga harapan, jaminan persalinan, dan berbagai program kesejahteraan lainnya) dalam APBN-P 2012 yang hanya sebesar 5% menunjukkan dua hal sekaligus. Pertama, kurangnya komitmen untuk mengatasi permasalahan kesejahteraan penduduk. Kedua, pemerintah sebenarnya terjebak kebingungan karena tidak dapat fl eksibel dalam alokasi anggaran. Perdebatan dalam APBN tidak boleh melupakan makna pembangunan yang sebenarnya, yaitu peningkatan kualitas hidup penduduk. Kita juga tidak seharusnya hanya fokus pada isu subsidi BBM saja, tetapi lebih memaknai esensi APBN-P 2012 dalam perspektif kesejahteraan jangka panjang meskipun terdapat fakta bahwa besarnya subsidi BBM akan membebani anggaran. Target pencapaian MDGs tersisa kurang dari tiga tahun lagi. Pada 2015 Indonesia bersama negara-negara lain di dunia berkomitmen mencapai target untuk delapan tujuan pembangunan milenium. Perhatian terhadap pencapaian MDGs dalam alokasi anggaran kali ini tampaknya terabaikan. Pembahasan APBN perubahan tidak banyak menyentuh isu pencapaian MDGs. Padahal setidaknya terdapat empat indikator yang sulit untuk dicapai serta membutuhkan komitmen anggaran pemerintah yang cukup besar, yaitu angka kematian ibu, sanitasi, penanggulangan HIV/AIDS dan penyakit menular lainnya, serta permasalahan lingkungan. Berbagai perubahan asumsi dasar ekonomi makro dalam APBN-P 2012 menunjukkan perekonomian global belum juga membaik. Namun, satu hal yang perlu kita sadari bahwa ternyata APBN-P 2012 tidak fleksibel akibat peruntukan belanja yang ‘kaku’. Bayangkan saja jika suatu saat anggaran kesehatan, perumahan, perhubungan, pertanian, dan sebagainya ditetapkan harus mencapai persentase tertentu dari APBN, tidak akan ada keleluasaan dalam penetapan APBN. Masalah fleksibilitas anggaran yang cenderung ‘kaku’ perlu diselesaikan secara serius untuk menghindari buruknya efektivitas dan efi siensi anggaran serta menjaga kesinambungan fiskal di masa depan. Sonny Harry B Harmadi Kepala Lembaga Demografi dan staf pengajar tetap FEUI Sumber: Media Indonesia, 24 Apr 2012 Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

314

HARGA MINYAK DAN RUANG GERAK APBN 2011 Oleh: Komaidi Kecenderungan kenaikan harga minyak sejak akhir 2010 hingga triwulan pertama 2011, memberikan dampak yang signifikan terhadap postur anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). Beberapa faktor fundamental seperti pemulihan pertumbuhan ekonomi, permintaan minyak yang meningkat, dan kuota produksi minyak yang ditetapkan OPEC, menyebabkan harga minyak sepanjang 2011 diprediksikan berada pada level yang tinggi. Sementara itu, beberapa faktor nonfundamental seperti terjadinya cuaca ekstrem di beberapa belahan dunia dan ketegangan politik di beberapa negara kawasan Timur Tengah, semakin mengerek harga minyak pada level yang lebih tinggi. Mengingat Indonesia telah menjadi net importir (bahkan mengalami defisit neraca perdagangan minyak), kecenderungan kenaikan harga minyak dunia lebih banyak memberikan dampak negatif jika dibandingkan dengan manfaatnya. Sampai dengan Maret 2011, rata-rata harga minyak dunia jenis WTI dan brent untuk periode 2011 telah mencapai US$90,45 per barel dan US$101,77 per barel. Sementara itu, rata-rata realisasi Indonesian crude price (ICP) hingga Februari 2011 telah mencapai US$100,20 per barel. Artinya, baik rata-rata realisasi harga minyak dunia maupun rata-rata realisasi ICP telah melampaui asumsi harga minyak (ICP) di dalam APBN 2011 yang ditetapkan sebesar US$80 per barel. Dalam konteks anggaran (APBN), realisasi ICP yang lebih besar atau lebih kecil daripada asumsi yang ditetapkan akan berpengaruh terhadap berubahnya postur APBN utamanya menyangkut pos penerimaan migas dan pos subsidi energi. Berdasarkan konfigurasi asumsi makro migas yang mencakup lifting minyak, ICP, volume BBM dan LPG bersubsidi, subsidi listrik, dan nilai tukar rupiah yang ditetapkan di dalam APBN 2011, setiap kenaikan harga minyak (realisasi ICP yang melebihi asumsi) berdampak terhadap bertambahnya subsidi energi dalam nominal yang lebih besar jika dibandingkan dengan tambahan penerimaan migas akibat kenaikan harga minyak tersebut. Oleh karena itu, kenaikan harga minyak lebih berkorelasi terhadap potensi bertambahnya defisit APBN jika dibandingkan dengan potensi surplus APBN. Terkait dengan hal itu, setiap terjadi kecenderungan kenaikan harga minyak di pasar internasional, pemerintah disibukkan untuk mencari format kebijakan energi (BBM utamanya) yang kompatibel terhadap kecenderungan kenaikan harga minyak di pasar internasional. Dari sejumlah pilihan kebijakan yang ada, untuk merespons kecenderungan kenaikan harga minyak pada 2011 pemerintah memilih opsi kebijakan pembatasan konsumsi BBM bersubsidi yang direncanakan akan diimplementasikan secara Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

315

bertahap sejak awal 2011. Rencana kebijakan pembatasan konsumsi BBM bersubsidi yang sedianya dimulai awal 2011 dan dilakukan secara bertahap tersebut, hingga kini belum diimplementasikan. Belum siapnya infrastruktur untuk menyalurkan produk pertamax di sejumlah SPBU dan permintaan kajian yang mendalam terhadap biaya--manfaat kebijakan pembatasan konsumsi BBM bersubsidi oleh parlemen kepada pemerintah adalah beberapa pertimbangan diundurnya implementasi kebijakan pembatasan konsumsi BBM bersubsidi dari rencana semula. Terkait dengan permintaan parlemen bahwa pemerintah diwajibkan melakukan kajian akademis, pemerintah menunjuk tim kajian independen pengaturan BBM yang dilakukan konsorsium tiga Universitas UGM, UI, dan ITB. Sementara itu, setelah menyelesaikan kajian akademis pengaturan BBM, tim kajian independen yang ditunjuk pemerintah merekomendasikan tiga opsi terkait dengan kebijakan BBM 2011. Opsi yang diusulkan tim kajian pengaturan BBM tersebut meliputi: (1) menaikkan harga premium sebesar Rp500 per liter serta pemberian cashback untuk angkutan umum, (2) menjaga harga pertamax di level Rp8.000 per liter, dan (3) melakukan penjatahan konsumsi premium dengan sistem kendali. Terkait dengan rekomendasi tim kajian independen tersebut, hingga saat ini belum ada satu pun rekomendasi tim kajian independen yang diakomodasi pemerintah. Bahkan terkait dengan rekomendasi tim kajian independen bahwa pemerintah diminta menaikkan harga premium sebesar Rp500 per liter serta pemberian cashback untuk angkutan umum, pemerintah bergegas menyampaikan kepada publik bahwa selama 2011 pemerintah 'tidak akan' menaikkan harga BBM. Sementara itu, dengan asumsi makromigas yang ditetapkan di dalam APBN 2011, penerimaan migas, subsidi energi, dan defisit APBN 2011 berdasarkan simulasi ReforMiner adalah sekitar Rp205,57 triliun, Rp136,61 triliun, dan Rp124,65 triliun. Sementara itu, jika rata-rata harga minyak meningkat hingga mencapai US$100/barel, penerimaan migas, subsidi energi, dan defisit APBN 2011 sekitar Rp256,96 triliun, Rp206,40 triliun, dan Rp143,04 triliun. Artinya, jika harga minyak meningkat hingga rata-rata mencapai US$100/barel, tambahan defisit APBN 2011 adalah sekitar Rp18,40 triliun. Tambahan defisit tersebut karena tambahan subsidi energi yang dibutuhkan jauh lebih besar jika dibandingkan dengan tambahan penerimaan negara dari sektor migas, ketika harga minyak (ICP) lebih besar daripada asumsi yang ditetapkan. Jika rata-rata harga minyak (ICP) mencapai US$100/barel, tambahan subsidi energi yang dibutuhkan sekitar Rp69,79 triliun. Sementara itu, tambahan penerimaan migas akibat kenaikan harga minyak tersebut hanya sekitar Rp51,39 triliun. Terkait dengan sensitivitas subsidi energi terhadap pergerakan harga minyak cukup besar, kebijakan pembatasan konsumsi BBM bersubsidi (apalagi hanya di Jabodetabek) tidak cukup kompatibel terhadap kenaikan harga minyak. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

316

Berdasarkan perhitungan ReforMiner Institute, penghematan pembatasan konsumsi BBM bersubsidi adalah sebagai berikut: (1)pembatasan diterapkan untuk premium di Jabodetabek, potensi penghematan yang akan diperoleh sekitar Rp3,31 triliun; (2)pembatasan diterapkan untuk premium di Jawa-Bali, potensi penghematan yang akan diperoleh sekitar Rp7,25 triliun; (3)pembatasan diterapkan untuk premium dan solar di Jabodetabek, potensi penghematan yang akan diperoleh sekitar Rp3,93 triliun; dan (4)pembatasan diterapkan untuk premium dan solar di Jawa-Bali, potensi penghematan yang akan diperoleh sekitar Rp9,29 triliun. Angka-angka penghematan itu pun didapatkan jika implementasi kebijakan pembatasan konsumsi BBM bersubsidi diterapkan sejak Januari 2011. Jika implementasi kebijakan tersebut diundur, nilai penghematan yang akan diperoleh juga akan semakin kecil. Artinya, jika rata-rata harga minyak (ICP) pada 2011 mencapai US$100 per barel, penghematan dari pembatasan konsumsi BBM bersubsidi dalam berbagai skenario yang memungkinkan dilakukan pemerintah belum mampu untuk menutup tambahan defisit akibat bertambahnya subsidi energi di APBN. Oleh karena itu, jika harga minyak (ICP) terus meningkat, meskipun pahit, menaikkan harga BBM jenis premium atau bahkan menaikkan harga BBM jenis premium dan solar pada nominal tertentu sebagaimana salah satu rekomendasi tim kajian independen, kiranya merupakan pilihan kebijakan yang realistis. Kebijakan penaikan harga BBM tersebut secara legal juga telah dijamin UU APBN 2011. Dalam Pasal 7, ayat (4) UU No 10 Tahun 2010 tentang APBN 2011 disebutkan bahwa, 'Dalam hal perkiraan harga rata-rata minyak mentah Indonesia (Indonesian crude price (ICP)) dalam satu tahun mengalami kenaikan lebih dari 10% dari harga yang diasumsikan dalam APBN 2011, pemerintah diberikan kewenangan untuk melakukan penyesuaian harga BBM bersubsidi.' Selain menaikkan harga BBM, memang masih terdapat alternatif kebijakan lain seperti melakukan pembiayaan (utang), penghematan pada pos-pos belanja negara, dan pengembangan energi alternatif baru dan terbarukan. Akan tetapi, semua pilihan kebijakan tersebut kiranya sulit direalisasikan dalam jangka pendek dan sulit dilakukan karena beberapa faktor pendukung yang kurang memungkinkan. Karena pertimbangan tersebut, tampaknya pemerintah tetap memilih dan akan menjalankan kebijakan pembatasan konsumsi BBM bersubsidi. Jika pemerintah tetap berkeras menerapkan kebijakan pembatasan konsumsi BBM bersubsidi, memilih kebijakan yang mengabaikan rasionalitas ekonomi dan hanya menomorsatukan politis-populis, kiranya akan menjadi semakin mahal ongkos yang akan ditanggung bangsa ini. Komaidi Deputy Director ReforMiner Institute Sumber: Media Indonesia, 5 April 2011


317

RAPBN 2011 TIDAK “NENDANG” Oleh: A Tony Prasetiantono Semula saya sangat senang mendengar pernyataan Ketua DPR Marzuki Alie dalam sambutannya menjelang pidato pengantar Nota Keuangan dan RAPBN 2011, bahwa pemerintah perlu menaruh perhatian terhadap pembangunan infrastruktur agar bisa membantu peningkatan efisiensi di bidang ekonomi (16/8/2010). Optimisme saya kian kuat tatkala pidato Presiden Yudhoyono juga mengemukakan hal yang sama, bahwa pembangunan infrastruktur sangat penting. Namun, tak lama kemudian saya menyadari, itu semua ternyata cuma sebatas wacana. Baru menjadi kesadaran, visi, dan cita-cita bersama, tetapi belum tampak komitmen kuat untuk mengupayakan implementasinya. Apa buktinya? Dari volume belanja Rp 1.202 triliun, pemerintah menganggarkan belanja modal (capital expenditure) Rp 121 triliun. Dana ini akan dialokasikan untuk menunjang infrastruktur, termasuk irigasi dan transportasi. Ketika Presiden mengemukakan ini, dirinya menuai tepuk tangan meriah. Apalagi dikatakan bahwa angka ini naik 28 persen (Rp 26,6 triliun) dari anggaran tahun sebelumnya. Tentu saja hadirin tidak terlalu menyadari angka tersebut sesungguhnya kecil, dan sangat diragukan kemampuannya untuk mendorong pembangunan infrastruktur, sebagaimana visi yang dikemukakan Ketua DPR dan Presiden. Memang pemerintah mempunyai keterbatasan untuk membelanjakan lebih banyak anggarannya bagi pembangunan infrastruktur. Pemerintah sangat konservatif dan berhati-hati sehingga APBN 2011 hanya ”diizinkan” defisit 1,7 persen terhadap PDB, atau sekitar Rp 115 triliun. Sikap konservatif ini tentu saja positif di satu sisi, yakni mengerem terjadinya penambahan utang pemerintah. Namun, di sisi lain, APBN menjadi tidak cukup bertenaga untuk menjalankan fungsinya sebagai stimulus pertumbuhan ekonomi. Padahal, sebagaimana dianut para pengikut Keynesian (ekonom terbesar abad ke-20 dari Inggris, John Maynard Keynes, 1936), ketika sektor swasta mengalami kebuntuan, pemerintah harus sigap mengambil alih tugas menstimulasikan perekonomian melalui kebijakan fiskal. Dengan kata lain, belanja pemerintah menjadi tumpuan harapan untuk menggerakkan ekonomi karena sektor swasta kedodoran atau kelelahan. Alternatif yang kini ditempuh, pemerintah meminta tolong sektor swasta untuk membangun infrastruktur. Itu sebabnya beberapa tahun terakhir pemerintah sibuk menyelenggarakan infrastructure summit agar dapat mengundang sebanyak mungkin minat investor swasta (domestik dan asing). Pemerintah juga menawarkan kerja sama dengan swasta, melalui skema public-private partnership (PPP). Tak cukup Namun, itu semua ternyata tidak cukup. Kombinasi antara pemerintah dan swasta ternyata hanya mampu membelanjakan dana pembangunan proyek infrastruktur setara 3 persen terhadap PDB. Idealnya, negara berkembang seperti Indonesia belanja infrastrukturnya 5 persen terhadap PDB. Ironisnya, pencapaian Indonesia masih lebih rendah daripada negara berpendapatan rendah seperti Laos (4 persen) dan Mongolia (7,5 persen). Bahkan India—yang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

318

sering dikritik sebagai negara pertumbuhan ekonominya tertinggi di dunia sesudah China, tetapi infrastrukturnya jelek (poor)—belanja infrastrukturnya mencapai 4,5 persen terhadap PDB. Sedangkan Brasil, negara dengan perekonomian terbaik di Amerika Latin, belanjanya 5 persen. Yang paling top di dunia adalah China, dengan 10 persen. Akhir-akhir ini komplain terhadap kemacetan di Jakarta kembali marak. Semula saya berharap agar momentum ini bisa menginspirasi pemerintah untuk membelanjakan APBN-nya ke infrastruktur. Misalnya dengan meneruskan proyek monorel yang sesungguhnya biayanya ”hanya” Rp 7 triliun. Jika diasumsikan proyek ini diselesaikan dalam empat tahun, maka beban setahunnya maksimal Rp 2 triliun. Proyek yang lebih mahal adalah kereta bawah tanah (subway). Sepintas ongkosnya memang mahal. Satu segmen subway rute Blok M-Jalan Jenderal Sudirman, biayanya Rp 16 triliun. Jika proyek ini diamortisasikan enam tahun, anggaran per tahun maksimal Rp 3 triliun. Jika dibandingkan volume APBN yang Rp 1.200 triliun, ini bukan apa-apanya. Memang, dibandingkan belanja modal 2011 Rp 121 triliun, biaya pembangunan monorel dan subway tampak besar. Namun, dengan amortisasi, dan pemerintah bersedia menaikkan belanja infrastruktur, pembangunan ini masuk akal dan layak secara ekonomis. Pembangunan infrastruktur semacam itu punya dua urgensi. Pertama, sebagai upaya mengurai kemacetan yang sudah kelewatan di Jakarta. Kalau tidak dimulai sejak sekarang, kemacetan akan kian mengerikan. Persis yang digambarkan mantan Gubernur DKI Sutiyoso: ketika keluar dari rumah menuju tempat kerja, kita langsung kena macet. Kita selama ini sibuk berdebat, sementara pembangunan monorel terhenti. Padahal, produksi mobil 2010 terus meningkat, akan mencapai 700.000 unit, yang berarti mengalahkan Thailand dan terbesar di Asia Tenggara. Kedua, berdasarkan survei Forum Ekonomi Dunia (Global Competitiveness Index 2009-2010), ketersediaan infrastruktur yang lemah merupakan kendala nomor dua bagi investasi. Problem nomor satu adalah birokrasi pemerintah yang tidak efisien, sedangkan kendala lain di bawah infrastruktur: (3) instabilitas kebijakan ekonomi, (4) korupsi, (5) lemahnya akses terhadap sumber pembiayaan, (6) regulasi tenaga kerja yang restriktif, (7) regulasi pajak yang memberatkan, dan (8) inflasi. Pemerintah seyogianya lebih fokus dan memberikan prioritas tinggi terhadap pembangunan infrastruktur, terutama jalan, sedangkan infrastruktur lain, terutama jaringan telekomunikasi dan energi, sudah banyak diminati investor swasta. Listrik, dalam skala tertentu, juga sudah kian diminati. Namun, infrastruktur sangat mendesak ditangani pemerintah. Menunggu swasta tampaknya seperti ”menunggu Godot” dalam naskah Samuel Beckett. Artinya: tak kunjung datang. Celah itu masih ada, tetapi pemerintah kurang berani melakukan. Defisit RAPBN 2011 ditetapkan 1,7 persen. Berdasarkan pengalaman, realisasi defisit ini paling hanya 1,4 persen. Artinya, RAPBN 2011 benar-benar miskin stimulus. Defisit bisa kita naikkan menjadi 2 persen terhadap PDB, tetapi dengan syarat. Pertama, tambahan utang ini masih sanggup dibayar kembali (affordable). Kedua, alokasinya tepat, dalam hal ini digunakan untuk membangun infrastruktur yang kelak akan memberi multiplier effect tinggi. Ketiga, penggunaannya dikawal ketat agar tidak dikorupsi. Jika tidak, pembangunan infrastruktur cuma sekadar wacana sehingga RAPBN 2011 pun menjadi tidak ”nendang”, alias kekurangan daya dorong pertumbuhan ekonomi.

A Tony Prasetiantono, Kepala Pusat Studi Ekonomi dan Kebijakan Publik UGM. Sumber: Kompas, 18 Agustus 2010 Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

319

APBN, PAJAK DAN UTANG Oleh: Anggito Abimanyu Akhir-akhir ini, banyak diperbincangkan kembali mengenai APBN, pajak, dan utang. Pemerintah telah menyampaikan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal atau PPKF 2011 dengan rasio pajak 12 persen dari PDB dan defisit 1,7 persen dari PDB, dan defisit tersebut dibiayai dengan utang. Seperti yang kita dengar, sebagian besar fraksi-fraksi di DPR menolak. DPR menghendaki penurunan defisit anggaran, dengan cara menaikkan penerimaan pajak dan bukan dari utang. Menurut saya, pendapat itu sangat wajar apalagi saat ini kita semua dihantui dengan krisis fiskal dan utang yang melanda Yunani dan di beberapa negara Eropa. Apalagi efeknya cepat atau lambat bisa saja menular ke negaranegara berkembang. Berbeda dengan situasi fiskal dan utang di Yunani atau di banyak negara-negara Eropa, Indonesia memiliki kondisi fiskal yang bagus, kredibel, dan berhati-hati (prudent). Rasio defisit APBN dan utang Indonesia dalam kondisi yang aman. Penerimaan Pajak terus dipacu dengan menaikkan basis pajak (tax base) dan kepatuhan pajak. Makelar-makelar kasus (markus) pajak terus diberantas dengan tegas. Risiko fiskal di paparkan dan disediakan anggaran apabila meleset dari perkiraan. Alokasi subsidi dibatasi dan mulai diarahkan subsidi secara tepat. Pembiayaan infrastruktur langsung dari APBN ataupun melalui swasta dengan penjaminan dirancang secara baik dan agresif untuk mendorong iklim investasi. Tersedia pembiayaan siaga dari lembaga donor yang setiap waktu dapat dimanfaatkan dalam keadaan krisis keuangan. Imbal hasil (yield) surat utang semakin turun, tanpa dipaksa, dengan pengelolaan utang yang meminimalkan biaya dan risiko peminjaman. ORI dan SUKRI menjadi instrumen alternatif bagi pemodal rumah tangga kecil dan menengah yang andal. Desentralisasi fiskal tetap dijaga dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dengan tujuan mengurangi kesenjangan fiskal antardaerah. Program-program kemiskinan dirancang dengan program tepat sasaran pada kantongkantong kemiskinan dengan sasaran menurunkan jumlah rumah tangga miskin di bawah 10 persen. Tak Perlu Khawatir Secara umum, bertolak belakang dengan situasi di Yunani dan Eropa pada umumnya, tidak ada yang perlu dikhawatirkan dari keadaan fiskal kita. Nominal utang kita memang naik dan rasio pajak kita masih rendah. Naiknya nominal utang kita terjadi karena kebutuhan ekspansi anggaran untuk mendorong sektor riil pada saat mandek. Jika penerimaan pajak nantinya bisa menutup defisit, penarikan utang akan turun, dan semata-mata ditujukan untuk refinancing (pembiayaan kembali utang) saja sesuai kebutuhan. Penerimaan pajak kita saat ini memang belum memenuhi harapan meskipun saya yakin ini bukanlah sesuatu hal yang dirisaukan. Mengapa? Dalam dua tahun terakhir ini tarif Pajak Penghasilan (PPh) kita baru saja turun 5 persen, dan pada saat yang bersamaan banyak insentif pajak, baik PPh maupun Pajak Pertambahan Nilai (PPN), kepada sektor riil yang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

320

tentu menggerus laju penerimaan pajak dalam jangka pendek. Saya percaya pertumbuhan penerimaan pajak nonmigas kita dalam lima tahun mendatang akan dapat mencapai 10-15 persen, yang berarti 1,5 kali pertumbuhan PDB nominal. Bahkan, saya yakin bisa mencapai 15-20 persen dengan kebijakan terobosan seperti amnesti pajak. Rasio pajak bisa mencapai 13 persen, dan apabila ditambah dengan pajak daerah, rasio pajak kita secara nasional bisa mencapai 15 persen. Jika dihitung dengan pajak atas sumber daya alam, rasio pajak kita sudah sejajar dengan negara berkembang lainnya. Kuncinya adalah apabila kita sabar dan konsisten dengan reformasi perpajakan, termasuk memiliki sumber daya manusia (SDM) yang tangguh, mulai dari pimpinan hingga ke tingkat kantor pelayanan pajak (KPP). Anwar Supriyadi, Ketua Pengawas Perpajakan, pernah mensinyalir bahwa masalah di Direktorat Jenderal Pajak (DJP) adalah kurangnya jiwa kepemimpinan yang tegas, jujur, dan konsisten di jajaran pimpinan di DJP pusat dan kanwil. Namun, demikian saya cukup yakin DJP memiliki kader-kader pemimpin masa depan yang mumpuni. Utang Masih Dibutuhkan Masalah utang dan pajak adalah dua sumber pembiayaan anggaran yang saling melengkapi. Dua-duanya dibutuhkan. Penarikan pajak dengan tarif tinggi dan eksesif akan mengurangi kemampuan wajib pajak untuk melakukan investasi dan justru akan mengurangi tingkat kepatuhannya. Dan, kemampuan wajib pajak untuk membayar kewajiban pajak juga akan tergantung pada kondisi perekonomiannya. Jika ekonomi membaik dan bisnis untung, otomatis penerimaan pajak akan naik, demikian juga sebaliknya. Dalam keadaan krisis dan kelesuan sektor riil, di mana dana pajak masih kurang, penarikan utang adalah alternatif pembiayaan APBN. Namun, penarikan utang yang terlalu besar akan mendorong kenaikan biaya bunga dan beban utang pada masa mendatang. Di sinilah letak dari kebijakan fiskal dengan strategi untuk menyeimbangkan antara pendanaan dari pajak sebagai sumber utama dan utang apabila dibutuhkan. Maka, kebijakan di sisi belanja juga sama pentingnya. Nafsu belanja yang besar tanpa kepastian pendapatan akan menimbulkan utang dan dis-saving. Prinsipnya adalah jangan sampai besar pasak daripada tiang. Keinginan DPR untuk memperbesar penerimaan pajak, apalagi rasio pajak pusat 15 persen, dan mengurangi penarikan utang, sulit dipenuhi sekarang. Tujuan itu akan tercapai dalam jangka menengah. Meskipun demikian, upaya tersebut harus tetap dikawal, termasuk di sisi penggunaan alokasi belanjanya. Keinginan DPR untuk menambah belanja melalui transfer ke daerah melalui dana aspirasi daerah adalah langkah yang tidak salah. Hanya saja harus tetap dicari formula yang tepat, transparan, dan bertahap serta jelas penggunaannya. Saya sungguh sangat menghormati dan mengerti permintaan DPR untuk menaikkan penerimaan pajak dan mengurangi utang, serta penggunaan alokasi dana aspirasi tersebut. Biarlah isu-isu seputar PPKF ini menjadi wacana dan perdebatan publik terlebih dahulu secara sehat dan konstruktif. Anggito Abimanyu, Dosen Fakultas Ekonomika dan Bisnis UGM, Yogyakarta Sumber: Kompas, 2 Juni 2010 Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

321

RAPBN DAN KAS PEMERINTAH Oleh: Cyrillus Harinowo Hadiwerdoyo Pekan lalu, pemerintah mengajukan RAPBN 2010 kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Jumlah penerimaan yang dianggarkan sebesar Rp 911,5 triliun dan pengeluaran Rp 1.000,5 triliun (Rp 3,8 triliun lebih tinggi dari APBN-P 2009). Dari jumlah itu, diperkirakan terjadi defisit sebesar Rp 98 triliun atau 1,6 persen dari produk domestik bruto. Banyak pihak menanggapi RAPBN itu. Salah satu tanggapan yang banyak disampaikan adalah terlalu konservatifnya RAPBN 2010, sementara perekonomian Indonesia justru sedang membutuhkan dorongan kuat untuk lebih mempercepat pemulihan ekonomi. Bahkan, pengeluaran untuk infrastruktur yang dikelola Departemen Pekerjaan Umum pun turun. Pertanyaannya, bisakah diperoleh RAPBN 2010 yang lebih ekspansif, terutama bagi pembangunan infrastruktur yang menjadi keluhan masyarakat saat ini? Sikap Dasar Pemerintah Untuk menjawab pertanyaan itu, kita perlu melihat sikap dasar pemerintah dalam menyusun anggaran itu. Selama bertahun-tahun RAPBN Indonesia selalu disusun dengan napas kehati-hatian yang tinggi. Hal itu mudah dimaklumi karena begitu sulitnya menduga perkembangan ekonomi global, terutama harga minyak. Sementara itu, perkembangan harga minyak begitu krusial bagi Pemerintah Indonesia dalam memprediksi penerimaan pemerintah dari minyak dan gas serta subsidi yang harus ditanggung jika harga minyak melampaui prediksi pemerintah. Karena itu, amat bisa dipahami bahwa pemerintah senantiasa menyiapkan payung sebelum hujan. Salah satu payung itu adalah dibangunnya bantalan Kas Pemerintah yang kuat sehingga sewaktu-waktu dibutuhkan, dana sudah tersedia. Hal ini sekaligus untuk menepis kemungkinan terulangnya pengalaman semasa krisis tahun 1998 di mana untuk membayar gaji pun pemerintah harus mengharap belas kasih Bank Dunia dan negara lain. Memang, pembangunan bantalan Kas Pemerintah yang lebih besar sebagian dimaksudkan sebagai tindakan berjaga-jaga. Meski demikian, perkembangan selama beberapa tahun terakhir menunjukkan bantalan itu makin lama makin besar sehingga bisa dikatakan sudah melampaui kebutuhan sebagai bantalan. Pada akhir 2008, rekening pemerintah di Bank Indonesia mencapai Rp 92,2 triliun, sementara yang ada di bank-bank umum mencapai Rp 77,7 triliun. Dengan demikian, jumlah kas pemerintah akhir tahun 2008 yang tersedia mencapai Rp 170 triliun. Jumlah itu meningkat tajam sebab pada akhir 2007 seluruh jumlah kas Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

322

pemerintah baru Rp 64 triliun sehingga kas pemerintah meningkat Rp 106 triliun pada tahun 2008, yang sebetulnya dikhawatirkan mengalami defisit besar. Pada tahun 2009 ini, data yang ada di Bank Indonesia baru sampai bulan Mei. Pada bulan itu, kas pemerintah mendekati Rp 230 triliun, atau naik Rp 20 triliun dari bulan yang sama tahun 2008. Dalam prediksi saya, pada akhir 2009 ini jumlah kas itu akan mencapai Rp 190 triliun. Pembangunan infrastruktur Melihat perkembangan itu, pemerintah perlu melihat kembali berapa besar bantalan kas yang diperlukan sehingga memungkinkan untuk digunakan sebagian kas guna mendorong pembangunan infrastruktur. Jika pemerintah mampu membangun suatu keuangan yang dijaga untuk selalu menghasilkan positive cash flow yang ditandai jumlah kas pemerintah yang meningkat, ada kesempatan bagi pemerintah untuk menggunakan sebagian cadangan itu untuk memperkuat pembiayaan hal yang amat penting, misalnya pembangunan infrastruktur. Sebagai gambaran, untuk membangun jalan tol Kanci (Jawa Barat)-Pejagan (Jawa Tengah) sepanjang 35 kilometer diperlukan dana sekitar Rp 2 triliun. Ini berarti untuk membangun jalan tol sepanjang 350 kilometer diperlukan biaya Rp 20 triliun-Rp 30 triliun, tergantung keadaan medan, kualitas yang ingin dicapai, dan biaya pembebasan lahan. Karena itu, untuk meningkatkan jalan raya pantura yang bukan jalan tol menjadi jalan bebas hambatan dari Jakarta ke Surabaya, dana Rp 20 triliun sudah amat memadai. Pembangunan jalan bebas hambatan semacam itu akan menghasilkan penghematan luar biasa bagi perekonomian kita, dari segi penghematan waktu, bahan bakar, dan lebih cepatnya gerak roda perekonomian. Pembangunan jalan bebas hambatan di jalur pantura bisa dilakukan dalam waktu sekitar dua tahun jika dikerjakan serius oleh kontraktor profesional (seperti membangun jalur Bandara Cengkareng yang baru). Karena itu, penggunaan kas pemerintah sebesar Rp 20 triliun bisa dilakukan dalam dua tahap, Rp 10 triliun tiap tahun. Ini adalah jumlah yang amat kecil dibandingkan jumlah bantalan yang ada kini. Untuk menjaga efektivitas pembiayaan infrastruktur, diperlukan reformasi di bidang organisasi pengelolaan jalan. Mungkin bisa dibentuk semacam Otoritas Pengelolaan Jalan Pantura dengan format mirip Jasa Marga sehingga kelemahan pembangunan, seperti ketergantungan pada siklus anggaran dan kurangnya akuntabilitas, dapat dikurangi. Diyakini, pemerintah bisa berbuat lebih banyak guna meningkatkan dorongan yang lebih besar bagi perekonomian. Caranya, dengan memacu pembangunan infrastruktur lebih cepat lagi. Cyrillus Harinowo Hadiwerdoyo, Pemerhati Ekonomi Sumber: Kompas, 10 Agustus 2009 Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

323

APBN DALAM PENYELAMATAN DAN PEMBANGUNAN EKONOMI Oleh: Dr Sri Adiningsih Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan salah satu instrumen yang dimiliki oleh pemerintah untuk memengaruhi dan mengatur ekonomi memegang peranan yang penting. Sebagai salah satu negara sedang berkembang,di mana tingkat pendapatan per kapitanya rendah, dengan menggunakan produk domestik bruto (PDB) per kapita PPP dari Bank Dunia, Indonesia berada pada peringkat 106 dari 166 negara (USD3.975) pada tahun 2008, di bawah Sri Lanka, Fiji, Vanuatu, Samoa, Namibia, ataupun Mesir. Apalagi jika dibandingkan dengan Thailand yang berada peringkat 81,Malaysia 48, ataupun Singapura nomor 3, bangsa Indonesia jelas jauh tertinggal. Memang, Indonesia bisa berbangga diri berada pada peringkat 29 dari nilai pengeluaran pemerintah di dunia pada 2007 berdasarkan data CIA World Factbook. Namun, tingkat pengangguran (15,4%) dan kemiskinan (8,1%) masih tinggi meskipun sudah banyak didukung dengan kebijakan penanggulangan kemiskinan yang besar. Sementara itu penciptaan lapangan kerja mayoritas adalah pada sektor informal. Oleh karena itu masalah yang harus diselesaikan oleh Indonesia masih cukup banyak. Apalagi kalau kita ingin mengatasi ketertinggalan kita dari bangsa tetangga. RAPBN tahun 2010 yang penjelasannya dibacakan oleh Presiden pada 3 Agustus yang lalu memiliki peranan yang penting dalam maju mundurnya ekonomi ke depan.Apalagi tahun 2010 adalah tahun yang istimewa karena akan ada pemerintah dengan tim ekonomi serta anggota Dewan yang baru. Selain itu AFTA akan diimplementasikan secara penuh, berarti secara umum barangbarang olahan sudah tidak ada hambatan lagi di ASEAN, bahkan pada tingkat tertentu juga dengan China ataupun Korea dan Jepang. Oleh karena itu tantangan yang dihadapi oleh ekonomi Indonesia semakin berat meskipun kesempatannya juga semakin luas.Berita baiknya adalah bahwa ekonomi Asia sudah mulai menggeliat. Bahkan beberapa mulai bangkit seperti China, Korea Selatan, dan Singapura di mana pada kuartal 2 tahun ini ekonominya bangkit, tumbuh lebih dari 10% dibandingkan dengan kuartal sebelumnya. Karena itu ekonomi Asia tampaknya sudah dalam proses pemulihan pada tahun ini. Demikian juga diyakini bahwa ekonomi dunia pada 2010 sudah mulai ke arah pemulihan. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

324

Oleh karena itu faktor eksternal tampaknya tidak akan terlalu buruk pada tahun depan. Dengan demikian permintaan akan produk ekspor kita akan meningkat lagi yang diikuti oleh menguatnya harga produk primer di pasar internasional. Hal ini tentu saja akan memberikan stimulus tersendiri bagi pemulihan ekonomi Indonesia. Oleh karena itu potensi bahwa ekonomi Indonesia bisa tumbuh 5% (seperti yang diasumsikan dalam RAPBN) atau bahkan di atasnya bisa dengan mudah dicapai jika dikelola dengan baik. Prioritas Tema yang diusung oleh rencana kerja pemerintah pada tahun 2010 adalah Pemulihan Ekonomi Nasional dan Pemeliharaan Kesejahteraan Rakyat. Dilihat dari temanya memang dapat ditafsirkan bahwa pemerintah cenderung konservatif sehingga target yang ingin dicapai pun tidak banyak. Lima agenda program pembangunan nasional yang menjadi gacoan adalah terkait dengan kesejahteraan rakyat, sumber daya manusia, reformasi birokrasi dan hukum, pengembangan pertanian, infrastruktur dan energi, serta pengelolaan sumber daya alam. Adapun delapan prioritas yang ingin dicapai adalah memperbaiki kesejahteraan aparat negara, perbaiki kesejahteraan rakyat, pembangunan infrastruktur,pertanian dan energi,serta revitalisasi industri dan dunia usaha,reformasi birokrasi, pertahanan dan keamanan, pendidikan dan sumber daya alam. Sementara asumsi yang dipakai dalam menyusun adalah pertumbuhan ekonomi 5%, inflasi 5%, kurs dolar AS Rp10.000, suku bunga SBI 3 bulan 6,5%,harga minyak USD60 tiap barel, dan lifting minyak 965 ribu barel tiap hari.Mengenai hasil yang ingin dicapai pada tahun 2010 di antaranya adalah pertumbuhan investasi 8,5% dan pengangguran menjadi 8%. Meskipun infrastruktur dan revitalisasi industri dan dunia usaha menjadi prioritas dalam RAPBN 2010, tampaknya itu belum kelihatan dari anggaran yang disediakan. Dari sisi anggaran yang dialokasikan, yang mendapatkan alokasi terbesar adalah Depdiknas sebesar Rp51,8 triliun. Departemen lain seperti pertahanan sebesar Rp40,7 triliun, pekerjaan umum sebesar Rp34,3 triliun (pada 2009 Rp39 triliun), kesehatan Rp20,8 triliun, dan perhubungan Rp16 triliun. Bahkan anggaran untuk revitalisasi industri hanya ada Rp310 miliar, itu pun hanya untuk pabrik gula, semen, pupuk, dan industri strategis. Karena itu,dari alokasi anggaran tersebut dapat dilihat bahwa pada umumnya pemerintah cenderung akan melanjutkan berbagai program yang sudah dilakukan. Tampaknya tidak akan ada perubahan besar dalam pengelolaan ekonomi Indonesia ke depan, terutama dukungan pada sektor riil yang masih kurang. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

325

Padahal melihat konstelasi yang ada mestinya Indonesia mengubah pengelolaan ekonominya dengan memberikan prioritas pada penyelesaian berbagai masalah dan tantangan struktural yang kita miliki.Targetnya agar kita bisa membangun ekonomi yang berkualitas, yang memiliki daya saing internasional yang tinggi (sejajar dengan negara ASEAN maju lainnya), dan dapat meningkatkan kesejahteraan bangsa Indonesia agar sejajar dengan bangsa-bangsa tetangga kita. Dengan demikian implementasi AFTA secara penuh mulai tahun 2010 akan memberikan manfaat bagi bangsa Indonesia. Indonesia tidak punya pilihan, selain harus siap bersaing langsung dengan negara ASEAN lain. Oleh karena itu, daya saing internasional adalah kunci utama agar kita dapat bertahan dan mendapatkan manfaat dari pembukaan pasar kita. Peningkatan kesejahteraan masyarakat yang banyak menggantungkan dari negara dalam bentuk BLT, beras bersubsidi, Jamkesmas, ataupun berbagai program populis lain tidak akan berkelanjutan dan kemampuannya meningkatkan kesejahteraan rakyat yang terbatas. Apalagi APBN kita juga terbatas nilainya, hanya 16,46% dari PDB. Itu pun untuk gaji pegawai dan subsidi sudah menghabiskan lebih dari 30%, demikian juga pembayaran bunga dan pokok utang juga cukup besar sehingga kemampuan APBN untuk memberikan stimulus pada perekonomian juga terbatas. Padahal ekonomi Indonesia perlu tumbuh tinggi dengan kualitas yang lebih baik jika ingin dapat meningkatkan kesejahteraan yang berkelanjutan pada bangsanya dan mengatasi ketertinggalannya dari bangsa-bangsa tetangga. Oleh karena itu peranan dunia usaha, baik domestik maupun asing, diperlukan untuk dapat membangun perekonomian yang lebih berkualitas.Untuk itu peranan APBN penting dalam rangka memberikan iklim yang terbaik bagi investasi dan dunia usaha sehingga mereka dapat bersaing dengan produk asing baik di pasar domestik ataupun pasar internasional sehingga dapat tumbuh berkembang. Oleh karena itu APBN tahun mendatang mestinya lebih baik jika memberikan prioritas pada berkembang investasi dan dunia usaha sehingga dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi yang berkualitas dengan penciptaan lapangan kerja serta pendapatan yang lebih besar bagi masyarakat. Oleh karena itu dalam pembahasan RAPBN nanti diharapkan ada perbaikkan sehingga peran APBN bisa lebih dari sekadar menjalan counter cyclical, tapi juga meletakkan dasar bagi pembangunan ekonomi yang lebih berkualitas pada tahuntahun mendatang.

Dr Sri Adiningsih Ekonom Universitas Gajah Mada, Yogyakarta Sumber: Koran Sindo, 05 Agustus 2009


326

RAPBN 2010. DIANTARA BELITAN UTANG DAN KEBIJAKAN POPULIS Oleh: Latif Adam Senin (3/8) dua hari yang lalu, untuk yang kelima kalinya Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) menyampaikan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2010 di depan sidang paripurna DPR. Hanya pilihan waktunya yang berbeda dibandingkan dengan kebiasaan sebelumnya di mana Presiden selalu menyampaikan RAPBN pada tanggal 15 Agustus.Tidak ada sesuatu yang benar-benar “wah” yang bisa membedakan RAPBN 2010 dari RAPBN tahun-tahun sebelumnya. Karena itu, sulit menebak apakah RAPBN 2010 bisa menjadi pendorong proses pemulihan perekonomian Indonesia dari imbas negatif krisis global. Beban Utang RAPBN 2010 disusun dengan beberapa asumsi sebagai berikut. Pertumbuhan ekonomi 5%, tingkat inflasi 5%, nilai tukar rupiah Rp10.000 per USD, suku bunga SBI 3 bulan rata-rata 6,5%, harga minyak (ICP) USD60 per barel,dan lifting minyak 965.000 barel per hari (BPH). Pendapatan negara dan hibah pada RAPBN 2010 direncanakan sebesar Rp911,5 triliun, meningkat Rp38,8 triliun dari APBN-P 2009 (4,5%), sedangkan belanja negara mencapai Rp1.009,5 triliun, naik hanya Rp3,8 triliun dari APBN-P 2009 (0,4%). Dengan demikian defisit RAPBN 2010 mencapai Rp98 triliun (1,6% dari PDB). Mencermati asumsi dan struktur penerimaan-belanjanya, terdapat indikasi yang cukup kuat bahwa RAPBN 2010 akan tetap membuat pemerintah tergantung pada utang. Misalnya, untuk membiayai defisit, pemerintah berencana menciptakan utang domestik Rp107,9 triliun dan utang luar negeri sebesar Rp9,9 triliun. Boleh jadi utang yang benarbenar dibuat oleh pemerintah pada tahun 2010 akan lebih besar dari yang semula direncanakan jika defisit mengalami pembengkakan. Dari sisi penerimaan, potensi membengkaknya defisit akan muncul bila pemerintah gagal mempercepat proses pemulihan perekonomian dari imbas negatif krisis global. Dalam kaitan ini, kegagalan pemerintah mendorong recovery perekonomian akan berdampak secara negatif tidak saja dalam menarik penerimaan pajak sektor swasta (direncanakan sebesar Rp729,2 triliun),tetapi juga pendapatan negara bukan pajak (PNBP) seperti setoran laba BUMN (direncanakan sebesar Rp180,9 triliun). Dari sisi belanja, dorongan pembengkakan defisit akan muncul sebagai salah satu akibat dari tidak cukup realistisnya pemerintah Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

327

menetapkan beberapa asumsi RAPBN 2010. Misalnya, penetapan harga minyak sebesar USD60 per barel terkesan sangat optimis karena pada saat ini saja harga minyak di pasaran dunia sudah mencapai USD70 per barel. Tahun depan, harga minyak diperkirakan akan terus bergerak naik seiring dengan membaiknya perekonomian AS, China, dan India, tiga negara konsumen minyak terbesar di dunia. Bila harga minyak lebih tinggi dari USD60 per barel, maka beban pengeluaran subsidi BBM (juga listrik) akan lebih tinggi dari yang dialokasikan sebelumnya. Berdasarkan penjelasan di atas, sulit menerima argumen (pemerintah) bahwa RAPBN 2010 merupakan formula yang sudah merefleksikan komitmen pemerintah untuk mengurangi ketergantungan terhadap utang. Rasio utang terhadap PDB bisa saja menurun mendekati target pemerintah sebesar 30% pada tahun 2010, tetapi secara nominal jumlahnya akan terus menggelembung. Lebih dari itu, rasio utang terhadap PDB bukanlah indikator yang paling tepat untuk menggambarkan semakin berkurangnya ketergantungan suatu negara terhadap utang. Penyebabnya, PDB sekaligus memasukan hasil produksi (penerimaan) warga dan perusahaan asing di dalam negeri. Karena itu, akan lebih fair bila pemerintah mulai secara terbuka membandingkan utang dengan PNB (produk nasional bruto) yang tidak lain merupakan PDB dikurangi penerimaan warga dan perusahaan asing di dalam negeri ditambah penerimaan warga negara dan perusahaan Indonesia di luar negeri. Populis daripada Fundamentalis Tadinya kita berharap bahwa RAPBN 2010 akan berperan secara optimal sebagai pendorong proses pemulihan perekonomian Indonesia (dari imbas negatif krisis global) ke arah perekonomian yang memiliki fundamental kuat dan lebih berkualitas. Karena itu, kita juga berharap RAPBN 2010 akan mampu menggerakkan konsumsi domestik, investasi, dan perdagangan luar negeri. Sayangnya, mencermati postur RAPBN 2010, harapan seperti tersebut di atas masih terlalu jauh untuk menjadi kenyataan. Alih-alih menyediakan fundamental yang kuat agar konsumsi domestik, investasi, dan perdagangan luar negeri bisa tumbuh dan berkembang secara optimal,terdapat indikasi bahwa belanja pada RAPBN 2010 selain melemah dibandingkan tahun-tahun sebelumnya (naik tipis 0,4%), juga lebih terfokus pada kebijakan populis sebagai sarana pemenuhan janji kampanye Presiden pada pemilu lalu. Salah satu indikasi bahwa pertimbangan populis dalam RAPBN 2010 lebih mengemuka daripada pertimbangan fundamentalis,tercermin dari tingginya Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ROWLAND B. F. PASARIBU

328

alokasi belanja subsidi energi dan nonenergi dan melonjaknya belanja rutin karena Presiden kemungkinan hendak memenuhi janji pemilu untuk menaikkan gaji pegawai. Memang, selain untuk bayar utang (Rp115,6 triliun), belanja pada RAPBN 2010 habis terserap untuk belanja rutin pegawai (Rp161,7 triliun) dan subsidi (Rp144,4 triliun). Harus diakui, kenaikan gaji pegawai dan subsidi merupakan langkah yang bisa memfasilitasi kenaikan daya beli. Problemnya adalah langkah untuk menaikkan gaji pegawai dan subsidi tanpa dibarengi upaya untuk mengatasi akar permasalahan mendasar yang sering mereduksi daya beli akan membuat langkah itu hanya bersifat artifisial. Risikonya langkah itu tidak sustain untuk mempertahankan daya beli karena sering di-crowding-out oleh fenomena inflasi. Kalau fokusnya ke penguatan fundamental perekonomian, sudah seharusnya pemerintah mengalokasikan belanja pembangunan yang lebih tinggi,khususnya untuk infrastruktur. Pembenahan infrastruktur akan memperlancar arus barang sehingga bisa menekan inflasi yang sering menggerogoti daya beli dan menurunkan konsumsi domestik. Sayangnya, alokasi anggaran pembangunan infrastruktur hanya sebesar Rp61,3 triliun, masih jauh dari jumlah ideal sebesar Rp302,5 triliun (5% dari asumsi PDB 2010 sebesar Rp6050 triliun). Lebih dari itu, pembenahan infrastruktur (dan birokrasi) akan menekan cost of doing business sehingga Indonesia bisa lebih menarik sebagai negara tujuan investasi. Demikian halnya pembangunan infrastruktur akan menjadi katalis yang efektif untuk meningkatkan daya saing produk kita baik di pasar domestik ataupun internasional. Seandainya pemerintah mengalokasikan anggaran pembangunan infrastruktur yang lebih besar dari yang dialokasikan pada RAPBN 2010, pertumbuhan ekonomi sangat mungkin akan lebih tinggi dari 5% sehingga program pengurangan kemiskinan dan pengangguran akan lebih sustain dan berjalan secara natural serta optimal. Latif Adam Peneliti Pusat Penelitian Ekonomi (P2E)-LIPI Sumber: Koran Sindo, 5 Agustus 2009


329

ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

Recommend Documents